Urteil des BVerwG, Az. 3 C 8.04

Sicherheit, Ermächtigung, Mitgliedschaft, Gewalt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 8.04
Verkündet
VGH 20 BV 02.2747
am 11. November 2004
Schöbel
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 11. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers werden die Urteile des
Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 29. August
2002 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
16. Juli 2003 geändert. Der Bescheid der Regierung von
Oberbayern vom 26. April 2002 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten über die Zuverlässigkeit des Klägers gemäß § 29 d des Luft-
verkehrsgesetzes (LuftVG) und seine Zugangsberechtigung zu den nicht allgemein
zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen des Flughafens
M.
Der im September 1974 in Augsburg geborene Kläger ist seit dem 1. Juli 2000 als
Arbeiter im Ladedienst des Flughafens M. beschäftigt. Im Hinblick auf die für sofort
vollziehbar erklärte Entziehung der Zutrittsberechtigung des Klägers durch den Be-
klagten ist das Arbeitsverhältnis im Frühjahr 2003 einvernehmlich beendet worden.
Der Arbeitgeber hat jedoch zugesagt, den Kläger wieder einzustellen, wenn er die
Zutrittsberechtigung wiedererlangt.
Von Juli 1994 bis Oktober 1998 war der Kläger Mitglied der Islamischen Gemein-
schaft Milli Görüs e.V. (IGMG) - Augsburg-Merkez. In dieser Zeit war er für ein bis
zwei Jahre im Auftrag des Vorstandes als Ansprechpartner für Jugendliche tätig. Die
Mitgliedschaft endete durch Austritt des Klägers. Am 19. August 1999 beantragte der
- 3 -
Kläger die Einbürgerung; am 2. August 2001 wurde ihm die deutsche Staatsangehö-
rigkeit verliehen.
Nach Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung erteilte die Regierung von O.
- Luftamt S. - dem Kläger am 10. Januar 2000 die Zutrittsberechtigung für alle nicht
allgemein zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereiche und Anlagen des
Flughafens M. Im Rahmen "anlassbezogener Wiederholungsprüfungen" im Nach-
gang zu den Ereignissen vom 11. September 2001 teilte das Landesamt für Verfas-
sungsschutz dem Luftamt mit Schreiben vom 18. Oktober 2001 mit, der Kläger sei in
der Vergangenheit Vorsitzender der IGMG-Augsburg-Merkez gewesen. Ob er auch
heute noch Vorsitzender sei, könne nicht gesagt werden. Die IGMG sei als islamis-
tisch-extremistisch eingestuft und Beobachtungsobjekt der Verfassungsschutzbehör-
den. Sie erstrebe zunächst die Abschaffung der laizistischen Staatsordnung in der
Türkei zugunsten einer islamischen Staats- und Gesellschaftsordnung mit dem Koran
als Grundlage des Staatsaufbaus und als Verhaltenskodex des gesellschaftlichen
Zusammenlebens. Fernziel sei eine weltweite Islamisierung im Sinne eines
doktrinären Islamverständnisses.
Im Rahmen seiner Anhörung erklärte der Kläger, er sei lediglich einfaches Mitglied
des Vereins gewesen, um seine Religion auszuüben und um mit Freunden Freizeit-
aktivitäten zu entfalten. Vorsitzender sei er zu keiner Zeit gewesen. Er sei ausgetre-
ten, weil er sich der Familie habe widmen müssen. Die politische Entwicklung in der
Türkei interessiere ihn nicht. Er sei in Deutschland geboren, hier aufgewachsen, ha-
be Kindergarten und Schulen besucht und sei zum CNC-Frästechniker ausgebildet
worden.
Trotz Vorlage eines Auszuges aus dem Vereinsregister und einer gegenteiligen Stel-
lungnahme des Vorsitzenden der IGMG-Augsburg-Merkez blieb das Landesamt für
Verfassungsschutz auf erneute Anfrage dabei, der Kläger sei Vorsitzender dieser
Gemeinschaft gewesen.
Mit Bescheid vom 26. April 2002 widerrief das Luftamt die Feststellung der persönli-
chen Zuverlässigkeit des Klägers und entzog ihm die Zutrittsberechtigung zu den
nicht allgemein zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen
- 4 -
des Flughafens M. Die Entscheidung war darauf gestützt, dass der islamische Fun-
damentalismus nach Einschätzung der Verfassungsschutzbehörden eine große Ge-
fahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung der Bundesrepublik, insbe-
sondere im Hinblick auf seine weltweiten Expansionsbestrebungen, bedeute. Diese
islamistisch-extremistischen Gruppierungen wollten die in ihren Heimatländern be-
stehenden Staats- und Gesellschaftsordnungen durch ein auf der Scharia basieren-
des islamisches Gesellschaftssystem ersetzen. Die IGMG sei als islamistisch-
extremistisch einzustufen. Sie stehe in enger Beziehung zu der in der Türkei verbo-
tenen Tugendpartei. Durch die langjährige Aufgabenerfüllung, insbesondere als Vor-
sitzender im Ortsverein, habe der Kläger Bestrebungen gegen die freiheitliche de-
mokratische Grundordnung unterstützt. Gründe, die eine Abweichung von der Re-
gelvermutung der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftVZÜV)
rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.
Mit seiner Anfechtungsklage hat der Kläger geltend gemacht, er sei in Augsburg Mit-
glied bei Milli Görüs wegen seiner Freizeitgestaltung gewesen. An die Beseitigung
der türkischen Staatsordnung habe er zu keiner Zeit gedacht. Die Organisation bei
IGMG sei locker. Erkenntnisse über staatsgefährdende Strukturen seien nicht auf-
findbar. Die IGMG verzichte bewusst auf agitatorische Aussagen. Insbesondere
strebe Milli Görüs kein Ziel mit Gewalt an.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Vertreter des
Landesamtes für Verfassungsschutz eingeräumt, dass der Kläger zu keiner Zeit
Ortsvorsitzender der IGMG gewesen sei.
Mit Urteil vom 29. August 2002 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Dazu hat es ausgeführt, der angefochtene Bescheid stelle die Rücknahme der Fest-
stellung der Zuverlässigkeit des Klägers und der erteilten Zutrittsberechtigung dar, da
die der neuen Entscheidung zugrunde liegenden Umstände bereits bei Erlass des
seinerzeitigen Bescheides vorgelegen hätten und diesen Bescheid rechtswidrig
machten. Die Feststellung der Zuverlässigkeit des Klägers hätte bereits im Jahre
2000 unterbleiben müssen. Grundlage für die Rücknahme sei nach § 9 Abs. 2 Satz 2
LuftVZÜV der Art. 48 BayVwVfG. Die Maßstäbe für die Rücknahme der Zuverlässig-
keitsfeststellung seien dieselben wie für ihre Erteilung. Es bestünden Anhaltspunkte,
- 5 -
dass der Kläger in den letzten zehn Jahren gegen die freiheitliche demokratische
Grundordnung der Bundesrepublik gerichtete Bestrebungen unterstützt habe. Die
IGMG verfolge gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Be-
strebungen. Sie sei ein Sammelbecken von Anhängern der seit 1998 in der Türkei
verbotenen Wohlfahrtspartei und der inzwischen ebenfalls verbotenen Tugendpartei.
Sie erstrebe die Abschaffung der laizistischen Staatsordnung in der Türkei. Die
IGMG verfolge die Einführung der Scharia; führende Vertreter der IGMG publizierten
dies mit dem Ziel der Einführung der Todesstrafe für Ehebrecherinnen, für Prostitu-
ierte, Mörder und sonstige Verbrecher. Der Kläger habe diesen Kreisen nahe ge-
standen und sie durch seine Tätigkeit als Ansprechpartner für Jugendliche des Ver-
eins in Augsburg unterstützt. Bei objektiver Betrachtung habe er somit verfassungs-
feindliche Bestrebungen unterstützt. Ob ihm diese Bestrebungen bekannt gewesen
seien, sei unerheblich, denn § 5 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV enthalte kein subjektives
Tatbestandselement. Die Einbürgerung des Klägers im Jahre 2001 sei kein atypi-
scher Umstand, der die Regelvermutung entfallen lasse.
Zur Begründung der hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger vorgetragen, der
Bayerische Verfassungsschutz trage alles nur Erdenkliche zusammen, um Milli
Görüs zu belasten. Gleichwohl gelinge es nicht, hinreichende Belege für die Verfas-
sungsfeindlichkeit der IGMG beizubringen und ein Verbotsverfahren zu eröffnen. Es
komme hinzu, dass die IGMG seit längerem kein einheitliches Bild mehr biete. Kon-
servativen Strömungen stünden liberale Gruppen gegenüber.
Der Beklagte ist der Berufung entgegengetreten und hat Auszüge aus den Verfas-
sungsschutzberichten verschiedener Länder über die IGMG vorgelegt. Das Beru-
fungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung einen Vertreter des Landesamtes für
Verfassungsschutz als sachkundige Auskunftsperson gehört.
Durch Urteil vom 16. Juli 2003 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Klä-
gers zurückgewiesen. Der angefochtene Bescheid finde seine Rechtsgrundlage in
§ 9 Abs. 1 und 2 Satz 2 LuftVZÜV i.V.m. Art. 48 BayVwVfG. Die Regelung der Luft-
verkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung trage der Tatsache Rechnung,
dass die Risiken bei einer Gefährdung des Luftverkehrs besonders hoch seien. Es
sei daher sachgerecht, in dem von den Luftfahrtbehörden beherrschbaren Gebiet wie
- 6 -
bei der Zulassung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen und Anlagen eines
Flughafens einen strengen Maßstab anzulegen. Das Grundrecht der Berufsfreiheit
nach Art. 12 GG werde dadurch nicht verletzt. Gründe, die der Feststellung der Zu-
verlässigkeit i.S. von § 5 Abs. 1 LuftVZÜV entgegenstünden, müssten nicht zwingend
im Rahmen der beruflichen Tätigkeit selbst gegeben sein. Zu fordern bleibe aber
stets, dass die Zuverlässigkeit gerade im Hinblick auf die konkrete Tätigkeit und
damit auf die Sicherheit des Luftverkehrs in Frage stehe. Es bestünden tatsächliche
Anhaltspunkte für eine Unterstützung oder Verfolgung von Bestrebungen nach § 5
Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV durch den Kläger, was infolge der Regelvermutung seine
Unzuverlässigkeit indiziere. Die IGMG bzw. deren Mitgliedsvereine verfolgten gegen
die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Bestrebungen, wobei sie
durch ihre islamistische Ausrichtung darauf ziele, im Grundgesetz verfasste Men-
schenrechte - in Bezug auf die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), auf die Gleich-
berechtigung von Mann und Frau (Art. 3 Abs. 2 GG) und in Bezug auf die Religions-
freiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) - außer Geltung zu setzen.
Es stünden zwar keine Bestrebungen im Bundesgebiet im Raum, die durch Anwen-
dung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Be-
lange der Bundesrepublik Deutschland gefährdeten (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 BVerfSchG). Es
lägen aber ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vor, dass von der IGMG
Bestrebungen ausgingen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung
gerichtet seien (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG). Die Äußerungen des Mitarbeiters des
Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz in der mündlichen Verhandlung
des Berufungsgerichts ließen keinen Zweifel, dass seitens der IGMG
in einer Endstufe auch die Einführung einer auf der Scharia beruhenden Gesell-
schaftsordnung in Deutschland verfolgt werde. Diese Aussagen fänden ihre Entspre-
chung in den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen. Die IGMG erstrebe danach die
Abschaffung der laizistischen Staatsordnung in der Türkei und die Einführung eines
islamistischen Staats- und Gesellschaftssystems. Als Fernziel werde die weltweite
Übernahme dieses Systems, somit auch in der Bundesrepublik Deutschland mit ih-
rem großen türkischstämmigen Bevölkerungsanteil, verfolgt. Die IGMG verschleiere
nach den Erkenntnissen des Verfassungsschutzes ihre verfassungsfeindlichen Ziele
und vermeide in der Öffentlichkeit extremistische Äußerungen, die auf einer isla-
mistischen Interpretation von Koran und Scharia basierten und gegen demokratische
- 7 -
Grundwerte gerichtet seien. Ergänzt würden die Bestrebungen von grob antisemiti-
schen Äußerungen in der Milli Gazette, einer türkischen Tageszeitung. Wenn das
Erstgericht somit in seiner Entscheidung feststelle, dass die IGMG verfassungsfeind-
liche Ziele kämpferisch-aggressiv verfolge und die verfassungsmäßige Ordnung auch
mit der Einführung der Scharia als "das bessere Modell" untergraben wolle, könne
dem nicht widersprochen werden. Die vom Kläger angesprochenen neuen liberalen
Bestrebungen in der IGMG seien für deren inhaltliche Ausrichtung derzeit noch nicht
prägend.
Besondere Umstände, die im Fall des Klägers die Annahme der Unzuverlässigkeit
entgegen der Regelvermutung ausnahmsweise entkräften könnten, seien weder im
Verwaltungsverfahren noch vor dem Verwaltungsgericht vorgetragen worden. Bis auf
weiteres könne die Behörde daher zu Recht davon ausgehen, dass der Kläger auf-
grund seiner Verbindungen zur IGMG weiterhin deren Bestrebungen unterstütze
bzw. sie unterstützt habe und ggf. Einflussnahmen bis hin zu Erpressungen unterlie-
ge, die zur Durchsetzung der inlandsbezogenen Ziele der IGMG auch gegen die Si-
cherheit des Luftverkehrs gerichtete Aktionen zum Ziel hätten.
Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision macht der Kläger geltend,
das Berufungsgericht verletze in mehrfacher Hinsicht materielles und formelles
Recht. Er sei in seinen Grundrechten auf Menschenwürde, Willkürfreiheit und Be-
rufsfreiheit verletzt, weil er seinen Arbeitsplatz nicht wegen persönlicher Unzuverläs-
sigkeit verlieren solle, sondern wegen Vorwürfen, die gegen die IGMG als Dritten ge-
richtet seien und zu denen er sich von vornherein nicht adäquat äußern könne. Die
Verordnung stelle auf tatsächliche Anhaltspunkte ab, die per se regelmäßig "unwider-
legbar" seien. Das Gericht hätte, da der Vorwurf der Verfassungsfeindlichkeit die
Organisation betreffe, die IGMG notwendig zum Verfahren beiladen müssen. Dies
gelte umso mehr, weil der Kläger selbst nicht mehr Mitglied der IGMG sei und daher
keinen Zugriff auf deren Informationen habe. Soweit der Kläger dies überblicke, ver-
folge die IGMG keine verfassungsfeindlichen Ziele.
Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts zu der Ausrichtung der
IGMG seien unbeachtlich, weil sie auf völlig unzureichenden Grundlagen beruhten.
Das Berufungsgericht habe keinen der vom Kläger angebotenen Beweise erhoben.
- 8 -
Stattdessen habe es sich lediglich auf Erkenntnisse des Bayerischen Landesamtes
für Verfassungsschutz gestützt.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Der Vertreter des Bundesinteresses
beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. In Übereinstimmung mit
der Bundesregierung hält er die Revision für unbegründet. Dazu trägt er vor, ange-
sichts des Bedrohungspotentials, dem die Luftfahrt ausgesetzt sei, seien die Maß-
stäbe, die das Berufungsgericht an das Merkmal der erforderlichen Zuverlässigkeit
angelegt habe, nicht zu beanstanden.
II.
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 VwGO). Der angefochtene Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt den
Kläger in seinen Rechten, weil er gegen §§ 29 d, 32 Abs. 2 b des Luftverkehrsgeset-
zes (LuftVG) verstößt. Er ist daher aufzuheben.
1. Als Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides zieht das Berufungsgericht
§ 9 Abs. 2 Satz 3 der Verordnung zur Regelung des Verfahrens der Zuverlässig-
keitsüberprüfung auf dem Gebiet des Luftverkehrs (Luftverkehr-Zuverlässigkeits-
überprüfungsverordnung - LuftVZÜV) vom 8. Oktober 2001 - BGBl I S. 2625, geän-
dert durch Art. 19 a des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002
- BGBl I S. 361 - i.V.m. Art. 48 BayVwVfG heran. Da § 9 Abs. 2 Satz 3 LuftVZÜV für
die Rücknahme von Zuverlässigkeitsfeststellungen und Zutrittsberechtigungen un-
eingeschränkt auf Art. 48 BayVwVfG verweist, ist die im Folgenden zu erörternde
Frage, ob der Verordnungsgeber zum Erlass materiellrechtlicher Regelungen er-
mächtigt ist, insoweit nicht relevant. Maßstab ist in jedem Falle Art. 48 BayVwVfG.
Zu Recht gehen die Vorinstanzen davon aus, dass es sich bei dem angefochtenen
Bescheid entgegen seiner Bezeichnung als Widerruf um eine Rücknahmeentschei-
dung handelt. Die Umstände, aus denen der Beklagte die Unzuverlässigkeit des Klä-
gers herleitet, lagen schon vor Feststellung seiner Zuverlässigkeit am 10. Januar
- 9 -
2000 vor, so dass diese Feststellung aus der Sicht des Beklagten von Anfang an
nicht hätte ergehen dürfen.
Nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt ganz
oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenom-
men werden. Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides setzt mithin vor-
aus, dass der Bescheid vom 10. Januar 2000, mit dem die Zuverlässigkeit des Klä-
gers festgestellt und ihm die Zutrittsberechtigung für die sicherheitsempfindlichen
Bereiche des Flughafens erteilt wurde, rechtswidrig war. Diese Voraussetzung ist
nicht erfüllt.
Das Berufungsgericht leitet die Rechtswidrigkeit des Ursprungsbescheides aus § 5
Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV her. Danach fehlt es in der Regel an der erforderlichen Zuver-
lässigkeit, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Betroffene Be-
strebungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 oder 3 des Bundesverfassungsschutzgesetzes
(BVerfSchG) verfolgt oder unterstützt oder innerhalb der letzten zehn Jahre verfolgt
oder unterstützt hat. Die hier in Bezug genommene Nr. 1 des § 3 Abs. 1 BVerfSchG
erfasst Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den
Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine
ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes
oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben. Die Nr. 3 richtet sich gegen
Bestrebungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes, die durch Anwendung von
Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der
Bundesrepublik Deutschland gefährden.
§ 5 Abs. 2 LuftVZÜV ist jedoch keine geeignete Grundlage, die Rechtswidrigkeit
eines Bescheides herbeizuführen. Die Bestimmung ist unwirksam, weil für sie die
nach Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG erforderliche gesetzliche Ermächtigung fehlt.
§ 5 Abs. 2 LuftVZÜV enthält eine Regelvermutung. Eine solche Regelvermutung ist
ebenso wie sonstige Beweislastregeln Teil des materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Ur-
teile vom 28. März 1974 - BVerwG V C 27.73 - BVerwGE 45, 131, 132 und vom
30. März 1978 - BVerwG 5 C 20.76 - BVerwGE 55, 288, 297; Pietzner in Schoch/
Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 132 Rn. 91). Die Verordnungsermächtigung des
§ 32 Abs. 2 b LuftVG umfasst aber nicht den Erlass materiellrechtlicher Regelungen.
- 10 -
Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 15. Juli 2004 - BVerwG 3 C
33.03 - UA S. 11/12 ausgesprochen, dass sich die materiellen Anforderungen für die
Feststellung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit allein aus § 29 d LuftVG er-
geben. Zu einer näheren Bestimmung des materiellen Begriffs der Zuverlässigkeit
ermächtige § 32 Abs. 2 b LuftVG nicht; hierzu habe auch kein Anlass bestanden, da
der Begriff der Zuverlässigkeit aus sich heraus genügend bestimmt sei. Bei erneuter
Überprüfung besteht kein Anlass, von diesen Aussagen abzugehen.
§ 32 Abs. 2 b des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in der bei Erlass der Verordnung
geltenden Fassung vom 27. März 1999 - BGBl I S. 550 - ermächtigte das Bundesmi-
nisterium für Verkehr, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern und
mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die Einzelheiten der
Überprüfung nach § 29 d Abs. 2 und 3 sowie die Anlässe und Fristen für eine Wie-
derholung der Überprüfungen zu bestimmen. Das Terrorismusbekämpfungsgesetz
hat diese Ermächtigung dahin gefasst, dass das Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern
durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Einzelheiten der
Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 29 d regelt, insbesondere 1.) die Frist für eine
Wiederholung der Überprüfung, 2.) die Einzelheiten der Erhebung personenbezoge-
ner Daten und die Löschungsfristen, 3.) das Verfahren einschließlich der Beteiligung
der Stellen nach § 29 d Abs. 2 und 3 und der Zuständigkeit sowie schließlich
4.) Ausnahmen und Einschränkungen von § 29 d Abs. 1 Satz 1.
Schon der Wortlaut der ursprünglichen Ermächtigung spricht dafür, dass dem Ver-
ordnungsgeber nicht der Überprüfungsmaßstab zur näheren Ausgestaltung überlas-
sen wurde. Die in der Bestimmung angesprochene Überprüfung ist ein Vorgang, ein
Tun, und kein Entscheidungsmaßstab. Auch der Begriff der Einzelheiten weist im
Kontext mit der Überprüfung auf formale Vorgänge und nicht auf eine Konkretisie-
rung der materiellrechtlichen Vorgaben hin. Zu einer Ermächtigung, den materiell-
rechtlichen Prüfungsmaßstab festzulegen, bestand, wie im Urteil vom 15. Juli 2004
bereits ausgeführt ist, auch kein Anlass, weil der Begriff der Unzuverlässigkeit im
Gewerbe- und Berufsrecht seit langem einen bestimmten Bedeutungsgehalt hat.
- 11 -
Diese Überlegungen werden durch die Neufassung der Ermächtigung im Terroris-
musbekämpfungsgesetz zusätzlich bestätigt. Der Gesetzgeber hat hier durch die
Hinzufügung von Beispielsfällen die Ermächtigung konkretisiert und damit verdeut-
licht, welche Zielrichtung sie hat. Alle dort aufgeführten Beispiele betreffen aus-
schließlich die Verfahrensseite der Zuverlässigkeitsüberprüfung. Das lässt den
Schluss zu, dass sich die Ermächtigung auch in dem Bereich, der nicht durch die
ausdrücklich genannten Fälle abgedeckt ist, nur auf dieses Verfahren bezieht.
Schließlich misst sich die Verordnung selbst in ihrer Überschrift nur die Aufgabe zu,
das Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu regeln. Offenbar ist auch der Ver-
ordnungsgeber davon ausgegangen, dass sich die ihm erteilte Ermächtigung nur auf
das Verfahren der Überprüfung bezieht. Dabei ist ihm anscheinend entgangen, dass
die Statuierung von Regelvermutungen dem materiellen Recht zugehört und keine
Verfahrensregelung ist.
Da das angefochtene Urteil die Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Beschei-
des allein aus § 5 Abs. 2 LuftVZÜV herleitet, diese Bestimmung durch die Ermächti-
gung des § 32 Abs. 2 b LuftVG aber nicht gedeckt ist, verletzt es Bundesrecht.
2. Das angefochtene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis
als zutreffend (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen
Bescheides kann nicht unmittelbar aus § 29 d LuftVG hergeleitet werden, der die
gesetzliche Grundlage der Zuverlässigkeitsprüfung bildet, da kein Anlass bestand
und besteht, an der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers zu zweifeln.
2.1. Wie der Senat im Urteil vom 15. Juli 2004 ausgeführt hat, ist zuverlässig i.S. des
§ 29 d LuftVG nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum
Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flug-
zeugentführungen und Sabotageakten (§ 29 c Abs. 1 Satz 1), jederzeit in vollem Um-
fang zu erfüllen. Diese Definition bezieht sich zwar auf die Bestimmung in der Fas-
sung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002. Es gibt aber kei-
nen Grund, den Begriff der Zuverlässigkeit in der bei Erlass des zurückgenommenen
Bescheides geltenden Fassung des Luftverkehrsgesetzes vom 27. März 1999
- BGBl I S. 550 - anders auszulegen. Auch die weitere Aussage im Urteil vom 15. Juli
- 12 -
2004, dass die Zuverlässigkeit i.S. des § 29 d LuftVG bereits dann zu verneinen ist,
wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen, steht angesichts des gerade beim
Luftverkehr hohen Gefährdungspotentials und der Hochrangigkeit der zu schützen-
den Rechtsgüter außer Zweifel. Schließlich ist daran festzuhalten, dass Bezugspunkt
der Überprüfung der Zuverlässigkeit nach § 29 d LuftVG sein muss, ob Grund für die
Annahme besteht, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein Verstoß gerade ge-
gen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten.
Diese Grundsätze hat das Berufungsgericht sämtlich ausdrücklich zur Grundlage
seiner Entscheidung gemacht. Insoweit besteht kein Grund zur Beanstandung.
Bei der Konkretisierung dieser Maßstäbe im Rahmen der Rechtsanwendung kommt
den in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV genannten Tatbeständen nur ein begrenzter Erkenntnis-
wert zu. Es fehlt nicht nur - wie dargelegt - die wirksame normative Anordnung einer
Regelvermutung. Die aufgezählten Sachverhalte sind auch nicht geeignet, etwa eine
tatsächliche Vermutung für das Fehlen der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit
oder generelle Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen, die von diesem wider-
legt werden müssten, zu begründen. Das folgt aus dem sehr weiten Rahmen, den
der Verordnungsgeber in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV gezogen hat. So soll nach Ziffer 1 die
Verurteilung wegen jeder beliebigen Straftat in einem Zeitraum von zehn Jahren re-
gelmäßig zur Verneinung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit führen, obwohl
auf der Hand liegt, dass viele Straftaten keine Beziehung zur Gefährdung der Luft-
verkehrssicherheit haben. Auch verfassungsfeindliche Bestrebungen, auf die die Zif-
fer 2 abstellt, sind nicht ohne weiteres mit Gewaltbereitschaft verbunden, wie sie ty-
pischerweise für Anschläge auf den Luftverkehr vonnöten ist. Richtig ist lediglich,
dass Straftaten des Betroffenen ebenso wie eine Verstrickung in verfassungsfeindli-
che Bestrebungen Anlass geben, die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit in Frage
zu stellen und im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung des Einzelfalles festzu-
stellen, ob sich aus solchen Vorgängen Bedenken ergeben, der Betroffene könne
aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftver-
kehrs beeinträchtigen. Dabei ist das Gewicht der in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV angespro-
chenen Verfehlungen und ihre indizielle Aussagekraft ebenso in den Blick zu nehmen
wie den Betroffenen entlastende oder möglicherweise sogar in ein gutes Licht
stellende Vorgänge (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Juni 2002
- 8 S 1194/02 - NVwZ-RR 2003 S. 116 f.).
- 13 -
2.2. Das Berufungsgericht hat angenommen, die IGMG verfolge verfassungsfeindli-
che Bestrebungen i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG, die gegen die freiheitliche
demokratische Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland gerichtet sind. Hier-
von hat das Revisionsgericht auszugehen. Der Kläger greift die hierzu getroffenen
tatsächlichen Feststellungen zwar mit verschiedenen Verfahrensrügen an. Diese ge-
hen jedoch sämtlich fehl.
Der Kläger rügt, die IGMG hätte zum Verfahren beigeladen werden müssen, da nur
so eine ordnungsgemäße Aufarbeitung des Prozessstoffes gewährleistet gewesen
wäre. Der Fall einer notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO liegt nicht vor,
da die Entscheidung nicht in Rechte der IGMG eingreift. Ob eine einfache Beiladung
nach § 65 Abs. 1 VwGO in Betracht gekommen wäre, kann offen bleiben, da ihr Un-
terbleiben jedenfalls keinen in der Revisionsinstanz rügefähigen Verfahrensfehler
darstellt. Das gilt insbesondere für den Vortrag des Klägers, die fehlende Beiladung
der IGMG habe ihn in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt. Das Instrument der
Beiladung dient dazu, die Belange des beizuladenden Dritten zu schützen, nicht die
der Prozessparteien.
Soweit der Kläger rügt, das angefochtene Urteil beruhe auf einer unzureichenden
Tatsachengrundlage, weil es sich im Wesentlichen auf Verfassungsschutzberichte
und vergleichbare Quellen berufe, kann darin eine zulässige Verfahrensrüge nicht
gesehen werden. Der Kläger hat von der in § 86 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Mög-
lichkeit, einen förmlichen Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung zu stellen,
entgegen seiner schriftsätzlichen Ankündigung keinen Gebrauch gemacht, obwohl
die dem Gericht zur Verfügung stehenden Erkenntnisquellen umfassend bekannt
waren. Unter diesen Umständen kann er mit der Rüge einer unzureichenden Sach-
verhaltsaufklärung nach § 86 Abs. 1 VwGO nicht gehört werden.
Auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellun-
gen kann die rechtliche Wertung des Berufungsgerichts, die IGMG verfolge verfas-
sungsfeindliche Ziele i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG, weil sie langfristig die Ein-
führung eines islamistischen Staats- und Gesellschaftssystems in der Bundesrepu-
blik Deutschland unter Missachtung der Grundrechte der Menschenwürde, der
- 14 -
Gleichberechtigung von Mann und Frau und der Religionsfreiheit anstrebe, revisi-
onsgerichtlich nicht beanstandet werden. Ob das der Öffentlichkeit dargebotene Bild
der Verfassungstreue nur vorgeschoben ist und ob sich dahinter die von den Vorin-
stanzen diagnostizierten Zielsetzungen verbergen, ist eine Tatsachenfrage, deren
Beantwortung nach § 137 Abs. 2 VwGO den Tatsachengerichten obliegt. Auch der
Hinweis des Klägers, dass der IGMG jede Gewaltbereitschaft abgehe und sie ihre
Ziele ausschließlich mit demokratischen Mitteln durchsetzen wolle, führt insoweit
nicht auf einen Rechtsfehler. Gewaltbereitschaft ist kein notwendiges Element ver-
fassungsfeindlicher Bestrebungen i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG.
2.3. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass eine Mitgliedschaft in der IGMG, sei sie
gegenwärtig oder zurückliegend, berechtigten Anlass zu der Frage gibt, ob der
Betreffende über die erforderliche luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit verfügt. Die
danach notwendige Prüfung ergibt aber, dass das Bild der IGMG, das von den Vor-
instanzen gezeichnet wird, keinen Anlass zu der Annahme bietet, die Gemeinschaft
oder jedenfalls Teile ihrer Mitglieder könnten Akte zur Beeinträchtigung der Sicher-
heit des Luftverkehrs begehen. Auf dieser Ebene ist die Frage, wie die IGMG zur
Gewalt steht, von zentraler Bedeutung. Das Berufungsgericht hat sich zu dieser Fra-
ge nicht ausdrücklich verhalten. Es hat allerdings auf Seite 10 in einem Klammerzu-
satz ausgeführt, Bestrebungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 BVerfSchG stünden nach Be-
kunden des Beklagten nicht im Raum. Die angeführte Bestimmung betrifft Bestre-
bungen im Geltungsbereich des Grundgesetzes, die durch Anwendung von Gewalt
oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesre-
publik Deutschland gefährden. Der Sache nach bedeutet dies, dass nach den Fest-
stellungen des Berufungsgerichts die IGMG zur Veränderung der Verhältnisse in der
Türkei keine Gewalt anzuwenden bereit ist. Dies ist schon deshalb bemerkenswert,
weil die Veränderung der Verhältnisse in der Türkei nach den Aussagen beider Vor-
instanzen das primäre Ziel der IGMG ist. Wenn schon diese Zielsetzung nicht mit
Gewalt verfolgt wird, besteht erst Recht kein Anlass zur der Annahme, das Erreichen
des Fernziels, ganz Europa mit einer islamistischen Staats- und Gesellschaftsord-
nung zu überziehen, werde durch Einsatz von Gewalt angestrebt. Dass dies auch die
Überzeugung des Berufungsgerichts ist, ergibt sich daraus, dass es für die Einschät-
zung der IGMG ausdrücklich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts beitritt.
Dieses hat in seinen Urteilsgründen festgestellt, die IGMG verfolge ihre gegen die
- 15 -
freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Bestrebungen nicht mit ge-
waltsamen Mitteln. Das deckt sich im Übrigen mit dem Inhalt der Verwaltungs- und
Gerichtsakten. Auf dieser Grundlage ist es unverständlich, wie das Berufungsgericht
zu dem Schluss kommen kann, bis auf weiteres könne die Behörde zu Recht davon
ausgehen, dass der Kläger aufgrund seiner Verbindungen zur IGMG Einflussnahmen
(bis hin zu Erpressungen) unterliege, die zur Durchsetzung der inlandsbezogenen
Ziele der IGMG auch gegen die Sicherheit des Luftverkehrs gerichtete Aktionen zum
Ziel haben. Die festgestellten Tatsachen lassen einen solchen Schluss nicht zu.
Nirgendwo in den Akten und im angefochtenen Urteil gibt es einen Anhaltspunkt da-
für, dass Milli Görüs seine Ziele durch Gewaltaktionen, und solche sind Eingriffe in
die Sicherheit des Luftverkehrs, verfolgen würde. Ebenso unerfindlich ist, wieso die
- frühere - Mitgliedschaft bei Milli Görüs Ansatzpunkte für eine Erpressung bieten soll.
2.4. Die Annahme des Berufungsgerichts, aus der zeitweisen Mitgliedschaft des Klä-
gers bei der IGMG ergebe sich seine luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeit, kann
auch abgesehen hiervon unter den gegebenen Umständen keinen Bestand haben.
Das Berufungsgericht geht wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass die IGMG
sich nach außen um eine rechtsstaatliche und verfassungstreue Fassade bemüht.
Der Kläger meint, im Hinblick darauf könne bei ihm schon nicht von einer Unterstüt-
zung verfassungsfeindlicher Bestrebungen i.S. des § 5 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV die
Rede sein, weil er von solchen Bestrebungen nichts gewusst und sich auch nicht
dafür interessiert habe. Das Verwaltungsgericht hat diesen Einwand mit der Begrün-
dung zurückgewiesen, das Ordnungsrecht, zu dem auch die genannte Bestimmung
gehöre, ziele auf objektive Gefahrenabwehr und nicht auf subjektive Tatbestands-
merkmale. Dem ist zwar bei der Auslegung des Begriffs "unterstützen" zu folgen.
Der "nützliche Idiot", der nicht merkt, wofür er missbraucht wird, kann für die Sicher-
heit des Luftverkehrs genauso gefährlich sein wie der Überzeugungstäter. Das ent-
bindet aber im Rahmen der Gesamtbetrachtung des Einzelfalls nicht von der Fest-
stellung, ob von dem zu Überprüfenden tatsächlich wegen seiner Mitgliedschaft in
einer verfassungsfeindlichen Organisation eine Gefahr für den Luftverkehr ausgeht.
Dies gilt besonders, wenn, wie vom Berufungsgericht festgestellt, die Organisation
verschiedene Strömungen aufweist, die unter dem Aspekt der Verfassungsfeindlich-
keit unterschiedlich zu bewerten sind. In einem solchen Fall erscheint es problema-
tisch, aus der Tatsache der Mitgliedschaft undifferenziert eine Unterstützung verfas-
- 16 -
sungsfeindlicher Bestrebungen herzuleiten. Es liegt nahe, unter diesen Bedingungen
Feststellungen dazu zu fordern, für welche Richtung der zu Überprüfende eingetreten
ist. Lässt sich dies nicht klären, so geht das allerdings zu seinen Lasten.
Die angesprochene Fassade gewinnt im Hinblick auf den Kläger besondere Bedeu-
tung dadurch, dass er bei der IGMG keine herausgehobene Position bekleidete und
die Mitgliedschaft aufgrund eigener Entscheidung nach verhältnismäßig kurzer Zeit
durch Austritt beendet hat. Er war in einem Ortsverein vier Jahre lang Mitglied und
ein bis zwei Jahre Ansprechpartner für Jugendliche. Dabei bekleidete er nicht den in
der Satzung des Vereins vorgesehenen Posten des Vorsitzenden des Jugendaus-
schusses, dem Entscheidungskompetenzen zukommen. Nach seiner eigenen Schil-
derung - andere Erkenntnisse gibt es dazu nicht - war er so etwas wie ein Jugendbe-
treuer. Auch wenn dies durchaus eine wichtige Funktion ist, gibt sie keine hinrei-
chende Grundlage für die Annahme, der Betreffende habe Einblick in die wahre Ziel-
setzung der Vereinigung. Auch der Austritt des Klägers ist ein Beleg für seine Be-
hauptung, die Ideologie der IGMG habe ihn nie interessiert. Wäre es anders, so hät-
ten die für den Austritt geltend gemachten Gründe (Zeitmangel und Familienpflichten
gegenüber der Ehefrau und zwei Kindern) vielleicht zu einem reduzierten Einsatz,
aber keinesfalls zu einem Austritt geführt.
Schließlich ist in diesem Zusammenhang die Einbürgerung des Klägers unter Aufga-
be seiner türkischen Staatsangehörigkeit zu berücksichtigen. Ein solcher Vorgang ist
regelmäßig ein Akt der Identifikation mit dem Staat, dessen Staatsangehörigkeit man
erwirbt, zumal wenn es auch das Land der Geburt ist. Diesem Vorgang kann die Re-
levanz nicht deshalb abgesprochen werden, weil die IGMG inzwischen ihren Mitglie-
dern angeblich die Stellung von Einbürgerungsanträgen empfiehlt, um ihrem Fernziel
der Islamisierung näher zu kommen. Weder war der Kläger bei Stellung des Einbür-
gerungsantrages Mitglied der IGMG noch gehörte seinerzeit der Aufruf zur Einbürge-
rung zu ihrem Programm.
Unverständlich ist, dass der Beklagte die offenkundige Integration des Klägers in die
deutsche Gesellschaft (Geburt, Schulbesuch, Berufsausbildung, Berufstätigkeit, Fa-
miliengründung, Einbürgerung) mit dem Hinweis als verdächtig darstellt, auch die
Terroristen des 11. September 2001 seien während ihres Aufenthaltes in Hamburg
- 17 -
völlig unauffällig gewesen und hätten keinerlei Verdacht erregt. Dies kann nicht dazu
führen, dass bereits die Integration als solche verdächtig macht.
Die zeitweilige Mitgliedschaft bei Milli Görüs bietet hiernach keine hinreichende
Grundlage für die Annahme, beim Kläger gebe es ein besonderes Gefährdungspo-
tential für die Sicherheit des Luftverkehrs. Andere Anhaltspunkte hierfür sind im ge-
samten Verfahren nicht erkennbar geworden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 € fest-
gesetzt.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Luftverkehrsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2
LuftVG
§ 29 d, § 32 Abs. 2 b
LuftVZÜV
§ 5
BVerfSchG § 3 Abs. 1
Stichworte:
Luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit; Zuverlässigkeitsüberprüfung; Schutz vor An-
griffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs; Zugangsberechtigung; sicherheitsemp-
findliche Bereiche eines Flughafens; Verordnungsermächtigung; Ermächtigung zum
Erlass materiellrechtlicher Vorschriften; Regelvermutung; islamistischer Verein; Milli
Görüs; Islamische Gemeinschaft Milli Görüs; verfassungsfeindliche Bestrebungen;
Gewaltbereitschaft.
Leitsätze:
1. Die Anordnung von Regelvermutungstatbeständen für das Fehlen der luftver-
kehrsrechtlichen Zuverlässigkeit in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV ist mangels einer ausrei-
chenden gesetzlichen Verordnungsermächtigung unwirksam.
2. Allein die Mitgliedschaft in einer Vereinigung, die verfassungsfeindliche Bestre-
bungen i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG verfolgt, ohne gewaltbereit zu sein,
schließt die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit nicht aus.
Urteil des 3. Senats vom 11. November 2004 - BVerwG 3 C 8.04
I. VG München vom 29.08.2002 - Az.: VG 1124 K 02/2483 -
II. VGH München vom 16.07.2003 - Az.: VGH 20 BV 02.2747 -