Urteil des BVerwG vom 25.08.2011
Ewr, Republik, Verwaltungsakt, Berechtigung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 9.11
OVG 10 A 10411/10
Verkündet
am 25. August 2011
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. August 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley, die Richter
am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Buchheister, Dr. Wysk und die Richterin
am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 18. Juni 2010 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten um die Berechtigung des Klägers, von seiner in der
Tschechischen Republik erworbenen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch
zu machen.
Dem Kläger wurde 1993 durch Strafbefehl die im Jahr 1984 erworbene Fahrer-
laubnis für die Klassen 1 und 3 wegen einer vorsätzlichen Trunkenheitsfahrt
(Blutalkoholgehalt [BAK] von 1,85 Promille) entzogen. Im Dezember 1996 er-
hielt er eine neue Fahrerlaubnis; sie wurde ihm wegen fahrlässiger Trunkenheit
im Verkehr (BAK von 1,70 Promille) durch Strafbefehl unter Festsetzung einer
Sperrfrist von 12 Monaten wieder entzogen.
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Am 2. März 2005 erwarb der Kläger in der Tschechischen Republik eine Fahr-
erlaubnis der Klasse B; im dort ausgestellten Führerschein ist ein Wohnsitz in
der Tschechischen Republik eingetragen.
Als der Beklagte davon Kenntnis erhielt, ersuchte er das Kraftfahrtbundesamt
um Ermittlungen dazu, wie es zu dieser Fahrerlaubniserteilung gekommen sei.
Nachdem das ohne Erfolg blieb, wandte er sich an das Gemeinsame Zentrum
der deutsch-tschechischen Polizei- und Zollzusammenarbeit in Sch. Von dort
erhielt er unter dem 29. Dezember 2008 die Mitteilung, der Kläger sei in der
Tschechischen Republik weder in der Vergangenheit gemeldet gewesen noch
sei das derzeit der Fall. Daraufhin trug der Beklagte am 19. Januar 2009 einen
Sperrvermerk in den tschechischen Führerschein des Klägers ein.
Die Klage mit dem Antrag, den Beklagten zu verurteilen, diesen Vermerk aus
dem Führerschein des Klägers zu entfernen und die Behauptung zurückzu-
nehmen, er sei nicht befugt, von dieser Fahrerlaubnis auf dem Gebiet der Bun-
desrepublik Deutschland Gebrauch zu machen, hat das Verwaltungsgericht
abgewiesen. Zur Begründung heißt es: Eine ausländische EU-Fahrerlaubnis
werde in Deutschland nicht anerkannt, wenn sie unter Verstoß gegen das
Wohnsitzerfordernis erteilt worden sei und sich dieser Verstoß aus dem Führer-
schein selbst oder aus vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitba-
ren Informationen ergebe. Letzteres sei hier der Fall. Auskünfte des Gemein-
samen Zentrums der deutsch-tschechischen Polizei- und Zollzusammenarbeit
seien der Tschechischen Republik zuzurechnen.
Im Berufungsverfahren hat der Beklagte eine von ihm eingeholte Auskunft der
Polizei der Tschechischen Republik vom 4. Mai 2010 zu den Akten gereicht;
dort wird mitgeteilt, dass im tschechischen Register der Kraftfahrzeugfahrer als
Anschrift des Klägers eine Adresse in Deutschland angegeben wird, das tsche-
chische Einwohnermeldeamtsregister keinen Wohnsitz des Klägers in der
Tschechischen Republik ausweist und sich auch aus dem tschechischen Regis-
ter der Ausländerpolizei kein Aufenthalt des Klägers in der Tschechischen Re-
publik ergibt.
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Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat die Berufung des Klägers zu-
rückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Der Kläger habe mit dem Er-
werb der tschechischen Fahrerlaubnis gemäß § 28 Abs. 4 FeV in der hier noch
heranzuziehenden Fassung vom 9. August 2004, soweit diese Regelung mit
dem Unionsrecht vereinbar sei, keine Fahrberechtigung für das Bundesgebiet
erlangt. § 28 Abs. 4 FeV könne allerdings wegen des Vorrangs der Richtlinie
91/439/EWG nur Anwendung finden, soweit sich der Verstoß gegen die unions-
rechtliche Wohnsitzvoraussetzung aus dem vom anderen EU-Mitgliedstaat aus-
gestellten Führerschein selbst oder anderen von diesem Staat herrührenden
unbestreitbaren Informationen ergebe und wenn dem Fahrerlaubnisinhaber vor
deren Ausstellung die Fahrerlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat bereits einmal
entzogen oder beschränkt worden sei. Diese Voraussetzungen lägen hier vor.
Dem Kläger sei in Deutschland die Fahrerlaubnis wegen einer Trunkenheits-
fahrt im Jahr 1999 rechtskräftig entzogen worden. Die Missachtung der Wohn-
sitzvoraussetzung ergebe sich aus der zu den Akten gereichten Mitteilung der
tschechischen Polizei. Diese Auskunft sei verwertbar, auch wenn sie auf
Betreiben der deutschen Fahrerlaubnisbehörde erteilt worden sei; an seiner
bisherigen gegenteiligen Rechtsprechung halte der Senat nicht fest. Auch ein
erst lange nach der Fahrerlaubniserteilung aufgedeckter Verstoß gegen die
Wohnsitzvoraussetzung führe zur Nichtanerkennung der Fahrerlaubnis und der
Möglichkeit, fakultativ einen diese Rechtslage feststellenden Verwaltungsakt zu
erlassen. Die Mitteilung der tschechischen Polizei enthalte unbestreitbare In-
formationen, dass der Kläger keinen Wohnsitz im Ausstellermitgliedstaat gehabt
habe. Unbestreitbarkeit liege dann vor, wenn bei Heranziehen allein dieser In-
formationen das Fehlen eines Wohnsitzes so wahrscheinlich sei, dass kein ver-
nünftiger, die Lebensverhältnisse klar überschauender Mensch hieran noch
zweifle. Bei einer Zusammenschau der Umstände, dass im tschechischen Ein-
wohnermeldeamtsregister und im Ausländerpolizeiregister Angaben zum Kläger
fehlten und er im dortigen Kraftfahrzeugfahrerregister mit seiner deutschen
Wohnanschrift geführt werde, bestehe kein Zweifel, dass er bei Erteilung der
Fahrerlaubnis keinen Wohnsitz in Tschechien gehabt habe. Danach könne da-
hinstehen, ob sich - wofür Einiges spreche - das Fehlen eines ordentlichen
Wohnsitzes auch damit belegen lasse, dass der Betroffene in einem Ausstel-
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lermitgliedstaat, in dem die Pflicht zur Anmeldung des Bezugs einer Wohnung
bestehe, nicht im Melderegister erfasst sei.
Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, dass die Voraussetzungen eines
Ausnahmetatbestandes im Sinne des Art. 8 Abs. 4 der 2. EU-
Führerscheinrichtlinie nicht vorlägen. Mit dem Oberverwaltungsgericht Münster
sei davon auszugehen, dass ausländische EU-Fahrerlaubnisse im Inland gültig
seien, bis die deutsche Fahrerlaubnisbehörde eine gegenteilige Einzelfallent-
scheidung getroffen habe.
Der Beklagte tritt der Revision entgegen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist der
Auffassung, dass dann, wenn die Erteilung der ausländischen EU-
Fahrerlaubnis offensichtlich gegen das Wohnsitzerfordernis verstoßen habe,
deren Nichtanerkennung in Deutschland bereits unmittelbar aus § 28 Abs. 4
Satz 1 FeV n.F. folge. Das ergebe sich aus dem Wortlaut der Regelung, ihrem
Zusammenhang mit § 28 Abs. 1 FeV sowie aus der Entstehungsgeschichte der
im Januar 2009 in Kraft getretenen Änderungsverordnung.
II
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsge-
richts steht im Einklang mit Bundes- und Unionsrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO). § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV in der hier anwendbaren Fassung der
Dritten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung führt bei Vor-
liegen der dort genannten Voraussetzungen unmittelbar - also ohne dass es
noch zusätzlich einer Einzelfallentscheidung der deutschen Fahrerlaubnisbe-
hörde bedarf - zur Unwirksamkeit der ausländischen EU-Fahrerlaubnis in
Deutschland ab deren Erteilung (1. und 2.). Dem stehen weder höherrangiges
deutsches Recht (3.) noch der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Aner-
kennung ausländischer EU- und EWR-Fahrerlaubnisse entgegen (4.).
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1. a) Der Entscheidung über das Begehren des Klägers ist § 28 Abs. 1 und 4
FeV in der Fassung zugrunde zu legen, welche die Vorschrift durch die Dritte
Änderungsverordnung zur Fahrerlaubnisverordnung vom 7. Januar 2009
(BGBl. I S. 29) erhalten hat. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es dem Kläger
auch um seine Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen in der Vergan-
genheit, nämlich in der Zeit ab der Erteilung seiner tschechischen Fahrerlaub-
nis, geht. Der Verordnungsgeber will mit der Neufassung von § 28 Abs. 4 FeV
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zum Umfang der Pflicht
zur Anerkennung ausländischer EU- und EWR-Fahrerlaubnissen Rechnung
tragen (vgl. BRDrucks 851/08 S. 6). Die in § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. getroffene
Regelung, wonach eine ausländische EU- oder EWR-Fahrerlaubnis in Deutsch-
land bereits dann unwirksam sein sollte, wenn deren Inhaber zum Zeitpunkt der
Erteilung seinen Wohnsitz im Inland hatte, sollte auf die vom Europäischen Ge-
richtshof in seinen Urteilen vom 26. Juni 2008 (- Rs. C-329/06 und C-343/06,
Wiedemann u.a. - Slg. 2008 I-4635 = NJW 2008, 2403 Rn. 68 ff. sowie Rs.
C-334/06 bis C-336/06, Zerche u.a. - Slg. 2008 I-4691 Rn. 65 ff.) beschriebenen
Fälle eines offenkundigen Verstoßes gegen die Wohnsitzvoraussetzung zu-
rückgeführt werden. Anderenfalls soll diese Fahrerlaubnis in den in Rede ste-
henden Fällen ab ihrer Erteilung auch in Deutschland gelten. Da mit der Neu-
fassung der Bestimmung keine Schlechterstellung der betroffenen Fahrerlaub-
nisinhaber verbunden ist und sie nur das regelt, was aufgrund der Rechtspre-
chung des Europäischen Gerichtshofes ohnehin schon galt, besteht keine Ver-
anlassung, ihren Anwendungsbereich auf ab dem 19. Januar 2009 erteilte
Fahrerlaubnisse zu begrenzen (so aber OVG Münster, Urteil vom 8. Mai 2009
- 16 A 3373/07 - DAR 2009, 480 Rn. 19), zumal Wortlaut und Entstehungsge-
schichte der Neuregelung dafür keine Anhaltspunkte bieten. Die Annahme, eine
Schlechterstellung für Inhaber bereits erteilter Fahrerlaubnisse ergebe sich aus
der Europarechtswidrigkeit von § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. und einer daraus
folgenden Unanwendbarkeit der Norm, verkennt die Wirkungen des unions-
rechtlichen Anwendungsvorrangs; denn dieser hat eine nur teilweise Nichtan-
wendbarkeit des innerstaatlichen Rechts zur Folge, wenn - wie hier - eine Ab-
grenzung des nicht anwendbaren Teils der Vorschrift von ihrem verbleibenden
Anwendungsbereich möglich ist. Die Neufassung beschränkt sich daher darauf,
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die bereits durch das Unionsrecht bewirkte teilweise Nichtanwendbarkeit der
bisherigen Regelung im Normtext nachzuvollziehen.
b) Der gemeinschaftsrechtliche Maßstab ergibt sich aus der Richtlinie des Ra-
tes vom 29. Juli 1991 über den Führerschein 91/439/EWG (ABl L 237 vom
24. August 1991 S. 1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2009/112/EG der
Kommission vom 25. August 2009 (ABl L 223 vom 26. August 2009 S. 26). Da-
gegen ist die Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein (ABl L 403 S. 18), die
sog. 3. EU-Führerscheinrichtlinie, nicht anwendbar. Nach ihrem Art. 18 gilt
Art. 11 Abs. 1 und 3 bis 6 mit den Regelungen über den Entzug, die Ersetzung
und die Anerkennung von Führerscheinen erst ab dem 19. Januar 2009. Aus
dem 5. Erwägungsgrund der Richtlinie ergibt sich, dass vor dem Beginn der
Anwendung dieser Richtlinie erworbene Fahrerlaubnisse unberührt bleiben sol-
len. Damit beansprucht die 3. Führerscheinrichtlinie keine Geltung für die hier in
Rede stehende Fahrerlaubnis, die bereits am 26. November 2004 erteilt wurde.
2. Der Kläger war und ist wegen des Vorliegens der Voraussetzungen von § 28
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV nicht berechtigt, mit seiner in der Tschechischen Repu-
blik erworbenen Fahrerlaubnis in Deutschland Kraftfahrzeuge zu führen.
Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 FeV dürfen Inhaber einer gültigen EU- oder EWR-
Fahrerlaubnis, die ihren ordentlichen Wohnsitz im Sinne des § 7 Abs. 1 oder 2
in der Bundesrepublik Deutschland haben - vorbehaltlich der Einschränkungen
nach den Absätzen 2 bis 4 - im Umfang ihrer Berechtigung Kraftfahrzeuge im
Inland führen. Hier greift der Ausschlussgrund des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
FeV. Danach gilt die Berechtigung nach Absatz 1 nicht für Inhaber einer EU-
oder EWR-Fahrerlaubnis, die ausweislich des Führerscheins oder vom Ausstel-
lermitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen zum Zeitpunkt der
Erteilung der Fahrerlaubnis ihren ordentlichen Wohnsitz im Inland hatten, es sei
denn, dass sie - was hier nach den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz
ausscheidet - als Studierende oder Schüler im Sinne des § 7 Abs. 2 die Fahrer-
laubnis während eines mindestens sechsmonatigen Aufenthalts erworben ha-
ben.
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a) Im Führerschein der Klasse B, der dem Kläger am 2. März 2005 ausgestellt
wurde, ist zwar ein Wohnsitz in der Tschechischen Republik eingetragen. Doch
enthält die vom Beklagten im Berufungsverfahren vorgelegte Auskunft der
tschechischen Polizei vom 4. Mai 2010 vom Ausstellermitgliedstaat herrührende
unbestreitbare Informationen, aus denen sich ergibt, dass der Kläger zum Zeit-
punkt der Erteilung dieser Fahrerlaubnis seinen ordentlichen Wohnsitz nicht in
der Tschechischen Republik, sondern in der Bundesrepublik Deutschland hatte.
Das hat das Berufungsgericht festgestellt, ohne dass der Kläger hiergegen zu-
lässige und begründete Verfahrensrügen erhoben hat.
Auch wenn diese Informationen erst im Verwaltungs- oder im verwaltungsge-
richtlichen Verfahren eingeholt wurden, sind sie für die Entscheidung über die
Geltung der ausländischen Fahrerlaubnis im Inland verwertbar. Das hat der er-
kennende Senat im Urteil vom 25. Februar 2010 - BVerwG 3 C 15.09 -
(BVerwGE 136, 149 <154 ff.>) unter Bezugnahme auf den Beschluss des Eu-
ropäischen Gerichthofes vom 9. Juli 2009 - Rs. C-445/08, Wierer - (NJW 2010,
217 Rn. 58 ff) im Einzelnen dargelegt.
Danach kommt es nicht mehr darauf an, inwieweit auch die Auskunft des Ge-
meinsamen Zentrums der deutsch-tschechischen Zollzusammenarbeit vom
29. Dezember 2008, auf die das Verwaltungsgericht seine Entscheidung ge-
stützt hatte, das Kriterium einer aus dem Ausstellermitgliedstaat herrührenden
Information erfüllt. Daran bestehen jedoch keine Zweifel, wenn die vom Ge-
meinsamen Zentrum an deutsche Stellen weitergegebenen Erkenntnisse ihrer-
seits auf Informationen beruhen, die von Behörden des Ausstellermitgliedstaa-
tes stammen (vgl. zu diesem Erfordernis EuGH a.a.O. Rn. 61).
b) Nach Wortlaut und Systematik von § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV genügt bereits
das Erfüllen der Voraussetzungen einer der dort aufgeführten Fallgruppen, um
die angeordnete Rechtsfolge - die Nichtgeltung der Fahrerlaubnis in Deutsch-
land - herbeizuführen; es muss nicht zusätzlich auch bereits zu einer Fahrer-
laubnisentziehung gekommen sein oder sonst eine der Voraussetzungen des
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV vorliegen (so zutreffend VGH Mannheim, Be-
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schluss vom 30. Mai 2011 - 10 S 2640/10 - juris). Soweit in der Vergangenheit
ein solches Erfordernis aus Art. 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG her-
geleitet und mit der Absicht in § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV hineingelesen wurde, diese
Regelung in Übereinstimmung mit dieser Richtlinie zu bringen (so etwa VGH
Kassel, Beschluss vom 4. Dezember 2009 - 2 B 2138/09 - Blutalkohol 47, 154
Rn. 2 und Dauer, NJW 2010, 2758 <2759> m.w.N.), ist mit dem Urteil des Eu-
ropäischen Gerichtshofes vom 19. Mai 2011 (- Rs. C-184/10, Grasser - DAR
2011, 171 = VR 2011, 249 m.w.N.) mittlerweile geklärt, dass das unionsrecht-
lich nicht geboten ist. Der Europäische Gerichtshof hat entschieden, dass bei
einer im Sinne seiner Urteile vom 26. Juni 2008 offenkundigen Verletzung des
Wohnsitzerfordernisses eine Befugnis des Aufnahmemitgliedstaates zur Nicht-
anerkennung der Fahrerlaubnis auch ohne eine vorangegangene Fahrerlaub-
nisentziehung besteht.
c) § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV ordnet für die dort geregelten Ausnahmetatbestände
die Nichtgeltung der ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis im Bundes-
gebiet an, ohne dass es noch zusätzlich eines konstitutiven Verwaltungsaktes
bedarf, der diese Rechtsfolge ausspricht. Das hat das Berufungsgericht zutref-
fend erkannt (ebenso OVG Saarlouis, Urteil vom 28. Juli 2010 - 1 A 185/10 -
juris und VGH München, Urteil vom 27. Mai 2010 - 11 BV 10.67 - SVR 2010,
313 sowie VGH Mannheim, Beschluss vom 30. Mai 2011 a.a.O.); dieser Auf-
fassung ist - ausweislich der Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteres-
ses - auch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, das
die Fahrerlaubnis-Verordnung und die maßgebliche Änderungsverordnung er-
lassen hat.
Gegen die anderslautende Annahme des Oberverwaltungsgerichts Münster
(vgl. u.a. Beschluss vom 12. Januar 2009 - 16 B 1610/08 - DAR 2009, 109 =
VRS 119, 314 Rn. 35 und Urteil vom 8. Mai 2009 - 16 A 3373/07 - DAR 2009,
480 Rn. 21), auf die sich der Kläger beruft, sprechen bereits der Wortlaut der
Regelung und der systematische Zusammenhang des ersten und des vierten
Absatzes von § 28 FeV. In § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV heißt es, dass die Berechti-
gung des Absatzes 1 in den nachfolgend aufgeführten Fällen „nicht gilt“, ohne
dass dort - anders als in § 3 StVG und § 46 FeV (… „hat die Fahrerlaubnisbe-
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hörde die Fahrerlaubnis zu entziehen“) - ein gesondertes Tätigwerden der
Fahrerlaubnisbehörde verlangt wird. „Nicht gelten“ bedeutet, dass der ausländi-
schen Fahrerlaubnis per se keine Wirksamkeit im Bundesgebiet zuerkannt wird.
Systematisch regelt § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV Ausnahmen von der Berechtigung
zum Führen von Kraftfahrzeugen, die dem Inhaber einer ausländischen EU-
oder EWR-Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 28 Abs. 1 FeV grundsätzlich zu-
steht; spiegelbildlich wird auch für den Erwerb der Fahrberechtigung aufgrund
einer ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis kein Tätigwerden der deut-
schen Fahrerlaubnisbehörde vorausgesetzt.
Gegen das Erfordernis einer konstitutiven Einzelfallentscheidung der deutschen
Fahrerlaubnisbehörde spricht zusätzlich § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV; dort ist vorge-
sehen, dass in den Fällen des Satzes 1 Nummer 2 und 3 die Behörde einen
feststellenden Verwaltungsakt über die fehlende Berechtigung erlassen kann.
Damit wird der Fahrerlaubnisbehörde nur die Möglichkeit eingeräumt („kann“),
einen solchen Verwaltungsakt zu erlassen, sie wird hierzu nicht verpflichtet.
Zum anderen wird der Verwaltungsakt ausdrücklich als feststellender Verwal-
tungsakt bezeichnet und damit als Verwaltungsakt, der eine bereits bestehende
Rechtslage wiedergibt und gegebenenfalls klarstellt. Die Verordnungsbegrün-
dung bestätigt das; dort wird ausgeführt, dass in solchen Fällen ein feststellen-
der Verwaltungsakt in Betracht kommen kann, „in dem die sich aus § 28 Abs. 4
FeV ergebende Rechtslage klargestellt wird“. Der Verwaltungsakt diene dazu,
Zweifel am Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen von § 28 Abs. 4 Satz 1
Nr. 2 zu beseitigen, was insbesondere auf das Tatbestandsmerkmal der „vom
Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen“ bezogen
wird (BRDrucks 851/08 S. 6).
d) Dementsprechend handelt es sich bei der in § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV ange-
ordneten Nichtgeltung der ausländischen Fahrerlaubnis um eine ex-tunc-
Regelung. Der ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis wird ihre Wirksam-
keit in Deutschland bereits ab dem Zeitpunkt ihrer Erteilung und nicht erst ab
der Bekanntgabe eines ihre Nichtgeltung feststellenden Bescheides der Fahrer-
laubnisbehörde abgesprochen.
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Aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 11. Dezember 2008 - BVerwG
3 C 26.07 -, in dem von einem Zugriffsrecht des Mitgliedstaates die Rede ist
(BVerwGE 132, 315 <321>), lässt sich nicht entnehmen, dass der Senat sei-
nerzeit davon ausgegangen ist, die ausländische EU-Fahrerlaubnis sei zu-
nächst einmal gültig. Das Verfahren betraf eine Fahrerlaubnisentziehung nach
§ 3 StVG und § 46 FeV. Im Urteil wird ausgeführt, dass eine solche Entschei-
dung nicht wegen § 28 FeV ausgeschlossen sei. Die Fahrerlaubnisbehörde ha-
be nämlich nicht mit Gewissheit davon ausgehen können, dass sie dem Kläger
die in § 28 FeV angeordnete Nichtgeltung entgegenhalten könne (a.a.O.
S. 318 f.). Der Senat hat damit die Geltung der ausländischen Fahrerlaubnis mit
Blick auf § 28 FeV a.F. nicht bejaht, sondern gerade offen gelassen.
Nach all dem ist, wenn der Betroffene in Deutschland von einer unter § 28
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV fallenden ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch
macht, der objektive Tatbestand des Fahrens ohne Fahrerlaubnis gemäß § 21
StVG erfüllt. Ob der Betroffene gleichwohl straffrei ausgeht, weil jedenfalls der
subjektive Tatbestand zu verneinen ist, wird im Strafverfahren im jeweiligen
Einzelfall zu prüfen und zu entscheiden sein.
3. Die § 28 Abs. 1 und 4 FeV zugrunde liegende Regelungssystematik bedarf
nicht deshalb der Korrektur, weil sich aus höherrangigem deutschem Recht er-
gäbe, dass die Nichtanerkennung einer ausländischen EU- oder EWR-
Fahrerlaubnis nur durch eine Einzelfallentscheidung der Fahrerlaubnisbehörde,
nicht aber normativ geregelt werden kann.
a) Im Straßenverkehrsgesetz lässt sich kein Ansatzpunkt für eine solche An-
nahme finden. § 3 StVG, der ebenso wie § 46 FeV eine Regelung durch Ver-
waltungsakt vorsieht (… „hat ihm die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis
zu entziehen.“), regelt allein den Fall der Fahrerlaubnisentziehung wegen man-
gelnder Fahreignung. Es ist aber etwas grundlegend anderes, ob dem Inhaber
eine ausländische Fahrerlaubnis nachträglich wegen durch entsprechende
Fahreignungsgutachten belegter oder nach § 11 Abs. 8 FeV anzunehmender
Nichteignung entzogen wird, d.h. ihr die Wirkung für das Bundesgebiet ab dem
Zeitpunkt der Vollziehbarkeit dieses Verwaltungsaktes genommen wird, oder ob
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ihr auf der Grundlage von § 28 FeV von Anfang an keine Geltung in Deutsch-
land zuerkannt wird. Auch das Unionsrecht weist mit Art. 8 Abs. 2 und 4 der hier
noch anwendbaren Richtlinie 91/439/EWG eine solche Differenzierung auf.
Ebenso wie die Wirkung unterscheiden sich die Voraussetzungen für den ent-
sprechenden „Zugriff“ des Aufnahmemitgliedstaates (vgl. zu diesem Begriff
BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 a.a.O. S. 321). § 3 StVG und § 46 FeV
erlauben die Fahrerlaubnisentziehung nur bei mangelnder Eignung; sie muss
sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zudem gerade
aus einem Verhalten des Fahrerlaubnisinhabers nach der Erteilung der auslän-
dischen Fahrerlaubnis ergeben (vgl. dazu u.a. EuGH, Urteil vom 26. Juni 2008
- Rs. C-329/06 und C-343/06, Wiedemann u.a. - a.a.O. Rn. 59 sowie BVerwG;
Urteil vom 28. April 2010 - BVerwG 3 C 2.10 - BVerwGE 137, 10 <16 ff.>). Da-
gegen genügt nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV ein im dargestellten Sinne of-
fenkundiger Verstoß gegen die Wohnsitzvoraussetzung und nach Nr. 4 der
Vorschrift die Erteilung der ausländischen Fahrerlaubnis während einer noch
laufenden deutschen Sperrfrist.
b) Die Notwendigkeit einer konstitutiven Einzelfallentscheidung durch die Fahr-
erlaubnisbehörde lässt sich ebenso wenig mit dem Erfordernis von Rechtssi-
cherheit oder dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begründen und damit letztlich
aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) herlei-
ten.
Rechtsnormen enthalten typischerweise abstrakt-generelle Regelungen und
knüpfen die dort angeordneten Rechtsfolgen tatbestandlich in aller Regel an
unbestimmte Rechtsbegriffe an. Das Erfordernis einer Subsumtion ist damit
nicht der Ausnahme-, sondern der Regelfall. Allein daraus, dass es für die Fest-
stellung der Rechtslage einer Subsumtion bedarf, kann demzufolge nicht herge-
leitet werden, dass diese Rechtsfolge erst durch einen Verwaltungsakt herbei-
geführt werden muss (so aber OVG Münster, Beschluss vom 12. Januar 2009
a.a.O.). Sollte dem Betroffenen in den hier in Rede stehenden Fällen die
Rechtslage unklar sein, steht ihm zudem ein hinreichendes rechtliches Instru-
mentarium zur Verfügung, um die notwendige Rechtssicherheit herbeizuführen.
Er kann entweder bei der Fahrerlaubnisbehörde den Erlass eines feststellenden
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Verwaltungsaktes zur Gültigkeit seiner Fahrerlaubnis beantragen oder über ei-
ne Feststellungsklage nach § 43 VwGO eine auch die Behörde bindende ver-
waltungsgerichtliche Feststellung seiner Rechte und Pflichten herbeiführen; ei-
nen von der Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV erlassenen
feststellenden Verwaltungsakt kann er anfechten.
Ebenfalls unbegründet ist der Einwand, eine Einzelfallprüfung und
-entscheidung durch die Fahrerlaubnisbehörde seien deshalb erforderlich, weil
ermittelt werden müsse, ob der Inhaber der ausländischen Fahrerlaubnis seine
Fahreignung mittlerweile wiedererlangt habe; denn in diesem Fall stoße eine
fortdauernde Versagung der Anerkennung dieser Fahrerlaubnis im Hinblick auf
den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf Bedenken.
Die Erteilung einer Fahrerlaubnis setzt sowohl nach dem deutschen Fahrer-
laubnisrecht als auch nach Art. 7 Buchst. a und b der Richtlinie 91/439/EWG
zum einen die Kraftfahreignung des Betroffenen und zum anderen - nicht zu-
letzt zur Abgrenzung der örtlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten - den or-
dentlichen Wohnsitz des Betroffenen im Ausstellermitgliedstaat zum Zeitpunkt
der Fahrerlaubniserteilung voraus. Weder dem deutschen Fahrerlaubnisrecht
noch dem Unionsrecht ist ein Ansatzpunkt dafür zu entnehmen, dass das eine
Erfordernis durch das andere kompensiert werden kann. Vielmehr ist die Ein-
haltung des Wohnsitzerfordernisses - wie der Europäische Gerichtshof in sei-
nen Urteilen vom 26. Juni 2008 unterstrichen hat (a.a.O. Rn. 69 und 66) - uner-
lässlich, um die Einhaltung der Voraussetzung der Fahreignung zu überprüfen.
Demnach kann die mögliche Wiedererlangung der Kraftfahreignung nicht dazu
führen, dass ein vorangegangener Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis, der
zur Nichtanerkennung der Fahrerlaubnis geführt hat, unbeachtlich wird.
Wegen der besonderen Bedeutung der Verkehrssicherheit und der in Rede ste-
henden hochrangigen Rechtsgüter der Verkehrsteilnehmer, die vor ungeeigne-
ten Kraftfahrern geschützt werden müssen, ist es auch mit dem Verhältnismä-
ßigkeitsgrundsatz vereinbar, dass das deutsche Fahrerlaubnisrecht die Neuer-
teilung einer Fahrerlaubnis vom Nachweis der (Wieder-)Erlangung der Kraft-
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fahreignung abhängig macht und die Nachweispflicht dem Betroffenen auferlegt
(vgl. § 11 und § 13 FeV sowie § 28 Abs. 5 FeV).
Schließlich begründet § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV keinen Verstoß gegen das
Rückwirkungsverbot.
Es liegt der Sache nach schon kein Fall einer Rückwirkung vor. Nach der Kon-
zeption der Vorschrift steht dem Betroffenen von Anfang an kein Recht zum
Gebrauchmachen von seiner im Ausland erteilten Fahrerlaubnis in Deutschland
zu. Dementsprechend wird ihm durch eine behördliche oder gegebenenfalls
gerichtliche Entscheidung, in der das Fehlen seiner Berechtigung zum Führen
von Kraftfahrzeugen festgestellt wird, auch kein Recht nachträglich entzogen.
Was sich der Betroffene bislang zu Nutzen machen konnte, war allein der
Schein einer solchen Berechtigung, der sich aus der ihm zu Unrecht erteilten
ausländischen Fahrerlaubnis ergab.
Abgesehen davon kann in den hier in Rede stehenden Fällen kein schutzwürdi-
ges Vertrauen des Betroffenen darauf entstehen, von seiner auch gemessen an
den unionsrechtlichen Vorgaben zu Unrecht erteilten Fahrerlaubnis im Bundes-
gebiet Gebrauch machen zu dürfen. Der Umfang eines solchen Vertrauens wird
von Anfang an durch die rechtlichen Regelungen beschränkt, die den Erwerb
einer solchen Berechtigung steuern, hier also auch von § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
FeV. Gerade dem Betroffenen selbst war und ist bekannt, dass er bei der Ertei-
lung der ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis seinen ständigen Wohn-
sitz nicht im Ausstellermitgliedstaat, sondern im Inland hatte. Einem möglichen
Vertrauen darauf, dass der mit der Fahrerlaubniserteilung verbundene Verstoß
gegen die Wohnsitzvoraussetzung nicht aufgedeckt werde, fehlt jede Schutz-
würdigkeit.
Danach ist es nicht zu beanstanden, dass der Betroffene von einer solchen
Fahrerlaubnis von Anfang an keinen Gebrauch in Deutschland machen darf,
selbst wenn die Umstände, aus denen sich sein Rechtsverstoß ergibt, der deut-
schen Fahrerlaubnisbehörde oder dem Gericht erst nachträglich bekannt ge-
worden sind (so bereits Urteil vom 25. Februar 2010 - BVerwG 3 C 15.09 -
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BVerwGE 136, 149 <154 ff.> unter Bezugnahme auf EuGH, Beschluss vom
9. Juli 2009 - Rs. C-445/08, Wierer - NJW 2010, 217 Rn. 63).
4. Die in § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV angeordnete und damit unmittelbar wirkende
Nichtanerkennung ausländischer Fahrerlaubnisse verstößt auch nicht gegen die
hier noch anwendbare Richtlinie 91/439/EWG.
Weder Art. 8 Abs. 4 dieser Richtlinie selbst noch die Erwägungsgründe dieser
Richtlinie enthalten einen Hinweis darauf, dass die Mitgliedstaaten die ihnen
dort eingeräumte Befugnis zu einer entsprechenden Gestaltung ihres inner-
staatlichen Rechts (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 a.a.O.
Rn. 36) nicht in der Weise ausüben können, dass sie die Nichtanerkennung der
ausländischen Fahrerlaubnis in einer abstrakt-generellen Regelung bestimmen,
die auch ohne eine zusätzliche behördliche Einzelfallentscheidung rechtliche
Wirksamkeit erlangt.
Ebenso wenig wie der EU-Führerscheinrichtlinie selbst ist den Entscheidungen
des Europäischen Gerichtshofes zum Fahrerlaubnisrecht ein Hinderungsgrund
für eine solche Regelungstechnik zu entnehmen. Dort ist davon die Rede, dass
es den Mitgliedstaaten unter den vom Gerichtshof näher definierten Vorausset-
zungen nicht verwehrt ist, die Anerkennung einer ausländischen EU-
Fahrerlaubnis abzulehnen. Diese Formulierung schließt ohne Weiteres die
Möglichkeit einer abstrakt-generellen Regelung ein. Der Beschluss des Europä-
ischen Gerichtshofes vom 3. Juli 2008 (- Rs. C-225/07, Möginger - NJW 2009,
207) und seine Urteile vom 20. November 2008 (- Rs. C-1/07, Weber - Slg.
2008 I-8571 = NJW 2008, 3767) und vom 19. Februar 2009 (- Rs. C-321/07,
Schwarz - Slg. 2009 I-1113 = DAR 2009, 191) stützen diese Annahme. Diesen
Entscheidungen lagen Strafverfahren in Deutschland wegen Fahrens ohne
Fahrerlaubnis zugrunde In den ersten beiden Fällen ging es um die Geltung
einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis, die während einer noch laufenden deut-
schen Sperrfrist erteilt worden war; das dritte Verfahren betraf die Gültigkeit
eines in eine deutsche Fahrerlaubnis umgeschriebenen österreichischen Füh-
rerscheins, nachdem die deutsche Fahrerlaubnis entzogen worden war. Zu klä-
ren war jeweils die Geltung der ausländischen Fahrerlaubnis nach Maßgabe
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des unionsrechtlichen Anerkennungsgrundsatzes. Nachdem in allen Fällen die
Nichtanerkennung dieser Fahrerlaubnis direkt aus § 28 Abs. 4 FeV hergeleitet
wurde, also gerade kein diese Rechtsfolge anordnender Bescheid der Fahrer-
laubnisbehörde ergangen war, hätte es sich aufgedrängt, dass der Europäische
Gerichtshof auf ein entsprechendes Erfordernis hinweist, wenn es sich aus dem
Unionsrecht ergäbe. Das ist jedoch nicht geschehen.
Unbegründet ist auch der Einwand, der Europäische Gerichtshof habe mit sei-
nem Urteil vom 26. Juni 2008 in der Rechtssache Wiedemann u.a. (- Rs.
C-329/07 und C-343/07 a.a.O.) auch entschieden, dass es die Art. 1 Abs. 2 so-
wie 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG nicht verwehrten, die Aussetzung
der Fahrberechtigung anzuordnen, wenn sich aus den Angaben im Führer-
schein oder anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren
Informationen ergibt, dass das gemeinschaftsrechtliche Wohnsitzerfordernis
nicht gewahrt wurde (a.a.O. Rn. 81 ff.). Daraus ergibt sich lediglich die Befugnis
des Mitgliedstaates, unter den genannten Voraussetzungen auch die Ausset-
zung der Fahrberechtigung - als Minus zur Nichtanerkennung der Fahrerlaubnis
- vorzusehen. Ob es einer solchen Regelung überhaupt bedarf oder ob die
Fahrerlaubnis von vornherein als ungültig angesehen wird, ist eine Frage der
Ausgestaltung des jeweiligen innerstaatlichen Rechts. Dafür macht der Europä-
ische Gerichtshof auch in diesem Urteil keine Vorgaben; er beantwortet nur die
Frage, ob und inwieweit eine Aussetzungsregelung nach dem Unionsrecht zu-
lässig ist.
Soweit nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG als Ausnahme vom allgemeinen
Grundsatz der Anerkennung der in einem anderen Mitgliedstaat erteilten Fahr-
erlaubnis eng auszulegen ist (vgl. u.a. Beschluss vom 3. Juli 2008 - Rs.
C-225/07, Möginger - a.a.O. Rn. 37 m.w.N.), betrifft dieses Aussage die inhaltli-
che Reichweite dieses Ausnahmetatbestandes, nicht aber den verfahrensmäßi-
gen Weg, auf dem die Nichtgeltung der ausländischen Fahrerlaubnis im Auf-
nahmemitgliedstaat herbeigeführt werden darf.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Liebler
Buchheister
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Straßenverkehrsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
FeV
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, § 46
StVG
§ 3 Abs. 1
RL Nr. 91/439/EWG
Art. 1 Abs. 2
Art. 7 Abs. 1
Art. 8 Abs. 2 und 4
Stichworte:
EU-Fahrerlaubnis; EU-Führerschein; EWR-Führerschein; EWR-Fahrerlaubnis;
ausländische Fahrerlaubnis; Fahrerlaubnis-Verordnung; Recht, von einer aus-
ländischen Fahrerlaubnis in Deutschland Gebrauch zu machen; Anerkennung
von Führerscheinen; Gemeinschaftsrecht; Unionsrecht; Anerkennungsgrund-
satz; ordentlicher Wohnsitz; Wohnsitzerfordernis; aus dem Ausstellermitglied-
staat herrührende unbestreitbare Informationen; Ungültigkeit; Unwirksamkeit;
Rückwirkung; Rückwirkungsverbot; schutzwürdiges Vertrauen; Einzelfallent-
scheidung; Missbrauch; Umgehung; Führerscheintourismus.
Leitsatz:
Die in einem anderen EU- oder EWR-Mitgliedstaat erteilte Fahrerlaubnis be-
rechtigt von Anfang an nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen in Deutschland,
wenn der Betroffene bei der Erteilung seinen ordentlichen Wohnsitz ausweislich
der vom Europäischen Gerichtshof geforderten Nachweise nicht im Aussteller-
mitgliedstaat hatte. Diese Rechtsfolge ergibt sich unmittelbar aus § 28 Abs. 4
Satz 1 Nr. 2 FeV; es bedarf nicht zusätzlich einer Einzelfallentscheidung der
deutschen Fahrerlaubnisbehörde.
(wie Urteil vom gleichen Tag in der Sache BVerwG 3 C 25.10)
Urteil des 3. Senats vom 25. August 2011 - BVerwG 3 C 9.11
I. VG Mainz
vom 10.02.2010 - Az.: VG 3 K 1216/09.Mz -
II. OVG Koblenz
vom 18.06.2010 - Az.: OVG 10 A 10411/10.OVG -