Urteil des BVerwG vom 11.11.2004, 3 C 8.04

Aktenzeichen: 3 C 8.04

Sicherheit, Ermächtigung, Mitgliedschaft, Gewalt

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 8.04 Verkündet VGH 20 BV 02.2747 am 11. November 2004

Schöbel Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 11. November 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t

für Recht erkannt:

Auf die Revision des Klägers werden die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 29. August 2002 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Juli 2003 geändert. Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 26. April 2002 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

G r ü n d e :

I.

Die Beteiligten streiten über die Zuverlässigkeit des Klägers gemäß § 29 d des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) und seine Zugangsberechtigung zu den nicht allgemein

zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen des Flughafens

M.

Der im September 1974 in Augsburg geborene Kläger ist seit dem 1. Juli 2000 als

Arbeiter im Ladedienst des Flughafens M. beschäftigt. Im Hinblick auf die für sofort

vollziehbar erklärte Entziehung der Zutrittsberechtigung des Klägers durch den Beklagten ist das Arbeitsverhältnis im Frühjahr 2003 einvernehmlich beendet worden.

Der Arbeitgeber hat jedoch zugesagt, den Kläger wieder einzustellen, wenn er die

Zutrittsberechtigung wiedererlangt.

Von Juli 1994 bis Oktober 1998 war der Kläger Mitglied der Islamischen Gemeinschaft Milli Görüs e.V. (IGMG) - Augsburg-Merkez. In dieser Zeit war er für ein bis

zwei Jahre im Auftrag des Vorstandes als Ansprechpartner für Jugendliche tätig. Die

Mitgliedschaft endete durch Austritt des Klägers. Am 19. August 1999 beantragte der

Kläger die Einbürgerung; am 2. August 2001 wurde ihm die deutsche Staatsangehörigkeit verliehen.

Nach Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung erteilte die Regierung von O.

- Luftamt S. - dem Kläger am 10. Januar 2000 die Zutrittsberechtigung für alle nicht

allgemein zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereiche und Anlagen des

Flughafens M. Im Rahmen "anlassbezogener Wiederholungsprüfungen" im Nachgang zu den Ereignissen vom 11. September 2001 teilte das Landesamt für Verfassungsschutz dem Luftamt mit Schreiben vom 18. Oktober 2001 mit, der Kläger sei in

der Vergangenheit Vorsitzender der IGMG-Augsburg-Merkez gewesen. Ob er auch

heute noch Vorsitzender sei, könne nicht gesagt werden. Die IGMG sei als islamistisch-extremistisch eingestuft und Beobachtungsobjekt der Verfassungsschutzbehörden. Sie erstrebe zunächst die Abschaffung der laizistischen Staatsordnung in der

Türkei zugunsten einer islamischen Staats- und Gesellschaftsordnung mit dem Koran

als Grundlage des Staatsaufbaus und als Verhaltenskodex des gesellschaftlichen

Zusammenlebens. Fernziel sei eine weltweite Islamisierung im Sinne eines

doktrinären Islamverständnisses.

Im Rahmen seiner Anhörung erklärte der Kläger, er sei lediglich einfaches Mitglied

des Vereins gewesen, um seine Religion auszuüben und um mit Freunden Freizeitaktivitäten zu entfalten. Vorsitzender sei er zu keiner Zeit gewesen. Er sei ausgetreten, weil er sich der Familie habe widmen müssen. Die politische Entwicklung in der

Türkei interessiere ihn nicht. Er sei in Deutschland geboren, hier aufgewachsen, habe Kindergarten und Schulen besucht und sei zum CNC-Frästechniker ausgebildet

worden.

Trotz Vorlage eines Auszuges aus dem Vereinsregister und einer gegenteiligen Stellungnahme des Vorsitzenden der IGMG-Augsburg-Merkez blieb das Landesamt für

Verfassungsschutz auf erneute Anfrage dabei, der Kläger sei Vorsitzender dieser

Gemeinschaft gewesen.

Mit Bescheid vom 26. April 2002 widerrief das Luftamt die Feststellung der persönlichen Zuverlässigkeit des Klägers und entzog ihm die Zutrittsberechtigung zu den

nicht allgemein zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen

des Flughafens M. Die Entscheidung war darauf gestützt, dass der islamische Fundamentalismus nach Einschätzung der Verfassungsschutzbehörden eine große Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung der Bundesrepublik, insbesondere im Hinblick auf seine weltweiten Expansionsbestrebungen, bedeute. Diese

islamistisch-extremistischen Gruppierungen wollten die in ihren Heimatländern bestehenden Staats- und Gesellschaftsordnungen durch ein auf der Scharia basierendes islamisches Gesellschaftssystem ersetzen. Die IGMG sei als islamistischextremistisch einzustufen. Sie stehe in enger Beziehung zu der in der Türkei verbotenen Tugendpartei. Durch die langjährige Aufgabenerfüllung, insbesondere als Vorsitzender im Ortsverein, habe der Kläger Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung unterstützt. Gründe, die eine Abweichung von der Regelvermutung der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftVZÜV)

rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.

Mit seiner Anfechtungsklage hat der Kläger geltend gemacht, er sei in Augsburg Mitglied bei Milli Görüs wegen seiner Freizeitgestaltung gewesen. An die Beseitigung

der türkischen Staatsordnung habe er zu keiner Zeit gedacht. Die Organisation bei

IGMG sei locker. Erkenntnisse über staatsgefährdende Strukturen seien nicht auffindbar. Die IGMG verzichte bewusst auf agitatorische Aussagen. Insbesondere

strebe Milli Görüs kein Ziel mit Gewalt an.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Vertreter des

Landesamtes für Verfassungsschutz eingeräumt, dass der Kläger zu keiner Zeit

Ortsvorsitzender der IGMG gewesen sei.

Mit Urteil vom 29. August 2002 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Dazu hat es ausgeführt, der angefochtene Bescheid stelle die Rücknahme der Feststellung der Zuverlässigkeit des Klägers und der erteilten Zutrittsberechtigung dar, da

die der neuen Entscheidung zugrunde liegenden Umstände bereits bei Erlass des

seinerzeitigen Bescheides vorgelegen hätten und diesen Bescheid rechtswidrig

machten. Die Feststellung der Zuverlässigkeit des Klägers hätte bereits im Jahre

2000 unterbleiben müssen. Grundlage für die Rücknahme sei nach § 9 Abs. 2 Satz 2

LuftVZÜV der Art. 48 BayVwVfG. Die Maßstäbe für die Rücknahme der Zuverlässigkeitsfeststellung seien dieselben wie für ihre Erteilung. Es bestünden Anhaltspunkte,

dass der Kläger in den letzten zehn Jahren gegen die freiheitliche demokratische

Grundordnung der Bundesrepublik gerichtete Bestrebungen unterstützt habe. Die

IGMG verfolge gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Bestrebungen. Sie sei ein Sammelbecken von Anhängern der seit 1998 in der Türkei

verbotenen Wohlfahrtspartei und der inzwischen ebenfalls verbotenen Tugendpartei.

Sie erstrebe die Abschaffung der laizistischen Staatsordnung in der Türkei. Die

IGMG verfolge die Einführung der Scharia; führende Vertreter der IGMG publizierten

dies mit dem Ziel der Einführung der Todesstrafe für Ehebrecherinnen, für Prostituierte, Mörder und sonstige Verbrecher. Der Kläger habe diesen Kreisen nahe gestanden und sie durch seine Tätigkeit als Ansprechpartner für Jugendliche des Vereins in Augsburg unterstützt. Bei objektiver Betrachtung habe er somit verfassungsfeindliche Bestrebungen unterstützt. Ob ihm diese Bestrebungen bekannt gewesen

seien, sei unerheblich, denn § 5 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV enthalte kein subjektives

Tatbestandselement. Die Einbürgerung des Klägers im Jahre 2001 sei kein atypischer Umstand, der die Regelvermutung entfallen lasse.

Zur Begründung der hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger vorgetragen, der

Bayerische Verfassungsschutz trage alles nur Erdenkliche zusammen, um Milli

Görüs zu belasten. Gleichwohl gelinge es nicht, hinreichende Belege für die Verfassungsfeindlichkeit der IGMG beizubringen und ein Verbotsverfahren zu eröffnen. Es

komme hinzu, dass die IGMG seit längerem kein einheitliches Bild mehr biete. Konservativen Strömungen stünden liberale Gruppen gegenüber.

Der Beklagte ist der Berufung entgegengetreten und hat Auszüge aus den Verfassungsschutzberichten verschiedener Länder über die IGMG vorgelegt. Das Berufungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung einen Vertreter des Landesamtes für

Verfassungsschutz als sachkundige Auskunftsperson gehört.

Durch Urteil vom 16. Juli 2003 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Der angefochtene Bescheid finde seine Rechtsgrundlage in

§ 9 Abs. 1 und 2 Satz 2 LuftVZÜV i.V.m. Art. 48 BayVwVfG. Die Regelung der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung trage der Tatsache Rechnung,

dass die Risiken bei einer Gefährdung des Luftverkehrs besonders hoch seien. Es

sei daher sachgerecht, in dem von den Luftfahrtbehörden beherrschbaren Gebiet wie

bei der Zulassung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen und Anlagen eines

Flughafens einen strengen Maßstab anzulegen. Das Grundrecht der Berufsfreiheit

nach Art. 12 GG werde dadurch nicht verletzt. Gründe, die der Feststellung der Zuverlässigkeit i.S. von § 5 Abs. 1 LuftVZÜV entgegenstünden, müssten nicht zwingend

im Rahmen der beruflichen Tätigkeit selbst gegeben sein. Zu fordern bleibe aber

stets, dass die Zuverlässigkeit gerade im Hinblick auf die konkrete Tätigkeit und

damit auf die Sicherheit des Luftverkehrs in Frage stehe. Es bestünden tatsächliche

Anhaltspunkte für eine Unterstützung oder Verfolgung von Bestrebungen nach § 5

Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV durch den Kläger, was infolge der Regelvermutung seine

Unzuverlässigkeit indiziere. Die IGMG bzw. deren Mitgliedsvereine verfolgten gegen

die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Bestrebungen, wobei sie

durch ihre islamistische Ausrichtung darauf ziele, im Grundgesetz verfasste Menschenrechte - in Bezug auf die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), auf die Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 3 Abs. 2 GG) und in Bezug auf die Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG) - außer Geltung zu setzen.

Es stünden zwar keine Bestrebungen im Bundesgebiet im Raum, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdeten 3 Abs. 1 Nr. 3 BVerfSchG). Es

lägen aber ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vor, dass von der IGMG

Bestrebungen ausgingen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung

gerichtet seien 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG). Die Äußerungen des Mitarbeiters des

Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz in der mündlichen Verhandlung

des Berufungsgerichts ließen keinen Zweifel, dass seitens der IGMG

in einer Endstufe auch die Einführung einer auf der Scharia beruhenden Gesellschaftsordnung in Deutschland verfolgt werde. Diese Aussagen fänden ihre Entsprechung in den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen. Die IGMG erstrebe danach die

Abschaffung der laizistischen Staatsordnung in der Türkei und die Einführung eines

islamistischen Staats- und Gesellschaftssystems. Als Fernziel werde die weltweite

Übernahme dieses Systems, somit auch in der Bundesrepublik Deutschland mit ihrem großen türkischstämmigen Bevölkerungsanteil, verfolgt. Die IGMG verschleiere

nach den Erkenntnissen des Verfassungsschutzes ihre verfassungsfeindlichen Ziele

und vermeide in der Öffentlichkeit extremistische Äußerungen, die auf einer islamistischen Interpretation von Koran und Scharia basierten und gegen demokratische

Grundwerte gerichtet seien. Ergänzt würden die Bestrebungen von grob antisemitischen Äußerungen in der Milli Gazette, einer türkischen Tageszeitung. Wenn das

Erstgericht somit in seiner Entscheidung feststelle, dass die IGMG verfassungsfeindliche Ziele kämpferisch-aggressiv verfolge und die verfassungsmäßige Ordnung auch

mit der Einführung der Scharia als "das bessere Modell" untergraben wolle, könne

dem nicht widersprochen werden. Die vom Kläger angesprochenen neuen liberalen

Bestrebungen in der IGMG seien für deren inhaltliche Ausrichtung derzeit noch nicht

prägend.

Besondere Umstände, die im Fall des Klägers die Annahme der Unzuverlässigkeit

entgegen der Regelvermutung ausnahmsweise entkräften könnten, seien weder im

Verwaltungsverfahren noch vor dem Verwaltungsgericht vorgetragen worden. Bis auf

weiteres könne die Behörde daher zu Recht davon ausgehen, dass der Kläger aufgrund seiner Verbindungen zur IGMG weiterhin deren Bestrebungen unterstütze

bzw. sie unterstützt habe und ggf. Einflussnahmen bis hin zu Erpressungen unterliege, die zur Durchsetzung der inlandsbezogenen Ziele der IGMG auch gegen die Sicherheit des Luftverkehrs gerichtete Aktionen zum Ziel hätten.

Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision macht der Kläger geltend,

das Berufungsgericht verletze in mehrfacher Hinsicht materielles und formelles

Recht. Er sei in seinen Grundrechten auf Menschenwürde, Willkürfreiheit und Berufsfreiheit verletzt, weil er seinen Arbeitsplatz nicht wegen persönlicher Unzuverlässigkeit verlieren solle, sondern wegen Vorwürfen, die gegen die IGMG als Dritten gerichtet seien und zu denen er sich von vornherein nicht adäquat äußern könne. Die

Verordnung stelle auf tatsächliche Anhaltspunkte ab, die per se regelmäßig "unwiderlegbar" seien. Das Gericht hätte, da der Vorwurf der Verfassungsfeindlichkeit die

Organisation betreffe, die IGMG notwendig zum Verfahren beiladen müssen. Dies

gelte umso mehr, weil der Kläger selbst nicht mehr Mitglied der IGMG sei und daher

keinen Zugriff auf deren Informationen habe. Soweit der Kläger dies überblicke, verfolge die IGMG keine verfassungsfeindlichen Ziele.

Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts zu der Ausrichtung der

IGMG seien unbeachtlich, weil sie auf völlig unzureichenden Grundlagen beruhten.

Das Berufungsgericht habe keinen der vom Kläger angebotenen Beweise erhoben.

Stattdessen habe es sich lediglich auf Erkenntnisse des Bayerischen Landesamtes

für Verfassungsschutz gestützt.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Der Vertreter des Bundesinteresses

beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. In Übereinstimmung mit

der Bundesregierung hält er die Revision für unbegründet. Dazu trägt er vor, angesichts des Bedrohungspotentials, dem die Luftfahrt ausgesetzt sei, seien die Maßstäbe, die das Berufungsgericht an das Merkmal der erforderlichen Zuverlässigkeit

angelegt habe, nicht zu beanstanden.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht 137

Abs. 1 VwGO). Der angefochtene Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt den

Kläger in seinen Rechten, weil er gegen §§ 29 d, 32 Abs. 2 b des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) verstößt. Er ist daher aufzuheben.

1. Als Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides zieht das Berufungsgericht

§ 9 Abs. 2 Satz 3 der Verordnung zur Regelung des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf dem Gebiet des Luftverkehrs (Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - LuftVZÜV) vom 8. Oktober 2001 - BGBl I S. 2625, geändert durch Art. 19 a des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002

- BGBl I S. 361 - i.V.m. Art. 48 BayVwVfG heran. Da § 9 Abs. 2 Satz 3 LuftVZÜV für

die Rücknahme von Zuverlässigkeitsfeststellungen und Zutrittsberechtigungen uneingeschränkt auf Art. 48 BayVwVfG verweist, ist die im Folgenden zu erörternde

Frage, ob der Verordnungsgeber zum Erlass materiellrechtlicher Regelungen ermächtigt ist, insoweit nicht relevant. Maßstab ist in jedem Falle Art. 48 BayVwVfG.

Zu Recht gehen die Vorinstanzen davon aus, dass es sich bei dem angefochtenen

Bescheid entgegen seiner Bezeichnung als Widerruf um eine Rücknahmeentscheidung handelt. Die Umstände, aus denen der Beklagte die Unzuverlässigkeit des Klägers herleitet, lagen schon vor Feststellung seiner Zuverlässigkeit am 10. Januar

2000 vor, so dass diese Feststellung aus der Sicht des Beklagten von Anfang an

nicht hätte ergehen dürfen.

Nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt ganz

oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides setzt mithin voraus, dass der Bescheid vom 10. Januar 2000, mit dem die Zuverlässigkeit des Klägers festgestellt und ihm die Zutrittsberechtigung für die sicherheitsempfindlichen

Bereiche des Flughafens erteilt wurde, rechtswidrig war. Diese Voraussetzung ist

nicht erfüllt.

Das Berufungsgericht leitet die Rechtswidrigkeit des Ursprungsbescheides aus § 5

Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV her. Danach fehlt es in der Regel an der erforderlichen Zuverlässigkeit, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Betroffene Bestrebungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 oder 3 des Bundesverfassungsschutzgesetzes

(BVerfSchG) verfolgt oder unterstützt oder innerhalb der letzten zehn Jahre verfolgt

oder unterstützt hat. Die hier in Bezug genommene Nr. 1 des § 3 Abs. 1 BVerfSchG

erfasst Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den

Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine

ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes

oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben. Die Nr. 3 richtet sich gegen

Bestrebungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes, die durch Anwendung von

Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der

Bundesrepublik Deutschland gefährden.

§ 5 Abs. 2 LuftVZÜV ist jedoch keine geeignete Grundlage, die Rechtswidrigkeit

eines Bescheides herbeizuführen. Die Bestimmung ist unwirksam, weil für sie die

nach Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG erforderliche gesetzliche Ermächtigung fehlt.

§ 5 Abs. 2 LuftVZÜV enthält eine Regelvermutung. Eine solche Regelvermutung ist

ebenso wie sonstige Beweislastregeln Teil des materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. März 1974 - BVerwG V C 27.73 - BVerwGE 45, 131, 132 und vom

30. März 1978 - BVerwG 5 C 20.76 - BVerwGE 55, 288, 297; Pietzner in Schoch/

Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 132 Rn. 91). Die Verordnungsermächtigung des

§ 32 Abs. 2 b LuftVG umfasst aber nicht den Erlass materiellrechtlicher Regelungen.

Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 15. Juli 2004 - BVerwG 3 C

33.03 - UA S. 11/12 ausgesprochen, dass sich die materiellen Anforderungen für die

Feststellung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit allein aus § 29 d LuftVG ergeben. Zu einer näheren Bestimmung des materiellen Begriffs der Zuverlässigkeit

ermächtige § 32 Abs. 2 b LuftVG nicht; hierzu habe auch kein Anlass bestanden, da

der Begriff der Zuverlässigkeit aus sich heraus genügend bestimmt sei. Bei erneuter

Überprüfung besteht kein Anlass, von diesen Aussagen abzugehen.

§ 32 Abs. 2 b des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in der bei Erlass der Verordnung

geltenden Fassung vom 27. März 1999 - BGBl I S. 550 - ermächtigte das Bundesministerium für Verkehr, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern und

mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die Einzelheiten der

Überprüfung nach § 29 d Abs. 2 und 3 sowie die Anlässe und Fristen für eine Wiederholung der Überprüfungen zu bestimmen. Das Terrorismusbekämpfungsgesetz

hat diese Ermächtigung dahin gefasst, dass das Bundesministerium für Verkehr,

Bau- und Wohnungswesen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern

durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Einzelheiten der

Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 29 d regelt, insbesondere 1.) die Frist für eine

Wiederholung der Überprüfung, 2.) die Einzelheiten der Erhebung personenbezogener Daten und die Löschungsfristen, 3.) das Verfahren einschließlich der Beteiligung

der Stellen nach § 29 d Abs. 2 und 3 und der Zuständigkeit sowie schließlich

4.) Ausnahmen und Einschränkungen von § 29 d Abs. 1 Satz 1.

Schon der Wortlaut der ursprünglichen Ermächtigung spricht dafür, dass dem Verordnungsgeber nicht der Überprüfungsmaßstab zur näheren Ausgestaltung überlassen wurde. Die in der Bestimmung angesprochene Überprüfung ist ein Vorgang, ein

Tun, und kein Entscheidungsmaßstab. Auch der Begriff der Einzelheiten weist im

Kontext mit der Überprüfung auf formale Vorgänge und nicht auf eine Konkretisierung der materiellrechtlichen Vorgaben hin. Zu einer Ermächtigung, den materiellrechtlichen Prüfungsmaßstab festzulegen, bestand, wie im Urteil vom 15. Juli 2004

bereits ausgeführt ist, auch kein Anlass, weil der Begriff der Unzuverlässigkeit im

Gewerbe- und Berufsrecht seit langem einen bestimmten Bedeutungsgehalt hat.

Diese Überlegungen werden durch die Neufassung der Ermächtigung im Terrorismusbekämpfungsgesetz zusätzlich bestätigt. Der Gesetzgeber hat hier durch die

Hinzufügung von Beispielsfällen die Ermächtigung konkretisiert und damit verdeutlicht, welche Zielrichtung sie hat. Alle dort aufgeführten Beispiele betreffen ausschließlich die Verfahrensseite der Zuverlässigkeitsüberprüfung. Das lässt den

Schluss zu, dass sich die Ermächtigung auch in dem Bereich, der nicht durch die

ausdrücklich genannten Fälle abgedeckt ist, nur auf dieses Verfahren bezieht.

Schließlich misst sich die Verordnung selbst in ihrer Überschrift nur die Aufgabe zu,

das Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu regeln. Offenbar ist auch der Verordnungsgeber davon ausgegangen, dass sich die ihm erteilte Ermächtigung nur auf

das Verfahren der Überprüfung bezieht. Dabei ist ihm anscheinend entgangen, dass

die Statuierung von Regelvermutungen dem materiellen Recht zugehört und keine

Verfahrensregelung ist.

Da das angefochtene Urteil die Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Bescheides allein aus § 5 Abs. 2 LuftVZÜV herleitet, diese Bestimmung durch die Ermächtigung des § 32 Abs. 2 b LuftVG aber nicht gedeckt ist, verletzt es Bundesrecht.

2. Das angefochtene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis

als zutreffend 144 Abs. 4 VwGO). Die Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen

Bescheides kann nicht unmittelbar aus § 29 d LuftVG hergeleitet werden, der die

gesetzliche Grundlage der Zuverlässigkeitsprüfung bildet, da kein Anlass bestand

und besteht, an der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers zu zweifeln.

2.1. Wie der Senat im Urteil vom 15. Juli 2004 ausgeführt hat, ist zuverlässig i.S. des

§ 29 d LuftVG nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum

Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten 29 c Abs. 1 Satz 1), jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Diese Definition bezieht sich zwar auf die Bestimmung in der Fassung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002. Es gibt aber keinen Grund, den Begriff der Zuverlässigkeit in der bei Erlass des zurückgenommenen

Bescheides geltenden Fassung des Luftverkehrsgesetzes vom 27. März 1999

- BGBl I S. 550 - anders auszulegen. Auch die weitere Aussage im Urteil vom 15. Juli

2004, dass die Zuverlässigkeit i.S. des § 29 d LuftVG bereits dann zu verneinen ist,

wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen, steht angesichts des gerade beim

Luftverkehr hohen Gefährdungspotentials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter außer Zweifel. Schließlich ist daran festzuhalten, dass Bezugspunkt

der Überprüfung der Zuverlässigkeit nach § 29 d LuftVG sein muss, ob Grund für die

Annahme besteht, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten.

Diese Grundsätze hat das Berufungsgericht sämtlich ausdrücklich zur Grundlage

seiner Entscheidung gemacht. Insoweit besteht kein Grund zur Beanstandung.

Bei der Konkretisierung dieser Maßstäbe im Rahmen der Rechtsanwendung kommt

den in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV genannten Tatbeständen nur ein begrenzter Erkenntniswert zu. Es fehlt nicht nur - wie dargelegt - die wirksame normative Anordnung einer

Regelvermutung. Die aufgezählten Sachverhalte sind auch nicht geeignet, etwa eine

tatsächliche Vermutung für das Fehlen der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit

oder generelle Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen, die von diesem widerlegt werden müssten, zu begründen. Das folgt aus dem sehr weiten Rahmen, den

der Verordnungsgeber in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV gezogen hat. So soll nach Ziffer 1 die

Verurteilung wegen jeder beliebigen Straftat in einem Zeitraum von zehn Jahren regelmäßig zur Verneinung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit führen, obwohl

auf der Hand liegt, dass viele Straftaten keine Beziehung zur Gefährdung der Luftverkehrssicherheit haben. Auch verfassungsfeindliche Bestrebungen, auf die die Ziffer 2 abstellt, sind nicht ohne weiteres mit Gewaltbereitschaft verbunden, wie sie typischerweise für Anschläge auf den Luftverkehr vonnöten ist. Richtig ist lediglich,

dass Straftaten des Betroffenen ebenso wie eine Verstrickung in verfassungsfeindliche Bestrebungen Anlass geben, die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit in Frage

zu stellen und im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung des Einzelfalles festzustellen, ob sich aus solchen Vorgängen Bedenken ergeben, der Betroffene könne

aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen. Dabei ist das Gewicht der in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV angesprochenen Verfehlungen und ihre indizielle Aussagekraft ebenso in den Blick zu nehmen

wie den Betroffenen entlastende oder möglicherweise sogar in ein gutes Licht

stellende Vorgänge (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Juni 2002

- 8 S 1194/02 - NVwZ-RR 2003 S. 116 f.).

2.2. Das Berufungsgericht hat angenommen, die IGMG verfolge verfassungsfeindliche Bestrebungen i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG, die gegen die freiheitliche

demokratische Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland gerichtet sind. Hiervon hat das Revisionsgericht auszugehen. Der Kläger greift die hierzu getroffenen

tatsächlichen Feststellungen zwar mit verschiedenen Verfahrensrügen an. Diese gehen jedoch sämtlich fehl.

Der Kläger rügt, die IGMG hätte zum Verfahren beigeladen werden müssen, da nur

so eine ordnungsgemäße Aufarbeitung des Prozessstoffes gewährleistet gewesen

wäre. Der Fall einer notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO liegt nicht vor,

da die Entscheidung nicht in Rechte der IGMG eingreift. Ob eine einfache Beiladung

nach § 65 Abs. 1 VwGO in Betracht gekommen wäre, kann offen bleiben, da ihr Unterbleiben jedenfalls keinen in der Revisionsinstanz rügefähigen Verfahrensfehler

darstellt. Das gilt insbesondere für den Vortrag des Klägers, die fehlende Beiladung

der IGMG habe ihn in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt. Das Instrument der

Beiladung dient dazu, die Belange des beizuladenden Dritten zu schützen, nicht die

der Prozessparteien.

Soweit der Kläger rügt, das angefochtene Urteil beruhe auf einer unzureichenden

Tatsachengrundlage, weil es sich im Wesentlichen auf Verfassungsschutzberichte

und vergleichbare Quellen berufe, kann darin eine zulässige Verfahrensrüge nicht

gesehen werden. Der Kläger hat von der in § 86 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Möglichkeit, einen förmlichen Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung zu stellen,

entgegen seiner schriftsätzlichen Ankündigung keinen Gebrauch gemacht, obwohl

die dem Gericht zur Verfügung stehenden Erkenntnisquellen umfassend bekannt

waren. Unter diesen Umständen kann er mit der Rüge einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung nach § 86 Abs. 1 VwGO nicht gehört werden.

Auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen kann die rechtliche Wertung des Berufungsgerichts, die IGMG verfolge verfassungsfeindliche Ziele i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG, weil sie langfristig die Einführung eines islamistischen Staats- und Gesellschaftssystems in der Bundesrepublik Deutschland unter Missachtung der Grundrechte der Menschenwürde, der

Gleichberechtigung von Mann und Frau und der Religionsfreiheit anstrebe, revisionsgerichtlich nicht beanstandet werden. Ob das der Öffentlichkeit dargebotene Bild

der Verfassungstreue nur vorgeschoben ist und ob sich dahinter die von den Vorinstanzen diagnostizierten Zielsetzungen verbergen, ist eine Tatsachenfrage, deren

Beantwortung nach § 137 Abs. 2 VwGO den Tatsachengerichten obliegt. Auch der

Hinweis des Klägers, dass der IGMG jede Gewaltbereitschaft abgehe und sie ihre

Ziele ausschließlich mit demokratischen Mitteln durchsetzen wolle, führt insoweit

nicht auf einen Rechtsfehler. Gewaltbereitschaft ist kein notwendiges Element verfassungsfeindlicher Bestrebungen i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG.

2.3. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass eine Mitgliedschaft in der IGMG, sei sie

gegenwärtig oder zurückliegend, berechtigten Anlass zu der Frage gibt, ob der

Betreffende über die erforderliche luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit verfügt. Die

danach notwendige Prüfung ergibt aber, dass das Bild der IGMG, das von den Vorinstanzen gezeichnet wird, keinen Anlass zu der Annahme bietet, die Gemeinschaft

oder jedenfalls Teile ihrer Mitglieder könnten Akte zur Beeinträchtigung der Sicherheit des Luftverkehrs begehen. Auf dieser Ebene ist die Frage, wie die IGMG zur

Gewalt steht, von zentraler Bedeutung. Das Berufungsgericht hat sich zu dieser Frage nicht ausdrücklich verhalten. Es hat allerdings auf Seite 10 in einem Klammerzusatz ausgeführt, Bestrebungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 BVerfSchG stünden nach Bekunden des Beklagten nicht im Raum. Die angeführte Bestimmung betrifft Bestrebungen im Geltungsbereich des Grundgesetzes, die durch Anwendung von Gewalt

oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Der Sache nach bedeutet dies, dass nach den Feststellungen des Berufungsgerichts die IGMG zur Veränderung der Verhältnisse in der

Türkei keine Gewalt anzuwenden bereit ist. Dies ist schon deshalb bemerkenswert,

weil die Veränderung der Verhältnisse in der Türkei nach den Aussagen beider Vorinstanzen das primäre Ziel der IGMG ist. Wenn schon diese Zielsetzung nicht mit

Gewalt verfolgt wird, besteht erst Recht kein Anlass zur der Annahme, das Erreichen

des Fernziels, ganz Europa mit einer islamistischen Staats- und Gesellschaftsordnung zu überziehen, werde durch Einsatz von Gewalt angestrebt. Dass dies auch die

Überzeugung des Berufungsgerichts ist, ergibt sich daraus, dass es für die Einschätzung der IGMG ausdrücklich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts beitritt.

Dieses hat in seinen Urteilsgründen festgestellt, die IGMG verfolge ihre gegen die

freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Bestrebungen nicht mit gewaltsamen Mitteln. Das deckt sich im Übrigen mit dem Inhalt der Verwaltungs- und

Gerichtsakten. Auf dieser Grundlage ist es unverständlich, wie das Berufungsgericht

zu dem Schluss kommen kann, bis auf weiteres könne die Behörde zu Recht davon

ausgehen, dass der Kläger aufgrund seiner Verbindungen zur IGMG Einflussnahmen

(bis hin zu Erpressungen) unterliege, die zur Durchsetzung der inlandsbezogenen

Ziele der IGMG auch gegen die Sicherheit des Luftverkehrs gerichtete Aktionen zum

Ziel haben. Die festgestellten Tatsachen lassen einen solchen Schluss nicht zu.

Nirgendwo in den Akten und im angefochtenen Urteil gibt es einen Anhaltspunkt dafür, dass Milli Görüs seine Ziele durch Gewaltaktionen, und solche sind Eingriffe in

die Sicherheit des Luftverkehrs, verfolgen würde. Ebenso unerfindlich ist, wieso die

- frühere - Mitgliedschaft bei Milli Görüs Ansatzpunkte für eine Erpressung bieten soll.

2.4. Die Annahme des Berufungsgerichts, aus der zeitweisen Mitgliedschaft des Klägers bei der IGMG ergebe sich seine luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeit, kann

auch abgesehen hiervon unter den gegebenen Umständen keinen Bestand haben.

Das Berufungsgericht geht wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass die IGMG

sich nach außen um eine rechtsstaatliche und verfassungstreue Fassade bemüht.

Der Kläger meint, im Hinblick darauf könne bei ihm schon nicht von einer Unterstützung verfassungsfeindlicher Bestrebungen i.S. des § 5 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZÜV die

Rede sein, weil er von solchen Bestrebungen nichts gewusst und sich auch nicht

dafür interessiert habe. Das Verwaltungsgericht hat diesen Einwand mit der Begründung zurückgewiesen, das Ordnungsrecht, zu dem auch die genannte Bestimmung

gehöre, ziele auf objektive Gefahrenabwehr und nicht auf subjektive Tatbestandsmerkmale. Dem ist zwar bei der Auslegung des Begriffs "unterstützen" zu folgen.

Der "nützliche Idiot", der nicht merkt, wofür er missbraucht wird, kann für die Sicherheit des Luftverkehrs genauso gefährlich sein wie der Überzeugungstäter. Das entbindet aber im Rahmen der Gesamtbetrachtung des Einzelfalls nicht von der Feststellung, ob von dem zu Überprüfenden tatsächlich wegen seiner Mitgliedschaft in

einer verfassungsfeindlichen Organisation eine Gefahr für den Luftverkehr ausgeht.

Dies gilt besonders, wenn, wie vom Berufungsgericht festgestellt, die Organisation

verschiedene Strömungen aufweist, die unter dem Aspekt der Verfassungsfeindlichkeit unterschiedlich zu bewerten sind. In einem solchen Fall erscheint es problematisch, aus der Tatsache der Mitgliedschaft undifferenziert eine Unterstützung verfas-

sungsfeindlicher Bestrebungen herzuleiten. Es liegt nahe, unter diesen Bedingungen

Feststellungen dazu zu fordern, für welche Richtung der zu Überprüfende eingetreten

ist. Lässt sich dies nicht klären, so geht das allerdings zu seinen Lasten.

Die angesprochene Fassade gewinnt im Hinblick auf den Kläger besondere Bedeutung dadurch, dass er bei der IGMG keine herausgehobene Position bekleidete und

die Mitgliedschaft aufgrund eigener Entscheidung nach verhältnismäßig kurzer Zeit

durch Austritt beendet hat. Er war in einem Ortsverein vier Jahre lang Mitglied und

ein bis zwei Jahre Ansprechpartner für Jugendliche. Dabei bekleidete er nicht den in

der Satzung des Vereins vorgesehenen Posten des Vorsitzenden des Jugendausschusses, dem Entscheidungskompetenzen zukommen. Nach seiner eigenen Schilderung - andere Erkenntnisse gibt es dazu nicht - war er so etwas wie ein Jugendbetreuer. Auch wenn dies durchaus eine wichtige Funktion ist, gibt sie keine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Betreffende habe Einblick in die wahre Zielsetzung der Vereinigung. Auch der Austritt des Klägers ist ein Beleg für seine Behauptung, die Ideologie der IGMG habe ihn nie interessiert. Wäre es anders, so hätten die für den Austritt geltend gemachten Gründe (Zeitmangel und Familienpflichten

gegenüber der Ehefrau und zwei Kindern) vielleicht zu einem reduzierten Einsatz,

aber keinesfalls zu einem Austritt geführt.

Schließlich ist in diesem Zusammenhang die Einbürgerung des Klägers unter Aufgabe seiner türkischen Staatsangehörigkeit zu berücksichtigen. Ein solcher Vorgang ist

regelmäßig ein Akt der Identifikation mit dem Staat, dessen Staatsangehörigkeit man

erwirbt, zumal wenn es auch das Land der Geburt ist. Diesem Vorgang kann die Relevanz nicht deshalb abgesprochen werden, weil die IGMG inzwischen ihren Mitgliedern angeblich die Stellung von Einbürgerungsanträgen empfiehlt, um ihrem Fernziel

der Islamisierung näher zu kommen. Weder war der Kläger bei Stellung des Einbürgerungsantrages Mitglied der IGMG noch gehörte seinerzeit der Aufruf zur Einbürgerung zu ihrem Programm.

Unverständlich ist, dass der Beklagte die offenkundige Integration des Klägers in die

deutsche Gesellschaft (Geburt, Schulbesuch, Berufsausbildung, Berufstätigkeit, Familiengründung, Einbürgerung) mit dem Hinweis als verdächtig darstellt, auch die

Terroristen des 11. September 2001 seien während ihres Aufenthaltes in Hamburg

völlig unauffällig gewesen und hätten keinerlei Verdacht erregt. Dies kann nicht dazu

führen, dass bereits die Integration als solche verdächtig macht.

Die zeitweilige Mitgliedschaft bei Milli Görüs bietet hiernach keine hinreichende

Grundlage für die Annahme, beim Kläger gebe es ein besonderes Gefährdungspotential für die Sicherheit des Luftverkehrs. Andere Anhaltspunkte hierfür sind im gesamten Verfahren nicht erkennbar geworden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette

Liebler Prof. Dr. Rennert

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 festgesetzt.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette

Liebler Prof. Dr. Rennert

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Luftverkehrsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

GG Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG § 29 d, § 32 Abs. 2 b LuftVZÜV § 5 BVerfSchG § 3 Abs. 1

Stichworte:

Luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit; Zuverlässigkeitsüberprüfung; Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs; Zugangsberechtigung; sicherheitsempfindliche Bereiche eines Flughafens; Verordnungsermächtigung; Ermächtigung zum Erlass materiellrechtlicher Vorschriften; Regelvermutung; islamistischer Verein; Milli Görüs; Islamische Gemeinschaft Milli Görüs; verfassungsfeindliche Bestrebungen; Gewaltbereitschaft.

Leitsätze:

1. Die Anordnung von Regelvermutungstatbeständen für das Fehlen der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV ist mangels einer ausreichenden gesetzlichen Verordnungsermächtigung unwirksam.

2. Allein die Mitgliedschaft in einer Vereinigung, die verfassungsfeindliche Bestrebungen i.S. des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG verfolgt, ohne gewaltbereit zu sein, schließt die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit nicht aus.

Urteil des 3. Senats vom 11. November 2004 - BVerwG 3 C 8.04

I. VG München vom 29.08.2002 - Az.: VG 1124 K 02/2483 - II. VGH München vom 16.07.2003 - Az.: VGH 20 BV 02.2747 -

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