Urteil des BVerwG vom 29.11.2007

Widerruf, Europäische Kommission, Genehmigung, Flughafen

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 B 22.07

OVG 12 A 2.05

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 29. November 2007

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz und Dr. Jannasch

beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerinnen gegen die Nichtzulas-

sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungs-

gerichts Berlin-Brandenburg vom 12. Februar 2007 wird

zurückgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Beschwerdever-

fahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der

Beigeladenen zu je einem Viertel.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 200 000 € festgesetzt.

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G r ü n d e :

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Klage mehrerer Fluggesell-

schaften gegen den Widerruf der gesetzlich fingierten Betriebsgenehmigung für

den Flughafen Tempelhof mit Wirkung zum 31. Oktober 2008. Das Oberverwal-

tungsgericht hat die Klage abgewiesen: Der Beklagte sei berechtigt gewesen,

durch eine konstitutiv wirkende Widerrufsentscheidung die Schließung des

Flughafens zu verfügen. Die angegriffenen Bescheide mit diesem Inhalt bedürf-

ten gegenüber den Klägerinnen keiner Ermächtigungsgrundlage. Sollte eine

Ermächtigungsgrundlage erforderlich sein, ließen sich die Bescheide unmittel-

bar auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG analog oder auf

§ 1 Abs. 1 BlnVwVfG i.V.m. § 49 VwVfG stützen. Sie seien mit europarechtli-

chen Vorschriften vereinbar und griffen weder in Grundrechte noch in ein unter-

stelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ein.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision nicht zugelassen. Dagegen richtet

sich die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde der Kläge-

rinnen.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die

Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Klägerinnen

beimessen.

a) Die Klägerinnen greifen sowohl die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts

an, der verfügte Widerruf der Betriebsgenehmigung für den Flughafen Tempel-

hof bedürfe ihnen gegenüber keiner Ermächtigungsgrundlage, als auch die An-

sicht, für den Fall der Notwendigkeit einer Ermächtigungsgrundlage könne der

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Widerruf auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG analog oder

auf § 1 Abs. 1 BlnVwVfG i.V.m. § 49 VwVfG gestützt werden. Dies geschieht in

der zutreffenden Erkenntnis, dass gegen eine Entscheidung, die auf mehrere

selbständig tragende Begründungen gestützt ist, die Revision nur zugelassen

werden kann, wenn hinsichtlich jeder Begründung ein Zulassungsgrund geltend

gemacht wird und vorliegt.

Zugunsten der Klägerinnen kann sowohl unterstellt werden, dass der Widerruf

einer luftrechtlichen Betriebsgenehmigung auf Antrag des Flughafenunterneh-

mers einer Ermächtigungsgrundlage bedarf, als auch, dass § 1 BlnVwVfG

i.V.m. § 49 VwVfG als alleinige Ermächtigungsgrundlage ausscheidet; denn die

Zulassung der Revision scheitert daran, dass die Rechtsfrage, ob § 6 Abs. 4

Satz 2 LuftVG in unmittelbarer oder analoger Anwendung eine Ermächtigungs-

grundlage zur Schließung eines Verkehrsflughafens durch Widerruf der Be-

triebsgenehmigung darstellt, der Rechtssache nicht die behauptete grundsätzli-

che Bedeutung verleiht. Die Frage lässt sich nämlich auf der Grundlage der

vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter

Gesetzesinterpretation schon im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde im

Sinne des Oberverwaltungsgerichts beantworten.

Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist die Änderung einer luftrechtlichen Genehmi-

gung erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb eines Flugplatzes wesent-

lich erweitert oder geändert werden soll. Dem Oberverwaltungsgericht ist darin

beizupflichten, dass sich die Stilllegung des Betriebs eines Flugplatzes als des-

sen Änderung verstehen lässt. Eine Änderung im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2

LuftVG ist immer dann zu bejahen, wenn der Betrieb in seiner bisherigen Form

nicht mehr fortgesetzt werden soll. Das ist nicht nur der Fall bei beabsichtigten

Beschränkungen des Flugbetriebs, z.B. durch Reduzierung der Kapazität der

Anlagen (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, § 6 Rn. 9) oder Verringerung

des Flugbetriebs durch „Streichung“ einer Flugzeugart (Hofmann/Grabherr,

LuftVG, § 6 Rn. 30), sondern auch und in gleicher Weise, wenn der Betrieb

ganz aufgegeben werden soll. Die Auffassung, die Stilllegung eines Flughafens

sei keine Änderung seines Betriebs, weil eine Änderung voraussetze, dass

auch nach der Änderung eine Flughafenanlage fortbestehe und betrieben wer-

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de (Sellner/Reidt, NVwZ 2004, 1168 <1169>), ist unzutreffend. Der Begriff der

Änderung erfasst jede Abweichung vom genehmigungsrechtlich festgelegten

Bestand (Wysk, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, 6. Aufl. 2004,

S. 621, Rn. 1676).

Ein anderes Gesetzesverständnis liefe darauf hinaus, dass das Luftverkehrs-

gesetz zwar eine - einem teilweisen Widerruf der Betriebsgenehmigung gleich-

kommende - Betriebsbeschränkung zuließe, nicht aber eine Betriebsaufgabe

durch einen vollständigen Widerruf. Für eine solche Differenzierung ist ein

sachlicher Grund nicht erkennbar. Ermöglichte § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG den

vollständigen Widerruf einer Betriebsgenehmigung nicht, wäre der Flughafen-

unternehmer gezwungen, den Flughafen auf Dauer offen zu halten; denn die

Betriebsgenehmigung verpflichtet ihn, den Flughafen in betriebssicherem Zu-

stand zu erhalten und zu betreiben (§ 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO). Dies liegt

nicht in der Absicht des Gesetzgebers. Beleg dafür ist auch § 6 Abs. 1 Satz 3

LuftVG, der die Genehmigungsbehörde ermächtigt, die Betriebsgenehmigung

zu befristen.

§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG unterwirft den von der Genehmigung abweichenden

neuen Betriebszustand ebenfalls der Genehmigungspflicht. Dies gilt auch für

die Einstellung des Flughafenbetriebs. Der Änderung der Genehmigung in der

Form der Aufhebung bedarf es, um den Flughafenunternehmer dauerhaft von

seiner Betriebspflicht zu entbinden. Es liegt nahe anzunehmen, dass der Ge-

setzgeber mit der Anerkennung eines Bedürfnisses für den Widerruf der Ge-

nehmigung die Ermächtigung zum Widerruf verbinden wollte. Von ihr darf

Gebrauch gemacht werden, wenn der Flughafenunternehmer den Widerruf der

Betriebsgenehmigung, wie hier geschehen, beantragt; denn aus der Genehmi-

gungsbedürftigkeit einer Änderungsmaßnahme folgt, dass die Genehmigung

nur auf Antrag erteilt werden darf (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, a.a.O. § 41

LuftVZO Rn. 2).

Änderungsgenehmigungen nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG unterliegen sowohl in

ihrem verwaltungsverfahrensrechtlichen Entstehungsvorgang als auch in ihren

materiellen Voraussetzungen den für die Genehmigung maßgebenden Vor-

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schriften (vgl. Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - NJW 1980, 718

<720>). In Bezug genommen wird damit auch § 6 Abs. 1 bis 3 LuftVG. Sofern

der vollständige Widerruf einer Betriebsgenehmigung in Rede steht, gilt das

darin enthaltene Prüfprogramm freilich nur in beschränktem Umfang. So bedarf

es nicht der Prüfung derjenigen Vorschriften, die die Fortsetzung des Flugha-

fenbetriebs voraussetzen, also beispielsweise nicht der Prüfung der Umweltver-

träglichkeit. Da die Betriebsgenehmigung nicht nur Unternehmergenehmigung,

sondern auch Planungsentscheidung ist (Urteil vom 11. Juli 2001 - BVerwG

11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364 <367>), sind indes auch bei ihrer Aufhebung

die abwägungserheblichen Belange der von den Maßnahmen Betroffenen zu

ermitteln und die widerstreitenden Interessen unter Beachtung des Grundsatzes

der Verhältnismäßigkeit auszugleichen (vgl. Urteil vom 26. Juli 1989 - BVerwG

4 C 35.88 - BVerwGE 82, 246 <249>). Zu den schutzwürdigen Belangen zählt

das Interesse angesiedelter Flugunternehmen auf Aufrechterhaltung und

Sicherung der bisher gewährten geschäftlichen Entfaltungsmöglichkeiten. Das

Oberverwaltungsgericht hat dies nicht verkannt. Es hat sich der Frage, ob der

Beklagte die Belange der Klägerinnen zutreffend ermittelt und gerecht

abgewogen hat, gewidmet und sie mit bindender Wirkung für den Senat (§ 137

Abs. 2 VwGO) bejaht (UA S. 29 bis 34).

b) Die Klägerinnen halten des Weiteren für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob

Art. 8 Abs. 5 VO (EWG) Nr. 2408/92- StreckenzugangsVO - dahingehend aus-

zulegen ist, dass die Änderung eines Flughafensystems vor deren Vollzug

durch die Europäische Kommission zu überprüfen und zu genehmigen ist. Die

Revision sei zuzulassen, um dem Europäischen Gerichtshof die Frage gemäß

Art. 234 EGV zur Vorabentscheidung vorzulegen.

Auch diese Grundsatzrüge führt nicht zur Zulassung der Revision. Zwar ist rich-

tig, dass Rechtsfragen aus dem Bereich des Europäischen Gemeinschafts-

rechts revisibles Recht betreffen und es für die Grundsatzrüge ausreicht, wenn

dargelegt ist, dass in einem zukünftigen Revisionsverfahren voraussichtlich eine

Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes einzuholen sein wird. Dies

gilt jedoch nicht, wenn hinreichende Gründe vorliegen, die die Einholung der

Vorabentscheidung entbehrlich erscheinen lassen. Das ist der Fall, wenn die

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Anwendung des Gemeinschaftsrechts derart offenkundig ist, dass für einen

vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982

- Rs. 283/81 - Slg. 1982, I-3415 <3417>). So verhält es sich hier. Es liegt auf

der Hand, dass Art. 8 Abs. 5 StreckenzugangsVO nicht verlangt, dass die

Schließung eines zu einem Flughafensystem gehörenden Flughafens von der

Kommission genehmigt werden muss.

Nach Art. 8 Abs. 5 Satz 1 StreckenzugangsVO teilt ein Mitgliedstaat, der die

Änderungen an einem bestehenden Flughafensystem beschließt, dies den üb-

rigen Mitgliedstaaten und der Kommission mit. Hat sich die Kommission davon

überzeugt, dass die Flughäfen als ein zusammenhängendes System dieselbe

Stadt oder dasselbe Ballungsgebiet bedienen, so veröffentlicht sie einen über-

arbeiteten Anhang II im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (Art. 8

Abs. 5 Satz 2 StreckenzugangsVO). Eine Verpflichtung, Änderungen an einem

bestehenden Flughafensystem genehmigen zu lassen, normiert Art. 8 Abs. 5

Satz 2 StreckenzugangsVO nicht, und der in der Vorschrift angesprochenen

„Überzeugungsbildung“ bedarf es auch nur im Falle der Ausweitung eines be-

stehenden Flughafensystems durch Einbeziehung oder Neuerrichtung eines

weiteren Flughafens, weil sich nur dann die Frage stellen kann, ob die Anforde-

rungen, die Art. 2 Buchst. m StreckenzugangsVO an ein Flughafensystem stellt,

weiterhin erfüllt sind. Wird - wie hier - ein bestehendes Flughafensystem durch

Schließung eines Flughafens verkleinert, so enthält die Überzeugung der

Kommission, nach der die verbleibenden Flughäfen ein zusammenhängendes

Flughafensystem bilden, keinen eigenständigen Gehalt. Deshalb bedarf die

Herausnahme eines Flughafens aus einem bestehenden System ebenso wie

dessen Auflösung keiner Überprüfung durch die Kommission, sondern lediglich

der Veröffentlichung eines korrigierten Anhangs II im Amtsblatt der Europäi-

schen Gemeinschaften (Niejahr, in: Mückenhausen/Boeing, EG Verkehrsecht,

Stand: Dezember 2003, 51 Rn. 208).

c) Wegen der Fragen,

- ob die StreckenzugangsVO dahingehend auszulegen ist,

dass eine Verkehrsverteilungsregelung zulässig ist, wenn

sie zum Zwecke der Erzielung von Einsparungen des

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Betreibers, die zur Kostendeckung des Ausbaus eines

anderen Flughafens des Flughafensystems dienen sollen,

und ohne Diskriminierung erfolgt,

- ob Art. 8 Abs. 1 StreckenzugangsVO als Rechtsgrundlage

für eine Verkehrsverteilungsregelung genügt,

ist die Grundsatzrevision ebenfalls nicht zuzulassen. Die erste Frage ist auf ei-

nen Sachverhalt zugeschnitten, den das Oberverwaltungsgericht nicht festge-

stellt hat. Anlass für den zu einer Schließung des Verkehrsflughafens Tempel-

hof führenden Widerruf der Betriebsgenehmigung, die das Oberverwaltungsge-

richt als Verkehrsaufteilung ansieht (UA S. 22), ist nicht die Absicht des Beklag-

ten, durch die Schließung Geldmittel freizusetzen, die in den Ausbau des Ver-

kehrsflughafens Berlin-Schönefeld fließen sollen, sondern nach den vorinstanz-

lichen Feststellungen u.a. die Vermeidung weiterer Verluste durch den defizitä-

ren Flughafenbetrieb (UA S. 34). Die zweite Frage ist eindeutig zu verneinen.

Art. 8 Abs. 1 StreckenzugangsVO ist nicht als Rechtsgrundlage für Eingriffe in

Streckenzugangsrechte von Fluggesellschaften konzipiert. Die Vorschrift über-

lässt es vielmehr den Mitgliedstaaten, ohne Diskriminierung aus Gründen der

Staatsangehörigkeit oder der Identität des Luftfahrtunternehmens die Aufteilung

des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems zu regeln.

d) Die Frage, ob ein Widerruf einer luftrechtlichen Betriebsgenehmigung zuläs-

sig ist, wenn nicht dargelegt ist, dass Verhandlungen des Genehmigungsinha-

bers mit Dritten, denen ein Angebot für die Übernahme der Infrastruktureinrich-

tungen zu in diesem Bereich üblichen Bedingungen gemacht wurde, erfolglos

geblieben sind, nötigt nicht zur Zulassung der Grundsatzrevision, weil sie sich

zwanglos bejahen lässt. § 11 Abs. 1 AEG, der erfolglose Verhandlungen mit in

Betracht kommenden Übernahmewilligen zur Voraussetzung für die Genehmi-

gung der Aufsichtsbehörde macht, eine Eisenbahnstrecke oder einen wichtigen

Bahnhof dauernd einzustellen, und auf den sich die Beschwerde beruft, hat

einen spezifisch eisenbahnrechtlichen Hintergrund. Entstanden ist die Vor-

schrift, die es in ihrer jetzigen Fassung seit 2005 gibt, nachdem das Schienen-

netz von der Deutschen Bundesbahn auf die nach wirtschaftlichen Maßstäben

operierende DB Netz AG übergegangen war (Hermes/Schütz, in: Hermes/

Sellner, AEG, § 11 Rn. 1), diese mit der Stilllegung unrentabler Strecken be-

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gann und im Interesse der Daseinsvorsorge nach einem Instrumentarium ge-

sucht wurde, bestehende Einrichtungen der Schieneninfrastruktur zu erhalten

(BTDrucks 14/8176 S. 4). Ausdruck eines allgemeinen, für das gesamte Fach-

planungsrecht geltenden Rechtsgrundsatzes ist § 11 AEG nicht.

e) Die Frage, ob der Widerruf der Betriebsgenehmigung für den Flughafen

Tempelhof mit Inbetriebnahme des Flughafens Berlin-Brandenburg International

in Schönefeld zwingend ist oder ob eine Einschränkung der Betriebsge-

nehmigung auf einen Landeplatz im Sinne des § 49 LuftVZO möglich ist, recht-

fertigt nicht die Zulassung der Grundsatzrevision, da sie auf den konkreten

Sachverhalt gemünzt ist und zudem anhand der Zielfestlegung Z 1 des Lan-

desentwickungsplans Flughafenstandortentwicklung in der Fassung der Ände-

rungsverordnung vom 30. Mai 2006 (GVBl Bln S. 509) mit eindeutigem Ergeb-

nis beantwortet werden kann. Danach sind mit Inbetriebnahme der Kapazitäts-

erweiterung am Standort Schönefeld die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-

Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen.

Die Regelung schließt unmissverständlich auch die Fortführung als Landeplatz

aus und ist für die Behörden des Landes Berlin, die für den Widerruf der luft-

rechtlichen Genehmigung für die Flughäfen Tegel und Tempelhof zuständig

sind, gemäß § 4 Abs. 1 ROG bindend (Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A

1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 193).

2. Der Revisionszulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls

nicht vor.

Die Beschwerde entnimmt dem angefochtenen Urteil den Rechtssatz, dass der

Widerruf der luftrechtlichen Betriebsgenehmigung auf Antrag des Genehmi-

gungsinhabers als Verwaltungsakt, der für den Genehmigungsinhaber eine Be-

günstigung, für Dritte jedoch eine Belastung in einem grundrechtsrelevanten

Bereich entfaltet, gegenüber den Dritten keiner Ermächtigungsgrundlage be-

darf, und sieht darin eine Abweichung von verschiedenen Entscheidungen des

Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zum Geset-

zesvorbehalt. Der Senat kann zugunsten der Klägerinnen unterstellen, dass die

gerügte Divergenz vorliegt. Die Zulassung der Revision scheidet dennoch aus,

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weil das angefochtene Urteil auf der Abweichung nicht beruht. Das Oberverwal-

tungsgericht begründet seine Entscheidung kumulativ. Dazu zählt, dass es von

drei möglichen Rechtsgrundlagen jedenfalls eine als einschlägig ansieht. Die

von ihm verneinte Frage, ob in einem Fall wie dem vorliegenden überhaupt eine

Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist, ist daher nicht entscheidungser-

heblich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m.

§ 100 Abs. 1 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf § 47

Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dr. Paetow Gatz Dr. Jannasch

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Luftverkehrsrecht

Fachpresse:

Rechtsquellen:

LuftVG

§ 6 Abs. 4 Satz 2

VO (EWG) Nr. 2408/92

Art. 8 Abs. 1, Abs. 5

Stichworte:

Flughafen; Verkehrsflughafen; Stilllegung; Schließung, Widerruf der Betriebs-

genehmigung; - auf Antrag des Flughafenunternehmers; flughafenansässige

Luftfahrtunternehmen; Abwägung; Flughafensystem; Verkehrsaufteilung.

Leitsatz:

Die Stilllegung eines Flughafens durch den Widerruf der luftrechtlichen Be-

triebsgenehmigung auf Antrag des Flughafenunternehmers lässt sich auf § 6

Abs. 4 Satz 2 LuftVG stützen. Bei der Widerrufsentscheidung sind die Belange

flughafenansässiger Luftfahrtunternehmen angemessen zu berücksichtigen

(Flughafen Berlin-Tempelhof).

Beschluss des 4. Senats vom 29. November 2007 - BVerwG 4 B 22.07

I. OVG Berlin-Brandenburg vom 12.02.2007 - Az.: OVG 12 A 2.05 -