Urteil des BVerwG, Az. 4 B 19.05

Wiederaufnahme des Verfahrens, Flughafen, Kontrolle, Genehmigungsverfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 19.05
OVG 20 D 164/00.AK
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. August 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n und die Richterin
am Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p
beschlossen:
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Die Beschwerde der Kläger zu 4 a) bis k) gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. Dezember 2004 wird
zurückgewiesen.
Die Kläger zu 4 a) bis k) tragen die Kosten des Beschwerdever-
fahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beige-
ladenen zu je 1/10.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-
fahren auf 102 258,38 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte
Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Be-
schwerde beimisst. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisions-
entscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse
der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2001 - BVerwG 6 B 55.01 - Buchholz 310
§ 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 23). Keine der von der Beschwerde aufgeworfenen
Fragen erfüllt diese Voraussetzungen.
1. Die Frage,
ob nach Erlass und Bekanntgabe einer luftverkehrsrechtlichen
Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG und vor Eintritt ihrer
Bestandskraft eine nachträgliche "Entscheidung im ergänzenden Verfahren"
zur Behebung von Mängeln der luftverkehrsrechtlichen Änderungsgenehmi-
gung zulässig ist und ob diese Entscheidung im ergänzenden Verfahren ohne
Beteiligung der Betroffenen ergehen darf,
bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist mit dem
Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts ohne weiteres zu bejahen.
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann die Be-
hörde in einem Planfeststellungsverfahren jederzeit einen von ihr erkannten oder
auch nur als möglich unterstellten Mangel beseitigen, indem sie das Verfahren wie-
der aufnimmt und erneut zu Ende führt (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. November
2002 - BVerwG 4 A 15.02 - NVwZ 2003, 458 <486>; vom 12. Dezember 1996
- BVerwG 4 C 19.95 - BVerwGE 102, 358 <360 f.>, vom 31. März 1995 - BVerwG
4 A 1.93 - BVerwGE 98, 126 <129 f.> und vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C
13.85 - BVerwGE 75, 214 <227>). Die Fehlerbehebung ist im anhängigen Gerichts-
verfahren zu beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C
5.95 - BVerwGE 100, 238 <256>). Das Verfahren zur Fehlerbehebung ist kein Ände-
rungsverfahren im Sinne des § 76 VwVfG, sondern ein unselbständiger Teil des ein-
heitlichen Planfeststellungsverfahrens (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2002,
a.a.O.; BVerwGE 102, 358 <361>). Im luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsver-
fahren besteht die Befugnis zur Fehlerbehebung unabhängig von § 10 Abs. 8 Satz 2
LuftVG. Nach dieser Vorschrift führen erhebliche Mängel bei der Abwägung nur dann
zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergän-
zung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Unter welchen Vor-
aussetzungen Mängel bei der Abwägung behoben werden können, regelt § 10 Abs.
8 Satz 2 LuftVG nicht. Die Vorschrift beschränkt sich darauf, dem Gericht, wenn eine
Fehlerbehebung möglich ist, die Planaufhebung zu verbieten (vgl. BVerwG, Urteil
vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 <372>). Die der Pla-
nerhaltung dienende Befugnis der Behörde, das Verfahren selbst nach Klageerhe-
bung jederzeit zur Behebung eines Mangels wieder aufzunehmen und erneut zu En-
de zu führen, ergibt sich aus einem für das Fachplanungsrecht allgemein geltenden
Grundsatz. Nach diesem Grundsatz umfasst die Ermächtigung zum Erlass der Pla-
nungsentscheidung auch die Befugnis zur Fehlerbehebung. Dieser Grundsatz gilt
nicht nur im Planfeststellungs-, sondern auch im luftverkehrsrechtlichen Verfahren
zur Erteilung einer Änderungsgenehmigung, wenn abschließend über die rechtliche
Zulassung des Vorhabens entschieden wird. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung
oder deren Änderung, der keine Planfeststellung nach § 8 LuftVG nachfolgt, ist durch
eine Doppelnatur gekennzeichnet. Sie ist einerseits Unternehmergenehmigung, an-
dererseits auch Planungsentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005
- BVerwG 4 C 18.03 - UA S. 10; Beschluss vom 20. Februar 2002 - BVerwG 9 B
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63.01 - NVwZ 2002, 1235; Beschluss vom 7. November 1996 - BVerwG 4 B 170.96 -
Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13; Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. -
BVerwGE 56, 110 <135 f.>). Das gilt auch für eine Änderungsgenehmigung nach § 6
Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Die Entscheidung, ob und gegebenenfalls unter welchen Vo-
raussetzungen der Betrieb eines Flughafens wesentlich erweitert werden darf, ist
Gegenstand der planerischen Gestaltungsfreiheit der Genehmigungsbehörde.
Greift die Planfeststellungs- bzw. Genehmigungsbehörde das Verfahren
zur Behebung eines Fehlers wieder auf, müssen die Betroffenen nicht automatisch
erneut beteiligt werden. Das Verfahren ist an dem Punkt wieder aufzunehmen, an
dem der Fehler unterlaufen ist; nur das nachfolgende Verfahren ist erneut durchzu-
führen. Die sich an die Beteiligung der Betroffenen anschließende Abwägung der
Belange, die hier nach Wiederaufnahme des Verfahrens neu durchgeführt werden
sollte, findet auch bei erstmaliger Durchführung des Verfahrens ohne erneute Beteili-
gung der Betroffenen statt. Für die Wiederholung des Verfahrens gilt im Grundsatz
nichts anderes. Eine Wiederholung der Anhörung kann allerdings geboten sein,
wenn die erneute Abwägung neue Tatsachen oder - für die Betroffenen überra-
schend - neue rechtliche Gesichtspunkte zutage fördert, zu denen sich die Betroffe-
nen bei ihrer früheren Beteiligung nicht äußern konnten. Einen derartigen Sachver-
halt legt die Beschwerde selbst nicht dar.
2. Die Frage,
ob eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung die Kapazität des
Flughafens oder eines Teils des Flughafens aufgrund von durch die Flugha-
fengesellschaft vorgelegten Kapazitätsgutachten in einer luftverkehrsrechtli-
chen Genehmigung als Obergrenze der auf dem Flughafen zulässigen Flug-
bewegungen festlegen darf,
würde sich, soweit die Beschwerde geklärt haben möchte, ob die Ge-
nehmigungsbehörde die tatsächliche und unter dem Gesichtspunkt der Flugsiche-
rung mögliche Kapazität eines Flughafens festlegen darf, in einem Revisionsverfah-
ren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass die "Ein-
bahnkapazitäts-Genehmigung" in der Fassung des Bescheides vom 5. Juni 2003 die
tatsächliche und unter dem Gesichtspunkt der Flugsicherung mögliche Kapazität des
Flughafens festgelegt hat. Es hat die Genehmigung dahin ausgelegt, dass die mögli-
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che Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn, die nach Auflage 6.1 durch die
Anzahl der Flugzeugbewegungen nicht überschritten werden darf, durch die in den
Auflagen Nr. 6.2 bis 6.4 festgelegten Stundeneckwerte konkretisiert werde. Diese
Eckwerte hätten eine "kapazitätsbeschränkende Wirkung" (vgl. UA S. 25). Mit der
"genehmigungsrechtlichen Präzisierung der Einbahnkapazität durch stundenbezoge-
ne Eckwertvorgaben für die Flughafenkoordinierung" sei der Beklagte den konkurrie-
renden Belangen hinreichend gerecht geworden (vgl. UA S. 26). Die Eckwerte sind
nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts mithin nicht - wie von der Be-
schwerde vorausgesetzt - aufgrund von durch die Flughafengesellschaft vorgelegten
Kapazitätsgutachten, sondern auf der Grundlage einer Abwägung der widerstreiten-
den Interessen festgelegt worden. Soweit die Beschwerde rügt, dass diese Ansicht
des Oberverwaltungsgerichts den Regelungsgehalt der "Einbahnkapazitäts-Geneh-
migung" nicht abschließend zu würdigen scheine, verkennt sie, dass der tatrichterlich
ermittelte Erklärungsinhalt eines Verwaltungsakts als Tatsachenfeststellung im Sinne
des § 137 Abs. 2 VwGO nur eingeschränkt überprüfbar ist. Dem Revisionsgericht ist
eine eigene Auslegung eines angegriffenen Verwaltungsakts nur möglich, wenn das
Tatsachengericht in seiner Entscheidung nichts Näheres ausgeführt und insbesonde-
re sein Auslegungsergebnis nicht näher begründet hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom
6. April 2004 - BVerwG 4 B 2.04 - Buchholz 310 § 137 Abs. 2 VwGO Nr. 12; Urteil
vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280>). So liegt es
hier jedoch nicht. Das Oberverwaltungsgericht geht auf die von der Beschwerde in
Betracht gezogene Auslegung, dass die Genehmigungsbehörde die tatsächliche Ka-
pazität als Obergrenze festgelegt habe, zwar nicht ausdrücklich ein. Das war jedoch
auch nicht erforderlich. Die Beschwerde legt nicht dar, warum sich dem Oberverwal-
tungsgericht eine Auslegung, die dazu führen würde, dass der Beigeladenen nur sol-
che Flüge versagt blieben, die sie aus tatsächlichen oder flugsicherungstechnischen
Gründen ohnehin nicht abwickeln könnte, hätte aufdrängen sollen. Dass die Ausle-
gung der Genehmigung durch das Oberverwaltungsgericht einen Rechtsirrtum oder
einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsre-
geln erkennen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG 8 C 27.81 -
BVerwGE 65, 61 <69>), hat die Beschwerde ebenfalls nicht geltend gemacht.
Dass die Festlegung kapazitätsbeschränkender Stundeneckwerte als
Kernpunkt der Betriebsregelung Bestandteil der luftverkehrsrechtlichen Genehmi-
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gung sein kann, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits
geklärt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE
87, 332 <339>). Dies bedarf keiner Bestätigung in einem Revisionsverfahren. Gemäß
§ 27a LuftVG ist im Rahmen der nach Maßgabe des Rechts der Europäischen Ge-
meinschaft vorgenommenen Flughafenkoordinierung zwar das Bundesministerium
für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen für Zwecke der Ermittlung der Flughafenka-
pazität die für den Flughafen zuständige Behörde; es bestimmt bei zu vollständig ko-
ordiniert erklärten Verkehrsflughäfen auch die Anzahl der im voraus planbaren Zeit-
nischen (Koordinierungseckwert). Hierbei hat das Bundesministerium oder der von
ihm gemäß § 31a LuftVG beauftragte Flughafenkoordinator jedoch die sich aus der
luftverkehrsrechtlichen Genehmigung ergebenden Kapazitätsgrenzen zu beachten.
Art. 6 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 95/93 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr.
793/2004 stellt ausdrücklich klar, dass bei der Ermittlung der Parameter für die Zu-
weisung von Zeitnischen alle relevanten technischen, betrieblichen und umwelt-
schutzbedingten Einschränkungen zu berücksichtigen sind. Dazu gehören auch die
in der Betriebsgenehmigung aus Lärmschutzgründen festgelegten Kapazitätsbe-
schränkungen.
3. Die Frage,
ob bei der Prüfung des Schutzes vor Fluglärm nach § 6 Abs. 4
Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LuftVG und Abwägung der Fluglärmbelastung im luftver-
kehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren bei der Prognose der Fluglärmbe-
lastungen von einer 100:100-Verteilung der Betriebsrichtungen auszugehen
ist,
könnte in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden. Ob eine zur
Vermeidung von Gesundheitsgefährdungen bzw. erheblichen Belästigungen äußers-
tenfalls zumutbare Geräuscheinwirkung in einem bestimmten Geräuschpegel zutref-
fend ausgedrückt ist, ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts eine außerrechtliche Fachfrage, die in der Tatsacheninstanz im Wege der
Sachverhaltsermittlung - gegebenenfalls mit Hilfe von Sachverständigen -, nicht aber
in der Revisionsinstanz zu klären ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Februar 2005
- BVerwG 4 B 87.04 -, vom 11. September 2002 - BVerwG 9 B 32.02 - und vom 29.
April 2002 - BVerwG 9 B 10.02 - juris; Urteile vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C
51.89 - BVerwGE 87, 332 <373> und vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - Buch-
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holz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2 S. 24). Lärmgrenzwerte erlangen ihre Aussagekraft nur
im Zusammenspiel mit einem Mess- oder Berechnungsverfahren, in dem sie zu er-
mitteln sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE
101, 1 <4>). Hat der Gesetz- oder Verordnungsgeber weder Lärmgrenzwerte noch
ein Mess- oder Beurteilungsverfahren für die Berechnung von Beurteilungspegeln
vorgegeben, muss die Verwaltung selbst ein zur Erfassung und Bewertung des
Lärms geeignetes Verfahren auswählen. Ob das von ihr gewählte Verfahren geeig-
net ist, den erforderlichen Schallschutz zu gewährleisten, ist - wie die Festlegung des
äußerstenfalls zumutbaren Lärmpegels selbst - eine Frage tatrichterlicher Würdigung
(vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2004 - BVerwG 4 BN 26.04 - BauR 2005, 830
und vom 1. September 1999 - BVerwG 4 BN 25.99 - BRS 62 Nr. 3). Für die Berech-
nung der Dauerschallpegel hat das Oberverwaltungsgericht, soweit es um langfristi-
ge Abschätzungen gehe, die Vorgabe der AzB, eine Mittelung der Lärmbelastung
über die sechs verkehrsreichsten Monate vorzunehmen und nicht auf einen Durch-
schnittstag der sechs verkehrsreichsten Monate mit einer bestimmten Betriebsrich-
tung abzustellen, als sachgerecht angesehen. Die Aussagekraft eines selbst gewähl-
ten Durchschnittstages über langfristige Lärmwirkungen sei wissenschaftlich nicht
abgesichert (vgl. UA S. 46). An diese tatrichterliche Würdigung wäre der Senat in
einem Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.
4. Die Frage,
ob es bei der Prüfung des Schutzes vor Fluglärm nach § 6 Abs. 4
Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LuftVG und Abwägung der Fluglärmbelastung im luftver-
kehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren für die Beurteilung der Zumutbarkeit
von Fluglärm und für die Herstellung eines Interessenausgleichs ausreichend
ist, trotz erheblicher Steigerung der Anzahl der Einzelschallereignisse durch
die Zunahme der Flugbewegungen maßgeblich nur auf die äquivalenten Dau-
erschallpegel abzustellen oder ob in die Betrachtung auch die Einzelschaller-
eignisse einfließen müssen,
würde sich in einem Revisionsverfahren nur stellen, soweit es um den
Tagfluglärm geht. Nur insoweit hat das Oberverwaltungsgericht allein auf die äquiva-
lenten Dauerschallpegel abgestellt. Bezüglich des Nachtlärmgeschehens durch die
insoweit allein in Betracht kommenden Landungen zwischen 22 und 23 Uhr entfaltet
die angefochtene Änderungsgenehmigung nach den Feststellungen des Oberverwal-
tungsgerichts keine zusätzlichen belastenden Wirkungen (vgl. UA S. 43). Im Übrigen
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definiert die Änderungsgenehmigung das Nachtschutzgebiet durch eine Grenzlinie
von sechs Maximalpegeln mit (mindestens) 75 dB(A).
In Bezug auf den Tagfluglärm könnte die von der Beschwerde aufge-
worfene Frage in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden, denn auch insoweit
geht es um eine außerrechtliche Fachfrage, die in der Tatsacheninstanz im Wege der
Sachverhaltsermittlung - gegebenenfalls mit Hilfe von Sachverständigen - zu klären
ist. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht verkannt, dass das Lärmgeschehen durch
die Stärke der Einzelereignisse und deren Häufigkeit maßgeblich geprägt wird (vgl.
UA S. 45). Es ist auf der Grundlage des lärmphysikalischen Gutachtens der Sach-
verständigen I./Schm. und der lärmmedizinischen Stellungnahme der Sachverständi-
gen J./Sch. jedoch zu der Einschätzung gelangt, dass äquivalente Dauerschallpegel
auch zur Bewertung eines Lärmgeschehens geeignet seien, das sich durch eine ge-
genüber der Vorbelastung deutliche Zunahme der Einzelschallereignisse bei im we-
sentlichen gleicher räumlicher Pegelverteilung und gleichen Pegelmaxima auszeich-
ne (UA S. 44). Eindeutig Vorzugswürdiges, etwa in Gestalt von Schwellenwertkrite-
rien anhand von Pegelhäufigkeit und -maxima stehe demgegenüber nicht zur Verfü-
gung (UA S. 45). An diese Feststellungen, die die Kläger weder im Berufungsverfah-
ren mit Beweisanträgen noch im Revisionszulassungsverfahren mit Verfahrensrügen
angegriffen haben, wäre der Senat in einem Revisionsverfahren gebunden. Die von
der Beschwerde behauptete Unschlüssigkeit der lärmmedizinischen Stellungnahme
ist nicht geeignet, eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zu begründen.
5. Die Frage,
ob es mit dem Gebot der gerechten Abwägung einer luftver-
kehrsrechtlichen Genehmigung gegenüber den Belangen der Lärmbetroffenen
vereinbar ist, zur Vermeidung von Einschränkungen der zuzulassenden Flug-
bewegungen dem Flughafenbetreiber Schallschutzmaßnahmen für Wohnhäu-
ser zur Schaffung des gewollten Abstandes von erheblicher Belästigung durch
Fluglärm in geschlossenen Räumen und eine Entschädigungsleistung von 2 %
des Verkehrswertes als Surrogat für die Verlärmung von Außenwohnberei-
chen aufzuerlegen,
kann, soweit sie einer revisionsgerichtlichen Klärung zugänglich ist, auf
der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch
ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden.
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es nur
dann "notwendig" im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG, dem Vorhabenträger Schutzvor-
kehrungen z.B. in Form von Schallschutzmaßnahmen aufzuerlegen, wenn die Plan-
feststellungsbehörde sich abwägungsfehlerfrei nicht in der Lage sieht, die Problem-
bewältigung durch eigene planerische Gestaltung, etwa durch Anordnung der Lan-
debahnen oder durch unmittelbar geltende Betriebsregelungen, zu leisten (vgl.
BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87, 332 <342
f.>). Passiver Schutz in Form von Schallschutzfenstern schützt zwar nicht davor, bei
gelegentlichem Öffnen der Fenster sowie vor allem im so genannten Außenwohnbe-
reich und im sonstigen Wohnumfeld von erheblichem Fluglärm betroffen zu werden.
Dies bedeutet jedoch in rechtlicher Hinsicht nicht mehr, als dass dieser Aspekt in die
planerische Abwägung einzubeziehen und rechtsfehlerfrei "zu bewältigen" ist. Eine
generelle Reduzierung der planerischen Gestaltungsfreiheit zur Lösung des damit
verbundenen Interessenkonflikts auf eine Verpflichtung zu aktivem Lärmschutz im
Sinne eines absoluten Vorrangs von Schutzmaßnahmen zugunsten des Außen-
wohnbereichs lässt sich schon deshalb nicht begründen, weil deren Schutzbedürftig-
keit je nach ihrer Lage und bestimmungsgemäßen Nutzung höchst unterschiedlich
sein kann. Hinzu kommt, dass aktiver Lärmschutz in Form von betriebsregelnden
Lärmkontingenten seinerseits abwägungserhebliche und damit zu bewältigende
Probleme auslöst (vgl. BVerwGE 87, 332 <346 f.>). Soweit die Beschwerde meint,
dass die trotz Auferlegung von Schallschutzmaßnahmen verbleibenden Beeinträchti-
gungen der Kläger für eine ordnungsgemäße Abwägung weiter hätten untersucht
werden müssen, zeigt sie einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf. Wie
weit die in die Abwägung einzustellenden Belange zu ermitteln sind, hängt maßge-
bend von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles ab.
6. Die Frage,
ob bei der Prüfung der Belange des Schutzes vor Fluglärm nach
§ 6 Abs. 4 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LuftVG und der Abwägung der Fluglärmbelas-
tung eine gesteigerte Schutzbedürftigkeit von krankheits- oder sonst individuell
bedingt besonders lärmempfindlichen Menschen zu berücksichtigen ist,
bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Nach der Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist, was der Nachbarschaft an Beein-
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trächtigungen zugemutet werden kann, anhand eines typisierenden und generalisie-
renden Maßstabes zu bestimmen, der an das Empfinden eines Durchschnittsmen-
schen anknüpfen darf (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. September 1999 - BVerwG 4 C
6.98 - BVerwGE 109, 314 <324> und vom 7. Oktober 1983 - BVerwG 7 C 44.81 -
BVerwGE 68, 62 <67>). In welcher Weise diese Rechtsprechung präzisierungs- oder
fortentwicklungsbedürftig sein könnte, zeigt die Beschwerde nicht auf.
7. Die Frage,
ob bei der Prüfung der Belange des Schutzes vor Fluglärm nach
§ 6 Abs. 4 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LuftVG und der Abwägung der Fluglärmbelas-
tung eine Gesamtlärmbetrachtung erforderlich ist, insbesondere wenn beson-
ders lärmempfindliche und damit schutzwürdige Personen betroffen sind,
lässt sich auf der Grundlage des Gesetzes und der bisherigen Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch ohne Durchführung eines Revisi-
onsverfahrens beantworten. Bei Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung
gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG hat die Genehmigungsbehörde grundsätzlich nur
solchen Lärm auf seine Zumutbarkeit zu prüfen und in die planerische Abwägung
einzustellen, der von der Anlage oder dem Betrieb des Flugplatzes herrührt; andere
Lärmquellen bleiben außer Betracht. Nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz
kommt es zwar für den Begriff der schädlichen Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1
BImSchG) nicht darauf an, woher eine zu beurteilende Beeinträchtigung stammt (vgl.
BVerwG, Urteile vom 23. Februar 2005 - BVerwG 4 A 5.04 - NVwZ 2005, 808 <809>
und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1 <7>). Das BImSchG
misst sich jedoch keine umfassende Geltung bei. Für Flugplätze gilt es gemäß § 2
Abs. 2 Satz 1 BImSchG nicht. Eine Gesamtlärmbetrachtung ist in einem gemäß § 6
Abs. 4 Satz 2 LuftVG erforderlichen Genehmigungsverfahren nur geboten, wenn die
wesentliche Erweiterung oder Änderung der Anlage oder des Betriebs des Flugplat-
zes im Zusammenwirken mit vorhandenen Vorbelastungen insgesamt zu einer
Lärmbelastung führt, die mit Gesundheitsgefahren oder einem Eingriff in die Sub-
stanz des Eigentums verbunden ist (vgl. BVerwG, NVwZ 2005, 808 <809>; Urteil
vom 20. Mai 1998 - BVerwG 11 C 3.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 18
51>; BVerwGE 101, 1 <9>). Die Beschwerde meint, dass das Oberverwaltungsge-
richt Anhaltspunkte für eine grundrechtsbeeinträchtigende Gesamtlärmbelastung
nicht hätte verneinen dürfen (vgl. UA S. 47). Für Kläger, die in bestimmten besonders
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stark belasteten Bereichen wohnen, und für die besonders lärmempfindlichen Kläger
zu 1, 4 und 7 sei die Grenze zur Gesundheitsgefährdung überschritten. Insoweit kriti-
siert die Beschwerde die tatrichterliche Würdigung des Sachverhalts. Die Zulassung
der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung lässt sich auf diese Weise nicht er-
reichen.
8. Die Frage,
ob es für die Prüfung des Schutzes vor Fluglärm nach § 6 Abs. 4
Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LuftVG und die Abwägung der gegenläufigen privaten
und öffentlichen Belange bei der Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Ge-
nehmigung der tatsächliche oder der planerisch-politische Bedarf für den mit
der Änderungsgenehmigung zuzulassenden Mehrverkehr maßgeblich ist,
würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen (a). Im Übrigen ist
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt, welche An-
forderungen bei der Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für die Er-
weiterung des Flugbetriebs eines Flughafens im Rahmen der Abwägung an den Ver-
kehrsbedarf zu stellen sind (b).
a) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht - wie die Beschwerde meint -
einen "planerisch-politischen Bedarf" für die Erweiterung des Betriebs des Flugha-
fens der Beigeladenen ausreichen lassen, um die gegenläufigen Interessen der
Nachbarschaft im Wege der planerischen Abwägung zu überwinden. Es hat im
Rahmen der Planrechtfertigung festgestellt, dass am Flughafen der Beigeladenen
schon seit langem weit mehr als die in der Erweiterungsgenehmigung von 1976 fest-
gelegten 71 000 Slots für den gewerblichen Verkehr vergeben und Bewegungen tat-
sächlich durchgeführt würden; bereits jetzt komme die Zahl der Flugbewegungen
deutlich einem Umfang nahe, den der Beklagte in Vollziehung der vorliegenden Ge-
nehmigung im Linien- und Charterflugverkehr für realistischerweise erreichbar halte
(vgl. UA S. 24). Es ist mithin davon ausgegangen, dass ein konkreter und aktueller
Verkehrsbedarf für die genehmigte Erweiterung des Flugbetriebs besteht. Diesen
Verkehrsbedarf hat es auch bei der Überprüfung der Abwägungsentscheidung des
Beklagten vorausgesetzt (vgl. UA S. 58 ff.). Die Aussagen des Landesentwicklungs-
programms und die Beschlüsse des Landtags und der Landesregierung zur "be-
darfsgerechten Weiterentwicklung" (UA S. 60) des Flughafens der Beigeladenen hat
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es lediglich herangezogen, um zu belegen, dass die Befriedigung des Verkehrsbe-
darfs nicht nur im privaten, sondern im öffentlichen Interesse liegt und dass dieses
öffentliche Interesse in der Abwägung schwer wiegt. Es geht dem Oberverwaltungs-
gericht insoweit nicht um die tatsächliche Feststellung eines "planerisch-politischen
Bedarfs", sondern um die bewertende Gewichtung der von der Planung berührten
öffentlichen und privaten Belange (vgl. UA S. 61). Den Beweisanregungen der Kläger
zum konkreten Bedarf für vom Flughafen der Beigeladenen abzuwickelnde Flugbe-
wegungen ist das Oberverwaltungsgericht allerdings nicht nachgekommen. Zur Be-
gründung hat es ausgeführt, dass der Beklagte bei der Anerkennung von öffentlichen
Verkehrsinteressen nicht auf die Befriedigung eines zahlenmäßig umschriebenen
Bedarfs für die Abfertigung von Passagier- oder Flugbewegungszahlen und deren
Realisierung in bestimmten Zeiträumen abstelle; die Frage, ob derzeit oder absehbar
eine Auslastung des Flughafens erreichbar sei, sei deshalb nicht weiter aufklärungs-
bedürftig (vgl. UA S. 61). Auch dies rechtfertigt jedoch nicht den Schluss, das Ober-
verwaltungsgericht habe einen tatsächlichen Verkehrsbedarf für entbehrlich gehal-
ten. Es hat sich mit der im Rahmen der Planrechtfertigung erfolgten Abschätzung des
tatsächlichen Verkehrsbedarfs auch im Rahmen der Abwägungskontrolle begnügt,
weil die Festigung der überkommenen Verkehrsfunktion einer öffentlichen Infrastruk-
tureinrichtung die Gewährung eines sicheren Rahmens für Dispositionen und künfti-
ge Entwicklungen mit den Mitteln einer Planungsentscheidung erfordere (vgl. UA S.
61). Auch insoweit hat es vorausgesetzt, dass die Gewährung eines solchen Rah-
mens durch die aktuell feststellbare und die prognostizierte künftige Nachfrage nach
vom Flughafen der Beigeladenen aus abzuwickelnden Flügen gerechtfertigt ist.
b) Im Übrigen hat sich der Senat mit der Frage, welche Anforderungen
an den Verkehrsbedarf und dessen tatrichterliche Kontrolle im Rahmen luftverkehrs-
rechtlicher Planungsentscheidungen zu stellen sind, bereits in seinem Urteil vom 20.
April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - NVwZ 2005, 933 (zur Veröffentlichung in BVerwGE
vorgesehen) zur Nachtflugregelung für den Flughafen München ausführlich befasst.
Es ist nicht zu erwarten, dass die dort dargelegten Grundsätze in dem erstrebten Re-
visionsverfahren weiterentwickelt oder präzisiert werden könnten. Der Senat hat in
dem genannten Urteil zu den Anforderungen an den Verkehrsbedarf ausgeführt:
"Nachtflugbedarf kann sich nicht nur aus einer tatsächlichen, ak-
tuell feststellbaren Nachfrage ergeben, sondern auch aus der Vorausschau
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künftiger Entwicklungen. Insoweit fließen Einschätzungen und Prognosen in
die Planung ein. Nachtflugregelungen für einen Verkehrsflughafen dürfen zu-
kunftsorientiert sein und es dem Flughafenbetreiber im Vorgriff auf künftige
Entwicklungen ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die zwar
noch nicht eingetreten ist, aber bei vorausschauender Betrachtung in abseh-
barer Zeit mit hinreichender Sicherheit erwartet werden kann. …
Eine Nachtflugregelung, die im Vorgriff auf einen noch nicht ab-
sehbaren Bedarf erlassen wird, ist vorzeitig und kann als reine "Vorratspla-
nung" abwägungsfehlerhaft sein. … Die Lockerung von Nachtflugverboten
kann das Abwägungsverbot verletzen, weil der Nachtflugbedarf noch nicht
konkret absehbar ist und der möglicherweise in Zukunft einmal entstehende
Lärmkonflikt im Wege der Abwägung gegenwärtig nicht so bewältigt werden
kann, wie dies möglich wäre und geboten sein könnte, wenn die Abwägungs-
entscheidung erst zu gegebener Zeit auf der Grundlage der dann maßgeben-
den abwägungserheblichen Gesichtspunkte getroffen würde…
Für die Überprüfung eines prognostizierten nachfrageorientierten
Nachtflugbedarfs gilt wie allgemein für die Kontrolle von Verkehrsprognosen
im Fachplanungsrecht: Das Gericht hat (nur) zu prüfen, ob die Prognose nach
einer geeigneten Methode durchgeführt wurde, ob der zugrunde gelegte
Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde und ob das Ergebnis einleuchtend be-
gründet ist (…). Ob die Nachfrage nach Nachtflugmöglichkeiten einem berech-
tigten Anliegen der Flugreisenden entspringt, liegt jenseits richterlicher Kon-
trolle. Eine Bedürfnisprüfung in diesem Sinne, wie sie der Revision hinsichtlich
nächtlicher "Touristikflüge bzw. Pauschalreiseflüge" vorschwebt, findet nicht
statt. …"
Diese Grundsätze gelten, soweit es nicht um Besonderheiten des
Nachtflugbetriebs geht, auch für den Flugbedarf am Tage. Das bedarf nicht der Klä-
rung in einem Revisionsverfahren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1, § 162
Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, §
52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn Dr. Philipp