Urteil des BVerwG vom 09.04.2002

Verwaltungsakt, Ex Nunc, Materielles Recht, Begründungspflicht

BESCHLUSS

BVerwG 4 B 20.02

OVG 8 LB 3551/01

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 9. April 2002

durch den Vorsitzenden Richter Dr. P a e t o w

sowie die Richter H a l a m a und G a t z

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nicht-

zulassung der Revision in dem Urteil des

Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom

13. Dezember 2001 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdever-

fahrens.

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das

Beschwerdeverfahren auf 10 449,62 € festge-

setzt.

G r ü n d e :

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde ist zuläs-

sig, aber unbegründet. Die Rechtssache hat nicht die grundsätz-

liche Bedeutung, die ihr der Kläger beimisst.

Der anhängige Rechtsstreit würde dem Senat keine Gelegenheit

bieten, näher zu klären, was im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 2

VwVfG unter einer "Begründung" zu verstehen ist. In dieser All-

gemeinheit formuliert erweist sich die Frage als nicht klä-

rungsbedürftig. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG knüpft an § 39 Abs. 1

VwVfG an. Danach ist ein schriftlicher Verwaltungsakt schrift-

lich zu begründen (Satz 1). In der Begründung sind die wesent-

lichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die

die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (Satz 2). Der

Kläger stellt selbst nicht in Abrede, dass es sich bei der in

§ 39 Abs. 1 VwVfG angeordneten Begründungspflicht um ein Ver-

fahrenserfordernis handelt. Er übersieht, dass sich die in die-

ser Vorschrift getroffene Regelung jeglicher Aussage dazu ent-

hält, ob nicht ggf. ein weitergehender Begründungszwang be-

steht. § 39 Abs. 1 VwVfG misst sich keine abschließende Geltung

bei. Normieren sonstige Rechtsvorschriften des Bundes strengere

Anforderungen, so gehen sie, wie aus § 1 Abs. 2 Satz 1 VwVfG zu

ersehen ist, der allgemeinen Regelung vor. Um dies klarzustel-

len, bedürfte es nicht eigens der Durchführung eines Revisions-

verfahrens.

Der Kläger lässt im Übrigen außer Acht, dass für die von ihm

erstrebte revisionsgerichtliche Klärung auch unter Berücksich-

tigung der konkreten Gegebenheiten kein Raum ist. Anhand des

§ 48 Abs. 3 Satz 3 NNatschG wirft er die Frage auf, wonach sich

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bestimmt, ob eine Regelung Anforderungen an die Begründung des

Verwaltungsakts stellt oder materiellrechtlichen Gehalt hat.

Nach der von ihm genannten Vorschrift ist bei der Ausübung des

Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt der Zweck näher anzugeben,

zu dem das Grundstück verwendet werden soll. Das Berufungsge-

richt hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass § 48 Abs. 3

Satz 3 NNatschG nicht dem materiellen Recht, sondern dem Ver-

fahrensrecht zuzuordnen ist, das die Art und Weise des Verwal-

tungshandelns regelt. An diese Auffassung wäre der Senat in dem

erstrebten Revisionsverfahren gebunden. Denn es geht um die

Auslegung irrevisiblen Rechts. Der Kläger räumt ein, dass § 48

Abs. 3 Satz 3 NNatschG dem Landesrecht angehört. Er geht indes

fehl in der Annahme, dass sich die Frage, ob die Pflicht, den

Verwendungszweck näher anzugeben, Teil des Begründungszwangs

ist oder nicht, von § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG her

beantworten lässt, die nach § 1 Abs. 1 VwVfG auch für die öf-

fentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Lan-

des, der Gemeinden, der Landkreise und der sonstigen der Auf-

sicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und

Stiftungen des öffentlichen Rechts gelten und deshalb nach

§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel sind. Ob bei Ausübung des

Vorkaufsrechts die Begründungspflicht mehr umfasst als die nach

§ 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG unabdingbare Angabe, warum die Behörde

von dem ihr in § 48 Abs. 1 Satz 1 NNatschG eingeräumten Recht

Gebrauch gemacht hat, richtet sich nach § 1 Abs. 1 Satz 2

NVwVfG. Danach findet das Verwaltungsverfahrensgesetz nur An-

wendung, soweit nicht Rechtsvorschriften des Landes abweichende

Regelungen enthalten. Geht der Landesgesetzgeber in einem Be-

reich, in dem er regelungsbefugt ist, über die Anforderungen

des § 39 Abs. 1 VwVfG hinaus, so ist § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO

auf diesen Normbefehl nicht anwendbar. Die vom Kläger hierzu

aufgeworfene Frage ist mangels Revisibilität einer revisionsge-

richtlichen Klärung nicht zugänglich. Das versteht sich von

selbst, wenn § 48 Abs. 3 Satz 3 NNatschG, wie der Kläger meint,

als materielles Recht zu qualifizieren wäre, würde aber auch

gelten, wenn diese Vorschrift sich, wie das Berufungsgericht

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annimmt, in einem zusätzlichen Begründungserfordernis erschöpf-

te.

Die Frage, wie weit es § 45 Abs. 2 VwVfG zulässt, dass Begrün-

dungsmängel noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren behoben

werden, rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision

auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Gesetzgeber

hat die Möglichkeit, die in § 45 Abs. 1 VwVfG bezeichneten

Handlungen nachzuholen, zeitlich erweitert. Anders als nach al-

tem Recht können nunmehr Verfahrens- und Formfehler nicht bloß

bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens, sondern noch bis

zum Abschluss des Verwaltungsprozesses geheilt werden. Ein Ver-

stoß gegen § 39 Abs. 1 VwVfG oder eine entsprechende Spezial-

vorschrift ist danach auch dann unbeachtlich, wenn die erfor-

derliche Begründung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gege-

ben wird. Der Senat hätte anhand des Beschwerdevorbringens kei-

nen Anlass, den allgemeinen Bedenken nachzugehen, die gegen die

Neuregelung vorgebracht werden. Dahinstehen kann, ob es noch im

Prozessstadium zulässig ist, Begründungsmängel jeglicher Art zu

heilen. Schon vor der Neufassung des § 45 Abs. 2 VwVfG war in

der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt,

dass es der Behörde nicht verwehrt ist, die Begründung eines

Verwaltungsakts über den Abschluss des Widerspruchsverfahrens

hinaus im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu ergänzen oder

zu ändern (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. August 1982 - BVerwG

3 C 47.81 - Buchholz 418.02 Tierärzte Nr. 2 und vom 16. Juni

1997 - BVerwG 3 C 22.96 - Buchholz 316 § 39 VwVfG Nr. 25; Be-

schluss vom 22. September 1999 - BVerwG 4 B 68.98 - Buchholz

406.25 § 41 BImSchG Nr. 30). Eine solche grundsätzlich auch oh-

ne § 45 Abs. 2 VwVfG zulässige Nachbesserung begegnet rechtli-

chen Bedenken nur dann, wenn durch sie der Verwaltungsakt in

seinem Wesen verändert wird. Das ist der Fall, wenn die von der

Behörde angestellten Erwägungen nachträglich ausgewechselt oder

neue Tatsachen nachgeschoben werden (vgl. BVerwG, Urteile vom

27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - BVerwGE 64, 356 und vom

27. Juni 1985 - BVerwG 8 C 30.84 - BVerwGE 71, 363; Beschluss

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vom 5. Februar 1993 - BVerwG 7 B 107.92 - Buchholz 316 § 45

VwVfG Nr. 23). Der Gesetzgeber hat diese Rechtsprechung nicht

korrigieren wollen. Sein Ziel war es vielmehr, der Heilung von

Verfahrens- und Formfehlern in § 45 Abs. 2 VwVfG ein weiteres

Feld als nach der alten Rechtslage zu erschließen. Auf der

Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen

lässt das Beschwerdevorbringen zu dieser Neuregelung keinen

Klärungsbedarf erkennen, der nur in einem Revisionsverfahren

befriedigt werden kann. Nach den Angaben im Berufungsurteil

enthielt der angefochtene Verwaltungsakt eine Begründung. Der

Mangel im Sinne des § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG bestand darin, dass

diese Begründung unter dem Blickwinkel des § 48 Abs. 3 Satz 3

NNatschG unvollständig war. Die Nachbesserung des Beklagten er-

schöpfte sich in einer bloßen Ergänzung. Der Kläger zeigt nicht

auf, inwiefern vor dem Hintergrund dieses Sachverhalts in einem

etwaigen Revisionsverfahren Erkenntnisse zu erwarten sein könn-

ten, die über die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwal-

tungsgerichts hinausreichen.

Die Frage, ob eine Heilung von Begründungsmängeln im verwal-

tungsgerichtlichen Verfahren auch nach der Novellierung des

§ 45 Abs. 2 VwVfG nur unter der Voraussetzung in Betracht

kommt, dass der Verwaltungsakt nicht in seinem Wesen verändert

wird, nötigt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Sie

würde sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen.

Denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Be-

klagte seine Angaben zum Verwendungszweck im gerichtlichen Ver-

fahren "nicht korrigiert oder ausgetauscht, sondern lediglich

konkretisiert und ergänzt". Von daher verbietet sich die Annah-

me, der Verwaltungsakt könne in seinem Wesen verändert worden

sein, von selbst. Dass der Kläger insoweit die Auffassung des

Berufungsgerichts nicht teilt, verleiht der Rechtssache keine

grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Die Frage, ob die Heilung eines Begründungsmangels auf den

Zeitpunkt des Erlasses der Verwaltungsentscheidung zurückwirkt

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oder nicht, bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren.

Sie mag, abstrakt betrachtet, von Interesse sein. Für den kon-

kreten Fall ist sie indes ohne praktische Bedeutung. Denn für

den Ausgang des Rechtsstreits kommt es nicht darauf an, ob sie,

wie das Berufungsgericht meint, im Sinne einer Rückwirkung oder

- wie der Kläger annimmt - im Sinne einer bloßen ex nunc-

Wirkung zu entscheiden ist. Rechtlich bedeutsam ist weniger,

auf welchen Zeitpunkt die Heilungswirkungen zu beziehen sind,

als vielmehr, ob ein Verwaltungsakt, dessen Begründung erst im

Verwaltungsprozess nachgeholt worden ist, wegen des ursprüngli-

chen Begründungsdefizits aufgehoben werden kann oder nicht. Es

bedarf indes nicht eigens der Durchführung eines Revisionsver-

fahrens, um zu bekräftigen, dass in einem solchen Falle eine

Aufhebung nicht in Betracht kommt. Nach der Wertung des Gesetz-

gebers kann, wenn auch nur nach Maßgabe des § 46 VwVfG, nicht

einmal die Aufhebung eines Verwaltungsakts beansprucht werden,

dem ein an sich beachtlicher Verfahrens- oder Formmangel anhaf-

tet. Umso weniger entspräche es den gesetzgeberischen Absich-

ten, einen Verwaltungsakt aufzuheben, der zwar unter Verletzung

von Verfahrens- oder Formvorschriften zustande gekommen ist,

bei dem dieser Fehler rechtlich aber nicht mehr durchschlagen

kann, weil der Gesetzgeber ihn unter den in § 45 Abs. 1 VwVfG

genannten Voraussetzungen rundheraus für unbeachtlich erklärt.

Es würde auf einen offensichtlichen Wertungswiderspruch hinaus-

laufen, an unbeachtliche Mängel strengere Rechtsfolgen zu knüp-

fen als an beachtliche.

Auch die Frage, ob das Berufungsgericht bei der Kostenentschei-

dung hätte berücksichtigen müssen, dass der angefochtene Ver-

waltungsakt nur deshalb nicht aufgehoben worden ist, weil der

Beklagte nachträglich dem Begründungserfordernis gerecht gewor-

den ist, eignet sich nicht für eine Erörterung in einem Revisi-

onsverfahren. Wie aus § 158 Abs. 1 VwGO erhellt, ist die An-

fechtung der Entscheidung über die Kosten unzulässig, wenn

nicht gegen die Entscheidung in der Hauptsache ein Rechtsmittel

eingelegt wird. Der Kläger lässt es freilich nicht damit bewen-

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den, den Kostenausspruch anzugreifen. Er bekämpft mit seiner

Nichtzulassungsbeschwerde auch die vom Berufungsgericht getrof-

fene Sachentscheidung. Die von ihm erhobenen Grundsatzrügen

greifen jedoch, wie dargelegt, allesamt nicht durch. Die von

ihm angesprochene Kostenproblematik ist, für sich genommen,

nicht geeignet, den Zugang zur Revisionsinstanz zu eröffnen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die

Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 2

GKG.

Paetow Halama Gatz