Urteil des BVerwG, Az. 4 B 20.02

Verwaltungsakt, Ex Nunc, Materielles Recht, Begründungspflicht
B
U
N
D
E
S
V
E
R
W
A
L
T
U
N
G
S
G
E
R
I
C
H
T
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 20.02
OVG 8 LB 3551/01
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. April 2002
durch den Vorsitzenden Richter Dr. P a e t o w
sowie die Richter H a l a m a und G a t z
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nicht-
zulassung der Revision in dem Urteil des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom
13. Dezember 2001 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
- 2 -
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 10 449,62 € festge-
setzt.
G r ü n d e :
Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde ist zuläs-
sig, aber unbegründet. Die Rechtssache hat nicht die grundsätz-
liche Bedeutung, die ihr der Kläger beimisst.
Der anhängige Rechtsstreit würde dem Senat keine Gelegenheit
bieten, näher zu klären, was im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 2
VwVfG unter einer "Begründung" zu verstehen ist. In dieser All-
gemeinheit formuliert erweist sich die Frage als nicht klä-
rungsbedürftig. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG knüpft an § 39 Abs. 1
VwVfG an. Danach ist ein schriftlicher Verwaltungsakt schrift-
lich zu begründen (Satz 1). In der Begründung sind die wesent-
lichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die
die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (Satz 2). Der
Kläger stellt selbst nicht in Abrede, dass es sich bei der in
§ 39 Abs. 1 VwVfG angeordneten Begründungspflicht um ein Ver-
fahrenserfordernis handelt. Er übersieht, dass sich die in die-
ser Vorschrift getroffene Regelung jeglicher Aussage dazu ent-
hält, ob nicht ggf. ein weitergehender Begründungszwang be-
steht. § 39 Abs. 1 VwVfG misst sich keine abschließende Geltung
bei. Normieren sonstige Rechtsvorschriften des Bundes strengere
Anforderungen, so gehen sie, wie aus § 1 Abs. 2 Satz 1 VwVfG zu
ersehen ist, der allgemeinen Regelung vor. Um dies klarzustel-
len, bedürfte es nicht eigens der Durchführung eines Revisions-
verfahrens.
Der Kläger lässt im Übrigen außer Acht, dass für die von ihm
erstrebte revisionsgerichtliche Klärung auch unter Berücksich-
tigung der konkreten Gegebenheiten kein Raum ist. Anhand des
§ 48 Abs. 3 Satz 3 NNatschG wirft er die Frage auf, wonach sich
- 3 -
bestimmt, ob eine Regelung Anforderungen an die Begründung des
Verwaltungsakts stellt oder materiellrechtlichen Gehalt hat.
Nach der von ihm genannten Vorschrift ist bei der Ausübung des
Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt der Zweck näher anzugeben,
zu dem das Grundstück verwendet werden soll. Das Berufungsge-
richt hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass § 48 Abs. 3
Satz 3 NNatschG nicht dem materiellen Recht, sondern dem Ver-
fahrensrecht zuzuordnen ist, das die Art und Weise des Verwal-
tungshandelns regelt. An diese Auffassung wäre der Senat in dem
erstrebten Revisionsverfahren gebunden. Denn es geht um die
Auslegung irrevisiblen Rechts. Der Kläger räumt ein, dass § 48
Abs. 3 Satz 3 NNatschG dem Landesrecht angehört. Er geht indes
fehl in der Annahme, dass sich die Frage, ob die Pflicht, den
Verwendungszweck näher anzugeben, Teil des Begründungszwangs
ist oder nicht, von § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG her
beantworten lässt, die nach § 1 Abs. 1 VwVfG auch für die öf-
fentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Lan-
des, der Gemeinden, der Landkreise und der sonstigen der Auf-
sicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und
Stiftungen des öffentlichen Rechts gelten und deshalb nach
§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel sind. Ob bei Ausübung des
Vorkaufsrechts die Begründungspflicht mehr umfasst als die nach
§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG unabdingbare Angabe, warum die Behörde
von dem ihr in § 48 Abs. 1 Satz 1 NNatschG eingeräumten Recht
Gebrauch gemacht hat, richtet sich nach § 1 Abs. 1 Satz 2
NVwVfG. Danach findet das Verwaltungsverfahrensgesetz nur An-
wendung, soweit nicht Rechtsvorschriften des Landes abweichende
Regelungen enthalten. Geht der Landesgesetzgeber in einem Be-
reich, in dem er regelungsbefugt ist, über die Anforderungen
des § 39 Abs. 1 VwVfG hinaus, so ist § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
auf diesen Normbefehl nicht anwendbar. Die vom Kläger hierzu
aufgeworfene Frage ist mangels Revisibilität einer revisionsge-
richtlichen Klärung nicht zugänglich. Das versteht sich von
selbst, wenn § 48 Abs. 3 Satz 3 NNatschG, wie der Kläger meint,
als materielles Recht zu qualifizieren wäre, würde aber auch
gelten, wenn diese Vorschrift sich, wie das Berufungsgericht
- 4 -
annimmt, in einem zusätzlichen Begründungserfordernis erschöpf-
te.
Die Frage, wie weit es § 45 Abs. 2 VwVfG zulässt, dass Begrün-
dungsmängel noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren behoben
werden, rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision
auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Gesetzgeber
hat die Möglichkeit, die in § 45 Abs. 1 VwVfG bezeichneten
Handlungen nachzuholen, zeitlich erweitert. Anders als nach al-
tem Recht können nunmehr Verfahrens- und Formfehler nicht bloß
bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens, sondern noch bis
zum Abschluss des Verwaltungsprozesses geheilt werden. Ein Ver-
stoß gegen § 39 Abs. 1 VwVfG oder eine entsprechende Spezial-
vorschrift ist danach auch dann unbeachtlich, wenn die erfor-
derliche Begründung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gege-
ben wird. Der Senat hätte anhand des Beschwerdevorbringens kei-
nen Anlass, den allgemeinen Bedenken nachzugehen, die gegen die
Neuregelung vorgebracht werden. Dahinstehen kann, ob es noch im
Prozessstadium zulässig ist, Begründungsmängel jeglicher Art zu
heilen. Schon vor der Neufassung des § 45 Abs. 2 VwVfG war in
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt,
dass es der Behörde nicht verwehrt ist, die Begründung eines
Verwaltungsakts über den Abschluss des Widerspruchsverfahrens
hinaus im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu ergänzen oder
zu ändern (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. August 1982 - BVerwG
3 C 47.81 - Buchholz 418.02 Tierärzte Nr. 2 und vom 16. Juni
1997 - BVerwG 3 C 22.96 - Buchholz 316 § 39 VwVfG Nr. 25; Be-
schluss vom 22. September 1999 - BVerwG 4 B 68.98 - Buchholz
406.25 § 41 BImSchG Nr. 30). Eine solche grundsätzlich auch oh-
ne § 45 Abs. 2 VwVfG zulässige Nachbesserung begegnet rechtli-
chen Bedenken nur dann, wenn durch sie der Verwaltungsakt in
seinem Wesen verändert wird. Das ist der Fall, wenn die von der
Behörde angestellten Erwägungen nachträglich ausgewechselt oder
neue Tatsachen nachgeschoben werden (vgl. BVerwG, Urteile vom
27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - BVerwGE 64, 356 und vom
27. Juni 1985 - BVerwG 8 C 30.84 - BVerwGE 71, 363; Beschluss
- 5 -
vom 5. Februar 1993 - BVerwG 7 B 107.92 - Buchholz 316 § 45
VwVfG Nr. 23). Der Gesetzgeber hat diese Rechtsprechung nicht
korrigieren wollen. Sein Ziel war es vielmehr, der Heilung von
Verfahrens- und Formfehlern in § 45 Abs. 2 VwVfG ein weiteres
Feld als nach der alten Rechtslage zu erschließen. Auf der
Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen
lässt das Beschwerdevorbringen zu dieser Neuregelung keinen
Klärungsbedarf erkennen, der nur in einem Revisionsverfahren
befriedigt werden kann. Nach den Angaben im Berufungsurteil
enthielt der angefochtene Verwaltungsakt eine Begründung. Der
Mangel im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG bestand darin, dass
diese Begründung unter dem Blickwinkel des § 48 Abs. 3 Satz 3
NNatschG unvollständig war. Die Nachbesserung des Beklagten er-
schöpfte sich in einer bloßen Ergänzung. Der Kläger zeigt nicht
auf, inwiefern vor dem Hintergrund dieses Sachverhalts in einem
etwaigen Revisionsverfahren Erkenntnisse zu erwarten sein könn-
ten, die über die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts hinausreichen.
Die Frage, ob eine Heilung von Begründungsmängeln im verwal-
tungsgerichtlichen Verfahren auch nach der Novellierung des
§ 45 Abs. 2 VwVfG nur unter der Voraussetzung in Betracht
kommt, dass der Verwaltungsakt nicht in seinem Wesen verändert
wird, nötigt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Sie
würde sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen.
Denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Be-
klagte seine Angaben zum Verwendungszweck im gerichtlichen Ver-
fahren "nicht korrigiert oder ausgetauscht, sondern lediglich
konkretisiert und ergänzt". Von daher verbietet sich die Annah-
me, der Verwaltungsakt könne in seinem Wesen verändert worden
sein, von selbst. Dass der Kläger insoweit die Auffassung des
Berufungsgerichts nicht teilt, verleiht der Rechtssache keine
grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Die Frage, ob die Heilung eines Begründungsmangels auf den
Zeitpunkt des Erlasses der Verwaltungsentscheidung zurückwirkt
- 6 -
oder nicht, bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren.
Sie mag, abstrakt betrachtet, von Interesse sein. Für den kon-
kreten Fall ist sie indes ohne praktische Bedeutung. Denn für
den Ausgang des Rechtsstreits kommt es nicht darauf an, ob sie,
wie das Berufungsgericht meint, im Sinne einer Rückwirkung oder
- wie der Kläger annimmt - im Sinne einer bloßen ex nunc-
Wirkung zu entscheiden ist. Rechtlich bedeutsam ist weniger,
auf welchen Zeitpunkt die Heilungswirkungen zu beziehen sind,
als vielmehr, ob ein Verwaltungsakt, dessen Begründung erst im
Verwaltungsprozess nachgeholt worden ist, wegen des ursprüngli-
chen Begründungsdefizits aufgehoben werden kann oder nicht. Es
bedarf indes nicht eigens der Durchführung eines Revisionsver-
fahrens, um zu bekräftigen, dass in einem solchen Falle eine
Aufhebung nicht in Betracht kommt. Nach der Wertung des Gesetz-
gebers kann, wenn auch nur nach Maßgabe des § 46 VwVfG, nicht
einmal die Aufhebung eines Verwaltungsakts beansprucht werden,
dem ein an sich beachtlicher Verfahrens- oder Formmangel anhaf-
tet. Umso weniger entspräche es den gesetzgeberischen Absich-
ten, einen Verwaltungsakt aufzuheben, der zwar unter Verletzung
von Verfahrens- oder Formvorschriften zustande gekommen ist,
bei dem dieser Fehler rechtlich aber nicht mehr durchschlagen
kann, weil der Gesetzgeber ihn unter den in § 45 Abs. 1 VwVfG
genannten Voraussetzungen rundheraus für unbeachtlich erklärt.
Es würde auf einen offensichtlichen Wertungswiderspruch hinaus-
laufen, an unbeachtliche Mängel strengere Rechtsfolgen zu knüp-
fen als an beachtliche.
Auch die Frage, ob das Berufungsgericht bei der Kostenentschei-
dung hätte berücksichtigen müssen, dass der angefochtene Ver-
waltungsakt nur deshalb nicht aufgehoben worden ist, weil der
Beklagte nachträglich dem Begründungserfordernis gerecht gewor-
den ist, eignet sich nicht für eine Erörterung in einem Revisi-
onsverfahren. Wie aus § 158 Abs. 1 VwGO erhellt, ist die An-
fechtung der Entscheidung über die Kosten unzulässig, wenn
nicht gegen die Entscheidung in der Hauptsache ein Rechtsmittel
eingelegt wird. Der Kläger lässt es freilich nicht damit bewen-
- 7 -
den, den Kostenausspruch anzugreifen. Er bekämpft mit seiner
Nichtzulassungsbeschwerde auch die vom Berufungsgericht getrof-
fene Sachentscheidung. Die von ihm erhobenen Grundsatzrügen
greifen jedoch, wie dargelegt, allesamt nicht durch. Die von
ihm angesprochene Kostenproblematik ist, für sich genommen,
nicht geeignet, den Zugang zur Revisionsinstanz zu eröffnen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 2
GKG.
Paetow Halama Gatz