Urteil des BVerwG vom 25.11.2014, 4 B 37.14

Entschieden
25.11.2014
Schlagworte
Rechtliches Gehör, Öffentliche Sicherheit, Windenergieanlage, Rüge, Verordnung, Genehmigung, Luftverkehr, Gefahr, Luftfahrt, Rechtfertigung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 B 37.14 OVG 8 A 430/12

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 25. November 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Külpmann

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. April 2014 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 86 275 festgesetzt.

G r ü n d e :

1Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

21. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die

Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr der Kläger beimisst.

3a) Die Rechtsfrage, ob eine luftverkehrsrechtliche Zustimmung zugleich eine

Zustimmung nach § 14 LuftVG und nach § 12 LuftVG umfasst, würde sich so in

einem Revisionsverfahren nicht stellen. Nach den tatrichterlichen Feststellun-

gen des Oberverwaltungsgerichts, an die der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO

gebunden ist, hat der Beigeladene zu 1 die luftverkehrsrechtliche Zustimmung

vom 11. März 2009 auf der Grundlage des § 14 Abs. 1 LuftVG für Luftverkehrshindernisse außerhalb des Bauschutzbereichs erteilt (UA S. 17). Die Frage

müsste daher lauten, ob eine derart formulierte Zustimmung auch Luftverkehrshindernisse erfasst, die - wie die streitgegenständliche Windenergieanlage - im

Bauschutzbereich gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 LuftVG liegen. Die Antwort, dass

das nach dem objektiven Erklärungsgehalt nicht der Fall ist, ist eindeutig und

lässt sich auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens erteilen. Ohne

Belang ist, dass nach Auffassung des Klägers § 12 und § 14 LuftVG die gleiche

Schutzrichtung haben.

4b) Die Frage, ob im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags für mehrere Windenergieanlagen (Sammelantrag) generell bzw.

insbesondere im Hinblick auf die Regelung des § 12 Abs. 3 LuftVG jede einzelne Windenergieanlage isoliert zu bewerten ist, wäre in einem Revisionsverfahren nicht aufgerufen. Gegenstand des klägerischen Antrags auf Erteilung einer

immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 4. November 2008, der dem

vorliegenden Verfahren zugrunde liegt, ist allein die Windenergieanlage 7 (UA

S. 3). Im Einklang mit dem Genehmigungsantrag hat das Oberverwaltungsgericht geprüft, ob durch die Errichtung des streitgegenständlichen Vorhabens

eine Gefährdung des Luftverkehrs zu erwarten ist (UA S. 29). Der Frage, ob der

Beklagte berechtigt war, auch für alle anderen, hier nicht verfahrensgegenständlichen elf Windenergieanlagen die Genehmigungen zu versagen, oder

nicht wenigstens die westlich gelegenen Windenergieanlagen des Windparks M. hätte genehmigen müssen (gemeint sind die Windenergieanlagen 1

bis 4 S. 38>), hat sich das Oberverwaltungsgericht zu

Recht nicht gewidmet.

5c) Die Frage, ob für das Vorliegen einer konkreten Gefahr im Sinne der Rechtsprechung zu § 12 Abs. 3 LuftVG eine besonders unzumutbare Beeinträchtigung des Luftverkehrs erforderlich ist, ist mit dem Oberverwaltungsgericht bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde zu verneinen. Der luftrechtliche Zustimmungsvorbehalt in § 12 LuftVG dient der Wahrung der Sicherheit

der Luftfahrt und des Schutzes der Allgemeinheit (Beschluss vom 8. April 1998

- BVerwG 11 B 40.97 - Buchholz 442.40 § 15 LuftVG Nr. 1 S. 1). Mit der Entscheidung über die Zustimmung nimmt die Luftfahrtbehörde die ihr in § 29

Abs. 1 Satz 1 LuftVG zugewiesene Aufgabe wahr, betriebsbedingte Gefahren

für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt abzuwehren. Eine Gefahr im Sinne des § 29 Abs. 1

Satz 1 LuftVG liegt vor, wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für das Schutzgut führt (Urteil vom 26. Juni 2014

- BVerwG 4 C 3.13 - juris Rn. 13). Insoweit bestimmt die Vorschrift die Voraussetzungen für luftfahrtbehördliche Einzelfallregelungen nach Art einer ordnungsrechtlichen Generalklausel (Urteil vom 26. Juni 2014 a.a.O. Rn. 12). Für einen

Rechtssatz des Inhalts, die Sicherheit des Luftverkehrs sei nur im Falle besonders unzumutbarer Beeinträchtigungen gefährdet, gibt es im Gesetz keinen Anhaltspunkt. Einen solchen Rechtssatz vermag der Senat auch dem vom Kläger

in Bezug genommenen Beschluss des OVG Lüneburg vom 21. Juli 2011

- 12 ME 201/10 - (NVwZ-RR 2011, 972) nicht zu entnehmen. Das OVG Lüneburg hat sich in seinem nicht zu § 12 LuftVG, sondern zu § 35 Abs. 3 BauGB

ergangenen Beschluss darauf beschränkt, der seinerzeitigen Beigeladenen zu

attestieren, mit beachtlichen Argumenten eine unzumutbare Beeinträchtigung

von An- und Abflugstrecken geltend gemacht zu haben (a.a.O. S. 973). Dass

die Zustimmung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur versagt werden darf,

wenn dies für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nötig ist und den Belangen des Luftverkehrs und der Luftsicherheit nicht schon durch eine Zustimmung unter Auflagen oder Befristung Rechnung getragen werden kann, ist in

der Rechtsprechung des Senats geklärt (Urteil vom 16. Juli 1965 - BVerwG 4 C

30.65 - BVerwGE 21, 354 <361>).

6d) Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine nur hypothetische Möglichkeit bzw. ein hypothetischer Sachverhalt betreffend eines schädigenden Ereignisses im Sinne der Rechtsprechung vorliegt und damit eine Zustimmung nach

§ 12 Abs. 3 LuftVG zu erteilen ist, führt nicht zur Zulassung der Revision, weil

sie für eine Vielzahl gedachter Fallgestaltungen einer Antwort zugänglich ist

und deshalb vom Senat nur im Stil eines Lehrbuchs beantwortet werden könn-

te. Das ist nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens. Der Kläger beanstandet

mit seiner Grundsatzrüge, dass das Oberverwaltungsgericht die Annahme des

Gutachters, ein Großteil der Luftfahrzeugführer werde bei einer Einstufung des

GAFOR-Gebiets 36 als kritisch oder gesperrt eine andere Flugroute wählen

oder auf den Flug verzichten und umkehren, zwar als realitätsnah bezeichnet,

einen Anflug über die Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 aber dennoch nicht als rein hypothetische Möglichkeit gewertet hat. Mit einer Kritik an

der vorinstanzlichen Sachverhaltswürdigung und Rechtsanwendung im Einzelfall lässt sich die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache indes nicht darlegen.

72. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Verfahrensfehler, auf denen das angefochtene Urteil beruhen kann, liegen entweder nicht vor oder sind nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO

entsprechend bezeichnet.

a) Der Kläger hält dem Oberverwaltungsgericht zu Unrecht vor, dadurch gegen

§ 86 Abs. 1 VwGO verstoßen zu haben, dass es nicht geklärt hat,

- ob und ggf. welche Auswirkungen sich im Falle eines Umfliegens des Windparks M. auf den Luftverkehr, insbesondere betreffend den An- und Abflug im Sondersichtflug, ergeben, wenn der Flugverkehr die Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 benutzt,

- ob nicht wenigstens einzelne der zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen genehmigungsfähig sind,

- ob bzw. inwieweit sich die Auswirkungen von einem Umfliegen des Antennenmastes nordöstlich des Pflichtmeldepunkts Whiskey 2 sowie der nächstgelegenen Windenergieanlage des Windparks P. unterscheiden.

9Ob das Tatsachengericht Beweisangeboten nachgehen oder von sich aus Beweis erheben muss, ist auf der Grundlage seiner materiellrechtlichen Auffassung zu beurteilen. Das Unterlassen von Tatsachenermittlungen, die aus seiner

Sicht überflüssig sind, kann einen Aufklärungsmangel nicht begründen (Urteil

vom 14. Januar 1998 - BVerwG 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119>; Beschluss vom 14. Juni 2005 - BVerwG 2 B 108.04 - Buchholz 235.1 § 58 BDG

Nr. 1 S. 2; stRspr). Ob die Rechtsauffassung richtig ist, ist ohne Bedeutung. Der

Bereich der Tatsachenfeststellung ist auch dann vom materiellrechtlichen

Standpunkt der Vorinstanz aus zu beurteilen, wenn dieser Standpunkt rechtlich

verfehlt sein sollte (Urteil vom 25. März 1987 - BVerwG 6 C 10.84 - Buchholz

310 § 108 VwGO Nr. 183 S. 4; stRspr).

10Das Oberverwaltungsgericht hat eine Gefahrenlage für den Luftverkehr angenommen, weil die Durchführung von Sonder-Sichtflügen in der Kontrollzone D

und Sichtflügen im Luftraum der Klasse G der Anlage 5 zur LuftVO vom

Pflichtmeldepunkt Whiskey 2 zum Flughafen über das M. luftrechtlich zulässig

sei und unter den zulässigen Flugbedingungen der nach § 12 Abs. 1 Satz 2

LuftVO erforderliche (vertikale) Sicherheitsmindestabstand von 500 Fuß

(= 150 m) zu den Windenergieanlagen nicht mehr eingehalten werden könne

(UA S. 30). Auf die Auswirkungen einer Umfliegung des M. auf die Flugsicherheit sowie darauf, ob und inwieweit sich die Auswirkungen von einem Umfliegen

des Antennenmastes nordöstlich des Pflichtmeldepunkts Whiskey 2 und der

nächstgelegenen Windenergieanlage des Windparks P. unterscheiden, kam es

nach seiner Rechtsauffassung nicht an.

11Die Rüge, es fehle auch jede gebotene Sachverhaltsermittlung zu der Frage, ob

nicht einzelne Windenergieanlagen genehmigungsfähig sind, geht schon deshalb ins Leere, weil es im vorliegenden Verfahren nur um eine Anlage geht.

12b) Der Kläger kann die Zulassung der Revision auch nicht mit der Rüge erreichen, das Oberverwaltungsgericht habe seinen Einwand nicht beschieden,

dass die Festlegung der neuen Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 in

der Zweiten Verordnung zur Änderung der 96. Durchführungsverordnung zur

Luftverkehrsordnung mangels sachlicher Rechtfertigung unwirksam sei, und

ihm dadurch das rechtliche Gehör abgeschnitten.

13Der Anspruch auf rechtliches Gehör gibt dem an einem gerichtlichen Verfahren

Beteiligten ein Recht darauf, dass er Gelegenheit erhält, im Verfahren zu Wort

zu kommen, namentlich sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde

zu legenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu äußern, Anträge zu stellen und

Ausführungen zu machen. Dem entspricht die grundsätzliche Pflicht des Ge-

richts, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in

Erwägung zu ziehen. Die Gerichte sind aber nicht verpflichtet, auf jedes Vorbringen eines Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich einzugehen. Das Schweigen der Urteilsgründe zu Einzelheiten des Parteivortrags

rechtfertigt deshalb allein noch nicht den Schluss, dass ein Gericht ihn nicht zur

Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Nur wenn sich aus den

besonderen Umständen des Falls deutlich ergibt, dass ein Gericht seine Pflicht

zur Kenntnisnahme und Erwägung entscheidungserheblichen Tatsachenstoffs

verletzt hat, kann ein Gehörsverstoß festgestellt werden (Beschluss vom

5. Februar 1999 - BVerwG 9 B 797.98 - Buchholz 310 § 108 Abs. 2 VwGO Nr. 4

S. 3). Das ist hier nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht hat die im Berufungsverfahren im Wege der Bezugnahme wiederholte Behauptung des Klägers

in erster Instanz, die Festlegung der neuen Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und

Whiskey 2 in § 2 der Zweiten Verordnung zur Änderung der 96. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung bringe keine Vorteile mit sich, im Tatbestand des Urteils wiedergegeben (UA S. 8, 11), die aus der Behauptung abgeleiteten Bedenken des Klägers an der Wirksamkeit der Regelung jedoch nicht

geteilt (UA S. 24). Das genügt zur Gewährung rechtlichen Gehörs, zumal der

Kläger an der angegebenen Passage seines Vortrags (Schriftsatz vom

4. November 2013, S. 4 f.) die Unwirksamkeit der Verordnung nicht ausdrücklich geltend gemacht hat.

14c) Ein Gehörsverstoß ist dem Oberverwaltungsgericht auch nicht dadurch unterlaufen, dass es sich nicht mit dem Vortrag des Klägers auseinandergesetzt hat,

es gebe hindernisfreie Flugrouten um den Windpark M. herum und durch ihn

hindurch. Das Gericht ist nicht gehalten, das gesamte Vorbringen in den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt

Stellung zu nehmen (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO), sondern darf sich auf die

Gründe beschränken, die für seine Entscheidung leitend gewesen sind. Darum

ist der Schluss von der Nichtbehandlung eines Vorbringens in den Entscheidungsgründen auf die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nur unter der Voraussetzung zulässig, dass das betreffende Vorbringen nach dem

Rechtsstandpunkt des Gerichts entscheidungserheblich und nicht offensichtlich

unsubstantiiert war (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 -

BVerfGE 86, 133 <146>; BVerwG, Beschluss vom 25. November 1999

- BVerwG 9 B 70.99 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 64 S. 8). Das ist

hier nicht der Fall, weil es auf die Möglichkeit alternativer Flugrouten nach Auffassung der Vorinstanz nicht ankam.

15d) Unbegründet ist schließlich die Rüge des Klägers, das Oberverwaltungsgericht habe gegen Denkgesetze verstoßen, indem es

- die Annahme des Gutachters F. als realitätsnah bezeichnet habe, ein Großteil

der Luftfahrzeugführer würde bei einer Einstufung des GAFOR-Gebiets 36 als

kritisch oder gesperrt eine andere Flugroute wählen oder auf den Flug verzichten und umkehren, einen Anflug über die Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und

Whiskey 2 aber gleichwohl nicht als rein hypothetische Möglichkeit gewertet

habe,

- es für möglich gehalten habe, dass der Windpark P. in einem seitlichen Abstand von 150 m umflogen werden könne, dies für den Windpark M. aber nicht

in Erwägung gezogen habe.

16Ein Verstoß gegen Denkgesetze setzt voraus, dass nach dem gegebenen

Sachverhalt nur eine einzige Folgerung gezogen werden kann, jede andere

Folgerung aus Gründen der Logik schlechterdings unmöglich ist und das Gericht die allein mögliche Folgerung nicht gezogen hat (Beschluss vom 6. März

2008 - BVerwG 7 B 13.08 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 54 Rn. 8).

Davon kann hier keine Rede sein. Der Gutachter nimmt an, dass ein Großteil

der Luftfahrzeugführer verantwortungsbewusst handeln wird. Das schließt nicht

aus, dass eine Minderheit von Luftfahrzeugführern das M. überfliegen wird,

auch wenn es gesperrt oder von einem Überflug abgeraten worden ist. Die

Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts, dass ein Anflug über die

Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 nicht rein hypothetischer Natur

ist, ist deshalb nicht denkgesetzwidrig. Denkgesetzwidrig ist auch nicht, dass

das Oberverwaltungsgericht die Einhaltung eines seitlichen Sicherheitsabstands von 150 m zur nächstgelegenen Windenergieanlage des Windparks P.

für möglich hält, dies für den Windpark M. aber nicht in Erwägung gezogen hat.

Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit der Möglichkeit, das M. zu umfliegen,

aus Rechtsgründen nicht befasst. Sein Standpunkt kann nicht im Gewand der

Rüge eines Verstoßes gegen Denkgesetze der revisionsgerichtlichen Prüfung

zugeführt werden.

17Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO und die

Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz Dr. Külpmann

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil