Urteil des BVerwG vom 29.11.2007, 4 B 22.07

Entschieden
29.11.2007
Schlagworte
Widerruf, Europäische Kommission, Genehmigung, Flughafen, Rechtsgrundlage, Diskriminierung, Amtsblatt, Inbetriebnahme, Absicht, Form
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 B 22.07 OVG 12 A 2.05

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 29. November 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz und Dr. Jannasch

beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerinnen gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 12. Februar 2007 wird zurückgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu je einem Viertel.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 200 000 festgesetzt.

G r ü n d e :

I

1Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Klage mehrerer Fluggesellschaften gegen den Widerruf der gesetzlich fingierten Betriebsgenehmigung für

den Flughafen Tempelhof mit Wirkung zum 31. Oktober 2008. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen: Der Beklagte sei berechtigt gewesen,

durch eine konstitutiv wirkende Widerrufsentscheidung die Schließung des

Flughafens zu verfügen. Die angegriffenen Bescheide mit diesem Inhalt bedürften gegenüber den Klägerinnen keiner Ermächtigungsgrundlage. Sollte eine

Ermächtigungsgrundlage erforderlich sein, ließen sich die Bescheide unmittelbar auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG analog oder auf

§ 1 Abs. 1 BlnVwVfG i.V.m. § 49 VwVfG stützen. Sie seien mit europarechtlichen Vorschriften vereinbar und griffen weder in Grundrechte noch in ein unterstelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ein.

2Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision nicht zugelassen. Dagegen richtet

sich die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde der Klägerinnen.

II

3Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

41. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die

Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Klägerinnen

beimessen.

5a) Die Klägerinnen greifen sowohl die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts

an, der verfügte Widerruf der Betriebsgenehmigung für den Flughafen Tempelhof bedürfe ihnen gegenüber keiner Ermächtigungsgrundlage, als auch die Ansicht, für den Fall der Notwendigkeit einer Ermächtigungsgrundlage könne der

Widerruf auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG analog oder

auf § 1 Abs. 1 BlnVwVfG i.V.m. § 49 VwVfG gestützt werden. Dies geschieht in

der zutreffenden Erkenntnis, dass gegen eine Entscheidung, die auf mehrere

selbständig tragende Begründungen gestützt ist, die Revision nur zugelassen

werden kann, wenn hinsichtlich jeder Begründung ein Zulassungsgrund geltend

gemacht wird und vorliegt.

6Zugunsten der Klägerinnen kann sowohl unterstellt werden, dass der Widerruf

einer luftrechtlichen Betriebsgenehmigung auf Antrag des Flughafenunternehmers einer Ermächtigungsgrundlage bedarf, als auch, dass § 1 BlnVwVfG

i.V.m. § 49 VwVfG als alleinige Ermächtigungsgrundlage ausscheidet; denn die

Zulassung der Revision scheitert daran, dass die Rechtsfrage, ob § 6 Abs. 4

Satz 2 LuftVG in unmittelbarer oder analoger Anwendung eine Ermächtigungsgrundlage zur Schließung eines Verkehrsflughafens durch Widerruf der Betriebsgenehmigung darstellt, der Rechtssache nicht die behauptete grundsätzliche Bedeutung verleiht. Die Frage lässt sich nämlich auf der Grundlage der

vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter

Gesetzesinterpretation schon im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde im

Sinne des Oberverwaltungsgerichts beantworten.

7Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist die Änderung einer luftrechtlichen Genehmigung erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb eines Flugplatzes wesentlich erweitert oder geändert werden soll. Dem Oberverwaltungsgericht ist darin

beizupflichten, dass sich die Stilllegung des Betriebs eines Flugplatzes als dessen Änderung verstehen lässt. Eine Änderung im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2

LuftVG ist immer dann zu bejahen, wenn der Betrieb in seiner bisherigen Form

nicht mehr fortgesetzt werden soll. Das ist nicht nur der Fall bei beabsichtigten

Beschränkungen des Flugbetriebs, z.B. durch Reduzierung der Kapazität der

Anlagen (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, § 6 Rn. 9) oder Verringerung

des Flugbetriebs durch „Streichung“ einer Flugzeugart (Hofmann/Grabherr,

LuftVG, § 6 Rn. 30), sondern auch und in gleicher Weise, wenn der Betrieb

ganz aufgegeben werden soll. Die Auffassung, die Stilllegung eines Flughafens

sei keine Änderung seines Betriebs, weil eine Änderung voraussetze, dass

auch nach der Änderung eine Flughafenanlage fortbestehe und betrieben wer-

de (Sellner/Reidt, NVwZ 2004, 1168 <1169>), ist unzutreffend. Der Begriff der

Änderung erfasst jede Abweichung vom genehmigungsrechtlich festgelegten

Bestand (Wysk, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, 6. Aufl. 2004,

S. 621, Rn. 1676).

8Ein anderes Gesetzesverständnis liefe darauf hinaus, dass das Luftverkehrsgesetz zwar eine - einem teilweisen Widerruf der Betriebsgenehmigung gleichkommende - Betriebsbeschränkung zuließe, nicht aber eine Betriebsaufgabe

durch einen vollständigen Widerruf. Für eine solche Differenzierung ist ein

sachlicher Grund nicht erkennbar. Ermöglichte § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG den

vollständigen Widerruf einer Betriebsgenehmigung nicht, wäre der Flughafenunternehmer gezwungen, den Flughafen auf Dauer offen zu halten; denn die

Betriebsgenehmigung verpflichtet ihn, den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten und zu betreiben 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO). Dies liegt

nicht in der Absicht des Gesetzgebers. Beleg dafür ist auch § 6 Abs. 1 Satz 3

LuftVG, der die Genehmigungsbehörde ermächtigt, die Betriebsgenehmigung

zu befristen.

9§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG unterwirft den von der Genehmigung abweichenden

neuen Betriebszustand ebenfalls der Genehmigungspflicht. Dies gilt auch für

die Einstellung des Flughafenbetriebs. Der Änderung der Genehmigung in der

Form der Aufhebung bedarf es, um den Flughafenunternehmer dauerhaft von

seiner Betriebspflicht zu entbinden. Es liegt nahe anzunehmen, dass der Gesetzgeber mit der Anerkennung eines Bedürfnisses für den Widerruf der Genehmigung die Ermächtigung zum Widerruf verbinden wollte. Von ihr darf

Gebrauch gemacht werden, wenn der Flughafenunternehmer den Widerruf der

Betriebsgenehmigung, wie hier geschehen, beantragt; denn aus der Genehmigungsbedürftigkeit einer Änderungsmaßnahme folgt, dass die Genehmigung

nur auf Antrag erteilt werden darf (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, a.a.O. § 41

LuftVZO Rn. 2).

10Änderungsgenehmigungen nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG unterliegen sowohl in

ihrem verwaltungsverfahrensrechtlichen Entstehungsvorgang als auch in ihren

materiellen Voraussetzungen den für die Genehmigung maßgebenden Vor-

schriften (vgl. Urteil vom 22. Juni 1979 - BVerwG 4 C 40.75 - NJW 1980, 718

<720>). In Bezug genommen wird damit auch § 6 Abs. 1 bis 3 LuftVG. Sofern

der vollständige Widerruf einer Betriebsgenehmigung in Rede steht, gilt das

darin enthaltene Prüfprogramm freilich nur in beschränktem Umfang. So bedarf

es nicht der Prüfung derjenigen Vorschriften, die die Fortsetzung des Flughafenbetriebs voraussetzen, also beispielsweise nicht der Prüfung der Umweltverträglichkeit. Da die Betriebsgenehmigung nicht nur Unternehmergenehmigung,

sondern auch Planungsentscheidung ist (Urteil vom 11. Juli 2001 - BVerwG

11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364 <367>), sind indes auch bei ihrer Aufhebung

die abwägungserheblichen Belange der von den Maßnahmen Betroffenen zu

ermitteln und die widerstreitenden Interessen unter Beachtung des Grundsatzes

der Verhältnismäßigkeit auszugleichen (vgl. Urteil vom 26. Juli 1989 - BVerwG

4 C 35.88 - BVerwGE 82, 246 <249>). Zu den schutzwürdigen Belangen zählt

das Interesse angesiedelter Flugunternehmen auf Aufrechterhaltung und

Sicherung der bisher gewährten geschäftlichen Entfaltungsmöglichkeiten. Das

Oberverwaltungsgericht hat dies nicht verkannt. Es hat sich der Frage, ob der

Beklagte die Belange der Klägerinnen zutreffend ermittelt und gerecht

abgewogen hat, gewidmet und sie mit bindender Wirkung für den Senat 137

Abs. 2 VwGO) bejaht (UA S. 29 bis 34).

11b) Die Klägerinnen halten des Weiteren für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob

Art. 8 Abs. 5 VO (EWG) Nr. 2408/92- StreckenzugangsVO - dahingehend auszulegen ist, dass die Änderung eines Flughafensystems vor deren Vollzug

durch die Europäische Kommission zu überprüfen und zu genehmigen ist. Die

Revision sei zuzulassen, um dem Europäischen Gerichtshof die Frage gemäß

Art. 234 EGV zur Vorabentscheidung vorzulegen.

12Auch diese Grundsatzrüge führt nicht zur Zulassung der Revision. Zwar ist richtig, dass Rechtsfragen aus dem Bereich des Europäischen Gemeinschaftsrechts revisibles Recht betreffen und es für die Grundsatzrüge ausreicht, wenn

dargelegt ist, dass in einem zukünftigen Revisionsverfahren voraussichtlich eine

Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes einzuholen sein wird. Dies

gilt jedoch nicht, wenn hinreichende Gründe vorliegen, die die Einholung der

Vorabentscheidung entbehrlich erscheinen lassen. Das ist der Fall, wenn die

Anwendung des Gemeinschaftsrechts derart offenkundig ist, dass für einen

vernünftigen Zweifel keinerlei Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982

- Rs. 283/81 - Slg. 1982, I-3415 <3417>). So verhält es sich hier. Es liegt auf

der Hand, dass Art. 8 Abs. 5 StreckenzugangsVO nicht verlangt, dass die

Schließung eines zu einem Flughafensystem gehörenden Flughafens von der

Kommission genehmigt werden muss.

13Nach Art. 8 Abs. 5 Satz 1 StreckenzugangsVO teilt ein Mitgliedstaat, der die

Änderungen an einem bestehenden Flughafensystem beschließt, dies den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission mit. Hat sich die Kommission davon

überzeugt, dass die Flughäfen als ein zusammenhängendes System dieselbe

Stadt oder dasselbe Ballungsgebiet bedienen, so veröffentlicht sie einen überarbeiteten Anhang II im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (Art. 8

Abs. 5 Satz 2 StreckenzugangsVO). Eine Verpflichtung, Änderungen an einem

bestehenden Flughafensystem genehmigen zu lassen, normiert Art. 8 Abs. 5

Satz 2 StreckenzugangsVO nicht, und der in der Vorschrift angesprochenen

„Überzeugungsbildung“ bedarf es auch nur im Falle der Ausweitung eines bestehenden Flughafensystems durch Einbeziehung oder Neuerrichtung eines

weiteren Flughafens, weil sich nur dann die Frage stellen kann, ob die Anforderungen, die Art. 2 Buchst. m StreckenzugangsVO an ein Flughafensystem stellt,

weiterhin erfüllt sind. Wird - wie hier - ein bestehendes Flughafensystem durch

Schließung eines Flughafens verkleinert, so enthält die Überzeugung der

Kommission, nach der die verbleibenden Flughäfen ein zusammenhängendes

Flughafensystem bilden, keinen eigenständigen Gehalt. Deshalb bedarf die

Herausnahme eines Flughafens aus einem bestehenden System ebenso wie

dessen Auflösung keiner Überprüfung durch die Kommission, sondern lediglich

der Veröffentlichung eines korrigierten Anhangs II im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (Niejahr, in: Mückenhausen/Boeing, EG Verkehrsecht,

Stand: Dezember 2003, 51 Rn. 208).

14c) Wegen der Fragen,

- ob die StreckenzugangsVO dahingehend auszulegen ist, dass eine Verkehrsverteilungsregelung zulässig ist, wenn sie zum Zwecke der Erzielung von Einsparungen des

Betreibers, die zur Kostendeckung des Ausbaus eines anderen Flughafens des Flughafensystems dienen sollen, und ohne Diskriminierung erfolgt,

- ob Art. 8 Abs. 1 StreckenzugangsVO als Rechtsgrundlage für eine Verkehrsverteilungsregelung genügt,

15ist die Grundsatzrevision ebenfalls nicht zuzulassen. Die erste Frage ist auf einen Sachverhalt zugeschnitten, den das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt hat. Anlass für den zu einer Schließung des Verkehrsflughafens Tempelhof führenden Widerruf der Betriebsgenehmigung, die das Oberverwaltungsgericht als Verkehrsaufteilung ansieht (UA S. 22), ist nicht die Absicht des Beklagten, durch die Schließung Geldmittel freizusetzen, die in den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld fließen sollen, sondern nach den vorinstanzlichen Feststellungen u.a. die Vermeidung weiterer Verluste durch den defizitären Flughafenbetrieb (UA S. 34). Die zweite Frage ist eindeutig zu verneinen.

Art. 8 Abs. 1 StreckenzugangsVO ist nicht als Rechtsgrundlage für Eingriffe in

Streckenzugangsrechte von Fluggesellschaften konzipiert. Die Vorschrift überlässt es vielmehr den Mitgliedstaaten, ohne Diskriminierung aus Gründen der

Staatsangehörigkeit oder der Identität des Luftfahrtunternehmens die Aufteilung

des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems zu regeln.

16d) Die Frage, ob ein Widerruf einer luftrechtlichen Betriebsgenehmigung zulässig ist, wenn nicht dargelegt ist, dass Verhandlungen des Genehmigungsinhabers mit Dritten, denen ein Angebot für die Übernahme der Infrastruktureinrichtungen zu in diesem Bereich üblichen Bedingungen gemacht wurde, erfolglos

geblieben sind, nötigt nicht zur Zulassung der Grundsatzrevision, weil sie sich

zwanglos bejahen lässt. § 11 Abs. 1 AEG, der erfolglose Verhandlungen mit in

Betracht kommenden Übernahmewilligen zur Voraussetzung für die Genehmigung der Aufsichtsbehörde macht, eine Eisenbahnstrecke oder einen wichtigen

Bahnhof dauernd einzustellen, und auf den sich die Beschwerde beruft, hat

einen spezifisch eisenbahnrechtlichen Hintergrund. Entstanden ist die Vorschrift, die es in ihrer jetzigen Fassung seit 2005 gibt, nachdem das Schienennetz von der Deutschen Bundesbahn auf die nach wirtschaftlichen Maßstäben

operierende DB Netz AG übergegangen war (Hermes/Schütz, in: Hermes/

Sellner, AEG, § 11 Rn. 1), diese mit der Stilllegung unrentabler Strecken be-

gann und im Interesse der Daseinsvorsorge nach einem Instrumentarium gesucht wurde, bestehende Einrichtungen der Schieneninfrastruktur zu erhalten

(BTDrucks 14/8176 S. 4). Ausdruck eines allgemeinen, für das gesamte Fachplanungsrecht geltenden Rechtsgrundsatzes ist § 11 AEG nicht.

17e) Die Frage, ob der Widerruf der Betriebsgenehmigung für den Flughafen

Tempelhof mit Inbetriebnahme des Flughafens Berlin-Brandenburg International

in Schönefeld zwingend ist oder ob eine Einschränkung der Betriebsgenehmigung auf einen Landeplatz im Sinne des § 49 LuftVZO möglich ist, rechtfertigt nicht die Zulassung der Grundsatzrevision, da sie auf den konkreten

Sachverhalt gemünzt ist und zudem anhand der Zielfestlegung Z 1 des Landesentwickungsplans Flughafenstandortentwicklung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 30. Mai 2006 (GVBl Bln S. 509) mit eindeutigem Ergebnis beantwortet werden kann. Danach sind mit Inbetriebnahme der Kapazitätserweiterung am Standort Schönefeld die Flugplätze Berlin-Tegel und Berlin-

Tempelhof zu schließen und ihre Flächen einer anderen Nutzung zuzuführen.

Die Regelung schließt unmissverständlich auch die Fortführung als Landeplatz

aus und ist für die Behörden des Landes Berlin, die für den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für die Flughäfen Tegel und Tempelhof zuständig

sind, gemäß § 4 Abs. 1 ROG bindend (Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A

1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 193).

182. Der Revisionszulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls

nicht vor.

19Die Beschwerde entnimmt dem angefochtenen Urteil den Rechtssatz, dass der

Widerruf der luftrechtlichen Betriebsgenehmigung auf Antrag des Genehmigungsinhabers als Verwaltungsakt, der für den Genehmigungsinhaber eine Begünstigung, für Dritte jedoch eine Belastung in einem grundrechtsrelevanten

Bereich entfaltet, gegenüber den Dritten keiner Ermächtigungsgrundlage bedarf, und sieht darin eine Abweichung von verschiedenen Entscheidungen des

Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zum Gesetzesvorbehalt. Der Senat kann zugunsten der Klägerinnen unterstellen, dass die

gerügte Divergenz vorliegt. Die Zulassung der Revision scheidet dennoch aus,

weil das angefochtene Urteil auf der Abweichung nicht beruht. Das Oberverwaltungsgericht begründet seine Entscheidung kumulativ. Dazu zählt, dass es von

drei möglichen Rechtsgrundlagen jedenfalls eine als einschlägig ansieht. Die

von ihm verneinte Frage, ob in einem Fall wie dem vorliegenden überhaupt eine

Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist, ist daher nicht entscheidungserheblich.

20Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m.

§ 100 Abs. 1 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf § 47

Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dr. Paetow Gatz Dr. Jannasch

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Luftverkehrsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

LuftVG § 6 Abs. 4 Satz 2 VO (EWG) Nr. 2408/92 Art. 8 Abs. 1, Abs. 5

Stichworte:

Flughafen; Verkehrsflughafen; Stilllegung; Schließung, Widerruf der Betriebsgenehmigung; - auf Antrag des Flughafenunternehmers; flughafenansässige Luftfahrtunternehmen; Abwägung; Flughafensystem; Verkehrsaufteilung.

Leitsatz:

Die Stilllegung eines Flughafens durch den Widerruf der luftrechtlichen Betriebsgenehmigung auf Antrag des Flughafenunternehmers lässt sich auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG stützen. Bei der Widerrufsentscheidung sind die Belange flughafenansässiger Luftfahrtunternehmen angemessen zu berücksichtigen (Flughafen Berlin-Tempelhof).

Beschluss des 4. Senats vom 29. November 2007 - BVerwG 4 B 22.07

I. OVG Berlin-Brandenburg vom 12.02.2007 - Az.: OVG 12 A 2.05 -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil