Urteil des BVerwG vom 24.07.2014

Beschleunigtes Verfahren, Schallschutz, Passiven, Erlass

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 B 37.13

OVG 20 D 96/11.AK

In der Verwaltungsstreitsache

- 2 -

- 3 -

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 24. Juli 2014

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Decker

beschlossen:

Die sofortige Beschwerde der Beigeladenen gegen den

Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land

Nordrhein-Westfalen vom 19. Juli 2013 wird verworfen.

G r ü n d e :

1. Die sofortige Beschwerde ist bereits unzulässig.

Mit Beschluss vom 19. Juli 2013 hat das Oberverwaltungsgericht seine „instan-

zielle Zuständigkeit“ für das vorliegende Verfahren festgestellt, weil hier ein Fall

des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO vorliege. Gleichzeitig hat es die Beschwer-

de zum Bundesverwaltungsgericht zugelassen. Das war indessen unzulässig.

Wie § 46 VwGO (ebenso § 49 VwGO) zeigt, meint die „instanzielle Zuständig-

keit“ nur die Zuständigkeit zur Entscheidung über ein Rechtsmittel. Die in § 47

VwGO und speziell in § 48 VwGO geregelten (erstinstanzlichen) Zuständigkei-

ten der Oberverwaltungsgerichte betreffen dagegen die sogenannte sachliche

Zuständigkeit (vgl. Geiger, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 83 Rn. 2).

Für diese gelten gemäß § 83 Satz 1 VwGO die §§ 17 bis 17b des Gerichtsver-

fassungsgesetzes - GVG - entsprechend. Nach § 83 Satz 2 VwGO sind jedoch

Beschlüsse entsprechend § 17a Abs. 2, Abs. 3 GVG unanfechtbar (das gilt im

Übrigen auch für Entscheidungen über die instanzielle Zuständigkeit; nach h.M.

ist § 83 VwGO insoweit analog anzuwenden; grundlegend: Beschluss vom

13. Februar 1964 - BVerwG 8 C 383.63 - BVerwGE 18, 53 <58> m.w.N., für in-

stanzielle Unzuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts und Verweisung an

das Berufungsgericht; vgl. auch Beschluss vom 17. April 2002 - BVerwG 3 B

137.01 - BayVBl 2003, 157 <158> = juris Rn. 14; ferner Geiger, a.a.O. § 83

Rn. 2).

- 4 -

Da das Oberverwaltungsgericht seine Zuständigkeit gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1

Nr. 6 VwGO bejaht hat, ist sein Beschluss nach § 17a Abs. 3 Satz 1 GVG i.V.m.

§ 83 Satz 2 VwGO folglich unanfechtbar. Die Zulassung der Beschwerde durch

das Oberverwaltungsgericht geht damit ins Leere. Ein von der Prozessordnung

nicht vorgesehenes Rechtsmittel wird nicht dadurch statthaft, dass es von der

Vorinstanz zugelassen wird (vgl. BFH, Urteile vom 8. März 1994 - IX R 58.93 -

NVwZ 1996, 519 = juris Rn. 13 und vom 8. Januar 1991 - III R 196/90 - BFH/NV

1991, 547 = juris Rn. 7 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1968

- BVerwG 8 C 52.68 - BVerwGE 30, 91 <98>; Kraft, in Eyermann, a.a.O. § 132

Rn. 6).

2. Unabhängig davon teilt der Senat die Auffassung des Oberverwaltungsge-

richts, dass es gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO für die von den Klägern

begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verordnung über die Festset-

zung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen Düsseldorf (Fluglärm-

schutzverordnung Düsseldorf - FluLärmDüsseldV) der Landesregierung Nord-

rhein-Westfalen vom 25. Oktober 2011 (GV.NRW. S. 501) sachlich zuständig

ist.

a) Nach dieser Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten

Rechtszug „über sämtliche Streitigkeiten, die … den Betrieb von Verkehrsflug-

häfen“ betreffen. Diese Voraussetzung wurde in der Rechtsprechung des Bun-

desverwaltungsgerichts (Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -

BVerwGE 111, 276 <277>) näher dahin konkretisiert, dass ein enger räumlicher

und betrieblicher Zusammenhang mit dem Betrieb eines Verkehrsflughafens

bestehen muss. Einen solchen Zusammenhang zwischen der Festsetzung des

Lärmschutzbereichs des Flughafens durch Verordnung der Landesregierung

und dem Betrieb des Flughafens hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht an-

genommen.

Bis zur Neufassung des Fluglärmschutzgesetzes (i.d.F. der Bek. vom 31. Ok-

tober 2007, BGBl I S. 2550) fiel die gerichtliche Geltendmachung von Erstat-

tungsansprüchen für Maßnahmen des passiven Fluglärmschutzes sowie von

Entschädigungsansprüchen nach einhelliger Auffassung (vgl. z.B. VGH Kassel,

- 5 -

Urteil vom 13. Juni 2007 - 11 A 2061/06 - NVwZ-RR 2008, 88 = juris Rn. 26

m.w.N.) in die sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gemäß

§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO. Zur Begründung wurde zutreffend darauf ver-

wiesen, dass angemessener Schallschutz bei Flughäfen regelmäßig nur durch

eine Kombination aus aktiven und passiven Schallschutzmaßnahmen erreicht

werden kann. Erstattungsansprüche für Maßnahmen des passiven Schallschut-

zes standen deshalb ebenso wie Entschädigungsleistungen in einem engen

rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang mit Betriebsbeschränkungen für

den Flughafen; Streitigkeiten hierüber „betrafen“ den Betrieb des Flughafens im

Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO (VGH Kassel a.a.O.). Das galt nach

bisheriger Rechtslage umso mehr, als die Anordnung von passiven Schall-

schutzmaßnahmen auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 LuftVG und von Entschä-

digungsleistungen dem Planfeststellungsbeschluss vorbehalten war (vgl. z.B.

Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116,

Rn. 292 ff.), mit dem gemäß § 8 Abs. 4 LuftVG auch betriebliche Regelungen

als Maßnahmen des aktiven Schallschutzes getroffen werden können.

An diesem engen rechtlichen und tatsächlichen Zusammenhang zwischen Er-

stattungs- und Entschädigungsansprüchen für Fluglärmbetroffene einerseits

und dem Betrieb des Flughafens andererseits hat sich durch die Neufassung

des Fluglärmschutzgesetzes nichts geändert. Seit dem Inkrafttreten der Neu-

fassung am 7. Juni 2007 sind Ansprüche auf Erstattung von Aufwendungen für

bauliche Schallschutzmaßnahmen (§ 9 Abs. 1 bis 4 FluglärmG) und auf Ent-

schädigung für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs (§ 9 Abs. 5 Flug-

lärmG) nunmehr zwar grundsätzlich, d.h. soweit im Fluglärmschutzgesetz gere-

gelt, nach den verfahrens- und materiell-rechtlichen Vorgaben des Fluglärm-

schutzgesetzes zu gewähren (Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 u.a. -

BVerwGE 142, 234, Rn. 175 ff.). In verfahrensrechtlicher Hinsicht bestimmt da-

bei § 10 FluglärmG, dass die nach Landesrecht zuständige Behörde nach An-

hörung der Beteiligten durch schriftlichen Bescheid festsetzt, in welcher Höhe

die Aufwendungen für passiven Schallschutz erstattungsfähig sind. Über Erstat-

tungsansprüche ist deshalb grundsätzlich nicht mehr im Planfeststellungsbe-

schluss, sondern in einem gesonderten Festsetzungsverfahren zu entscheiden.

Entsprechendes gilt für Entschädigungsansprüche. Materiell-rechtlich sind Er-

- 6 -

stattungs- und Entschädigungsansprüche gemäß § 9 Abs. 1, 2 und 5 FluglärmG

an die Belegenheit des Grundstücks im Lärmschutzbereich (Tag- oder Nacht-

Schutzzone) geknüpft, die die Landesregierung gemäß § 4 Abs. 2 FluglärmG

anhand der in § 2 Abs. 2 Satz 1 FluglärmG geregelten Auslösewerte durch

Rechtsverordnung festsetzt. Das Fluglärmschutzgesetz ist insoweit ein Spezial-

gesetz zu § 9 Abs. 2 LuftVG.

In § 13 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG hat der Gesetzgeber allerdings ausdrücklich

klargestellt, dass das Fluglärmschutzgesetz die Erstattung von Aufwendungen

für bauliche Schallschutzmaßnahmen (einschließlich der zugrunde liegenden

Schallschutzanforderungen) sowie die Entschädigung für Beeinträchtigungen

des Außenwohnbereichs mit Wirkung auch für die Genehmigungs- und Plan-

feststellungsverfahren nach §§ 6 und 8 LuftVG regelt. Umgekehrt bestimmt § 8

Abs. 1 Satz 3 LuftVG, dass zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbar-

schaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Fluglärm die jeweils an-

wendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmG zu beachten sind. Mit der im Flug-

lärmschutzgesetz getroffenen Neuregelung des § 13 FluglärmG i.V.m. § 8

Abs. 1 Satz 3 LuftVG wollte der Gesetzgeber die Planfeststellungsbehörde „im

Interesse der Verbesserung der Rechtssicherheit und der Verfahrensbeschleu-

nigung“ mithin zwar von der Notwendigkeit befreien, im luftrechtlichen Zulas-

sungsverfahren über Erstattungs- und Entschädigungsansprüche auf der

Grundlage „lärmmedizinischer Gutachten, die sehr oft einen hohen Grad von

Allgemeingültigkeit aufweisen“, selbst abschließend entscheiden zu müssen

(vgl. BTDrucks 16/3813 S. 11 f. und S. 19). Diese Zielsetzung ändert aber

nichts daran, dass die sich aus §§ 8, 9 i.V.m. § 12 FluglärmG ergebenden Er-

stattungs- und Entschädigungspflichten des Flughafenbetreibers - wie das

Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - materiell Teil der Voraus-

setzungen für die Rechtmäßigkeit des Betriebs sind. Den engen rechtlichen und

tatsächlichen Zusammenhang zwischen der Festlegung des Lärmschutzbe-

reichs und dem Betrieb des Flughafens hat der Gesetzgeber inhaltlich nicht ge-

lockert. Erst recht fehlt jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass die gemäß § 48

Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO beim Oberverwaltungsgericht konzentrierte Zustän-

digkeit für „sämtliche Streitigkeiten, die … den Betrieb von Verkehrsflughäfen“

betreffen, mit der Neuregelung abgelöst werden sollte. Die Annahme der Beige-

- 7 -

ladenen, dass die Lärmschutzverordnung keine betriebsbezogene Regelung

sei, sondern lediglich auf einer Sekundärebene die Folgen des Flughafenbe-

triebs regle, steht deshalb mit den gesetzlichen Vorgaben nicht im Einklang.

b) Eine an Sinn und Zweck orientierte Auslegung des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6

VwGO, die die Beigeladene in den Vordergrund rückt, rechtfertigt keine andere

Sichtweise.

Die Beigeladene macht geltend, mit der auf Großvorhaben beschränkten Erwei-

terung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts sollte

vor allem eine Beschleunigung der Verfahren erreicht werden, um bedeutende

Infrastrukturvorhaben schneller verwirklichen zu können. Vorliegend bestehe

indes - objektiv - kein Anlass, das Verfahren durch Beschränkung auf eine Tat-

sacheninstanz zu verkürzen, weil es weder um die Änderung oder Erweiterung

des Verkehrsflughafens noch um etwaige (flug-)betriebliche Regelungen gehe,

und die Lärmschutzverordnung auch keine sonstigen unmittelbaren Auswirkun-

gen auf den Betrieb des Verkehrsflughafens habe. Da der Betrieb des Flugha-

fens von dem Rechtsstreit somit nicht tangiert werde, ein reibungsloser Ablauf

also während des gesamten Gerichtsverfahrens - gegebenenfalls über mehrere

Instanzen - gewährleistet werde, sei auch kein Grund für eine „Beschleunigung“

des Verfahrens ersichtlich und eine Verkürzung des Instanzenzugs nicht zu

rechtfertigen.

Diese Überlegungen gehen bereits deshalb fehl, weil die Gewährleistung passi-

ven Schallschutzes - wie dargelegt - materiell Teil der Voraussetzungen für die

Rechtmäßigkeit des Flughafenbetriebes ist. Überdies hat der Senat in seiner

bisherigen Rechtsprechung zur Neufassung des Fluglärmschutzgesetzes (Urteil

vom 4. April 2012 a.a.O. Rn. 165) betont, dass passiver Schallschutz auch

„rechtzeitig“ wirksam werden muss. Dieses Erfordernis hat der Senat durch die

Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes in verfassungsrechtlich unbedenkli-

cher Weise als erfüllt angesehen: Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 FluglärmG „soll“ die

Festsetzung des Lärmschutzbereichs, die durch Rechtsverordnung der Landes-

regierung erfolgt (§ 4 Abs. 2 Satz 1 FluglärmG), vorgenommen werden, sobald

die Genehmigung, die Planfeststellung oder die Plangenehmigung für die Anle-

- 8 -

gung oder Erweiterung des Flugplatzes erteilt ist. Für den Regelfall, der keine

atypischen Besonderheiten aufweist, besteht daher die Verpflichtung, die Lärm-

schutzbereiche alsbald nach Erlass der genannten Zulassungsentscheidungen

festzusetzen. Aus der Festlegung der entsprechenden Lärmschutzbereiche er-

geben sich dann nach Maßgabe der §§ 8 und 9 FluglärmG Ansprüche auf Er-

stattung von Aufwendungen für baulichen Schallschutz bzw. Entschädigungs-

ansprüche. Für den Fall, dass die rechtzeitige Festsetzung des Lärmschutzbe-

reichs unterbleibt oder das ausgewiesene Gebiet zu klein ist, können die poten-

tiell Begünstigten auf Erlass oder Erweiterung der Schutzbereichsverordnung

klagen. Damit hat der Gesetzgeber ausreichend dafür Sorge getragen, dass

Grundeigentümer, die durch Fluglärm in unzumutbarer Weise betroffen werden,

im Regelfall spätestens mit der Inbetriebnahme des Flugplatzes oder seiner

Erweiterung Erstattung ihrer Aufwendungen für den baulichen Schallschutz be-

anspruchen können, wenn auch diesbezüglich noch das Verfahren nach § 10

FluglärmG durchzuführen ist. Vor diesem Hintergrund dürfen Sinn und Zweck

des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO nicht einseitig dahingehend interpretiert

werden, dass ein beschleunigtes Verfahren durch Konzentration der sachlichen

Zuständigkeit bei den Oberverwaltungsgerichten nur mit Blick auf den Betrieb

oder die alsbaldige Inbetriebnahme eines Flughafens geboten wäre. Beschleu-

nigung ist auch geboten, wenn es darum geht, Ansprüche auf Erstattung von

Aufwendungen für baulichen Schallschutz so rechtzeitig durchzusetzen, dass

unzumutbare Lärmbelastungen durch den Betrieb des Flughafens vermieden

werden.

Prof. Dr. Rubel

Petz

Dr. Decker