Urteil des BVerwG vom 26.06.2014

Verwaltungsverfahren, Vorbehalt des Gesetzes, Bemessung der Beiträge, Erlass

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 CN 4.13

OVG 7 KN 106/12

Verkündet

am 26. Juni 2014

Bech

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

- 2 -

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 26. Juni 2014

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann

und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-

richts vom 15. November 2012 wird aufgehoben. Die Sa-

che wird zur anderweitigen Verhandlung und Entschei-

dung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung

vorbehalten.

G r ü n d e :

Die Antragstellerin hält die Niedersächsische Gebührenordnung für Erlaubnisse

und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom

14. Februar 2012 - im Folgenden: Gebührenordnung - für unwirksam.

- 3 -

Die Antragstellerin führt Schwerlast- und Großraumtransporte auf öffentlichen

Straßen durch. Dafür benötigt sie die nach § 29 Abs. 3 und § 46 Abs. 1 Satz 1

Nr. 5 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) für die Benutzung von Straßen mit

besonders großen oder schweren Fahrzeugen erforderlichen Erlaubnisse oder

Genehmigungen, für deren Erteilung in Niedersachsen in der Regel die Stra-

ßenverkehrsämter der kommunalen Gebietskörperschaften zuständig sind. Für

die Bearbeitung solcher Anträge holen diese Behörden, wenn die Transporte

durch Niedersachsen führen, regelmäßig eine Stellungnahme der Niedersäch-

sischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) - im Folgenden:

Landesbehörde - ein. Die von der Landesbehörde zu bearbeitenden Anfragen

stammen zu etwa 30 Prozent von niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmi-

gungsbehörden und zu rund 70 Prozent aus anderen Bundesländern. Die Lan-

desbehörde, die für die Mitwirkung in einem eigenen Dezernat Personal und

Sachmittel vorhält, prüft, ob der vorgesehene Fahrweg ohne Beeinträchtigung

der Verkehrsbauwerke (Straßen, Brücken, Tunnel u.a.) befahren werden kann;

gegebenenfalls empfiehlt sie eine Alternativroute. Die von den niedersächsi-

schen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden für die Entscheidung über den

Antrag erhobenen Gebühren kamen bis zum Inkrafttreten der im Streit stehen-

den Gebührenordnung in vollem Umfang den Rechtsträgern dieser Behörden

zugute; der Antragsgegner wurde für die Mitwirkung der Landesbehörde nicht

am Gebührenaufkommen beteiligt. Um dies zu ändern, wurde zunächst § 3 des

Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) durch Art. 7 des

Haushaltsbegleitgesetzes 2012 um die Befugnis ergänzt, in der Landesgebüh-

renordnung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung zu treffen, wenn

eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine

Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist.

Anschließend erließ das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit

und Verkehr im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Finanzministerium

die am 1. April 2012 in Kraft getretene Gebührenordnung für Erlaubnisse und

Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar

2012 (Nds. GVBl S. 22).

Sie hat folgenden Wortlaut:

- 4 -

„Aufgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5

Satz 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengeset-

zes (NVwKostG) in der Fassung vom 25. April 2007 (Nds.

GVBl. S. 172), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Geset-

zes vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471), im Ein-

vernehmen mit dem Finanzministerium und des § 4 Abs. 2

NVwKostG im Einvernehmen mit dem Ministerium für

Wirtschaft, Arbeit und Verkehr

wird verordnet:

§ 1

(1) Für die Entscheidung über eine Erlaubnis für eine

übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 der

Straßenverkehrsordnung (StVO) und für die Entscheidung

über die Genehmigung einer Ausnahme von den Vor-

schriften über Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug oder

Ladung (§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO) wird eine Gebühr

erhoben. Für die Höhe der Gebühr ist der erforderliche

Zeitaufwand für die Entscheidung maßgebend; es sind je-

doch mindestens 10 und höchstens 850 Euro zu erheben.

§ 1 Abs. 4 Sätze 3 bis 5 der Allgemeinen Gebührenord-

nung gilt entsprechend. Eine Mitwirkung der Landesbe-

hörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung

der Entscheidung wird nicht nach den Sätzen 2 und 3 be-

rücksichtigt; bei Mitwirkung der Landesbehörde für Stra-

ßenbau und Verkehr erhöht sich die Gebühr nach den

Sätzen 2 und 3 um 30 Euro.

(2) Ist eine Gebühr nach Absatz 1 zu erheben, so finden

die Gebühren-Nummern 263 und 264 der Anlage der Ge-

bührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom

25. Januar 2011 (BGBI. I S. 98) keine Anwendung.

(3) Für die Erhebung einer Gebühr nach Absatz 1 ist das

Verwaltungskostenrecht des Bundes anzuwenden.

§ 2

Hat die Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei

der Vorbereitung der Entscheidung nach § 1 Abs. 1 mit-

gewirkt, so ist das Land an der vereinnahmten Gebühr mit

30 Euro zu beteiligen.

§ 3

Diese Verordnung tritt am 1. April 2012 in Kraft.“

- 5 -

Diese Gebührenordnung hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht auf

den Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit Urteil vom 15. November 2012

für unwirksam erklärt. Sie verstoße gegen Bundesrecht, namentlich die einen

anderen Gebührenrahmen regelnden Nummern 263 und 264 der Anlage zur

Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011

- GebOSt - (BGBl I S. 98) - im Folgenden: (Bundes-)Gebührenordnung - und sei

daher gemäß Art. 31 GG und Art. 70 GG nichtig. Entgegen der Auffassung des

Antragsgegners verliehen Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG den Län-

dern keine Kompetenz zum Erlass einer Gebührenordnung, die es ihnen - wie

in § 1 Abs. 2 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehen - ermögliche, bei

Entscheidungen über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung

nach § 29 StVO und eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1

Nr. 5 StVO die Anwendung der Nummern 263 und 264 der Anlage zur (Bun-

des-)Gebührenordnung auszuschließen. Die Voraussetzungen nach Art. 84

Abs. 1 Satz 2 GG für eine Abweichung von Bundesrecht lägen nicht vor. Die

staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, sei nicht

dem Verwaltungsverfahren, sondern nach ständiger Rechtsprechung des Bun-

desverfassungsgerichts der jeweiligen Sachgesetzgebungskompetenz, also

insbesondere den Art. 72 bis 74 GG, zuzuordnen. Diese Auffassung werde vom

Bundesverwaltungsgericht und in der Kommentarliteratur geteilt. Für die Zuord-

nung der Gebührenerhebung zur jeweiligen Sachkompetenz sprächen außer-

dem praktische Überlegungen. Denn ansonsten machte jedes Bundesgesetz,

das die Erteilung einer staatlichen Genehmigung vorsehe, eine „Parallelgesetz-

gebung“ auf Landesebene erforderlich, um einen entsprechenden Gebühren-

tatbestand zu schaffen; diese Landesgesetzgebung müsste zudem immer

schon mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes abgeschlossen sein. Ohne

bundeseinheitliche Gebührenregelung bestehe zudem die Gefahr eines „Wett-

streits“ der Länder untereinander um - je nach Zielrichtung - die niedrigste oder

die höchste Gebühr. Hier sei die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes sei-

ner Sachkompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für den „Straßenverkehr“ zu

entnehmen und nicht der Zuständigkeit für die „Erhebung … von Gebühren …

für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“, die sich nur auf die

Straßenbenutzung als solche erstrecke. Die Auffassung des Antragsgegners,

Art. 84 Abs. 1 GG sei „lex posterior“ und modifiziere die bisherigen Regelungen

- 6 -

der Art. 72 und 74 GG sowie den Grundsatz des Art. 31 GG, treffe in dieser

Form nicht zu. Auch die Art. 72 und 74 GG seien im Zuge der Föderalismusre-

form I geändert worden. Deshalb könne Art. 84 Abs. 1 GG schon nicht als das

spätere Gesetz angesehen werden. Außerdem sei nicht zu erkennen, dass mit

der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG bis dahin der Sachgesetzgebungskom-

petenz zugeordnete Materien nunmehr unter die Gesetzgebungszuständigkeit

für das Verwaltungsverfahren fallen sollten. Zu unterscheiden sei zwischen der

Kompetenz, die Erhebung von Gebühren als Gegenleistung für die Inanspruch-

nahme einer staatlichen Leistung zu regeln, und dem Verwaltungskostenrecht

als Teil des Verwaltungsverfahrensrechts, der allgemeine Grundsätze für die

Gebührenerhebung enthalte. In diesem Sinne verstehe der Senat auch die äl-

tere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das die Gesetzgebungs-

kompetenz für die (Bundes-)Gebührenordnung sowohl in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22

GG als auch in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu verorten scheine. Am Ergebnis ände-

re auch nichts, wenn man die Festlegung von Gebührentarifen nicht allein der

Sachkompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuordnete, sondern von einer

Art doppelter Kompetenzbegründung sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als

auch aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ausginge. Eine Abweichungsmöglichkeit für die

Länder bestehe nur im Rahmen von Art. 84 Abs. 1 GG, also für das Verwal-

tungsverfahren und die Behördenorganisation, nicht aber hinsichtlich der Sach-

kompetenzen der Art. 72 ff. GG, die der Bundesgesetzgeber jedenfalls auch für

den Gebührentarif in Anspruch genommen habe. Die Frage der Gesetzge-

bungskompetenz für die Gebührenerhebung dürfe nicht mit der weiteren Frage

verwechselt werden, ob der Bund hiervon abschließend Gebrauch gemacht

oder Raum für ergänzende landesrechtliche Regelungen gelassen habe. Bei

der vom Land für die Genehmigungserteilung erhobenen Gebühr handele es

sich auch weder um eine Sondernutzungsgebühr noch um eine Auslage, deren

Erhebung neben der bundesrechtlich geregelten Gebühr zulässig sein könnte.

Es sei nicht erforderlich, § 3 Abs. 4 NVwKostG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem

Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle vorzulegen. Diese Bestimmung

könne einschränkend dahin ausgelegt werden, dass sie den Landesverord-

nungsgeber nur soweit zur Abweichung von Bundesrecht ermächtige, wie es

die vom Bund getroffene Gebührenregelung zulasse.

- 7 -

Zur Begründung seiner Revision macht der Antragsgegner geltend: Nach

Art. 84 Abs. 1 GG sei, wenn die Länder - wie hier - ein Bundesgesetz als eigene

Angelegenheit ausführten, die Regelung des Verwaltungsverfahrens und damit

auch des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder; mit ihrer

Verwaltungszuständigkeit gehe ihre Gebührenhoheit einher. Art. 84 Abs. 1

Satz 2 GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom

28. August 2006 (BGBl I S. 2034) - im Folgenden: Föderalismusreform - gebe

den Ländern eine uneingeschränkte Abweichungsbefugnis bei der Regelung

von Verwaltungsgebühren; zugelassen sei auch ein Nebeneinander von Bun-

des- und Landesrecht. Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht von

einer fehlenden Regelungskompetenz des Landes ausginge, könnte das allen-

falls für § 1 der Gebührenordnung gelten. Dagegen liege für deren § 2, der die

landesinterne Verteilung des Gebührenaufkommens regle, die Rechtsetzungs-

befugnis eindeutig allein beim Land. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen

seine verfassungsrechtliche Pflicht verstoßen, dem Willen des Normgebers so

weit wie möglich Geltung zu belassen, denn es hätte zumindest § 2 nicht für

unwirksam erklären dürfen. Da bislang eine Aufteilung der Gebühren zwischen

den an den Genehmigungsverfahren Beteiligten - insbesondere zugunsten der

mitwirkenden Landesbehörde - nicht erfolgt sei, sei diese Teilregelung für den

Verordnungsgeber von besonderer Bedeutung gewesen. Sie sei selbstständig

anwendbar; die in § 2 enthaltene Bezugnahme auf § 1 sei lediglich deklarato-

risch. Da die Beteiligung des Landes am Gebührenaufkommen aus Sicht des

Normgebers das wichtigere Anliegen gewesen sei, wäre § 2 auf jeden Fall er-

lassen worden. Die für die Mitwirkung der Landesbehörde erhobene Pauschale

sei auf der Grundlage der dort im Durchschnitt entstandenen Personal- und

Sachkosten auf 30 € pro Fall festgesetzt worden.

Die Antragstellerin tritt der Revision entgegen und trägt vor: Das Oberverwal-

tungsgericht habe zu Recht angenommen, dass sich der Antragsgegner nicht

auf die Abweichungsbefugnis nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG berufen könne;

denn die Sachkompetenz für die Erhebung von Gebühren sei Art. 74 Abs. 1

Nr. 22 GG zuzuordnen. Der Bundesgesetzgeber habe auf dieser Grundlage mit

den Nummern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen

im Straßenverkehr eine abschließende Regelung hinsichtlich der in Rede ste-

- 8 -

henden Genehmigungen getroffen. Die „lex-posterior-Regel“ sei schon deshalb

nicht anwendbar, weil sie nur für Normen derselben Normebene gelte, nicht

aber für das Verhältnis von Bundes- und Landesrecht. Eine auf § 1 begrenzte

Teilunwirksamkeit der Gebührenordnung, wie sie der Antragsgegner hilfsweise

geltend mache, scheide wegen der engen Verflechtung von § 1 und § 2 aus.

Die Beteiligung des Landes an einer „vereinnahmten Gebühr“ sei nur möglich,

wenn diese Gebühr wirksam erhoben werden könne. Dass § 2 der Gebühren-

ordnung auch ohne die Erhebung einer Landesgebühr erlassen worden wäre,

könne nicht angenommen werden.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält in

Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern das Urteil des Ober-

verwaltungsgerichts für unzutreffend. Es erscheine zweifelhaft, ob sich eine

Bundeskompetenz zur Regelung von Verwaltungsgebühren kraft Sachzusam-

menhangs oder als Annex aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG begründen lasse. Die

Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei auch nicht mit den Zielen verein-

bar, die der Verfassungsgeber mit der Föderalismusreform verfolgt habe. Über

Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG hätten die Länder im Bereich der Landeseigenverwal-

tung eine umfassende Befugnis erhalten sollen, das Verwaltungsverfahren ab-

weichend von Bundesrecht zu regeln. Es sei auch sinnvoller, die Erhebung von

Verwaltungsgebühren der Regelung des Verwaltungsverfahrens zuzuordnen;

sie setze die bei den Ländern als Verwaltungsträgern vorhandene Kenntnis vo-

raus, welche Kosten anfielen. In der Rechtsprechung von Bundesverfassungs-

und Bundesverwaltungsgericht finde die Auffassung des Oberverwaltungsge-

richts keine Stütze. Die Kommentarliteratur sei nicht einheitlich; doch gehöre

auch dort nach einer weit verbreiteten Auffassung die Regelung von Verwal-

tungsgebühren zur Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84

Abs. 1 GG. Schließlich entspreche diese Zuordnung auch der Staatspraxis. Vor

der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG hätten Bundesregierung und Bundesrat

bundesgesetzliche Regelungen in Bezug auf die Verwaltungskosten, die den

Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angele-

genheit entstünden, als zustimmungsbedürftige Regelungen des Verwaltungs-

verfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. angesehen. Für die Rechtslage

seit der Föderalismusreform gehe die Staatspraxis davon aus, dass die Länder

- 9 -

befugt seien, von bundesrechtlichen Regelungen zur Erhebung von Verwal-

tungsgebühren abzuweichen, solange der Bund seine Regelungen nicht aus-

drücklich für abweichungsfest erklärt habe.

Die Revision des Antragsgegners ist begründet. Die Annahme des Oberverwal-

tungsgerichts, dem Land habe die Normsetzungskompetenz für die Gebühren-

ordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Stra-

ßenbenutzung vom 14. Februar 2012 gefehlt, verletzt Bundesrecht (§ 137

Abs. 1 VwGO). Entgegen seiner Rechtsauffassung konnte das Land gemäß

Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von der (Bundes-)Gebührenordnung abweichen (1.).

Doch ist der erkennende Senat an einer abschließenden Entscheidung über

den Normenkontrollantrag gehindert; die Sache muss zur weiteren Aufklärung

des Sachverhalts an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden. Die

im Streit stehende Gebührenordnung könnte auch deshalb unwirksam sein, weil

die landesrechtlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 4 NVwKostG für die in der

Gebührenordnung vorgesehene Abweichung von Bundesrecht nicht erfüllt sind.

Um das beurteilen zu können, bedarf es - abgesehen davon, dass es sich dabei

um die Auslegung und Anwendung von Landesrecht handelt - noch weiterer

tatsächlicher Feststellungen (2.). Ebenso liegt es hinsichtlich der Frage, ob im

Falle der Unwirksamkeit von § 1 der angegriffenen Gebührenordnung deren § 2

auch für sich genommen Bestand haben könnte, der die Gebührenbeteiligung

des Landes für die Mitwirkung der Landesbehörde an den Genehmigungsver-

fahren vorsieht (3.). Umgekehrt wird die Zurückverweisung der Sache an das

Oberverwaltungsgericht nicht deshalb entbehrlich (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil

sich die angegriffene Gebührenordnung aus einem anderen der geltend ge-

machten Verstöße gegen höherrangiges Recht als unwirksam erweist; diese

Rügen sind, soweit sie der revisionsgerichtlichen Überprüfung unterliegen, un-

begründet (4.).

1. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verfügte der An-

tragsgegner über die Kompetenz, um dem Landesverordnungsgeber in § 3

Abs. 4 NVwKostG die Möglichkeit zu eröffnen, hinsichtlich der in Rede stehen-

- 10 -

den Gebühren von Bundesrecht abzuweichen, und dies durch den Erlass der

angegriffenen Gebührenordnung umzusetzen. Mit diesen landesrechtlichen Be-

stimmungen zu Erhebung und Höhe der Verwaltungsgebühren, die vom Kos-

tenschuldner für die Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach

§ 29 Abs. 3 StVO sowie die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschrif-

ten über die Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug und Ladung gemäß § 46

Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zu entrichten sind, wird im Sinne von Art. 84 Abs. 1

Satz 1 GG das Verwaltungsverfahren geregelt.

a) Gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG regeln die Länder, wenn sie - wie bei der

Straßenverkehrs-Ordnung - Bundesrecht als eigene Angelegenheit ausführen,

die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Diese Kompe-

als eigene Angelegenheit ausführen, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes

bestimmt oder zulässt (sog. Landeseigenverwaltung); konkretisiert wird damit

der Grundsatz des Art. 30 GG, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnis-

se und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit die-

ses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.

b) Auf die in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG aufgeführten Regelungsgebiete der Ein-

richtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens hat, wie Art. 84 Abs. 1

Satz 2 und 5 GG zu entnehmen ist, allerdings auch der Bund ein Zugriffsrecht.

Wenn Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG vorsieht, dass die Länder, wenn Bundesgeset-

ze etwas anderes bestimmen, davon abweichende Regelungen treffen können,

setzt das implizit entsprechende bundesrechtliche Regelungen der Behörden-

einrichtung und des Verwaltungsverfahrens und damit eine entsprechende

Bundeskompetenz voraus. Insofern bestehen beim Vollzug von Bundesgeset-

zen durch die Länder als eigene Angelegenheit hinsichtlich der Einrichtung der

Behörden und des Verwaltungsverfahrens parallele Regelungsbefugnisse von

Bund und Ländern (so u.a. Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 84

Rn. 54; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Band 2, 2. Aufl. 2008,

Art. 84 GG Rn. 57; Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommen-

tar, Band 3, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 29). Das wird auch in Art. 84 Abs. 1

Satz 3 GG nochmals deutlich.

- 11 -

Wegen des in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Abweichungsrechts der

Länder ist unerheblich, ob man die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für

die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren - auch - in den Sach-

gesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG begründet sieht (vgl. Hermes

a.a.O. Rn. 48) oder aber konstitutiv ohnehin erst in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG (so

Kirchhof a.a.O. Art. 84 Rn. 54; Dittmann a.a.O. Rn. 5). Richtig ist freilich, dass

es für eine Normsetzung durch den Bund in Fragen der Einrichtung der Behör-

den und des Verwaltungsverfahrens der Anknüpfung an eine Sachgesetzge-

bungskompetenz bedarf; die Regelungskompetenz des Bundes nach Art. 84

GG ist in diesem Sinne akzessorisch (diese Begrifflichkeit verwendend

u.a.

Trute a.a.O. Rn. 20 m.w.N.). Der Bund verfügt - mit anderen Worten - bei der

Ausführung von Bundesgesetzen in Landeseigenverwaltung nur dann über eine

Normsetzungsbefugnis im Hinblick auf Behördenorganisation und Verwaltungs-

verfahren, wenn er im jeweiligen Sachbereich auch das materielle Recht regeln

darf. Damit folgt die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1

Satz 2 GG einer materiell-rechtlichen Normsetzungskompetenz aus den

Art. 70 ff. GG. In diesem Lichte ist auch das zu den baden-württembergischen

Rückmeldegebühren ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom

19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) zu sehen, auf das sich das

Oberverwaltungsgericht und im Anschluss daran die Antragstellerin berufen.

Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in jener Entscheidung fest, dass die

Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben - also auch für Gebüh-

ren, anders als die für Steuern, für die Art. 105 GG einschlägig ist - aus den

allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten sei, mithin aus den allgemei-

nen Sachgesetzgebungskompetenzen folge (a.a.O. S. 13). Doch lässt sich dem

wegen des dargestellten Zusammenhangs nicht zugleich die Aussage entneh-

men, dass gebührenrechtliche Regelungen nicht solche des Verwaltungsverfah-

rens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sein können.

Diese Verknüpfung von Sachkompetenz nach Art. 70 ff. GG und Verfahrensre-

gelungen nach Art. 84 GG bestand im Übrigen auch schon nach dem alten, vor

der Föderalismusreform geltenden Verfassungsrecht. Allerdings durfte der

Bund gemäß Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vor dem 1. September 2006 die Behörden-

organisation und das Verwaltungsverfahren nur mit Zustimmung des Bundesra-

- 12 -

tes regeln; dem entsprach - worauf der Vertreter des Bundesinteresses zu

Recht hinweist - die gängige Staatspraxis u.a. in den Fällen, in denen der Bund

Regelungen zu Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren in Bezug auf die

Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheit erlas-

sen wollte.

Danach setzt eine Regelung von Verwaltungsgebühren durch den Bund, die die

Ausführung von Straßenverkehrsrecht betrifft, eine Bundeszuständigkeit für das

materielle Straßenverkehrsrecht voraus. Eine solche konkurrierende Gesetzge-

bungskompetenz wird dem Bund durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG eröffnet; die-

ser Kompetenztitel umfasst u.a. den „Straßenverkehr“ sowie die „Erhebung und

Verteilung von Gebühren“ oder - wie später ergänzt wurde - von „Entgelten“ für

die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen. Zu Recht geht das Ober-

verwaltungsgericht davon aus, dass für die streitige Gebührenordnung auf die

Zuständigkeit für den „Straßenverkehr“ abzustellen ist. Denn der danach ge-

nannte Sachbereich erfasst nur Gebühren und Entgelte als Gegenleistung für

die Benutzung der öffentlichen Straße als solche. Das stellt - spätestens - die

Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes

vom 7. März 2006 (BTDrucks 16/813 S. 13) klar. Dort heißt es: „Ebenso wie die

öffentlich-rechtliche Gebühr stellt auch das privatrechtliche Entgelt für die Nut-

zung einer öffentlichen Straße eine Geldleistung dar, die als Gegenleistung für

die Inanspruchnahme der öffentlichen Straße erbracht werden kann.“ Gemeint

sind damit also öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltete Gegenleis-

tungen für die eigentliche Straßenbenutzung, mithin Benutzungsgebühren oder

-entgelte, nicht aber Verwaltungsgebühren, mit denen der Verwaltungsaufwand

für eine im Vorfeld dieser Straßenbenutzung einzuholende Genehmigung ab-

gegolten werden soll. Gerade darum geht es aber sowohl in den Nummern 263

und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung als auch in der angegriffe-

nen Gebührenordnung.

Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen

ausgesprochen, dass die (Bundes-)Gebührenordnung in ihren damals anzu-

wendenden früheren Fassungen auf der Gesetzgebungskompetenz des Bun-

des aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. letzter Halbsatz (… soweit … Bundesgesetze

- 13 -

mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen) und seiner Ge-

setzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG beruhe (Urteile vom

28. September 1979 - BVerwG 7 C 26.78 - BVerwGE 58, 326 <330> =

Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 3 S. 9 f. und vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C

65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3). Dagegen bieten diese Ent-

scheidungen keinen Anhalt dafür, in Bezug auf solche Verwaltungsgebühren

zwischen der Befugnis zur Setzung der Gebühren einerseits und der Regelung

allgemeiner Grundsätze der Gebührenerhebung andererseits zu unterscheiden,

wie es das Oberverwaltungsgericht annimmt.

c) Der Antragsgegner durfte auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG

von dieser (Bundes-)Gebührenordnung abweichen. Die dem Bund seit dem

1. September 2006 zustimmungsfrei eröffnete Befugnis zur Regelung der Ein-

richtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens im Bereich der Landes-

eigenverwaltung steht nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Vorbehalt einer

abweichenden landesrechtlichen Regelung. Diese den Ländern im Zuge der

Föderalismusreform neu eingeräumte Abweichungsbefugnis soll den Verlust

des bisherigen Erfordernisses einer Zustimmung durch den Bundesrat ausglei-

chen. Darin liegt - vergleicht man die Abweichungsbefugnis mit dem bisherigen

Mitwirkungserfordernis, dessen Ausübung von der Entscheidung der Landesre-

gierungen abhing - eine Stärkung der Länderparlamente, sei es direkt, wenn die

Abweichung unmittelbar durch ein formelles Landesgesetz erfolgt, oder indirekt,

wenn der Landesgesetzgeber - wie im vorliegenden Fall - die Exekutive zum

Erlass einer abweichenden Rechtsverordnung ermächtigt. Zugleich hat das

Abweichungsrecht der Länder zur Folge, dass die Frage, die in unter der Gel-

tung von Art. 84 GG a.F. ergangenen Gerichtsentscheidungen regelmäßig er-

örtert wurde, ob nämlich der Bund eine abschließende Regelung getroffen oder

den Ländern Raum zu eigenständigen Regelungen belassen habe, ihre Bedeu-

tung weitgehend verloren hat.

Von seiner ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eröffneten Abweichungsbefugnis

hat der Antragsgegner hier aus bundesrechtlicher Sicht in zulässiger Weise

Gebrauch gemacht.

- 14 -

aa) Bei der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr

vom 25. Januar 2011, deren Gebührennummern 263 und 264 nach § 1 Abs. 2

der angegriffenen Gebührenordnung keine Anwendung finden sollen, handelt

es sich nicht um abweichungsfestes Bundesrecht im Sinne von Art. 84 Abs. 1

Satz 5 GG. Nach dieser Bestimmung kann der Bund wegen eines besonderen

Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren

ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln; gemäß Art. 84 Abs. 1

Satz 6 GG bedürfen diese Gesetze der Zustimmung durch den Bundesrat. We-

der aus der (Bundes-)Gebührenordnung selbst noch aus der vorgelagerten

bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung ist zu entnehmen, dass der Bund

von seiner Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG Gebrauch machen

wollte. Allein der Umstand, dass die Gebührenordnung für Maßnahmen im

Straßenverkehr mit Zustimmung des Bundesrates ergangen ist, genügt hierfür

nicht, zumal sie auf der Annahme einer Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80

Abs. 2 GG beruht (BRDrucks 723/10, Zuleitungsschreiben). Vielmehr muss

- schon aus Gründen der Rechtsklarheit - der Ausschluss des Abweichungs-

rechts ausdrücklich geregelt werden (vgl. Pieroth, a.a.O. Art. 84 Rn. 11).

bb) Die Inanspruchnahme des Abweichungsrechts aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2

GG durch die Länder ist nicht an besondere materielle Voraussetzungen ge-

bunden (so die überwiegenden Auffassungen in der Literatur, vgl. etwa

Kirchhof, a.a.O. Art. 84 Rn. 71; Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15; Broß/Mayer, in:

von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar Band 2, 6. Aufl. 2010, Art. 84

Rn. 15 jeweils m.w.N.). Weder enthält der Wortlaut der Regelung eine solche

Einschränkung noch ist hierfür ein Bedürfnis zu erkennen. Denn zum einen wird

mit dem Abweichungsrecht der Länder nur der den Art. 83 i.V.m. Art. 84 Abs. 1

Satz 1 GG entsprechende „Grundzustand“ - eine umfassende Organisations-

gewalt der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angele-

genheit - wiederhergestellt. Zum anderen verfügt der Bund - sind Länder auf der

Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG tätig geworden und sieht er ein Be-

dürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung - gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG

nun seinerseits über eine Korrekturmöglichkeit. Dabei kann der Bund - freilich

nur mit Zustimmung des Bundesrates und gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6

- 15 -

GG in Ausnahmefällen und bei Bestehen eines besonderen Bedürfnisses -

auch von vornherein abweichungsfestes Bundesrecht erlassen.

Ob sich - etwa im Hinblick auf den Grundsatz der Bundestreue – möglicherwei-

se dann Einschränkungen für das Abweichungsrecht der Länder ergeben, wenn

der Landesgesetzgeber mit seinen Regelungen von Behördenorganisation und

Verwaltungsverfahren die vom Bund hinsichtlich des materiellen Rechts auf-

grund seiner Sachkompetenz nach den Art. 70 ff. GG getroffenen Regelungen

gleichsam konterkariert (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O. Art. 84 Rn. 56

m.w.N.), bedarf hier keiner Vertiefung. Dafür ist bei der in Rede stehenden

Abweichung von dem in der (Bundes-)Gebührenordnung vorgesehenen Gebüh-

renrahmen für Ausnahmegenehmigungen nichts zu erkennen. Ebenso wenig

handelt es sich bei der (Bundes-)Gebührenordnung um eine „doppelgesichtige

Norm“, bei der eine Abweichung durch die Länder wegen der engen

Verknüpfung von materiellem Recht und Verfahrensrecht Schranken unterlie-

gen könnte (vgl. dazu Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15 m.w.N.).

Im Hinblick auf den dargestellten Zusammenhang von Sachgesetzgebungs-

kompetenz nach Art. 70 ff. GG und den Gesetzesvollzug betreffenden Rege-

lungskompetenzen aus Art. 84 Abs. 1 GG greift auch die Annahme des Ober-

verwaltungsgerichts zu kurz, eine Zuordnung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG

schließe ein Abweichungsrecht der Länder aus. Selbst wenn man in Regelun-

gen des Verwaltungsverfahrens mit Teilen der Literatur einen „Annex“ zu den

Sachgesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG sieht, wird doch in Art. 84

Abs. 1 GG hinsichtlich dieses speziellen Ausschnitts aus der Sachkompetenz

eine ergänzende Regelung dahingehend getroffen, dass hier ein Abwei-

chungsrecht der Länder besteht. Insofern bedarf es auch keines näheren Ein-

gehens auf die in der Literatur geführte Diskussion, ob die Kompetenz zur Re-

gelung des Verwaltungsverfahrens tatsächlich einen solchen Annex zur Sach-

materie darstellt oder ob sie ihre Grundlage allein in Art. 84 Abs. 1 GG findet

(vgl. dazu den Überblick über den Meinungsstand bei Hermes, a.a.O. Art. 83

Rn. 21 f.).

- 16 -

cc) Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts handelt es sich bei

der Verordnungsermächtigung des § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG und der ange-

griffenen Gebührenordnung um Regelungen des Verwaltungsverfahrens im

Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.

(1) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen da-

runter jedenfalls solche gesetzliche Bestimmungen, die die Art und Weise der

Ausführung des Gesetzes, einschließlich der Handlungsformen der Verwaltung,

die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung

der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwal-

tungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln (vgl. u.a.

BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. - BVerfGE 75, 108

<152>; Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <320 f.>;

Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2/73, 3/73 - BVerfGE 37, 363 <385,

390>). Dazu rechnet das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich auch die Be-

fugnis, Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren zu treffen. Nach

seinem Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - (BVerfGE 26, 281

<298>) ist es, abgesehen von Ausnahmen wie der des Art. 84 Abs. 1 GG, Sa-

che der Länder, das Verfahren der Landesbehörden zu regeln; hierzu gehöre

die Befugnis, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen.

Den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Bundesver-

fassungsgerichts lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Sie hatten ganz

überwiegend nicht die Erhebung von Verwaltungsgebühren, sondern anderer

nichtsteuerlicher Abgaben zum Gegenstand (Urteile vom 20. Juli 1954 - 1 BvR

459/52 u.a. - BVerfGE 4, 7 - Beitrag nach dem Investitionshilfegesetz; vom

10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe

nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz; Beschlüsse vom 8. Juni 1988

- 2 BvL 9/85, 3/86 - BVerfGE 78, 249 - Fehlbelegungsabgabe für Inhaber öffent-

lich geförderter Wohnungen; vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - BVerfGE 108,

186 - Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen für Schüler oder

Auszubildende in der Altenpflege; vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 -

BVerfGE 110, 370 - Erhebung und Bemessung der Beiträge zum Klärschlamm-

Entschädigungsfonds). Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in jenen Ent-

- 17 -

scheidungen auf die Sachkompetenzen nach den Art. 70 ff. GG abgestellt und

auf deren Grundlage die Normsetzungskompetenz für die genannten Abgaben

geprüft hat, trägt das nicht den Schluss, den das Oberverwaltungsgericht da-

raus für das Verhältnis der Sachgesetzgebungskompetenz aus Art. 70 ff. GG

und der aus Art. 84 Abs. 1 GG folgenden Kompetenz, das Verwaltungsverfah-

ren und damit auch die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln, ziehen

will. Denn in den aufgeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

ging es um die völlig anders gelagerte Frage, ob für die Erhebung der dort strei-

tigen - finanzverfassungsrechtlich anders einzuordnenden - Abgaben eine Re-

gelungskompetenz des Bundes - bzw. im Verfahren über die Altenpflegeumlage

eine solche Kompetenz der Länder - vorhanden sei und die getroffenen Rege-

lungen mit den finanzverfassungsrechtlichen Grundsätzen der Art. 105 GG und

deren Schutz- und Begrenzungsfunktion vereinbar seien. Auch der Hinweis des

vom 8. Juni 1960 - 1 BvR 580/53 - trägt nicht. Dort ging es um das gerichtliche

Beurkundungswesen; streitig war, ob die Regelungskompetenz für die Übertra-

gung der Zuständigkeiten für gerichtliche Beurkundungen auf Ortsgerichte und

die Festsetzung von Gebühren für diese Beurkundungen beim Bund oder bei

den Ländern liegt. Hierzu traf das Bundesverfassungsgericht die vom Oberver-

waltungsgericht aufgegriffene Feststellung, dass die Befugnis zur gesetzlichen

Regelung der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens nach

Art. 74 Nr. 1 GG a.F. auch die Regelung der Gebühren für die Inanspruchnah-

me von Gerichten einschließt (BVerfGE 11, 192 <198 f.>). Doch kann aus die-

sem Rückgriff auf die Sachkompetenz entgegen dem Oberverwaltungsgericht

nicht der Schluss gezogen werden, dass bei Verwaltungsgebühren Art. 84

Abs. 1 GG nicht anwendbar ist. Denn zweifelsfrei umfasst der Begriff des Ver-

waltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht das gerichtliche Ver-

fahren. Deshalb bedurfte und bedarf es, was die Normierung von Gerichtsge-

bühren angeht, schon in Ermangelung einer kompetenzrechtlichen Alternative

einer Verankerung in der Sachgesetzgebungszuständigkeit des Art. 74 (Abs. 1)

Nr. 1 GG.

(2) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenfalls an-

erkannt, dass die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nach

- 18 -

Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auch den Erlass von verwaltungsgebührenrechtlichen

Regelungen einschließt.

Das hat der 7. Senat gerade in Bezug auf die (Bundes-)Gebührenordnung für

Maßnahmen im Straßenverkehr schon in einer frühen Entscheidung ausge-

sprochen. Führten die Länder Bundesrecht - wie auf dem Gebiet des Straßen-

verkehrs - als eigene Angelegenheit aus, so seien sie gemäß Art. 30, 70, 84

Abs. 1 GG grundsätzlich befugt, das Verfahren ihrer Landesbehörden zu re-

geln; diese Regelungsbefugnis schließe auch die Kompetenz der Länder ein,

Verwaltungsgebührenrecht zu setzen (Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C

65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3).

In gleicher Weise geht der 10. Senat in seinem Urteil vom 12. Juli 2006

- BVerwG 10 C 9.05 - davon aus, dass die Regelung des Gebührenrechts dann,

wenn die Länder ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführen, nach

Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich Sache der Länder sei; mit der Verwaltungszu-

ständigkeit der Länder gehe auch ihre Gebührenhoheit einher (BVerwGE 126,

222 Rn. 23 m.w.N.; ebenso Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 6.99 -

NVwZ 2000, 673 <674>).

Das deckt sich mit der Rechtsprechung des 8. Senats. In seinem Urteil vom

1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - heißt es: Führten die Länder Bundes-

recht als eigene Angelegenheit aus, regelten sie die Einrichtung der Behörden

und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG); das schließe die Kompe-

tenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts ein (Urteil vom 1. Dezem-

ber 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <180> unter Bezugnahme

auf BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - BVerfGE 26, 281

<298> sowie die Urteile vom 22. März 1979 a.a.O. und vom 13. Januar 1959

- BVerwG 1 C 114.57 - BVerwGE 8, 93 <94> = Buchholz 442.10 § 6 StVG

Nr. 1). Zu Unrecht beruft sich das Oberverwaltungsgericht demgegenüber auf

zwei weitere Entscheidungen des 8. Senats. Zwar heißt es in dessen Urteil vom

21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6 Rn. 36),

„… die Gesetzgebungsbefugnis zur Schaffung von Kostenregelungen wird al-

lein als Annex zur Sachkompetenz vermittelt“. Doch ist dieser Satz damit noch

- 19 -

nicht zu Ende, sondern er wird fortgesetzt: „… wobei den Ländern das Kosten-

recht selbst zusteht.“ Zuvor hatte der 8. Senat im selben Absatz eine Bundes-

kompetenz gerade mit dem Argument abgelehnt, dass dem Bund für eine all-

gemeine Regelung der persönlichen oder sachlichen Kostenfreiheit, die übli-

cherweise Teil des materiellen Landeskostenrechts sei, die Sachbefugnis fehle.

Der vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene Verweis auf die Sachkompe-

tenz dient damit nicht dem Ausschluss von Art. 84 Abs. 1 GG, soweit es um die

Regelung von Verwaltungsgebühren geht, sondern findet seine Erklärung darin,

dass auch nach Ansicht des 8. Senats der Bund von seinem Regelungsrecht

aus Art. 84 Abs. 1 GG nicht „im luftleeren Raum“, sondern nur in Verbindung

mit einer Bundesgesetzgebungskompetenz für die entsprechende Sachmaterie

Gebrauch machen darf. Das bestätigt der im Urteil folgende Satz; dort stellt der

8. Senat nämlich darauf ab, dass der Bund keinen materiellen Kompetenztitel

für das Katasterrecht habe. Damit liegt diese Entscheidung des 8. Senats ganz

auf der Linie seines bereits dargestellten Urteils vom 1. Dezember 1989. Nicht

anders verhält es sich mit dem Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C

12.98 - (BVerwGE 109, 272 = Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35),

das die Erhebung einer landesrechtlichen Verwaltungsgebühr für die Ent-

gegennahme und Überprüfung von Emissionserklärungen betraf und das vom

Oberverwaltungsgericht ebenfalls als - vermeintlicher - Beleg für die eigene Auf-

fassung angeführt wird. Dort heißt es - unter Bezugnahme auf den Beschluss

des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juli 1969 (a.a.O. S. 298) - sogar aus-

drücklich, dass bei der Ausführung eines Bundesgesetzes als eigene Angele-

genheit die Regelung des Verwaltungsverfahrens einschließlich der Regelung

des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder sei, soweit

nicht ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes be-

stimme (a.a.O. S. 278; vgl. auch S. 279 2. Absatz). Hinsichtlich dieses letzten

Halbsatzes, der die vorangegangene Aussage zur Landeskompetenz wieder

einschränkt, ist zu beachten, dass mit der Föderalismusreform an die Stelle des

Zustimmungserfordernisses seit dem 1. September 2006 ein Abweichungsrecht

der Länder getreten ist. Die im Urteil vom 25. August 1999 folgenden Ausfüh-

rungen des 8. Senats zur Frage, ob der Bundesgesetzgeber eine abschließen-

de Regelung getroffen habe, sind daher - wie bereits gezeigt - durch die Auf-

- 20 -

nahme des Abweichungsrechts der Länder in Art. 84 Abs. 1 GG bei Regelun-

gen des Verwaltungsverfahrens überholt.

Ebenso wenig ist etwas aus dem Urteil des 4. Senats vom 3. April 1994

- BVerwG 4 C 1.93 - (BVerwGE 98, 188 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7)

zu gewinnen, um damit die - vermeintliche - Nichtanwendbarkeit von Art. 84

Abs. 1 GG zu begründen. Zwar wird dort ausgeführt, dass der Verfassungsge-

ber das Gebührenrecht nicht als selbstständige Sachmaterie angesehen habe,

sondern als einen Bestandteil jenes Bereichs, in dem Verwaltungsbehörden

öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren

in Betracht kommt. Doch trägt das schon deshalb keinen negativen Schluss in

Bezug auf Art. 84 Abs. 1 GG, weil es sich in jenem Verfahren nicht um die Aus-

führung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheiten, son-

dern um die sog. Luftsicherheitsgebühren und damit um Luftverkehrsverwaltung

mit den entsprechenden Bundeskompetenzen u.a. aus Art. 87d GG handelte.

Im Übrigen hat der 4. Senat die Regelungszuständigkeit des Bundes, um die es

an dieser Stelle ging, bezeichnenderweise nicht etwa isoliert aus Art. 73 Abs. 1

Nr. 6 GG, sondern vielmehr aus dieser Sachgesetzgebungskompetenz im Zu-

sammenhang mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87d GG hergeleitet, also zusätzlich

aus Kompetenznormen, die speziell den Gesetzesvollzug betreffen (a.a.O.

S. 192).

(3) Schließlich entspricht es auch der ganz überwiegenden Auffassung in der

Kommentarliteratur, dass die Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfah-

rens aus Art. 84 Abs. 1 GG das Recht einschließt, die Erhebung von Verwal-

a.a.O., Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 84

Rn. 5; Broß/Mayer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, Band 2,

6. Aufl. 2012, Art. 84 Rn. 12; zweifelnd dagegen Trute, a.a.O. Rn. 14).

(4) Die vom Oberverwaltungsgericht angestellten „praktischen Überlegungen“,

die gegen eine Zuordnung der Regelung von Verwaltungsgebühren zu Art. 84

Abs. 1 GG sprechen sollen, vermögen nicht zu überzeugen.

- 21 -

Die Notwendigkeit einer „Parallelgesetzgebung“ der Länder, die nach dem

Oberverwaltungsgericht für die Zuordnung von Regelungen zur Gebührenhöhe

allein zur Sachgesetzgebungskompetenz streiten soll, ergibt sich von vornhe-

rein nur dann, wenn der Bund nicht ohnehin schon eine einheitliche Gebühren-

regelung getroffen hat, wie das im vorliegenden Fall mit der (Bundes-)Gebüh-

renordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr der Fall ist. Ansonsten ist die

sich aus Art. 84 Abs. 1 GG ergebende Befugnis der Länder, die Einrichtung der

Behörden und das Verwaltungsverfahren zu regeln, die logische Konsequenz

der Entscheidung des Verfassungsgebers, ihnen gemäß Art. 83 GG den Voll-

zug des überwiegenden Teils der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit zu

übertragen. Im Hinblick darauf ist es nur folgerichtig, damit auch die Regelung

des Verwaltungsverfahrens und der Kosten des Gesetzesvollzugs in ihre Hände

zu legen. Darin liegt für die Länder nicht - wie das Oberverwaltungsgericht an-

zunehmen scheint - eine Last, sondern positiv und in ihrem eigenen Interesse

die Möglichkeit, die eigene Verwaltungstätigkeit insoweit umfassend selbststän-

dig zu regeln. Das ist Ausdruck der vom Grundgesetz betonten Eigenstaatlich-

keit der Länder und zugleich ein Beitrag zur vertikalen Gewaltenteilung.

Ebenso wenig schlagend ist der Einwand des Oberverwaltungsgerichts, bei

Fehlen einer einheitlichen Gebührenregelung bestünde die Gefahr eines „Wett-

streits“ der Länder. Der Umstand, dass das Grundgesetz in seinen Art. 83 und

84 Abs. 1 die Regelung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfah-

rens den Ländern zuweist, zeigt, dass von Verfassungs wegen auch voneinan-

der abweichende landesrechtliche Regelungen legitimiert und gebilligt werden.

Seit der Föderalismusreform wird diese Art eines „Wettbewerbsföderalismus“

zusätzlich dadurch gestärkt, dass das Grundgesetz den Ländern nun

- vorbehaltlich Fällen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG - eine durch materielle Vor-

gaben nicht weiter eingeschränkte Befugnis zur Abweichung von Bundesrecht

einräumt.

(5) Ein durchgreifender Grund, weshalb - wie das Oberverwaltungsgericht an-

nimmt und im Anschluss daran die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung

geltend macht - die Regelungskompetenz für die Gebührenerhebung in die

konkrete Setzung von Gebühren einerseits - hier Bundeskompetenz - und das

- 22 -

Verwaltungskostenrecht mit der Regelung allgemeiner Grundsätze für die Ge-

bührenerhebung andererseits - dort Landeskompetenz - aufzuspalten sein soll,

ist nicht zu erkennen.

Auch dem vom Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angeführten

Urteil des 8. Senats vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - (BVerwGE

84, 178 <179> = Buchholz 310 § 73 VwGO Nr. 31) lässt sich nicht entnehmen,

dass eine solche Differenzierung befürwortet wird. Vielmehr heißt es dort, dass

die Regelung des Verwaltungsverfahrens die Kompetenz zur Regelung des

Verwaltungsgebührenrechts einschließe (a.a.O. S. 180). Soweit der 8. Senat

anschließend darauf abstellt, dass der Bund mit der Staatsangehörigkeits-

Gebührenverordnung auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. mit Zu-

stimmung des Bundesrates eine abschließende Regelung getroffen habe, ist

diese Erwägung, nachdem Art. 84 Abs. 1 GG n.F. den Ländern nun ausdrück-

lich ein Abweichungsrecht einräumt, auf die nun maßgebliche Rechtslage nicht

übertragbar. Entsprechendes gilt in Bezug auf das Urteil des 8. Senats vom

21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6), auf das

sich das Oberverwaltungsgericht ebenfalls beruft; auch dort kam noch Art. 84

Abs. 1 GG a.F. zur Anwendung.

Zudem wäre es auch nicht sachgerecht, die Entscheidung, ob für ein bestimm-

tes Verwaltungshandeln als Gegenleistung eine Gebühr erhoben werden soll,

und die Festlegung der Höhe einer solchen Verwaltungsgebühr aus der Rege-

lung des Verwaltungsverfahrens auszuklammern, die den Ländern nach Art. 84

Abs. 1 Satz 1 und 2 GG eröffnet ist. Denn die Länder als Träger der Verwal-

tungsbehörde sind insofern in jeder Hinsicht sachnäher als der Bund. Einerseits

haben sie, wenn ihnen nach Art. 83 GG der Vollzug von Bundesgesetzen als

eigene Angelegenheit übertragen ist, gemäß Art. 104a GG grundsätzlich die

Verwaltungskosten selbst zu tragen. Zum anderen verfügen sie mit der Ausfüh-

rung des Bundesrechts durch landeseigene Stellen auch über die für die Erhe-

bung von Verwaltungsgebühren notwendige Kenntnis, mit welchen Kosten die-

se Verwaltungstätigkeit verbunden ist (in diesem Sinne auch bereits BVerwG,

Urteil vom 25. August 1999 a.a.O. S. 281).

- 23 -

dd) Der Wirksamkeit der angegriffenen Gebührenordnung steht nicht entgegen,

dass die Abweichung als solche nicht in einem Parlamentsgesetz, sondern in

einer Rechtsverordnung des Landes geregelt wird.

Zwar heißt es in der Begründung für die Änderung von Art. 84 Abs. 1 GG zum

Abweichungsrecht der Länder, dass die Länder, da es um eine Abweichung von

gesetzlichen Regelungen des Bundes gehe, auch nur durch Gesetz von ihrer

Abweichungsbefugnis Gebrauch machen könnten (BTDrucks 16/813 S. 15).

Doch besteht schon kein Anhaltspunkt dafür, dass der dort verwendete Begriff

des „Gesetzes“ als Gesetz im formellen Sinne zu verstehen wäre. Insbesondere

ist es zu einer solchen Einengung auch im Wortlaut von Art. 84 Abs. 1 GG nicht

gekommen; dort ist vielmehr nur von „abweichender Regelung“ die Rede. Viel-

mehr sind für die Frage, ob die Länder die von Bundesrecht abweichende Re-

gelung unmittelbar durch formelles Gesetz treffen müssen oder ob dafür auch

eine untergesetzliche Regelung ausreicht, die Vorgaben des jeweiligen Lan-

desverfassungsrechts maßgeblich (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O.

Rn. 47; Dittmann, a.a.O. Rn. 16). Dabei sind freilich ergänzend die in das Lan-

desrecht übergreifenden Anforderungen des bundesverfassungsrechtlichen

Rechtsstaatsprinzips - hier etwa in Gestalt des Gesetzesvorbehalts - zu beach-

ten. Dessen Anforderungen ist hier jedenfalls Genüge getan, weil der Antrags-

gegner die bisherige Verordnungsermächtigung für den Erlass von Gebühren-

ordnungen in § 3 NVwKostG a.F. vor Erlass der streitigen Gebührenordnung

um die Regelung ergänzt hat, dass unter bestimmten dort näher definierten Vo-

raussetzungen in (Landes-)Gebührenordnungen vom Bundesrecht abweichen-

de Regelungen getroffen werden dürfen.

ee) Macht ein Land von seiner Abweichungsbefugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2

GG Gebrauch, gehen die abweichenden landesrechtlichen Regelungen, wie

sich aus der Verweisung in Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3

GG ergibt, bestehendem Bundesrecht vor. Das Verhältnis von Bundes- und

Landesrecht im Anwendungsbereich von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt

sich - abgesehen von den Ausnahmefällen abweichungsfesten Bundesrechts

(vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG) - ausschließlich nach der lex-posterior-Regel; es

- 24 -

besteht ein Anwendungsvorrang des später erlassenen Landesrechts (vgl.

BTDrucks 16/813 S. 15).

2. Durfte der Antragsgegner aufgrund der ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zu-

gewiesenen Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens die Erhebung

und Höhe von Verwaltungsgebühren regeln und dabei gemäß Art. 84 Abs. 1

Satz 2 GG auch von Bundesrecht abweichen, kann sich die in § 1 der angegrif-

fenen Gebührenordnung vorgesehene Abweichung gleichwohl deshalb als un-

wirksam erweisen, weil die landesrechtlichen Voraussetzungen, die § 3 Abs. 4

Satz 1 NVwKostG für eine solche Abweichung ergänzend bestimmt, nicht ein-

gehalten wurden. Ob das der Fall ist, kann im Revisionsverfahren nicht ent-

schieden werden; das Oberverwaltungsgericht hat die hierzu notwendigen tat-

sächlichen Feststellungen nicht getroffen.

Die Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG, die durch das

Haushaltsbegleitgesetz 2012 in das Niedersächsische Verwaltungskostenge-

setz eingefügt wurde, lässt eine Abweichung von Bundesgebührenrecht nicht

uneingeschränkt, sondern nur bedingt zu. Nur dann, wenn eine bundesrechtlich

geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine Amtshandlung die Er-

hebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist, kann in der Gebüh-

renordnung für diese Amtshandlung eine vom Bundesrecht abweichende Rege-

lung getroffen werden. Welcher Aufwand gemeint ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 2

Satz 1 NVwKostG, auf den Absatz 4 Satz 1 verweist; danach sollen die Gebüh-

ren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der

durchschnittlich für die Amtshandlung anfällt.

Das Oberverwaltungsgericht hat sich in der Annahme, dass schon nach Art. 84

Abs. 1 Satz 2 GG keine Abweichungsbefugnis des Antragsgegners bestehe, mit

diesen weiteren - nicht mehr bundes-, sondern landesrechtlichen - Anforderun-

gen an die Abweichung von Bundesrecht nicht befasst. Dementsprechend hat

es tatsächliche Feststellungen zum Deckungsgrad der nach den Gebühren-

nummern 263 und 264 der (Bundes-)Gebührenordnung möglichen Verwal-

tungsgebühren nicht getroffen. Dass der für die Erteilung von Erlaubnissen für

eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 StVO und für die Ent-

- 25 -

scheidung über die Genehmigung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 Satz 1

Nr. 5 StVO bei den an der Amtshandlung beteiligten Stellen durchschnittlich

anfallende Aufwand auf der Grundlage des in den Nummern 263 und 264 der

Anlage der (Bundes-)Gebührenordnung vorgegebenen Gebührenrahmens nicht

mehr gedeckt werden kann, haben die Beteiligten in der mündlichen Verhand-

lung vor dem Senat auch nicht unstreitig gestellt. Die somit - nach wie vor -

notwendige Sachaufklärung kann im Revisionsverfahren nicht nachgeholt wer-

den (vgl. zum Kostendeckungsprinzip nach § 3 Abs. 2 NVwKostG: OVG Lüne-

burg, Urteil vom 14. Dezember 2009 - 12 LC 275/07 - juris Rn. 24 f.).

3. Im laufenden Revisionsverfahren ist dem erkennenden Senat auch eine Ent-

scheidung darüber verwehrt, ob - wie der Antragsgegner hilfsweise geltend

macht - nach den Grundsätzen über die Teilnichtigkeit einer Norm jedenfalls § 2

der angegriffenen Gebührenordnung aufrechterhalten bleiben kann. Zwar stellt

sich in Bezug auf diese Vorschrift die im Zusammenhang mit § 1 soeben er-

örterte Frage nach dem Vorliegen der Voraussetzungen von § 3 Abs. 4 Satz 1

NVwKostG nicht in gleicher Weise. Denn § 4 Abs. 2 NVwKostG enthält für die

in § 2 der Gebührenordnung vorgesehene landesinterne Aufteilung des Gebüh-

renaufkommens eine gesonderte Verordnungsermächtigung; hiernach kann das

Finanzministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien, auch in

Bezug auf bundesrechtlich geregelte Kosten, durch Verordnung bestimmen,

dass an den vereinnahmten Kosten diejenigen Körperschaften beteiligt werden,

deren Dienststellen bei der Vorbereitung der Amtshandlung wesentlich mitge-

wirkt haben.

Doch käme - im Falle einer Unwirksamkeit von § 1 der Gebührenordnung - die

Annahme einer bloßen Teilnichtigkeit der Gebührenordnung und damit eine

isolierte Aufrechterhaltung von § 2 nur dann in Betracht, wenn es sich hierbei

um einen abtrennbaren Teil der Gesamtregelung handelte. Die Restregelung

müsste auch ohne den - hier unterstellt - unwirksamen Teil sinnvoll bestehen

bleiben können - Grundsatz der Teilbarkeit - und es müsste aufgrund objektiver

Anhaltspunkte mit Sicherheit anzunehmen sein, dass der Normgeber die Rest-

bestimmung ohne den nichtigen Teil erlassen hätte - Grundsatz des mutmaßli-

chen Willens des Normgebers (Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N

- 26 -

3.87 - BVerwGE 82, 225 <230>; vgl. zu den Voraussetzungen einer Teilunwirk-

samkeit: Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 110

m.w.N.). Tatsächliche Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts dazu, ob

Letzteres der Fall war, fehlen. Auch hierzu haben die Beteiligten in der mündli-

chen Verhandlung vor dem Senat unterschiedliche Auffassungen vertreten.

4. Die Zurückverweisung des Rechtsstreits erübrigt sich auch nicht deswegen,

weil die Gebührenordnung wegen eines der übrigen geltend gemachten

Rechtsverstöße nichtig ist und sich das angegriffene Urteil daher aus einem

anderen als dem vom Oberverwaltungsgericht angeführten Grund als richtig

darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO).

a) Der Einwand, dass die Verordnungsermächtigung nicht den Anforderungen

von Art. 80 GG genüge, ist unbegründet. Art. 80 GG ist zwar nicht unmittelbar

anwendbar, da hier die landesgesetzliche Ermächtigung zum Erlass einer

Rechtsverordnung zu beurteilen ist; allerdings bestimmen seine Grundsätze in

revisibler Weise den landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab, der hier

Art. 43 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung zu entnehmen ist (vgl. Urteil

vom 27. Juni 2013 - BVerwG 3 C 8.12 - juris Rn. 13 m.w.N.). § 3 Abs. 4 Satz 1

NVwKostG legt jedoch - soweit das der revisionsgerichtlichen Überprüfung zu-

gänglich ist - nach Inhalt, Zweck und Ausmaß in ausreichender Weise fest,

wann eine Abweichung von bundesrechtlich geregelten Gebühren durch Lan-

desverordnungsrecht möglich sein soll, indem er diese Abweichung von den in

der Verordnungsermächtigung näher konkretisierten rechtlichen und tatsächli-

chen Voraussetzungen abhängig macht. Weitergehender parlamentsgesetzli-

cher Vorgabe bedarf es hier insoweit nicht. Was die Gebührenbemessung als

solche betrifft, enthält § 3 Abs. 2 NVwKostG die gebotenen Vorgaben.

Auch die angegriffene Gebührenordnung selbst ist hinreichend bestimmt (vgl.

zum Prüfungsmaßstab: Urteil vom 27. Juni 2013 a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Die

Betroffenen können ihr bei Anwendung der maßgeblichen Auslegungsgrund-

sätze in der gebotenen Weise entnehmen, in welchen Fällen die in Rede ste-

hende Verwaltungsgebühr erhoben wird und wie sich deren Höhe bemisst.

Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Gebührenordnung fällt die Gebühr für die Entschei-

- 27 -

dung über eine Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 oder eine Genehmigung nach § 46

Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO an. Für ihre Höhe ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der

Gebührenordnung der erforderliche Zeitaufwand für diese Entscheidung maß-

geblich; hinzu kommt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Gebührenordnung bei Mit-

wirkung der Landesbehörde ein als Pauschale ausgestalteter Zuschlag in Höhe

von 30 €. Schließlich kann § 1 Abs. 3 der angegriffenen Gebührenordnung,

i.V.m. § 4 der (Bundes-)Gebührenordnung entnommen werden, dass Kosten-

schuldner derjenige ist, der die Amtshandlung veranlasst hat (allg. zum gebüh-

renrechtlichen Begriff des „Veranlassers“: BVerwG, Urteil vom 25. August 1999

a.a.O. S. 275 f.).

b) Der Einwand, dass der Antragsgegner mit der Gebührenordnung den nach

Art. 20 Abs. 3 GG zu beachtenden Vorbehalt des Gesetzes nicht beachtet ha-

be, trifft ebenfalls nicht zu. Die gesetzliche Ermächtigung zum Erlass der Ge-

bührenordnung in § 3 NVwKostG weist die nach der sog. Wesentlichkeitstheo-

rie erforderlichen Vorgaben auf. Bei der bloßen Festlegung von Gebührentari-

fen, wie sie hier in Rede steht, ist die Abweichung von Bundesrecht nicht dem

parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorbehalten. Gebührentarife werden

auch sonst - wie das Beispiel der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen

im Straßenverkehr belegt - regelmäßig nicht in formellen Gesetzen, sondern in

c) Ebenso wenig ist ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip als Ausprägung

des bundesverfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu

erkennen. Es wäre dann verletzt, wenn die Gebühr in einem groben Missver-

hältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand

stünde (stRspr; vgl. Urteil vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 5.02 - NVwZ 2003,

1385 <1386> m.w.N.). Diesen Maßstab verfehlt die Antragstellerin, wenn sie

rügt, dass die Gebühr im benachbarten Bremen nicht anfalle. Ihre weitere Be-

hauptung, dass mit der Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 29

Abs. 3 StVO und einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5

StVO eine Vorteilsabschöpfung verbunden sei, ist unzutreffend. Es geht nach

der Ausgestaltung dieser Verwaltungsgebühr - Bemessung nach dem Zeitauf-

wand gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Gebührenordnung und dem Berechnungs-

- 28 -

modus für die Pauschale, um die sich die Gebühr gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der

Gebührenordnung für die Mitwirkung der Landesbehörde erhöht - ausschließ-

lich um die Deckung der Kosten, die bei den beteiligten Verwaltungsbehörden

für die Genehmigungserteilung als solche und die dafür im Vorfeld erforderliche

Prüfung der Unbedenklichkeit des vorgesehenen Fahrtwegs durch die Landes-

behörde entstehen.

d) Worin der geltend gemachte Verstoß gegen das Übermaßverbot liegen soll,

lässt sich dem Vorbringen nicht entnehmen. Ebenso wenig ist zu erkennen,

weshalb die Gebührenordnung gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen soll.

e) Unbegründet ist ferner die Rüge eines Verstoßes gegen die Grundsätze der

Finanzverfassung. Soweit unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfas-

sungsgerichts vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) geltend

gemacht wird, für den Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung fehle die ge-

setzliche Ermächtigungsgrundlage, geht das bereits daran vorbei, dass es bei

der hier streitigen Gebührenordnung - wie gezeigt - nicht um die Abschöpfung

eines Vorteils, sondern allein um Kostendeckung geht. Aber auch unabhängig

davon ist ein Verstoß gegen die nach diesem Urteil zu beachtenden finanzver-

fassungsrechtlichen Anforderungen an eine Gebührenerhebung nicht zu erken-

nen. Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung fest,

dass die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben nur unter bestimmten Vorausset-

zungen zulässig sei (a.a.O. S. 15) und sie sowohl dem Grunde als auch der

Höhe nach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedürfe (a.a.O. S. 16).

Doch ist diesem Urteil ebenso zu entnehmen, dass gegen die Erhebung von

Gebühren, die zu den klassischen Abgabenarten gehörten, keine grundsätzli-

chen Bedenken bestünden, da sie dem Grunde nach durch ihre Ausgleichs-

funktion sachlich besonders gerechtfertigt seien (a.a.O. S. 17). Überdies wird

vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt, dass sich die Rechtfer-

tigung der Höhe der Gebühr u.a. aus dem Gebührenzweck der Kostendeckung

ergeben könne (a.a.O. S. 18 und S. 21). Dieser Zweck wird hier - anders als im

Fall der baden-württembergischen Rückmeldegebühren, wo der Gebühr in Hö-

he von 100 DM nur ein durchschnittlicher Arbeitsaufwand von 8,33 DM je

Rückmeldung gegenüberstand (a.a.O. S. 23) - nach der Art und Weise der Kal-

- 29 -

kulation der Gebühr auch nicht grundsätzlich verfehlt. Schließlich wird auch

dem Erfordernis der Normenklarheit bei der Gebührenerhebung (a.a.O. S. 20)

Genüge getan. Dass die angegriffene Gebührenordnung auf Kostendeckung

abzielt, ist dem Wortlaut der Regelungen und den Materialien zur Änderung von

§ 3 NVwKostG sowie zum Erlass der angegriffenen Gebührenordnung ohne

Weiteres zu entnehmen.

f) Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz kann mit

dem Einwand, dass die Verwaltungsgebühr in Bremen nicht oder jedenfalls in

anderer Höhe erhoben werde, nicht erfolgreich begründet werden. Art. 3 Abs. 1

GG könnte nur dann verletzt sein, wenn derselbe Hoheitsträger gleichgelagerte

Sachverhalte ohne hinreichenden Grund unterschiedlich behandelt (stRspr; vgl.

u.a. BVerfG, (Kammer-)Beschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 113/03 -

NVwZ-RR 2005, 297 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 27. September 2012

- BVerwG 3 C 17.12 - NVwZ-RR 2013, 141 = Buchholz 451.02 EichG Nr. 3

Rn. 22 m.w.N.).

g) Schließlich wird die Antragstellerin auch nicht in ihren Rechten aus Art. 12

und Art. 14 GG verletzt. Selbst wenn man durch die angegriffene Gebührenre-

gelung ihr Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG berührt sieht,

würde es sich allenfalls um einen Eingriff auf der Stufe der Berufsausübung

handeln. Es liegt jedoch auf der Hand, dass die Auferlegung der in Rede ste-

henden Verwaltungsgebühr, mit der ausschließlich der Aufwand für eine von

der Antragstellerin begehrte Begünstigung - hier die Erteilung einer Sonder-

erlaubnis bzw. Ausnahmegenehmigung - gedeckt werden soll, durch hinrei-

chende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist. Dass die Erhebung die-

ser Verwaltungsgebühr - wie die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung

erneut behauptet - eine erdrosselnde Wirkung hat, wird von ihr nicht hinrei-

chend substanziiert und ist auch sonst nicht ersichtlich. Eine Verletzung des

Grundrechts auf Eigentum aus Art. 14 GG wird von der Antragstellerin ebenfalls

nicht konkretisiert. Selbst wenn Art. 14 GG hinsichtlich des Schutzes des einge-

richteten und ausgeübten Gewerbebetriebs berührt wäre, wie die Antragstellerin

sinngemäß geltend macht, kann dieser Schutz nicht so weit gehen, dass ein

Gewerbetreibender von der Erhebung kostendeckender Verwaltungsgebühren

- 30 -

für ein ihn begünstigendes Verwaltungshandeln verschont bleiben müsste. Da-

mit geht auch die Rüge fehl, die Gebührenordnung sei insofern abwägungsfeh-

lerhaft zustande gekommen.

Kley

Liebler

Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann

Rothfuß

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Straßenverkehrsrecht

Fachpresse: nein

Rechtsquellen:

Art. 31, Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 84 Abs. 1

StVO

§ 29 Abs. 3, § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5

GebOSt

Anlage Nummern 263 und 264

NVwKostG

§ 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1

Nds. StrGebO

§§ 1 und 2

Stichworte:

Abweichungsbefugnis der Länder; Abweichungsrecht der Länder; übermäßige

Straßenbenutzung; Schwertransport; Großraumtransport; Sondertransport;

Ausnahmegenehmigung; Ausnahmeerlaubnis; Verwaltungsgebühr; Verwal-

tungskosten; Kostendeckung; Gebührenordnung; Gebührenerhebung; Gebüh-

renbeteiligung; Bestimmtheitsgrundsatz; Äquivalenzprinzip; Landesgesetzge-

ber; Verordnungsermächtigung; Regelung des Verwaltungsverfahrens; Rege-

lung der Behördenorganisation; konkurrierende Gesetzgebung; Gesetzge-

bungskompetenz; Bundesgesetzgeber; Landesgesetzgeber; Ausführung von

Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit; Landeseigenverwaltung; Sachkom-

petenz; Annexkompetenz; lex-posterior-Regel; lex posterior; abschließende

Regelung; Anwendungsvorrang; Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr;

Mitwirkung anderer Stellen an einer Amtshandlung; Teilnichtigkeit; Teilbarkeit

einer Regelung; Berufsfreiheit; Eigentum; erdrosselnde Wirkung.

Leitsatz:

Die Regelung von Verwaltungsgebühren zur Deckung der Kosten, die den be-

teiligten Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene

Angelegenheit des Landes entstehen, ist eine Regelung des Verwaltungsver-

fahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG. Daher war das Land Nie-

dersachsen gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG berechtigt, in der Gebührenord-

nung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßen-

benutzung vom 14. Februar 2012 (Nds. GVBl S. 22) von der Gebührenordnung

für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 (BGBl I S. 98) abzu-

weichen.

(wie Urteil vom selben Tag im Parallelverfahren BVerwG 3 CN 1.13)

Urteil des 3. Senats vom 26. Juni 2014 - BVerwG 3 CN 4.13

I. OVG Lüneburg vom 15.11.2012 - Az.: OVG 7 KN 106/12 -