Urteil des BVerwG vom 22.07.2015
Rechtliches Gehör, Gemeinde, Überprüfung, Aufklärungspflicht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 10.14
VGH 9 C 574/12.T
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. Juli 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Külpmann
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungs-
gerichtshofs vom 1. Oktober 2013 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens
einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigela-
denen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 60 000 Euro festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Be-
schwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
Für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Frage,
welche Abwägung die Luftfahrtbehörde bei der Festlegung
von Flugverfahren gemäß § 27a Abs. 2 LuftVO vorzuneh-
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men hat hinsichtlich einer Großstadt, deren Siedlungsge-
biete weitgehend von Lärmschutzbereichen und Bauver-
boten (§§ 4 und 5 FluglärmG) betroffen sind.
Die Beschwerde hält diese Frage unter vier verschiedenen Blickwinkeln für klä-
rungsbedürftig: Zum ersten möchte sie die sich aus dem gemeindlichen Selbst-
verwaltungsrecht und der Planungshoheit ergebenden abwägungserheblichen
Belange klären lassen, wenn das Siedlungsgebiet einer Großstadt - wie hier
dasjenige der Klägerin - weitgehend von Lärmschutzzonen und Bauverboten
betroffen sei. Zum zweiten fragt sie, in welchem Umfang alternative Flugrouten
abzuwägen sind, wenn diese zu einer gravierenden Minderbelastung der be-
troffenen Gemeinde führen, gleichzeitig aber nur eine geringfügige Zusatzbelas-
tung von Wohngebieten in anderen Gemeinden bewirken und Sicherheitsfragen
nicht aufgeworfen sind. Drittens sei höchstrichterlich zu klären, unter welchen
Voraussetzungen "Lärmbelastungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle" in
die Abwägung von Alternativrouten einzustellen seien. Bisher höchstrichterlich
nicht geklärt sei schließlich viertens das Gewicht der abwägungserheblichen
Belange der Klägerin im "Abwägungsdelta" zwischen luftverkehrsrechtlicher
Planfeststellung und der Festlegung von Flugrouten. Die aufgeworfenen Fragen
rechtfertigen unter keinem der genannten Gesichtspunkte die Zulassung der
Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung.
a) Der erste und der vierte Gesichtspunkt betreffen die Frage, welche Belange
die Luftfahrtbehörde bei der Festlegung von Flugverfahren gemäß § 27a Abs. 2
LuftVO im Falle einer stark fluglärmbelasteten Großstadt einzustellen hat, und
welches Gewicht diesen Belangen zukommt. Die Frage wäre in einem Revisi-
onsverfahren in dieser Allgemeinheit nicht entscheidungserheblich und damit
auch nicht klärungsfähig (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 2. September 1998
- 6 BN 6.98 - juris). Das Revisionsgericht könnte darauf nur mit lehrbuchartigen
Ausführungen antworten. Das ist nicht Aufgabe des Revisionsverfahrens. Ab-
gesehen davon sind die Anforderungen, die an die Abwägung bei der Festle-
gung von Flugverfahren zu stellen sind, auch soweit gemeindliche Belange be-
troffen sind, und die Maßstäbe für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Ab-
wägungsentscheidung in der Rechtsprechung des Senats im Grundsatz geklärt
(BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <280 ff.>
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und vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <157 ff.>; siehe nun-
mehr auch Urteile vom 12. November 2014 - 4 C 37.13 - BVerwGE 150, 286
und vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - DVBl. 2015, 636 Rn. 97 ff.). An die-
ser Rechtsprechung hat sich der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 24 ff.) bei
seiner Entscheidung orientiert.
Von einem "Abwägungsdelta" zwischen luftverkehrsrechtlicher Planfeststellung
und der Festlegung von Flugverfahren, das die Beschwerde ihrer Frage nach
dem Gewicht der Abwägungsbelange als Prämisse unterstellt, ist der Verwal-
tungsgerichtshof im Übrigen nicht ausgegangen. Er hat festgestellt, dass die
angegriffenen Flugverfahren schon im Planfeststellungsverfahren prognostiziert
und der Lärmprognose zugrunde gelegt worden und demzufolge bereits Ge-
genstand gerichtlicher Überprüfung gewesen seien (UA Rn. 34). Zwar seien die
Einwendungen, die sich auf Flugverfahren bezogen hätten, in der gerichtlichen
Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses schon deshalb als nicht begrün-
det erachtet worden, weil der Planfeststellungsbehörde die Kompetenz für den
Erlass derartiger Regelungen fehle. Die Flugverfahren hätten jedoch dadurch
Berücksichtigung gefunden, dass sie in die Ermittlung der Lärmbelastung und
der mit dem Ausbauvorhaben verbundenen Lärmzuwächse auch für das Stadt-
gebiet der Klägerin eingegangen seien.
b) Der zweite und dritte Aspekt der aufgeworfenen Frage zielt auf die Anforde-
rungen bei der Abwägung alternativer Flugrouten.
Die Frage, in welchem Umfang alternative Flugrouten abzuwägen sind, wenn
diese zu einer gravierenden Minderbelastung einer betroffenen Gemeinde führ-
ten, gleichzeitig aber nur eine geringfügige Zusatzbelastung von Wohngebieten
in anderen Gemeinden bewirkten und Sicherheitsfragen nicht aufgeworfen sei-
en, würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Denn von einer unter
Lärmgesichtspunkten deutlich vorzugswürdigen Alternativroute ist der Verwal-
tungsgerichtshof nicht ausgegangen. Auch unter Berücksichtigung des Vorbrin-
gens der Klägerin hat er keine Anhaltspunkte dafür gesehen, dass es für die
Endanflugverfahren eine Lösung geben könnte, bei der die Lärmbelastungen in
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den betroffenen Bereichen insgesamt in maßgeblicher Weise geringer wären
als bei den nunmehr festgelegten Verfahren (UA Rn. 61).
Die Entscheidungserheblichkeit fehlt auch, soweit die Beschwerde klären las-
sen möchte, unter welchen Voraussetzungen "Lärmbelastungen unterhalb der
Zumutbarkeitsschwelle" in die Abwägung von Alternativrouten einzustellen sind.
Denn von einer Fallgestaltung, bei der Lösungen mit Lärmwirkungen sowohl
unterhalb als auch oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze zur Verfügung stehen, ist
der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 61) nicht ausgegangen. Er hat vielmehr
einen sog. Verteilungsfall angenommen, in dem unter Ausschöpfung aller si-
cherheitstechnisch vertretbaren Möglichkeiten vergleichbare Lärmbelastungen
bei keinem erwägenswerten Flugverfahren vermieden werden könnten. Des-
halb könne es nur darum gehen, wer die (unzumutbare) Lärmbelastung zu tra-
gen habe (zur Behandlung solcher Verteilungsfälle nunmehr BVerwG, Urteil
vom 12. November 2014 - 4 C 37.13 - BVerwGE 150, 286 Rn. 29 f.).
Soweit die Beschwerde kritisiert, dass der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 36)
bei Lärmbelastungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle keine "besondere
Rechtfertigung" des Ausschlusses einer Alternativroute verlangt habe, hat die-
ser rechtliche Maßstab in der Subsumtion der Vorinstanz keine tragende Rolle
gespielt. Im Übrigen hat sich der Verwaltungsgerichtshof ersichtlich an der
Rechtsprechung des Senats orientiert: Muss die Entscheidung für eine be-
stimmte Flugroute nicht mit unzumutbaren Lärmbelastungen erkauft werden, so
genügt es, wenn sie sich mit vertretbaren Argumenten untermauern lässt
(BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <164>).
2. Die behauptete Abweichung des angegriffenen Urteils von einer Entschei-
dung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist nicht im
Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet.
Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3
Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich
bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz
benennt, mit dem die Vorinstanz einem unter anderem in der Rechtsprechung
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des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in An-
wendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, z.B. BVerwG,
Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
VwGO Nr. 26 S. 14). Daran fehlt es hier.
Die Beschwerde macht geltend, das angefochtene Urteil "divergiere" von der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, derzufolge bei Abwägungs-
entscheidungen der Sachverhalt hinreichend zu ermitteln und angemessen zu
bewerten sei. Abweichend hiervon sei die von der Klägerin substantiiert vorge-
tragene und im Übrigen allgemeinkundige Tatsache, dass die von ihr geforderte
"Nordumfliegung" ihrer Siedlungsgebiete über nichtbewohnte Gebiete führe,
weder bei der Abwägungsentscheidung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsi-
cherung (BAF) noch in dem angefochtenen Urteil zugrunde gelegt worden.
Auch hinsichtlich der tatsächlichen (Lärm-)Betroffenheit der Klägerin sei der
Verwaltungsgerichtshof von einem falschen und unvollständigen Sachverhalt
ausgegangen. Schließlich weiche das angefochtene Urteil auch hinsichtlich sei-
ner Ausführungen zur Abwägung von der Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts ab. Mit diesem Vortrag, soweit überhaupt substantiiert, ist eine
die Zulassung der Revision rechtfertigende Divergenz jedenfalls nicht bezeich-
net. Dass der Verwaltungsgerichtshof abstrakte Rechtssätze formuliert hätte,
mit denen er dem Bundesverwaltungsgericht die Gefolgschaft verweigert, be-
hauptet die Beschwerde selbst nicht. Sie rügt vielmehr, dass der Verwaltungs-
gerichtshof die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwi-
ckelten rechtlichen Maßstäbe falsch angewandt habe. Ein Zulassungsgrund
nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist damit nicht dargetan (stRspr, vgl. z.B.
BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2005 - 9 B 38.04 - NVwZ 2005, 447
<448>).
3. Nicht ausreichend bezeichnet im Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO sind
schließlich auch die geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3
VwGO).
Im Zusammenhang mit der von der Klägerin geforderten "Nordumfliegung" ihres
Stadtgebiets ("segmented approach") macht die Beschwerde eine Verletzung
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der richterlichen Aufklärungspflicht und des rechtlichen Gehörs geltend. Das
angefochtene Urteil habe den klägerischen Vortrag - zugespitzt ausgedrückt -
mit der Begründung zurückgewiesen, die Klägerin hätte nicht dargelegt, dass
der unbewohnte Frankfurter Osthafen der unbewohnte Frankfurter Osthafen
sei. Verfahrensfehler sind damit nicht schlüssig dargetan. Der Beschwerdevor-
trag geht an den tragenden Erwägungen des angegriffenen Urteils vorbei.
Die Frage, ob das vorinstanzliche Verfahren an einem Mangel leidet, ist vom
materiell-rechtlichen Standpunkt der Vorinstanz aus zu beurteilen, auch wenn
dieser Standpunkt verfehlt sein sollte (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom
23. Januar 1996 - 11 B 150.95 - Buchholz 424.5 GrdstVG Nr. 1). Der Verwal-
tungsgerichtshof (UA Rn. 66) hat die Entscheidung des BAF, die von der Kläge-
rin bevorzugten sog. segmentierten Anflugverfahren nicht ergänzend zu den
festgelegten Verfahren zu regeln, nicht beanstandet. Er hat sich hierbei "insbe-
sondere" auf die Erwägung gestützt, dass es sich nicht um eine Alternative
handele, die sich der Beklagten als vorzugswürdig habe aufdrängen müssen.
Denn mit einer derartigen Flugverfahrensgestaltung wäre der von der Planfest-
stellung zugrunde gelegte unabhängige Betrieb der Bahn 25R zu den Parallel-
bahnen nicht möglich, so dass die im Planfeststellungsbeschluss für den Prog-
nosefall 2020 festgesetzte Kapazität von 126 Flugbewegungen je Stunde nicht
erreicht werden könnte. Zu Recht sei die Beklagte davon ausgegangen, dass
die festgelegten Flugverfahren das Erreichen dieser Kapazitätsvorgabe ermög-
lichen müssten. Zudem handele es sich bei segmentierten Anflugverfahren um
eine komplexe und gegenüber der Führung über die festgesetzten Radarfüh-
rungsstrecken disharmonische Flugverfahrensgestaltung, die sich in das seit
Jahren praktizierte Konzept der Radarführungsstrecken nicht einpassen ließen
(UA Rn. 68). Hinzu komme, dass dieses Anflugverfahren einen erhöhten
Schwierigkeitsgrad aufweise und es daher den Angaben der DFS zufolge Luft-
fahrzeugführer gebe, die dessen Nutzung aus Sicherheitsgründen ablehnten
und auch nicht dazu gezwungen werden könnten. "Darüber hinaus" habe die
Klägerin nicht aufgezeigt, dass sich das von ihr vorgeschlagene segmentierte
Anflugverfahren unter Lärmgesichtspunkten als ersichtlich vorzugswürdig er-
weisen würde (UA Rn. 70).
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Diese Ausführungen lassen erkennen, dass sich der Verwaltungsgerichtshof in
erster Linie und selbständig tragend von Kapazitäts- und Sicherheitserwägun-
gen hat leiten lassen. Dem an letzter Stelle genannten Hinweis auf die auch
unter Lärmschutzgesichtspunkten fehlende Vorzugswürdigkeit des segmentier-
ten Anflugverfahrens kommt nur ergänzende Bedeutung zu. Bereits aus diesem
Grunde sind die behaupteten Verfahrensmängel allein mit dem Vortrag, das
angefochtene Urteil habe die Lärmbetroffenheiten auf der Alternativroute nicht
ausreichend ermittelt und dem klägerischen Vortrag hierzu kein rechtliches Ge-
hör geschenkt, nicht schlüssig dargetan. Das gilt auch, soweit die Beschwerde
behauptet, dass die tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs für
die Klägerin überraschend gewesen seien.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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Dr. Külpmann
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