Urteil des BVerwG, Az. 4 B 37.13

Beschleunigtes Verfahren, Schallschutz, Passiven, Erlass
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 37.13
OVG 20 D 96/11.AK
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Juli 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Decker
beschlossen:
Die sofortige Beschwerde der Beigeladenen gegen den
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 19. Juli 2013 wird verworfen.
G r ü n d e :
1. Die sofortige Beschwerde ist bereits unzulässig.
Mit Beschluss vom 19. Juli 2013 hat das Oberverwaltungsgericht seine „instan-
zielle Zuständigkeit“ für das vorliegende Verfahren festgestellt, weil hier ein Fall
des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO vorliege. Gleichzeitig hat es die Beschwer-
de zum Bundesverwaltungsgericht zugelassen. Das war indessen unzulässig.
Wie § 46 VwGO (ebenso § 49 VwGO) zeigt, meint die „instanzielle Zuständig-
keit“ nur die Zuständigkeit zur Entscheidung über ein Rechtsmittel. Die in § 47
VwGO und speziell in § 48 VwGO geregelten (erstinstanzlichen) Zuständigkei-
ten der Oberverwaltungsgerichte betreffen dagegen die sogenannte sachliche
Zuständigkeit (vgl. Geiger, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 83 Rn. 2).
Für diese gelten gemäß § 83 Satz 1 VwGO die §§ 17 bis 17b des Gerichtsver-
fassungsgesetzes - GVG - entsprechend. Nach § 83 Satz 2 VwGO sind jedoch
Beschlüsse entsprechend § 17a Abs. 2, Abs. 3 GVG unanfechtbar (das gilt im
Übrigen auch für Entscheidungen über die instanzielle Zuständigkeit; nach h.M.
ist § 83 VwGO insoweit analog anzuwenden; grundlegend: Beschluss vom
13. Februar 1964 - BVerwG 8 C 383.63 - BVerwGE 18, 53 <58> m.w.N., für in-
stanzielle Unzuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts und Verweisung an
das Berufungsgericht; vgl. auch Beschluss vom 17. April 2002 - BVerwG 3 B
137.01 - BayVBl 2003, 157 <158> = juris Rn. 14; ferner Geiger, a.a.O. § 83
Rn. 2).
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Da das Oberverwaltungsgericht seine Zuständigkeit gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1
Nr. 6 VwGO bejaht hat, ist sein Beschluss nach § 17a Abs. 3 Satz 1 GVG i.V.m.
§ 83 Satz 2 VwGO folglich unanfechtbar. Die Zulassung der Beschwerde durch
das Oberverwaltungsgericht geht damit ins Leere. Ein von der Prozessordnung
nicht vorgesehenes Rechtsmittel wird nicht dadurch statthaft, dass es von der
Vorinstanz zugelassen wird (vgl. BFH, Urteile vom 8. März 1994 - IX R 58.93 -
NVwZ 1996, 519 = juris Rn. 13 und vom 8. Januar 1991 - III R 196/90 - BFH/NV
1991, 547 = juris Rn. 7 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1968
- BVerwG 8 C 52.68 - BVerwGE 30, 91 <98>; Kraft, in Eyermann, a.a.O. § 132
Rn. 6).
2. Unabhängig davon teilt der Senat die Auffassung des Oberverwaltungsge-
richts, dass es gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO für die von den Klägern
begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verordnung über die Festset-
zung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen Düsseldorf (Fluglärm-
schutzverordnung Düsseldorf - FluLärmDüsseldV) der Landesregierung Nord-
rhein-Westfalen vom 25. Oktober 2011 (GV.NRW. S. 501) sachlich zuständig
ist.
a) Nach dieser Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten
Rechtszug „über sämtliche Streitigkeiten, die … den Betrieb von Verkehrsflug-
häfen“ betreffen. Diese Voraussetzung wurde in der Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts (Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -
BVerwGE 111, 276 <277>) näher dahin konkretisiert, dass ein enger räumlicher
und betrieblicher Zusammenhang mit dem Betrieb eines Verkehrsflughafens
bestehen muss. Einen solchen Zusammenhang zwischen der Festsetzung des
Lärmschutzbereichs des Flughafens durch Verordnung der Landesregierung
und dem Betrieb des Flughafens hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht an-
genommen.
Bis zur Neufassung des Fluglärmschutzgesetzes (i.d.F. der Bek. vom 31. Ok-
tober 2007, BGBl I S. 2550) fiel die gerichtliche Geltendmachung von Erstat-
tungsansprüchen für Maßnahmen des passiven Fluglärmschutzes sowie von
Entschädigungsansprüchen nach einhelliger Auffassung (vgl. z.B. VGH Kassel,
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Urteil vom 13. Juni 2007 - 11 A 2061/06 - NVwZ-RR 2008, 88 = juris Rn. 26
m.w.N.) in die sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gemäß
§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO. Zur Begründung wurde zutreffend darauf ver-
wiesen, dass angemessener Schallschutz bei Flughäfen regelmäßig nur durch
eine Kombination aus aktiven und passiven Schallschutzmaßnahmen erreicht
werden kann. Erstattungsansprüche für Maßnahmen des passiven Schallschut-
zes standen deshalb ebenso wie Entschädigungsleistungen in einem engen
rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang mit Betriebsbeschränkungen für
den Flughafen; Streitigkeiten hierüber „betrafen“ den Betrieb des Flughafens im
Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO (VGH Kassel a.a.O.). Das galt nach
bisheriger Rechtslage umso mehr, als die Anordnung von passiven Schall-
schutzmaßnahmen auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 LuftVG und von Entschä-
digungsleistungen dem Planfeststellungsbeschluss vorbehalten war (vgl. z.B.
Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116,
Rn. 292 ff.), mit dem gemäß § 8 Abs. 4 LuftVG auch betriebliche Regelungen
als Maßnahmen des aktiven Schallschutzes getroffen werden können.
An diesem engen rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang zwischen Er-
stattungs- und Entschädigungsansprüchen für Fluglärmbetroffene einerseits
und dem Betrieb des Flughafens andererseits hat sich durch die Neufassung
des Fluglärmschutzgesetzes nichts geändert. Seit dem Inkrafttreten der Neu-
fassung am 7. Juni 2007 sind Ansprüche auf Erstattung von Aufwendungen für
bauliche Schallschutzmaßnahmen (§ 9 Abs. 1 bis 4 FluglärmG) und auf Ent-
schädigung für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs (§ 9 Abs. 5 Flug-
lärmG) nunmehr zwar grundsätzlich, d.h. soweit im Fluglärmschutzgesetz gere-
gelt, nach den verfahrens- und materiell-rechtlichen Vorgaben des Fluglärm-
schutzgesetzes zu gewähren (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 u.a. -
BVerwGE 142, 234, Rn. 175 ff.). In verfahrensrechtlicher Hinsicht bestimmt da-
bei § 10 FluglärmG, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde nach An-
hörung der Beteiligten durch schriftlichen Bescheid festsetzt, in welcher Höhe
die Aufwendungen für passiven Schallschutz erstattungsfähig sind. Über Erstat-
tungsansprüche ist deshalb grundsätzlich nicht mehr im Planfeststellungsbe-
schluss, sondern in einem gesonderten Festsetzungsverfahren zu entscheiden.
Entsprechendes gilt für Entschädigungsansprüche. Materiell-rechtlich sind Er-
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stattungs- und Entschädigungsansprüche gemäß § 9 Abs. 1, 2 und 5 FluglärmG
an die Belegenheit des Grundstücks im Lärmschutzbereich (Tag- oder Nacht-
Schutzzone) geknüpft, die die Landesregierung gemäß § 4 Abs. 2 FluglärmG
anhand der in § 2 Abs. 2 Satz 1 FluglärmG geregelten Auslösewerte durch
Rechtsverordnung festsetzt. Das Fluglärmschutzgesetz ist insoweit ein Spezial-
gesetz zu § 9 Abs. 2 LuftVG.
In § 13 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG hat der Gesetzgeber allerdings ausdrücklich
klargestellt, dass das Fluglärmschutzgesetz die Erstattung von Aufwendungen
für bauliche Schallschutzmaßnahmen (einschließlich der zugrunde liegenden
Schallschutzanforderungen) sowie die Entschädigung für Beeinträchtigungen
des Außenwohnbereichs mit Wirkung auch für die Genehmigungs- und Plan-
feststellungsverfahren nach §§ 6 und 8 LuftVG regelt. Umgekehrt bestimmt § 8
Abs. 1 Satz 3 LuftVG, dass zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbar-
schaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Fluglärm die jeweils an-
wendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmG zu beachten sind. Mit der im Flug-
lärmschutzgesetz getroffenen Neuregelung des § 13 FluglärmG i.V.m. § 8
Abs. 1 Satz 3 LuftVG wollte der Gesetzgeber die Planfeststellungsbehörde „im
Interesse der Verbesserung der Rechtssicherheit und der Verfahrensbeschleu-
nigung“ mithin zwar von der Notwendigkeit befreien, im luftrechtlichen Zulas-
sungsverfahren über Erstattungs- und Entschädigungsansprüche auf der
Grundlage „lärmmedizinischer Gutachten, die sehr oft einen hohen Grad von
Allgemeingültigkeit aufweisen“, selbst abschließend entscheiden zu müssen
(vgl. BTDrucks 16/3813 S. 11 f. und S. 19). Diese Zielsetzung ändert aber
nichts daran, dass die sich aus §§ 8, 9 i.V.m. § 12 FluglärmG ergebenden Er-
stattungs- und Entschädigungspflichten des Flughafenbetreibers - wie das
Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - materiell Teil der Voraus-
setzungen für die Rechtmäßigkeit des Betriebs sind. Den engen rechtlichen und
tatsächlichen Zusammenhang zwischen der Festlegung des Lärmschutzbe-
reichs und dem Betrieb des Flughafens hat der Gesetzgeber inhaltlich nicht ge-
lockert. Erst recht fehlt jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass die gemäß § 48
Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO beim Oberverwaltungsgericht konzentrierte Zustän-
digkeit für „sämtliche Streitigkeiten, die … den Betrieb von Verkehrsflughäfen“
betreffen, mit der Neuregelung abgelöst werden sollte. Die Annahme der Beige-
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ladenen, dass die Lärmschutzverordnung keine betriebsbezogene Regelung
sei, sondern lediglich auf einer Sekundärebene die Folgen des Flughafenbe-
triebs regle, steht deshalb mit den gesetzlichen Vorgaben nicht im Einklang.
b) Eine an Sinn und Zweck orientierte Auslegung des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6
VwGO, die die Beigeladene in den Vordergrund rückt, rechtfertigt keine andere
Sichtweise.
Die Beigeladene macht geltend, mit der auf Großvorhaben beschränkten Erwei-
terung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts sollte
vor allem eine Beschleunigung der Verfahren erreicht werden, um bedeutende
Infrastrukturvorhaben schneller verwirklichen zu können. Vorliegend bestehe
indes - objektiv - kein Anlass, das Verfahren durch Beschränkung auf eine Tat-
sacheninstanz zu verkürzen, weil es weder um die Änderung oder Erweiterung
des Verkehrsflughafens noch um etwaige (flug-)betriebliche Regelungen gehe,
und die Lärmschutzverordnung auch keine sonstigen unmittelbaren Auswirkun-
gen auf den Betrieb des Verkehrsflughafens habe. Da der Betrieb des Flugha-
fens von dem Rechtsstreit somit nicht tangiert werde, ein reibungsloser Ablauf
also während des gesamten Gerichtsverfahrens - gegebenenfalls über mehrere
Instanzen - gewährleistet werde, sei auch kein Grund für eine „Beschleunigung“
des Verfahrens ersichtlich und eine Verkürzung des Instanzenzugs nicht zu
rechtfertigen.
Diese Überlegungen gehen bereits deshalb fehl, weil die Gewährleistung passi-
ven Schallschutzes - wie dargelegt - materiell Teil der Voraussetzungen für die
Rechtmäßigkeit des Flughafenbetriebes ist. Überdies hat der Senat in seiner
bisherigen Rechtsprechung zur Neufassung des Fluglärmschutzgesetzes (Urteil
vom 4. April 2012 a.a.O. Rn. 165) betont, dass passiver Schallschutz auch
„rechtzeitig“ wirksam werden muss. Dieses Erfordernis hat der Senat durch die
Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes in verfassungsrechtlich unbedenkli-
cher Weise als erfüllt angesehen: Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 FluglärmG „soll“ die
Festsetzung des Lärmschutzbereichs, die durch Rechtsverordnung der Landes-
regierung erfolgt (§ 4 Abs. 2 Satz 1 FluglärmG), vorgenommen werden, sobald
die Genehmigung, die Planfeststellung oder die Plangenehmigung für die Anle-
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gung oder Erweiterung des Flugplatzes erteilt ist. Für den Regelfall, der keine
atypischen Besonderheiten aufweist, besteht daher die Verpflichtung, die Lärm-
schutzbereiche alsbald nach Erlass der genannten Zulassungsentscheidungen
festzusetzen. Aus der Festlegung der entsprechenden Lärmschutzbereiche er-
geben sich dann nach Maßgabe der §§ 8 und 9 FluglärmG Ansprüche auf Er-
stattung von Aufwendungen für baulichen Schallschutz bzw. Entschädigungs-
ansprüche. Für den Fall, dass die rechtzeitige Festsetzung des Lärmschutzbe-
reichs unterbleibt oder das ausgewiesene Gebiet zu klein ist, können die poten-
tiell Begünstigten auf Erlass oder Erweiterung der Schutzbereichsverordnung
klagen. Damit hat der Gesetzgeber ausreichend dafür Sorge getragen, dass
Grundeigentümer, die durch Fluglärm in unzumutbarer Weise betroffen werden,
im Regelfall spätestens mit der Inbetriebnahme des Flugplatzes oder seiner
Erweiterung Erstattung ihrer Aufwendungen für den baulichen Schallschutz be-
anspruchen können, wenn auch diesbezüglich noch das Verfahren nach § 10
FluglärmG durchzuführen ist. Vor diesem Hintergrund dürfen Sinn und Zweck
des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO nicht einseitig dahingehend interpretiert
werden, dass ein beschleunigtes Verfahren durch Konzentration der sachlichen
Zuständigkeit bei den Oberverwaltungsgerichten nur mit Blick auf den Betrieb
oder die alsbaldige Inbetriebnahme eines Flughafens geboten wäre. Beschleu-
nigung ist auch geboten, wenn es darum geht, Ansprüche auf Erstattung von
Aufwendungen für baulichen Schallschutz so rechtzeitig durchzusetzen, dass
unzumutbare Lärmbelastungen durch den Betrieb des Flughafens vermieden
werden.
Prof. Dr. Rubel
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Dr. Decker