Urteil des BVerwG vom 26.06.2014, 3 CN 2.13

Entschieden
26.06.2014
Schlagworte
Verwaltungsverfahren, Vorbehalt des Gesetzes, Bemessung der Beiträge, Erlass, Amtshandlung, Formelles Gesetz, Verkehr, Behördenorganisation, Aufwand, Gegenleistung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 CN 2.13 OVG 7 KN 178/12

Verkündet am 26. Juni 2014 Bech als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 26. Juni 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. Januar 2013 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Die Antragstellerin hält die Niedersächsische Gebührenordnung für Erlaubnisse

und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom

14. Februar 2012 - im Folgenden: Gebührenordnung - für unwirksam.

2Die Antragstellerin führt Schwerlast- und Großraumtransporte auf öffentlichen

Straßen durch. Dafür benötigt sie die nach § 29 Abs. 3 und § 46 Abs. 1 Satz 1

Nr. 5 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) für die Benutzung von Straßen mit

besonders großen oder schweren Fahrzeugen erforderlichen Erlaubnisse oder

Genehmigungen, für deren Erteilung in Niedersachsen in der Regel die Straßenverkehrsämter der kommunalen Gebietskörperschaften zuständig sind. Für

die Bearbeitung solcher Anträge holen diese Behörden, wenn die Transporte

durch Niedersachsen führen, regelmäßig eine Stellungnahme der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (NLStBV) - im Folgenden:

Landesbehörde - ein. Die von der Landesbehörde zu bearbeitenden Anfragen

stammen zu etwa 30 Prozent von niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden und zu rund 70 Prozent aus anderen Bundesländern. Die Landesbehörde, die für die Mitwirkung in einem eigenen Dezernat Personal und

Sachmittel vorhält, prüft, ob der vorgesehene Fahrweg ohne Beeinträchtigung

der Verkehrsbauwerke (Straßen, Brücken, Tunnel u.a.) befahren werden kann;

gegebenenfalls empfiehlt sie eine Alternativroute. Die von den niedersächsischen Erlaubnis- und Genehmigungsbehörden für die Entscheidung über den

Antrag erhobenen Gebühren kamen bis zum Inkrafttreten der im Streit stehenden Gebührenordnung in vollem Umfang den Rechtsträgern dieser Behörden

zugute; der Antragsgegner wurde für die Mitwirkung der Landesbehörde nicht

am Gebührenaufkommen beteiligt. Um dies zu ändern, wurde zunächst § 3 des

Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) durch Art. 7 des

Haushaltsbegleitgesetzes 2012 um die Befugnis ergänzt, in der Landesgebührenordnung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung zu treffen, wenn

eine bundesrechtlich geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine

Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist.

Anschließend erließ das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit

und Verkehr im Einvernehmen mit dem Niedersächsischen Finanzministerium

die am 1. April 2012 in Kraft getretene Gebührenordnung für Erlaubnisse und

Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar

2012 (Nds. GVBl S. 22).

3Sie hat folgenden Wortlaut:

„Aufgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) in der Fassung vom 25. April 2007 (Nds. GVBl. S. 172), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 9. Dezember 2011 (Nds. GVBl. S. 471), im Einvernehmen mit dem Finanzministerium und des § 4 Abs. 2 NVwKostG im Einvernehmen mit dem Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr

wird verordnet:

§ 1

(1) Für die Entscheidung über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach § 29 Abs. 3 der Straßenverkehrsordnung (StVO) und für die Entscheidung über die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug oder Ladung 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO) wird eine Gebühr erhoben. Für die Höhe der Gebühr ist der erforderliche Zeitaufwand für die Entscheidung maßgebend; es sind jedoch mindestens 10 und höchstens 850 Euro zu erheben. § 1 Abs. 4 Sätze 3 bis 5 der Allgemeinen Gebührenordnung gilt entsprechend. Eine Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung wird nicht nach den Sätzen 2 und 3 berücksichtigt; bei Mitwirkung der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erhöht sich die Gebühr nach den Sätzen 2 und 3 um 30 Euro.

(2) Ist eine Gebühr nach Absatz 1 zu erheben, so finden die Gebühren-Nummern 263 und 264 der Anlage der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011 (BGBI. I S. 98) keine Anwendung.

(3) Für die Erhebung einer Gebühr nach Absatz 1 ist das Verwaltungskostenrecht des Bundes anzuwenden.

§ 2

Hat die Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr bei der Vorbereitung der Entscheidung nach § 1 Abs. 1 mitgewirkt, so ist das Land an der vereinnahmten Gebühr mit 30 Euro zu beteiligen.

§ 3

Diese Verordnung tritt am 1. April 2012 in Kraft.“

4Diese Gebührenordnung hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht auf

den Normenkontrollantrag der Antragstellerin mit Urteil vom 17. Januar 2013 für

unwirksam erklärt. Sie verstoße gegen Bundesrecht, namentlich die einen anderen Gebührenrahmen regelnden Nummern 263 und 264 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 25. Januar 2011

- GebOSt - (BGBl I S. 98) - im Folgenden: (Bundes-)Gebührenordnung - und sei

daher gemäß Art. 31 GG und Art. 70 GG nichtig. Entgegen der Auffassung des

Antragsgegners verliehen Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG den Län-

dern keine Kompetenz zum Erlass einer Gebührenordnung, die es ihnen - wie

in § 1 Abs. 2 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehen - ermögliche, bei

Entscheidungen über eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung

nach § 29 StVO und eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1

Nr. 5 StVO die Anwendung der Nummern 263 und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung auszuschließen. Die Voraussetzungen nach Art. 84

Abs. 1 Satz 2 GG für eine Abweichung von Bundesrecht lägen nicht vor. Die

staatliche Befugnis, ein Entgelt für Verwaltungsleistungen zu erheben, sei nicht

dem Verwaltungsverfahren, sondern nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der jeweiligen Sachgesetzgebungskompetenz, also

insbesondere den Art. 72 bis 74 GG, zuzuordnen. Diese Auffassung werde vom

Bundesverwaltungsgericht und in der Kommentarliteratur geteilt. Für die Zuordnung der Gebührenerhebung zur jeweiligen Sachkompetenz sprächen außerdem praktische Überlegungen. Denn ansonsten machte jedes Bundesgesetz,

das die Erteilung einer staatlichen Genehmigung vorsehe, eine „Parallelgesetzgebung“ auf Landesebene erforderlich, um einen entsprechenden Gebührentatbestand zu schaffen; diese Landesgesetzgebung müsste zudem immer

schon mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes abgeschlossen sein. Ohne

bundeseinheitliche Gebührenregelung bestehe zudem die Gefahr eines „Wettstreits“ der Länder untereinander um - je nach Zielrichtung - die niedrigste oder

die höchste Gebühr. Hier sei die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes seiner Sachkompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für den „Straßenverkehr“ zu

entnehmen und nicht der Zuständigkeit für die „Erhebung von Gebühren

für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“, die sich nur auf die

Straßenbenutzung als solche erstrecke. Die Auffassung des Antragsgegners,

Art. 84 Abs. 1 GG sei „lex posterior“ und modifiziere die bisherigen Regelungen

der Art. 72 und 74 GG sowie den Grundsatz des Art. 31 GG, treffe in dieser

Form nicht zu. Auch die Art. 72 und 74 GG seien im Zuge der Föderalismusreform I geändert worden. Deshalb könne Art. 84 Abs. 1 GG schon nicht als das

spätere Gesetz angesehen werden. Außerdem sei nicht zu erkennen, dass mit

der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG bis dahin der Sachgesetzgebungskompetenz zugeordnete Materien nunmehr unter die Gesetzgebungszuständigkeit

für das Verwaltungsverfahren fallen sollten. Zu unterscheiden sei zwischen der

Kompetenz, die Erhebung von Gebühren als Gegenleistung für die Inanspruch-

nahme einer staatlichen Leistung zu regeln, und dem Verwaltungskostenrecht

als Teil des Verwaltungsverfahrensrechts, der allgemeine Grundsätze für die

Gebührenerhebung enthalte. In diesem Sinne verstehe der Senat auch die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das die Gesetzgebungskompetenz für die (Bundes-)Gebührenordnung sowohl in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22

GG als auch in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu verorten scheine. Am Ergebnis ändere auch nichts, wenn man die Festlegung von Gebührentarifen nicht allein der

Sachkompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuordnete, sondern von einer

Art doppelter Kompetenzbegründung sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als

auch aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ausginge. Eine Abweichungsmöglichkeit für die

Länder bestehe nur im Rahmen von Art. 84 Abs. 1 GG, also für das Verwaltungsverfahren und die Behördenorganisation, nicht aber hinsichtlich der Sachkompetenzen der Art. 72 ff. GG, die der Bundesgesetzgeber jedenfalls auch für

den Gebührentarif in Anspruch genommen habe. Die Frage der Gesetzgebungskompetenz für die Gebührenerhebung dürfe nicht mit der weiteren Frage

verwechselt werden, ob der Bund hiervon abschließend Gebrauch gemacht

oder Raum für ergänzende landesrechtliche Regelungen gelassen habe. Bei

der vom Land für die Genehmigungserteilung erhobenen Gebühr handele es

sich auch weder um eine Sondernutzungsgebühr noch um eine Auslage, deren

Erhebung neben der bundesrechtlich geregelten Gebühr zulässig sein könnte.

Es sei nicht erforderlich, § 3 Abs. 4 NVwKostG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem

Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle vorzulegen. Diese Bestimmung

könne einschränkend dahin ausgelegt werden, dass sie den Landesverordnungsgeber nur soweit zur Abweichung von Bundesrecht ermächtige, wie es

die vom Bund getroffene Gebührenregelung zulasse.

5Zur Begründung seiner Revision macht der Antragsgegner geltend: Nach

Art. 84 Abs. 1 GG sei, wenn die Länder - wie hier - ein Bundesgesetz als eigene

Angelegenheit ausführten, die Regelung des Verwaltungsverfahrens und damit

auch des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder; mit ihrer

Verwaltungszuständigkeit gehe ihre Gebührenhoheit einher. Art. 84 Abs. 1

Satz 2 GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom

28. August 2006 (BGBl I S. 2034) - im Folgenden: Föderalismusreform - gebe

den Ländern eine uneingeschränkte Abweichungsbefugnis bei der Regelung

von Verwaltungsgebühren; zugelassen sei auch ein Nebeneinander von Bundes- und Landesrecht. Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht von

einer fehlenden Regelungskompetenz des Landes ausginge, könnte das allenfalls für § 1 der Gebührenordnung gelten. Dagegen liege für deren § 2, der die

landesinterne Verteilung des Gebührenaufkommens regle, die Rechtsetzungsbefugnis eindeutig allein beim Land. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen

seine verfassungsrechtliche Pflicht verstoßen, dem Willen des Normgebers so

weit wie möglich Geltung zu belassen, denn es hätte zumindest § 2 nicht für

unwirksam erklären dürfen. Da bislang eine Aufteilung der Gebühren zwischen

den an den Genehmigungsverfahren Beteiligten - insbesondere zugunsten der

mitwirkenden Landesbehörde - nicht erfolgt sei, sei diese Teilregelung für den

Verordnungsgeber von besonderer Bedeutung gewesen. Sie sei selbstständig

anwendbar; die in § 2 enthaltene Bezugnahme auf § 1 sei lediglich deklaratorisch. Da die Beteiligung des Landes am Gebührenaufkommen aus Sicht des

Normgebers das wichtigere Anliegen gewesen sei, wäre § 2 auf jeden Fall erlassen worden. Die für die Mitwirkung der Landesbehörde erhobene Pauschale

sei auf der Grundlage der dort im Durchschnitt entstandenen Personal- und

Sachkosten auf 30 pro Fall festgesetzt worden.

6Die Antragstellerin tritt der Revision entgegen und trägt vor: Da der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht habe, fehle dem Land Niedersachsen die Zuständigkeit für den Erlass der streitigen Gebührenordnung. Auch der hilfsweise gestellte Antrag sei unbegründet. Außerdem lägen die Voraussetzungen der in § 3

Abs. 4 NVwKostG enthaltenen Verordnungsermächtigung nicht vor; die den

beteiligten Behörden entstehenden Kosten könnten auch bei Anwendung der

(Bundes-)Gebührenordnung gedeckt werden. Bei einer Nichtigkeit von § 1 der

angegriffenen Gebührenordnung könne deren § 2 nicht isoliert erhalten bleiben.

Dort werde auf „eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1“ verwiesen; diese Verweisung gehe ins Leere, wenn die Norm, auf die verwiesen werde, nichtig sei.

7Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält in

Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für unzutreffend. Es erscheine zweifelhaft, ob sich eine

Bundeskompetenz zur Regelung von Verwaltungsgebühren kraft Sachzusammenhangs oder als Annex aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG begründen lasse. Die

Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei auch nicht mit den Zielen vereinbar, die der Verfassungsgeber mit der Föderalismusreform verfolgt habe. Über

Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG hätten die Länder im Bereich der Landeseigenverwaltung eine umfassende Befugnis erhalten sollen, das Verwaltungsverfahren abweichend von Bundesrecht zu regeln. Es sei auch sinnvoller, die Erhebung von

Verwaltungsgebühren der Regelung des Verwaltungsverfahrens zuzuordnen;

sie setze die bei den Ländern als Verwaltungsträgern vorhandene Kenntnis voraus, welche Kosten anfielen. In der Rechtsprechung von Bundesverfassungsund Bundesverwaltungsgericht finde die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts keine Stütze. Die Kommentarliteratur sei nicht einheitlich; doch gehöre

auch dort nach einer weit verbreiteten Auffassung die Regelung von Verwaltungsgebühren zur Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84

Abs. 1 GG. Schließlich entspreche diese Zuordnung auch der Staatspraxis. Vor

der Neufassung von Art. 84 Abs. 1 GG hätten Bundesregierung und Bundesrat

bundesgesetzliche Regelungen in Bezug auf die Verwaltungskosten, die den

Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit entstünden, als zustimmungsbedürftige Regelungen des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. angesehen. Für die Rechtslage

seit der Föderalismusreform gehe die Staatspraxis davon aus, dass die Länder

befugt seien, von bundesrechtlichen Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren abzuweichen, solange der Bund seine Regelungen nicht ausdrücklich für abweichungsfest erklärt habe.

II

8Die Revision des Antragsgegners ist begründet. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dem Land habe die Normsetzungskompetenz für die Gebührenordnung für Erlaubnisse und Ausnahmegenehmigungen für übermäßige Straßenbenutzung vom 14. Februar 2012 gefehlt, verletzt Bundesrecht 137

Abs. 1 VwGO). Entgegen seiner Rechtsauffassung konnte das Land gemäß

Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von der (Bundes-)Gebührenordnung abweichen (1.).

Doch ist der erkennende Senat an einer abschließenden Entscheidung über

den Normenkontrollantrag gehindert; die Sache muss zur weiteren Aufklärung

des Sachverhalts an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen werden. Die

im Streit stehende Gebührenordnung könnte auch deshalb unwirksam sein, weil

die landesrechtlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 4 NVwKostG für die in der

Gebührenordnung vorgesehene Abweichung von Bundesrecht nicht erfüllt sind.

Um das beurteilen zu können, bedarf es - abgesehen davon, dass es sich dabei

um die Auslegung und Anwendung von Landesrecht handelt - noch weiterer

tatsächlicher Feststellungen (2.). Ebenso liegt es hinsichtlich der Frage, ob im

Falle der Unwirksamkeit von § 1 der angegriffenen Gebührenordnung deren § 2

auch für sich genommen Bestand haben könnte, der die Gebührenbeteiligung

des Landes für die Mitwirkung der Landesbehörde an den Genehmigungsverfahren vorsieht (3.). Umgekehrt wird die Zurückverweisung der Sache an das

Oberverwaltungsgericht nicht deshalb entbehrlich 144 Abs. 4 VwGO), weil

sich die angegriffene Gebührenordnung aus einem anderen der geltend gemachten Verstöße gegen höherrangiges Recht als unwirksam erweist; diese

Rügen sind, soweit sie der revisionsgerichtlichen Überprüfung unterliegen, unbegründet (4.).

91. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verfügte der Antragsgegner über die Kompetenz, um dem Landesverordnungsgeber in § 3

Abs. 4 NVwKostG die Möglichkeit zu eröffnen, hinsichtlich der in Rede stehenden Gebühren von Bundesrecht abzuweichen, und dies durch den Erlass der

angegriffenen Gebührenordnung umzusetzen. Mit diesen landesrechtlichen Bestimmungen zu Erhebung und Höhe der Verwaltungsgebühren, die vom Kostenschuldner für die Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung nach

§ 29 Abs. 3 StVO sowie die Genehmigung einer Ausnahme von den Vorschriften über die Höhe, Länge oder Breite von Fahrzeug und Ladung gemäß § 46

Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zu entrichten sind, wird im Sinne von Art. 84 Abs. 1

Satz 1 GG das Verwaltungsverfahren geregelt.

10a) Gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG regeln die Länder, wenn sie - wie bei der

Straßenverkehrs-Ordnung - Bundesrecht als eigene Angelegenheit ausführen,

die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. Diese Kompetenzzuweisung baut auf Art. 83 GG auf, wonach die Länder die Bundesgesetze

als eigene Angelegenheit ausführen, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes

bestimmt oder zulässt (sog. Landeseigenverwaltung); konkretisiert wird damit

der Grundsatz des Art. 30 GG, wonach die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.

11b) Auf die in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG aufgeführten Regelungsgebiete der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens hat, wie Art. 84 Abs. 1

Satz 2 und 5 GG zu entnehmen ist, allerdings auch der Bund ein Zugriffsrecht.

Wenn Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG vorsieht, dass die Länder, wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, davon abweichende Regelungen treffen können,

setzt das implizit entsprechende bundesrechtliche Regelungen der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens und damit eine entsprechende

Bundeskompetenz voraus. Insofern bestehen beim Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit hinsichtlich der Einrichtung der

Behörden und des Verwaltungsverfahrens parallele Regelungsbefugnisse von

Bund und Ländern (so u.a. Kirchhof, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 84

Rn. 54; Hermes, in: Dreier, Grundgesetz Kommentar, Band 2, 2. Aufl. 2008,

Art. 84 GG Rn. 57; Trute, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 6. Aufl. 2010, Art. 84 Rn. 29). Das wird auch in Art. 84 Abs. 1

Satz 3 GG nochmals deutlich.

12Wegen des in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Abweichungsrechts der

Länder ist unerheblich, ob man die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für

die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren - auch - in den Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG begründet sieht (vgl. Hermes

a.a.O. Rn. 48) oder aber konstitutiv ohnehin erst in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG (so

Kirchhof a.a.O. Art. 84 Rn. 54; Dittmann a.a.O. Rn. 5). Richtig ist freilich, dass

es für eine Normsetzung durch den Bund in Fragen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens der Anknüpfung an eine Sachgesetzgebungskompetenz bedarf; die Regelungskompetenz des Bundes nach Art. 84

GG ist in diesem Sinne akzessorisch (diese Begrifflichkeit verwendend u.a.

Trute a.a.O. Rn. 20 m.w.N.). Der Bund verfügt - mit anderen Worten - bei der

Ausführung von Bundesgesetzen in Landeseigenverwaltung nur dann über eine

Normsetzungsbefugnis im Hinblick auf Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren, wenn er im jeweiligen Sachbereich auch das materielle Recht regeln

darf. Damit folgt die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1

Satz 2 GG einer materiell-rechtlichen Normsetzungskompetenz aus den

Art. 70 ff. GG. In diesem Lichte ist auch das zu den baden-württembergischen

Rückmeldegebühren ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom

19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - (BVerfGE 108, 1) zu sehen, auf das sich das

Oberverwaltungsgericht und im Anschluss daran die Antragstellerin berufen.

Zwar stellt das Bundesverfassungsgericht in jener Entscheidung fest, dass die

Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben - also auch für Gebühren, anders als die für Steuern, für die Art. 105 GG einschlägig ist - aus den

allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten sei, mithin aus den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen folge (a.a.O. S. 13). Doch lässt sich dem

wegen des dargestellten Zusammenhangs nicht zugleich die Aussage entnehmen, dass gebührenrechtliche Regelungen nicht solche des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sein können.

13Diese Verknüpfung von Sachkompetenz nach Art. 70 ff. GG und Verfahrensregelungen nach Art. 84 GG bestand im Übrigen auch schon nach dem alten, vor

der Föderalismusreform geltenden Verfassungsrecht. Allerdings durfte der

Bund gemäß Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vor dem 1. September 2006 die Behördenorganisation und das Verwaltungsverfahren nur mit Zustimmung des Bundesrates regeln; dem entsprach - worauf der Vertreter des Bundesinteresses zu

Recht hinweist - die gängige Staatspraxis u.a. in den Fällen, in denen der Bund

Regelungen zu Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren in Bezug auf die

Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheit erlassen wollte.

14Danach setzt eine Regelung von Verwaltungsgebühren durch den Bund, die die

Ausführung von Straßenverkehrsrecht betrifft, eine Bundeszuständigkeit für das

materielle Straßenverkehrsrecht voraus. Eine solche konkurrierende Gesetzgebungskompetenz wird dem Bund durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG eröffnet; dieser Kompetenztitel umfasst u.a. den „Straßenverkehr“ sowie die „Erhebung und

Verteilung von Gebühren“ oder - wie später ergänzt wurde - von „Entgelten“ für

die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen. Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass für die streitige Gebührenordnung auf die

Zuständigkeit für den „Straßenverkehr“ abzustellen ist. Denn der danach genannte Sachbereich erfasst nur Gebühren und Entgelte als Gegenleistung für

die Benutzung der öffentlichen Straße als solche. Das stellt - spätestens - die

Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes

vom 7. März 2006 (BTDrucks 16/813 S. 13) klar. Dort heißt es: „Ebenso wie die

öffentlich-rechtliche Gebühr stellt auch das privatrechtliche Entgelt für die Nutzung einer öffentlichen Straße eine Geldleistung dar, die als Gegenleistung für

die Inanspruchnahme der öffentlichen Straße erbracht werden kann.“ Gemeint

sind damit also öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltete Gegenleistungen für die eigentliche Straßenbenutzung, mithin Benutzungsgebühren oder

-entgelte, nicht aber Verwaltungsgebühren, mit denen der Verwaltungsaufwand

für eine im Vorfeld dieser Straßenbenutzung einzuholende Genehmigung abgegolten werden soll. Gerade darum geht es aber sowohl in den Nummern 263

und 264 der Anlage zur (Bundes-)Gebührenordnung als auch in der angegriffenen Gebührenordnung.

15Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Urteilen

ausgesprochen, dass die (Bundes-)Gebührenordnung in ihren damals anzuwendenden früheren Fassungen auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. letzter Halbsatz (… soweit Bundesgesetze

mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen) und seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG beruhe (Urteile vom

28. September 1979 - BVerwG 7 C 26.78 - BVerwGE 58, 326 <330> =

Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 3 S. 9 f. und vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C

65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3). Dagegen bieten diese Entscheidungen keinen Anhalt dafür, in Bezug auf solche Verwaltungsgebühren

zwischen der Befugnis zur Setzung der Gebühren einerseits und der Regelung

allgemeiner Grundsätze der Gebührenerhebung andererseits zu unterscheiden,

wie es das Oberverwaltungsgericht annimmt.

16c) Der Antragsgegner durfte auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG

von dieser (Bundes-)Gebührenordnung abweichen. Die dem Bund seit dem

1. September 2006 zustimmungsfrei eröffnete Befugnis zur Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens im Bereich der Landeseigenverwaltung steht nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Vorbehalt einer

abweichenden landesrechtlichen Regelung. Diese den Ländern im Zuge der

Föderalismusreform neu eingeräumte Abweichungsbefugnis soll den Verlust

des bisherigen Erfordernisses einer Zustimmung durch den Bundesrat ausgleichen. Darin liegt - vergleicht man die Abweichungsbefugnis mit dem bisherigen

Mitwirkungserfordernis, dessen Ausübung von der Entscheidung der Landesregierungen abhing - eine Stärkung der Länderparlamente, sei es direkt, wenn die

Abweichung unmittelbar durch ein formelles Landesgesetz erfolgt, oder indirekt,

wenn der Landesgesetzgeber - wie im vorliegenden Fall - die Exekutive zum

Erlass einer abweichenden Rechtsverordnung ermächtigt. Zugleich hat das

Abweichungsrecht der Länder zur Folge, dass die Frage, die in unter der Geltung von Art. 84 GG a.F. ergangenen Gerichtsentscheidungen regelmäßig erörtert wurde, ob nämlich der Bund eine abschließende Regelung getroffen oder

den Ländern Raum zu eigenständigen Regelungen belassen habe, ihre Bedeutung weitgehend verloren hat.

17Von seiner ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eröffneten Abweichungsbefugnis

hat der Antragsgegner hier aus bundesrechtlicher Sicht in zulässiger Weise

Gebrauch gemacht.

18aa) Bei der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr

vom 25. Januar 2011, deren Gebührennummern 263 und 264 nach § 1 Abs. 2

der angegriffenen Gebührenordnung keine Anwendung finden sollen, handelt

es sich nicht um abweichungsfestes Bundesrecht im Sinne von Art. 84 Abs. 1

Satz 5 GG. Nach dieser Bestimmung kann der Bund wegen eines besonderen

Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren

ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln; gemäß Art. 84 Abs. 1

Satz 6 GG bedürfen diese Gesetze der Zustimmung durch den Bundesrat. Weder aus der (Bundes-)Gebührenordnung selbst noch aus der vorgelagerten

bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung ist zu entnehmen, dass der Bund

von seiner Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG Gebrauch machen

wollte. Allein der Umstand, dass die Gebührenordnung für Maßnahmen im

Straßenverkehr mit Zustimmung des Bundesrates ergangen ist, genügt hierfür

nicht, zumal sie auf der Annahme einer Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80

Abs. 2 GG beruht (BRDrucks 723/10, Zuleitungsschreiben). Vielmehr muss

- schon aus Gründen der Rechtsklarheit - der Ausschluss des Abweichungsrechts ausdrücklich geregelt werden (vgl. Pieroth, a.a.O. Art. 84 Rn. 11).

19bb) Die Inanspruchnahme des Abweichungsrechts aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2

GG durch die Länder ist nicht an besondere materielle Voraussetzungen gebunden (so die überwiegenden Auffassungen in der Literatur, vgl. etwa

Kirchhof, a.a.O. Art. 84 Rn. 71; Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15; Broß/Mayer, in:

von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar Band 2, 6. Aufl. 2010, Art. 84

Rn. 15 jeweils m.w.N.). Weder enthält der Wortlaut der Regelung eine solche

Einschränkung noch ist hierfür ein Bedürfnis zu erkennen. Denn zum einen wird

mit dem Abweichungsrecht der Länder nur der den Art. 83 i.V.m. Art. 84 Abs. 1

Satz 1 GG entsprechende „Grundzustand“ - eine umfassende Organisationsgewalt der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit - wiederhergestellt. Zum anderen verfügt der Bund - sind Länder auf der

Grundlage von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG tätig geworden und sieht er ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung - gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG

nun seinerseits über eine Korrekturmöglichkeit. Dabei kann der Bund - freilich

nur mit Zustimmung des Bundesrates und gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6

GG in Ausnahmefällen und bei Bestehen eines besonderen Bedürfnisses -

auch von vornherein abweichungsfestes Bundesrecht erlassen.

20Ob sich - etwa im Hinblick auf den Grundsatz der Bundestreue möglicherweise dann Einschränkungen für das Abweichungsrecht der Länder ergeben, wenn

der Landesgesetzgeber mit seinen Regelungen von Behördenorganisation und

Verwaltungsverfahren die vom Bund hinsichtlich des materiellen Rechts

aufgrund seiner Sachkompetenz nach den Art. 70 ff. GG getroffenen Regelungen gleichsam konterkariert (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O. Art. 84

Rn. 56 m.w.N.), bedarf hier keiner Vertiefung. Dafür ist bei der in Rede stehenden Abweichung von dem in der (Bundes-)Gebührenordnung vorgesehenen

Gebührenrahmen für Ausnahmegenehmigungen nichts zu erkennen. Ebenso

wenig handelt es sich bei der (Bundes-)Gebührenordnung um eine „doppelge-

sichtige Norm“, bei der eine Abweichung durch die Länder wegen der engen

Verknüpfung von materiellem Recht und Verfahrensrecht Schranken unterliegen könnte (vgl. dazu Dittmann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15 m.w.N.).

21Im Hinblick auf den dargestellten Zusammenhang von Sachgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG und den Gesetzesvollzug betreffenden Regelungskompetenzen aus Art. 84 Abs. 1 GG greift auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts zu kurz, eine Zuordnung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG

schließe ein Abweichungsrecht der Länder aus. Selbst wenn man in Regelungen des Verwaltungsverfahrens mit Teilen der Literatur einen „Annex“ zu den

Sachgesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG sieht, wird doch in Art. 84

Abs. 1 GG hinsichtlich dieses speziellen Ausschnitts aus der Sachkompetenz

eine ergänzende Regelung dahingehend getroffen, dass hier ein Abweichungsrecht der Länder besteht. Insofern bedarf es auch keines näheren Eingehens auf die in der Literatur geführte Diskussion, ob die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens tatsächlich einen solchen Annex zur Sachmaterie darstellt oder ob sie ihre Grundlage allein in Art. 84 Abs. 1 GG findet

(vgl. dazu den Überblick über den Meinungsstand bei Hermes, a.a.O. Art. 83

Rn. 21 f.).

22cc) Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts handelt es sich bei

der Verordnungsermächtigung des § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG und der angegriffenen Gebührenordnung um Regelungen des Verwaltungsverfahrens im

Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.

23(1) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen darunter jedenfalls solche gesetzliche Bestimmungen, die die Art und Weise der

Ausführung des Gesetzes, einschließlich der Handlungsformen der Verwaltung,

die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung

der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln (vgl. u.a.

BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. - BVerfGE 75, 108

<152>; Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <320 f.>;

Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2/73, 3/73 - BVerfGE 37, 363 <385,

390>). Dazu rechnet das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich auch die Befugnis, Regelungen zur Erhebung von Verwaltungsgebühren zu treffen. Nach

seinem Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - (BVerfGE 26, 281

<298>) ist es, abgesehen von Ausnahmen wie der des Art. 84 Abs. 1 GG, Sache der Länder, das Verfahren der Landesbehörden zu regeln; hierzu gehöre

die Befugnis, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen.

24Den vom Oberverwaltungsgericht angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Sie hatten ganz

überwiegend nicht die Erhebung von Verwaltungsgebühren, sondern anderer

nichtsteuerlicher Abgaben zum Gegenstand (Urteile vom 20. Juli 1954 - 1 BvR

459/52 u.a. - BVerfGE 4, 7 - Beitrag nach dem Investitionshilfegesetz; vom

10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 - Berufsausbildungsabgabe

nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz; Beschlüsse vom 8. Juni 1988

- 2 BvL 9/85, 3/86 - BVerfGE 78, 249 - Fehlbelegungsabgabe für Inhaber öffentlich geförderter Wohnungen; vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - BVerfGE 108,

186 - Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütungen für Schüler oder

Auszubildende in der Altenpflege; vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99

BverfGE 110, 370 - Erhebung und Bemessung der Beiträge zum Klärschlamm-

Entschädigungsfonds). Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in jenen Entscheidungen auf die Sachkompetenzen nach den Art. 70 ff. GG abgestellt und

auf deren Grundlage die Normsetzungskompetenz für die genannten Abgaben

geprüft hat, trägt das nicht den Schluss, den das Oberverwaltungsgericht daraus für das Verhältnis der Sachgesetzgebungskompetenz aus Art. 70 ff. GG

und der aus Art. 84 Abs. 1 GG folgenden Kompetenz, das Verwaltungsverfahren und damit auch die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln, ziehen

will. Denn in den aufgeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

ging es um die völlig anders gelagerte Frage, ob für die Erhebung der dort streitigen - finanzverfassungsrechtlich anders einzuordnenden - Abgaben eine Regelungskompetenz des Bundes - bzw. im Verfahren über die Altenpflegeumlage

eine solche Kompetenz der Länder - vorhanden sei und die getroffenen Regelungen mit den finanzverfassungsrechtlichen Grundsätzen der Art. 105 GG und

deren Schutz- und Begrenzungsfunktion vereinbar seien. Auch der Hinweis des

Oberverwaltungsgerichts auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

vom 8. Juni 1960 - 1 BvR 580/53 - trägt nicht. Dort ging es um das gerichtliche

Beurkundungswesen; streitig war, ob die Regelungskompetenz für die Übertragung der Zuständigkeiten für gerichtliche Beurkundungen auf Ortsgerichte und

die Festsetzung von Gebühren für diese Beurkundungen beim Bund oder bei

den Ländern liegt. Hierzu traf das Bundesverfassungsgericht die vom Oberverwaltungsgericht aufgegriffene Feststellung, dass die Befugnis zur gesetzlichen

Regelung der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens nach

Art. 74 Nr. 1 GG a.F. auch die Regelung der Gebühren für die Inanspruchnahme von Gerichten einschließt (BVerfGE 11, 192 <198 f.>). Doch kann aus diesem Rückgriff auf die Sachkompetenz entgegen dem Oberverwaltungsgericht

nicht der Schluss gezogen werden, dass bei Verwaltungsgebühren Art. 84

Abs. 1 GG nicht anwendbar ist. Denn zweifelsfrei umfasst der Begriff des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht das gerichtliche Verfahren. Deshalb bedurfte und bedarf es, was die Normierung von Gerichtsgebühren angeht, schon in Ermangelung einer kompetenzrechtlichen Alternative

einer Verankerung in der Sachgesetzgebungszuständigkeit des Art. 74 (Abs. 1)

Nr. 1 GG.

25(2) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenfalls anerkannt, dass die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nach

Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auch den Erlass von verwaltungsgebührenrechtlichen

Regelungen einschließt.

26Das hat der 7. Senat gerade in Bezug auf die (Bundes-)Gebührenordnung für

Maßnahmen im Straßenverkehr schon in einer frühen Entscheidung ausgesprochen. Führten die Länder Bundesrecht - wie auf dem Gebiet des Straßenverkehrs - als eigene Angelegenheit aus, so seien sie gemäß Art. 30, 70, 84

Abs. 1 GG grundsätzlich befugt, das Verfahren ihrer Landesbehörden zu regeln; diese Regelungsbefugnis schließe auch die Kompetenz der Länder ein,

Verwaltungsgebührenrecht zu setzen (Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C

65.75 - Buchholz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3).

27In gleicher Weise geht der 10. Senat in seinem Urteil vom 12. Juli 2006

- BVerwG 10 C 9.05 - davon aus, dass die Regelung des Gebührenrechts dann,

wenn die Länder ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit ausführen, nach

Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich Sache der Länder sei; mit der Verwaltungszuständigkeit der Länder gehe auch ihre Gebührenhoheit einher (BVerwGE 126,

222 Rn. 23 m.w.N.; ebenso Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 6.99 -

NVwZ 2000, 673 <674>).

28Das deckt sich mit der Rechtsprechung des 8. Senats. In seinem Urteil vom

1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - heißt es: Führten die Länder Bundesrecht als eigene Angelegenheit aus, regelten sie die Einrichtung der Behörden

und das Verwaltungsverfahren (Art. 84 Abs. 1 GG); das schließe die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts ein (Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <180> unter Bezugnahme

auf BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1969 - 2 BvL 25/64, 26/64 - BVerfGE 26, 281

<298> sowie die Urteile vom 22. März 1979 a.a.O. und vom 13. Januar 1959

- BVerwG 1 C 114.57 - BVerwGE 8, 93 <94> = Buchholz 442.10 § 6 StVG

Nr. 1). Zu Unrecht beruft sich das Oberverwaltungsgericht demgegenüber auf

zwei weitere Entscheidungen des 8. Senats. Zwar heißt es in dessen Urteil vom

21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6 Rn. 36),

„… die Gesetzgebungsbefugnis zur Schaffung von Kostenregelungen wird allein als Annex zur Sachkompetenz vermittelt“. Doch ist dieser Satz damit noch

nicht zu Ende, sondern er wird fortgesetzt: „… wobei den Ländern das Kostenrecht selbst zusteht.“ Zuvor hatte der 8. Senat im selben Absatz eine Bundeskompetenz gerade mit dem Argument abgelehnt, dass dem Bund für eine allgemeine Regelung der persönlichen oder sachlichen Kostenfreiheit, die üblicherweise Teil des materiellen Landeskostenrechts sei, die Sachbefugnis fehle.

Der vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene Verweis auf die Sachkompetenz dient damit nicht dem Ausschluss von Art. 84 Abs. 1 GG, soweit es um die

Regelung von Verwaltungsgebühren geht, sondern findet seine Erklärung darin,

dass auch nach Ansicht des 8. Senats der Bund von seinem Regelungsrecht

aus Art. 84 Abs. 1 GG nicht „im luftleeren Raum“, sondern nur in Verbindung

mit einer Bundesgesetzgebungskompetenz für die entsprechende Sachmaterie

Gebrauch machen darf. Das bestätigt der im Urteil folgende Satz; dort stellt der

8. Senat nämlich darauf ab, dass der Bund keinen materiellen Kompetenztitel

für das Katasterrecht habe. Damit liegt diese Entscheidung des 8. Senats ganz

auf der Linie seines bereits dargestellten Urteils vom 1. Dezember 1989. Nicht

anders verhält es sich mit dem Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C

12.98 - (BVerwGE 109, 272 = Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35),

das die Erhebung einer landesrechtlichen Verwaltungsgebühr für die Entgegennahme und Überprüfung von Emissionserklärungen betraf und das vom

Oberverwaltungsgericht ebenfalls als - vermeintlicher - Beleg für die eigene Auffassung angeführt wird. Dort heißt es - unter Bezugnahme auf den Beschluss

des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juli 1969 (a.a.O. S. 298) - sogar ausdrücklich, dass bei der Ausführung eines Bundesgesetzes als eigene Angelegenheit die Regelung des Verwaltungsverfahrens einschließlich der Regelung

des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder sei, soweit

nicht ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimme (a.a.O. S. 278; vgl. auch S. 279 2. Absatz). Hinsichtlich dieses letzten

Halbsatzes, der die vorangegangene Aussage zur Landeskompetenz wieder

einschränkt, ist zu beachten, dass mit der Föderalismusreform an die Stelle des

Zustimmungserfordernisses seit dem 1. September 2006 ein Abweichungsrecht

der Länder getreten ist. Die im Urteil vom 25. August 1999 folgenden Ausführungen des 8. Senats zur Frage, ob der Bundesgesetzgeber eine abschließende Regelung getroffen habe, sind daher - wie bereits gezeigt - durch die Aufnahme des Abweichungsrechts der Länder in Art. 84 Abs. 1 GG bei Regelungen des Verwaltungsverfahrens überholt.

29Ebenso wenig ist etwas aus dem Urteil des 4. Senats vom 3. April 1994

- BVerwG 4 C 1.93 - (BVerwGE 98, 188 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7)

zu gewinnen, um damit die - vermeintliche - Nichtanwendbarkeit von Art. 84

Abs. 1 GG zu begründen. Zwar wird dort ausgeführt, dass der Verfassungsgeber das Gebührenrecht nicht als selbstständige Sachmaterie angesehen habe,

sondern als einen Bestandteil jenes Bereichs, in dem Verwaltungsbehörden

öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren

in Betracht kommt. Doch trägt das schon deshalb keinen negativen Schluss in

Bezug auf Art. 84 Abs. 1 GG, weil es sich in jenem Verfahren nicht um die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheiten, sondern um die sog. Luftsicherheitsgebühren und damit um Luftverkehrsverwaltung

mit den entsprechenden Bundeskompetenzen u.a. aus Art. 87d GG handelte.

Im Übrigen hat der 4. Senat die Regelungszuständigkeit des Bundes, um die es

an dieser Stelle ging, bezeichnenderweise nicht etwa isoliert aus Art. 73 Abs. 1

Nr. 6 GG, sondern vielmehr aus dieser Sachgesetzgebungskompetenz im Zusammenhang mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87d GG hergeleitet, also zusätzlich

aus Kompetenznormen, die speziell den Gesetzesvollzug betreffen (a.a.O.

S. 192).

30(3) Schließlich entspricht es auch der ganz überwiegenden Auffassung in der

Kommentarliteratur, dass die Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens aus Art. 84 Abs. 1 GG das Recht einschließt, die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu regeln (vgl. statt vieler Dittmann, a.a.O., Rn. 11; Hermes,

a.a.O., Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, Art. 84

Rn. 5; Broß/Mayer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, Band 2,

6. Aufl. 2012, Art. 84 Rn. 12; zweifelnd dagegen Trute, a.a.O. Rn. 14).

31(4) Die vom Oberverwaltungsgericht angestellten „praktischen Überlegungen“,

die gegen eine Zuordnung der Regelung von Verwaltungsgebühren zu Art. 84

Abs. 1 GG sprechen sollen, vermögen nicht zu überzeugen.

32Die Notwendigkeit einer „Parallelgesetzgebung“ der Länder, die nach dem

Oberverwaltungsgericht für die Zuordnung von Regelungen zur Gebührenhöhe

allein zur Sachgesetzgebungskompetenz streiten soll, ergibt sich von vornherein nur dann, wenn der Bund nicht ohnehin schon eine einheitliche Gebührenregelung getroffen hat, wie das im vorliegenden Fall mit der (Bundes-)Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr der Fall ist. Ansonsten ist die

sich aus Art. 84 Abs. 1 GG ergebende Befugnis der Länder, die Einrichtung der

Behörden und das Verwaltungsverfahren zu regeln, die logische Konsequenz

der Entscheidung des Verfassungsgebers, ihnen gemäß Art. 83 GG den Vollzug des überwiegenden Teils der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit zu

übertragen. Im Hinblick darauf ist es nur folgerichtig, damit auch die Regelung

des Verwaltungsverfahrens und der Kosten des Gesetzesvollzugs in ihre Hände

zu legen. Darin liegt für die Länder nicht - wie das Oberverwaltungsgericht anzunehmen scheint - eine Last, sondern positiv und in ihrem eigenen Interesse

die Möglichkeit, die eigene Verwaltungstätigkeit insoweit umfassend selbststän-

dig zu regeln. Das ist Ausdruck der vom Grundgesetz betonten Eigenstaatlichkeit der Länder und zugleich ein Beitrag zur vertikalen Gewaltenteilung.

33Ebenso wenig schlagend ist der Einwand des Oberverwaltungsgerichts, bei

Fehlen einer einheitlichen Gebührenregelung bestünde die Gefahr eines „Wettstreits“ der Länder. Der Umstand, dass das Grundgesetz in seinen Art. 83 und

84 Abs. 1 die Regelung der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens den Ländern zuweist, zeigt, dass von Verfassungs wegen auch voneinander abweichende landesrechtliche Regelungen legitimiert und gebilligt werden.

Seit der Föderalismusreform wird diese Art eines „Wettbewerbsföderalismus“

zusätzlich dadurch gestärkt, dass das Grundgesetz den Ländern nun vorbehaltlich Fällen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG - eine durch materielle Vorgaben

nicht weiter eingeschränkte Befugnis zur Abweichung von Bundesrecht einräumt.

34(5) Ein durchgreifender Grund, weshalb - wie das Oberverwaltungsgericht annimmt und im Anschluss daran die Antragstellerin in ihrer Revisionserwiderung

geltend macht - die Regelungskompetenz für die Gebührenerhebung in die

konkrete Setzung von Gebühren einerseits - hier Bundeskompetenz - und das

Verwaltungskostenrecht mit der Regelung allgemeiner Grundsätze für die Gebührenerhebung andererseits - dort Landeskompetenz - aufzuspalten sein soll,

ist nicht zu erkennen.

35Auch dem vom Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angeführten

Urteil des 8. Senats vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - (BVerwGE

84, 178 <179> = Buchholz 310 § 73 VwGO Nr. 31) lässt sich nicht entnehmen,

dass eine solche Differenzierung befürwortet wird. Vielmehr heißt es dort, dass

die Regelung des Verwaltungsverfahrens die Kompetenz zur Regelung des

Verwaltungsgebührenrechts einschließe (a.a.O. S. 180). Soweit der 8. Senat

anschließend darauf abstellt, dass der Bund mit der Staatsangehörigkeits-

Gebührenverordnung auf der Grundlage von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. mit Zustimmung des Bundesrates eine abschließende Regelung getroffen habe, ist

diese Erwägung, nachdem Art. 84 Abs. 1 GG n.F. den Ländern nun ausdrücklich ein Abweichungsrecht einräumt, auf die nun maßgebliche Rechtslage nicht

übertragbar. Entsprechendes gilt in Bezug auf das Urteil des 8. Senats vom

21. Juni 2006 - BVerwG 8 C 12.05 - (Buchholz 428 § 38 VermG Nr. 6), auf das

sich das Oberverwaltungsgericht ebenfalls beruft; auch dort kam noch Art. 84

Abs. 1 GG a.F. zur Anwendung.

36Zudem wäre es auch nicht sachgerecht, die Entscheidung, ob für ein bestimmtes Verwaltungshandeln als Gegenleistung eine Gebühr erhoben werden soll,

und die Festlegung der Höhe einer solchen Verwaltungsgebühr aus der Regelung des Verwaltungsverfahrens auszuklammern, die den Ländern nach Art. 84

Abs. 1 Satz 1 und 2 GG eröffnet ist. Denn die Länder als Träger der Verwaltungsbehörde sind insofern in jeder Hinsicht sachnäher als der Bund. Einerseits

haben sie, wenn ihnen nach Art. 83 GG der Vollzug von Bundesgesetzen als

eigene Angelegenheit übertragen ist, gemäß Art. 104a GG grundsätzlich die

Verwaltungskosten selbst zu tragen. Zum anderen verfügen sie mit der Ausführung des Bundesrechts durch landeseigene Stellen auch über die für die Erhebung von Verwaltungsgebühren notwendige Kenntnis, mit welchen Kosten diese Verwaltungstätigkeit verbunden ist (in diesem Sinne auch bereits BVerwG,

Urteil vom 25. August 1999 a.a.O. S. 281).

37dd) Der Wirksamkeit der angegriffenen Gebührenordnung steht nicht entgegen,

dass die Abweichung als solche nicht in einem Parlamentsgesetz, sondern in

einer Rechtsverordnung des Landes geregelt wird.

38Zwar heißt es in der Begründung für die Änderung von Art. 84 Abs. 1 GG zum

Abweichungsrecht der Länder, dass die Länder, da es um eine Abweichung von

gesetzlichen Regelungen des Bundes gehe, auch nur durch Gesetz von ihrer

Abweichungsbefugnis Gebrauch machen könnten (BTDrucks 16/813 S. 15).

Doch besteht schon kein Anhaltspunkt dafür, dass der dort verwendete Begriff

des „Gesetzes“ als Gesetz im formellen Sinne zu verstehen wäre. Insbesondere

ist es zu einer solchen Einengung auch im Wortlaut von Art. 84 Abs. 1 GG nicht

gekommen; dort ist vielmehr nur von „abweichender Regelung“ die Rede. Vielmehr sind für die Frage, ob die Länder die von Bundesrecht abweichende Regelung unmittelbar durch formelles Gesetz treffen müssen oder ob dafür auch

eine untergesetzliche Regelung ausreicht, die Vorgaben des jeweiligen Lan-

desverfassungsrechts maßgeblich (in diesem Sinne etwa Hermes, a.a.O.

Rn. 47; Dittmann, a.a.O. Rn. 16). Dabei sind freilich ergänzend die in das Landesrecht übergreifenden Anforderungen des bundesverfassungsrechtlichen

Rechtsstaatsprinzips - hier etwa in Gestalt des Gesetzesvorbehalts - zu beachten. Dessen Anforderungen ist hier jedenfalls Genüge getan, weil der Antragsgegner die bisherige Verordnungsermächtigung für den Erlass von Gebührenordnungen in § 3 NVwKostG a.F. vor Erlass der streitigen Gebührenordnung

um die Regelung ergänzt hat, dass unter bestimmten dort näher definierten Voraussetzungen in (Landes-)Gebührenordnungen vom Bundesrecht abweichende Regelungen getroffen werden dürfen.

39ee) Macht ein Land von seiner Abweichungsbefugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2

GG Gebrauch, gehen die abweichenden landesrechtlichen Regelungen, wie

sich aus der Verweisung in Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3

GG ergibt, bestehendem Bundesrecht vor. Das Verhältnis von Bundes- und

Landesrecht im Anwendungsbereich von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt

sich - abgesehen von den Ausnahmefällen abweichungsfesten Bundesrechts

(vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG) - ausschließlich nach der lex-posterior-Regel; es

besteht ein Anwendungsvorrang des später erlassenen Landesrechts (vgl.

BTDrucks 16/813 S. 15).

402. Durfte der Antragsgegner aufgrund der ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zugewiesenen Befugnis zur Regelung des Verwaltungsverfahrens die Erhebung

und Höhe von Verwaltungsgebühren regeln und dabei gemäß Art. 84 Abs. 1

Satz 2 GG auch von Bundesrecht abweichen, kann sich die in § 1 der angegriffenen Gebührenordnung vorgesehene Abweichung gleichwohl deshalb als unwirksam erweisen, weil die landesrechtlichen Voraussetzungen, die § 3 Abs. 4

Satz 1 NVwKostG für eine solche Abweichung ergänzend bestimmt, nicht eingehalten wurden. Ob das der Fall ist, kann im Revisionsverfahren nicht entschieden werden; das Oberverwaltungsgericht hat die hierzu notwendigen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen.

41Die Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 4 Satz 1 NVwKostG, die durch das

Haushaltsbegleitgesetz 2012 in das Niedersächsische Verwaltungskostenge-

setz eingefügt wurde, lässt eine Abweichung von Bundesgebührenrecht nicht

uneingeschränkt, sondern nur bedingt zu. Nur dann, wenn eine bundesrechtlich

geregelte Gebühr nicht den Aufwand deckt oder für eine Amtshandlung die Erhebung einer Gebühr bundesrechtlich ausgeschlossen ist, kann in der Gebührenordnung für diese Amtshandlung eine vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen werden. Welcher Aufwand gemeint ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 2

Satz 1 NVwKostG, auf den Absatz 4 Satz 1 verweist; danach sollen die Gebühren den Aufwand der an der Amtshandlung beteiligten Stellen decken, der

durchschnittlich für die Amtshandlung anfällt.

42Das Oberverwaltungsgericht hat sich in der Annahme, dass schon nach Art. 84

Abs. 1 Satz 2 GG keine Abweichungsbefugnis des Antragsgegners bestehe, mit

diesen weiteren - nicht mehr bundes-, sondern landesrechtlichen - Anforderungen an die Abweichung von Bundesrecht nicht befasst. Dementsprechend hat

es tatsächliche Feststellungen zum Deckungsgrad der nach den Gebührennummern 263 und 264 der (Bundes-)Gebührenordnung möglichen Verwaltungsgebühren nicht