Urteil des BVerwG, Az. 4 B 31.14

Beurkundung, Urkunde, Mindeststandard, Rechtsnorm
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 31.14
OVG 4 Bf 234/12
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. September 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Decker
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Hamburgischen Oberver-
waltungsgerichts vom 31. März 2014 wird zurückgewie-
sen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 27 606 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, dass die Revision wegen grundsätz-
licher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen wäre.
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine
Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung
einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Be-
schwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen
und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1
VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133
Abs. 3 Satz 3 VwGO), d.h. näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine
bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungs-
bedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu
erwarten ist (stRspr; so bereits Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B
78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>; siehe auch Beschluss vom 1. Februar 2011
- BVerwG 7 B 45.10 - juris Rn. 15). Daran fehlt es hier.
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Die Klägerin hält folgende Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig:
Gehört es zum Mindeststandard/Kernbestand des bun-
desverfassungsrechtlichen Rechtsstaatsgebots, die (unter
dem Gesichtspunkt der Ausfertigung von Normen erfor-
derliche) „Beurkundung“ der nach außen erkennbaren
Durchführung des Prüfvorgangs hinsichtlich der Identität
zwischen beschlossener und zu verkündender Fassung
der Norm begrifflich dergestalt zu verstehen, dass hierbei
eine Originalurkunde, d.h. eine von einem zuständigen
Organ mit eigenhändiger Unterschrift und Datum versehe-
ne Urkunde im Rechtssinne, hergestellt wird?
Kann unter demselben rechtlichen Gesichtspunkt allein
die Unterschrift unter einen Entwurf des den Normset-
zungsbeschluss betreffenden Protokollauszugs bereits als
Ausfertigung und somit als Nachweis der Durchführung
der zuvor genannten Identitätsprüfung anerkannt werden?
Kann unter demselben rechtlichen Gesichtspunkt lediglich
die Unterschrift unter ein nicht spezifisch als Ausfertigung
bezeichnetes oder nach außen aus dem Kontext als sol-
ches erkennbares Dokument als Ausfertigung und somit
als Nachweis der Durchführung der zuvor genannten Iden-
titätsprüfung anerkannt werden oder bedarf es hierfür wei-
terer nach außen erkennbarer Anhaltspunkte für eine ent-
sprechende Gewährsübernahme?
Welche Anforderungen bestehen unter dem Gesichts-
punkt des Mindeststandards/Kernbestandes des bundes-
verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsgebots im Rahmen
der Ausfertigung einer Norm (hier: Verordnung des ham-
burgischen Landesrechts) an die zweifelsfreie Erkennbar-
keit des Umstandes, dass der Normgeber selbst, d.h. eine
für diesen Vorgang zuständige Urkundsperson, die Aus-
fertigung der Norm und die dabei notwendige Beurkun-
dung der nach außen erkennbaren Prüfung der Identität
zwischen beschlossener und zu verkündender Fassung
der Norm zu einem bestimmten Zeitpunkt vorgenommen
hat?
Kann ein maschinenschriftlicher Aufdruck, welchem der
Ersteller dieses Aufdrucks, der Zeitpunkt und auch die Art
sowie der Umfang der seinerseits durchgeführten Prüfung
nicht entnommen werden kann, diesen Anforderungen
genügen? Oder bedarf es (unabhängig vom Erfordernis
einer Originalurkunde) demgegenüber zumindest einer
spezifisch der Ausfertigung zurechenbaren Datumsanga-
be und weiterer individualisierender Zusätze, wie etwa
einer handschriftlichen und konkreten Person zuzurech-
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nenden Unterschrift oder zumindest eines einer konkreten
Person zuzurechnenden Handzeichens?
Gehört es zum Mindeststandard des bundesverfassungs-
rechtlichen Rechtsstaatsgebots, die unter dem Gesichts-
punkt der Ausfertigung von Normen erforderliche „Beur-
kundung“ der nach außen erkennbaren Durchführung des
Prüfvorgangs hinsichtlich der Identität zwischen beschlos-
sener und zu verkündender Fassung der Norm auf eine
erkennbar diesem spezifischen Zweck dienende und zwei-
felsfrei als solche identifizierbare Handlung der Gewährs-
übernahme zurückführen zu können?
Diese Fragen führen nicht zur Zulassung der Revision. Soweit sie überhaupt
einer Klärung in einem Revisionsverfahren zugänglich sind, können sie auf der
Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
ohne Weiteres beantwortet werden. Die Anforderungen an die Ausfertigung von
Landesrecht ergeben sich bei Fehlen einfachgesetzlicher Vorschriften des Bun-
desrechts für den jeweiligen Rechtsbereich in erster Linie aus landesrechtlichen
und damit irrevisiblen Vorschriften. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in
Bezug auf Bebauungspläne entschieden und gilt auch für sonstiges Landes-
recht (vgl. Beschluss vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 NB 26.90 - BVerwGE 88,
204 <208> = Buchholz 406.11 § 12 BBauG/BauGB Nr. 18). Dass Art. 82
Abs. 1 GG dabei keinen allgemein gültigen Maßstab für Normausfertigungen
enthält, ist ebenfalls geklärt (vgl. Urteil vom 26. September 2001 - BVerwG 6 C
5.01, 1 C 19.00 - juris Rn. 17). Allerdings muss nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des Rechts-
staats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das danach in Verbindung
mit Art. 20 Abs. 3 GG für die Länder geltende Rechtsstaatsprinzip enthält zwar
keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und Verbote. Es bedarf der Kon-
kretisierung durch die verfassungsrechtlich zuständigen Organe. Dabei müssen
aber fundamentale Elemente des Rechtsstaats und die Rechtsstaatlichkeit im
Ganzen gewahrt bleiben. Das Rechtsstaatsgebot verlangt die Identität der an-
zuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen
(sog. „Identitätsfunktion“, „Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion“, vgl.
Urteile vom 1. Juli 2010 - BVerwG 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247 Rn. 13 =
Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 381 und vom 5. Februar 2009 - BVerwG 7 CN
1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 23, Beschlüsse vom
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16. Mai 1991 a.a.O., vom 9. Mai 1996 - BVerwG 4 B 60.96 - Buchholz 406.11
§ 12 BauGB Nr. 21 = juris Rn. 3 und vom 27. Januar 1998 - BVerwG 4 NB
3.97 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 24 = juris Rn. 16), nicht jedoch die Be-
stätigung der Legalität des Normsetzungsverfahrens („Legalitätsfunktion“; vgl.
Beschlüsse vom 16. Mai 1991 a.a.O. S. 208 f., vom 27. Januar 1998 a.a.O.
S. 16 und vom 25. Juli 2000 - BVerwG 6 B 38.00 - Buchholz 421.0 Prüfungswe-
sen Nr. 399 = juris Rn. 3; Urteil vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 4 C 22.92 -
Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 52 S. 20 f. = juris Rn. 18). Aus dieser Beur-
kundungs- und Gewährleistungsfunktion folgt, dass geprüft werden muss, ob
die zu verkündende Fassung der Rechtsnorm mit der vom Normgeber be-
schlossenen Fassung der Norm übereinstimmt; es muss erkennbar sein, dass
der Normgeber die ihm obliegende Prüfung vorgenommen hat (Urteil vom
1. Juli 2010 a.a.O. Rn. 15). Die Identität des Normtextes mit dem vom Normge-
ber Beschlossenen wird dabei durch seine Ausfertigung bestätigt (Beschlüsse
vom 16. Mai 1991 a.a.O., vom 27. Januar 1998 a.a.O., vom 25. Juli 2000 a.a.O.
und vom 21. Dezember 2011 - BVerwG 8 B 72.11 - Buchholz 430.3 Kammer-
beiträge Nr. 33 Rn. 6). Folglich genügt etwa das bloße Herstellen einer ge-
druckten Fassung einer Rechtsnorm als Ausfertigung nicht (Urteil vom 1. Juli
2010 a.a.O. Rn. 15). Weiteres, insbesondere zu Art und Weise der Prüfung und
ihrer Beurkundung, also - so ist zu ergänzen - des (geeigneten) Nachweises,
dass diese Identitätsprüfung stattgefunden hat, gibt das Bundesrecht, insbe-
sondere das Bundesverfassungsrecht, indessen nicht vor (Urteile vom 1. Juli
2010 a.a.O. Rn. 15 und vom 16. Dezember 1993 a.a.O.; Beschlüsse vom
16. Mai 1991 a.a.O. S. 209, vom 9. Mai 1996 a.a.O. und vom 27. Januar 1998
a.a.O.). So verlangt es z.B. nicht, dass ausdrücklich der Begriff „ausgefertigt“
oder „Ausfertigung“ verwendet wird (Beschluss vom 27. Oktober 1998
- BVerwG 4 BN 46.98 - Buchholz 406.11 § 10 BauGB Nr. 40 = juris Rn. 5). Es
lässt - auch hinsichtlich des jeweiligen Normtypus - zudem Unterschiede zu,
denn die Regeln über Art, Inhalt und Umfang der Ausfertigung gehören grund-
sätzlich dem (irrevisiblen) Landesrecht an (s.o. sowie Urteil vom 16. Dezember
1993 a.a.O., Beschluss vom 16. Mai 1991 a.a.O.). Bundesrecht „wacht“ ledig-
lich darüber, ob das Landesrecht überhaupt eine angemessene Kontrolle der
Authentizität ermöglicht. Näheres entscheidet aber abschließend der Landes-
gesetzgeber (Beschluss vom 8. Mai 1995 - BVerwG 4 NB 16.95 - NVwZ 1996,
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372, insoweit nicht veröffentlicht in Buchholz 406.11 § 244 BauGB Nr. 1 = juris
Rn. 6). Das gilt auch für die Frage, ob vom Normgeber eine Urschrift hergestellt
und auf dieser durch Unterschrift bestätigt werden muss, dass der Inhalt der
Urkunde so vom Normgeber beschlossen worden ist. Insofern hat der Senat
bereits betont, dass es jedenfalls vor dem Hintergrund des bundesverfassungs-
rechtlichen Rechtsstaatsgebots auch ausreichend sein kann, dass der Sat-
zungsbeschluss schriftlich fixiert und vom Bürgermeister unterschrieben ist, al-
so gerade keine einheitliche (Original-)Urkunde hergestellt wird (Beschlüsse
vom 16. Mai 1991 a.a.O. S. 209 und vom 27. Oktober 1998 a.a.O.). Einen
darüber hinausgehenden Klärungsbedarf legt die Beschwerde nicht dar.
2. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Die Kläge-
rin legt nicht dar, dass das angefochtene Urteil vom Beschluss des Bundesver-
waltungsgerichts vom 21. Dezember 2011 (a.a.O.) abweicht.
Zur Darlegung des Zulassungsgrundes der Divergenz ist gemäß § 133 Abs. 3
Satz 3 VwGO erforderlich, dass die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten,
die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit
dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder
des Bundesverfassungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung dersel-
ben Rechtsvorschrift widersprochen hat (Beschlüsse vom 19. August 1997
- BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 = NJW 1997,
3328 und vom 13. Juli 1999 - BVerwG 8 B 166.99 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2
Ziff. 2 VwGO Nr. 9). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.
Die Klägerin entnimmt dem Beschluss vom 21. Dezember 2011 (a.a.O.) den
Rechtssatz, es gehöre zum Mindeststandard/Kernbestand des bundesverfas-
sungsrechtlichen Rechtsstaatsgebots, die (unter dem Gesichtspunkt der Ausfer-
tigung von Normen erforderliche) „Beurkundung“ der Durchführung des Prüf-
vorgangs hinsichtlich der Identität zwischen beschlossener und zu verkünden-
der Fassung der Norm begrifflich dergestalt zu verstehen, dass hierbei eine
Originalurkunde, d.h. eine von einem zuständigen Organ mit eigenhändiger
Unterschrift versehene Urkunde im Rechtssinne, hergestellt wird. Wie oben
unter 1. ausgeführt, hat das Bundesverwaltungsgericht einen solchen Rechts-
satz in dieser Entscheidung (und auch im Beschluss vom 16. Mai 1991 a.a.O.)
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nicht aufgestellt. Die Beschwerde missversteht die in den Entscheidungen vom
21. Dezember 2011 (a.a.O.) und vom 16. Mai 1991 (a.a.O.) verwendete Formu-
lierung, wonach Weiteres das Bundes(verfassungs)recht nicht vorgebe. Hiermit
wird lediglich zum Ausdruck gebracht, dass die vom Tatsachengericht an die
Ausfertigung nach Landesrecht gestellten Anforderungen im konkreten Fall
nicht hinter denen, die sich aus dem bundesrechtlichen Rechtsstaatsprinzip
ergeben, zurückbleiben, nicht aber, dass es sich hierbei um einen bundesrecht-
lich verordneten Mindeststandard handelt.
Auch im Übrigen kann nicht festgestellt werden, dass das Oberverwaltungsge-
richt dem genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts die Gefolg-
schaft verweigert hätte (vgl. UA S. 11 ff.). Das Berufungsgericht hat ausgeführt,
durch das zur Anwendung gelangte Normsetzungsverfahren, das der ständigen
Praxis des Senats der Beklagten beim Erlass von Rechtsverordnungen ent-
spreche, sei hinreichend gewährleistet worden, dass der in der Ausgabe des
Hamburgischen Gesetz- und Verordnungsblatts vom 19. April 1982 (S. 69) ver-
öffentlichte Normtext dem Normsetzungsbeschluss des Senats der Beklagten
vom 6. April 1982 entsprochen habe (UA S. 14 unten). Dabei sei das Normset-
zungsverfahren in seiner Gesamtheit - von der Vorbereitung der Beschlussfas-
sung über die Beschlussfassung durch den Senat der Beklagten, die Protokol-
lierung dieser Beschlussfassung, das anschließende Herstellen einer konsoli-
dierten Textfassung bis hin zu dem Anbringen des Vermerks „Gegeben in der
Versammlung des Senats ( ... )“ - in den Blick zu nehmen. Denn dass der ver-
fassungsrechtlich gebotene „Ausfertigungsmindeststandard" gewährleistet sei,
erschließe sich gerade aufgrund einer Gesamtschau des Normsetzungsverfah-
rens (UA S. 15).
Soweit die Beschwerde dem Oberverwaltungsgericht (sinngemäß) eine fehler-
hafte Subsumtion des Beschlusses vom 21. Dezember 2011 (a.a.O.) vorhält, ist
dies für die Beurteilung der Divergenzrüge ohne Belang, denn der Tatbestand
des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist nicht erfüllt, wenn die Vorinstanz einen
Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts im Einzelfall rechtsfehlerhaft an-
wendet oder daraus nicht die rechtlichen Folgerungen zieht, die etwa für die
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Sachverhalts- und Beweiswürdigung geboten sind (stRspr; vgl. Beschluss vom
19. August 1997 a.a.O.).
3. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die
Klägerin rügt als Verfahrensmangel, dass das Oberverwaltungsgericht durch
die Nichtzulassung der Revision den Zugang zur Revisionsinstanz unnötig er-
schwert habe. Ihre Rüge muss bereits deshalb erfolglos bleiben, weil die Ent-
scheidung des Berufungsgerichts, die Revision nicht zuzulassen, dem Anwen-
dungsbereich des § 132 Abs. 2 VwGO nicht unterliegt. Die Vorschrift dient allein
dazu, die Behebung von Verfahrensmängeln zu ermöglichen, die der Entschei-
dung des Berufungsgerichts zur Sache anhaften (Beschluss vom 12. Juni 1989
- BVerwG 7 B 123.88 - NVwZ 1989, 975 <976>).
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung
des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Decker
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