Urteil des BVerwG, Az. 3 C 7.13

Sondernutzungsgebühr, Verkehr, Anwendungsbereich, Hindernis
BVerwGE: nein
Fachpresse: nein
Sachgebiet:
Recht der Verkehrswirtschaft und Verkehrsrecht, ferner des
Betriebs von Wasserstraßen sowie der Streitigkeiten über
Straßen-Sondernutzungen
Rechtsquelle/n:
StVO
§ 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8
FStrG § 8 Abs. 6
NStrG § 19
Stichworte:
Sondernutzung; Sondernutzungserlaubnis; Sondernutzungsgebühr;
straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung; Zuständigkeitsverlagerung;
sachliche Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr; Bauzaun;
Betonsockel; Hindernis; Verkehrshindernis; Verkehrshindernisse;
verkehrswidriger Zustand; Behinderung der Sicherheit und Leichtigkeit des
Straßenverkehrs; Verbot, Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen
zu lassen; Straßenverkehrsbehörde; Straßenbehörde; öffentliche Verkehrsfläche;
Verkehrsteilnehmer; Nichtverkehrsteilnehmer.
Leitsatz/-sätze:
Das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Gegenstände auf Straßen zu bringen
oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert
werden kann, richtet sich auch an Nichtverkehrsteilnehmer.
(Parallelentscheidung zum Urteil vom gleichen Tag in der Sache BVerwG 3 C
6.13)
Urteil des 3. Senats vom 11. Dezember 2014 - BVerwG 3 C 7.13
I. VG Lüneburg vom 20. Mai 2011
Az: VG 4 A 5/10
II. OVG Lüneburg vom 17. Januar 2013
Az: OVG 7 LB 194/11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 7.13
OVG 7 LB 194/11
Verkündet
am 11. Dezember 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 11. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Nieder-
sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. Januar
2013 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren.
Im Januar 2007 wurde das Gebäude „…“ in D., dessen Eigentümer und Besit-
zer der Kläger war, bei einem Brand schwer beschädigt. Der Kläger sicherte
das Gebäude mit Betonsockeln und einem Bauzaun ab; dadurch wurden die
umliegenden Gehwege und darüber hinaus Teile der Fahrbahn auf einer Fläche
von 196 m² dem Verkehr entzogen.
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Im März 2007 gab der Landkreis … dem Kläger gestützt auf § 45 StVO auf, zur
Sicherung Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den beigefügten Ver-
kehrszeichenplänen anzubringen. Der Bescheid enthielt die Anordnung, ausrei-
chende Schutzmaßnahmen für den Fußgängerverkehr zu treffen, wenn sich die
Arbeiten auch auf Gehwege oder Gehstreifen erstrecken sollten. Außerdem
wurde darauf hingewiesen, dass für alle Baumaßnahmen, die nicht Herstel-
lungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an der Straße selbst seien, vor Einrich-
tung der Arbeitsstelle zusätzlich noch eine Sondernutzungserlaubnis des Stra-
ßenbaulastträgers erforderlich sei.
Die Beklagte erteilte dem Kläger gestützt auf § 3 ihrer Sondernutzungssatzung
mit Bescheid vom 20. Oktober 2009, der Gegenstand dieses Verfahrens ist, die
Erlaubnis, in der Zeit vom 1. Oktober 2009 bis zum 31. Dezember 2009 den
Straßenraum (Verkehrsfläche, Gehweg) vor dem Gebäude für die Aufstellung
von Betonsockeln und Absperreinrichtungen zu nutzen. Für die Nutzung der
Fläche von 196 m² setzte die Beklagte gestützt auf ihre Sondernutzungsgebüh-
rensatzung eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 1 505,28 € fest.
Die Samtgemeinde E. gab dem Kläger mit straßenverkehrsbehördlicher Anord-
nung vom 19. November 2009 nochmals auf, zur Absicherung Verkehrszeichen
und Verkehrseinrichtungen, darunter Warnleuchten anzubringen. Diese Verfü-
gung enthielt wieder den Hinweis auf das Erfordernis einer zusätzlichen Son-
dernutzungserlaubnis.
Mit dem im Parallelverfahren 3 C 6.13 betroffenen Bescheid vom 7. Juni 2010
erteilte die Beklagte dem Kläger gemäß § 3 ihrer Sondernutzungssatzung eine
weitere Erlaubnis, den Straßenraum (Verkehrsfläche und Gehweg) vor dem
Gebäude für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen zu
nutzen; diesmal für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2010.
Für die Nutzung setzte die Beklagte eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von
6 021,12 € fest.
Auf die im vorliegenden Verfahren erhobene Klage, die sich ausschließlich ge-
gen die mit der ersten Sondernutzungserlaubnis verbundene Gebührenerhe-
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bung richtet, hat das Verwaltungsgericht die Festsetzung der Sondernutzungs-
gebühr aufgehoben. Zur Begründung heißt es: Die Erhebung durch die Beklag-
te sei wegen deren fehlender sachlicher Zuständigkeit rechtswidrig. Für die
Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen durch Betonsockel und Bauzaun, die
Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO seien, wäre eine
Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erforderlich gewe-
sen. Deshalb habe nach § 19 Satz 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes
(NStrG) die Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren nicht
bei der Beklagten, sondern bei der Straßenverkehrsbehörde gelegen. Für die
Anwendung dieser Bestimmung sei unerheblich, dass keine straßenverkehrs-
rechtliche Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei; nach dem Wortlaut von
§ 19 Satz 1 NStrG komme es allein darauf an, ob eine solche Genehmigung
objektiv erforderlich sei.
Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen.
Es verweist auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung und führt
ergänzend aus: Dem Kläger sei der Einwand der sachlichen Unzuständigkeit
der Beklagten nicht deshalb abgeschnitten, weil er nur die Festsetzung der
Sondernutzungsgebühr, nicht aber auch die Erteilung der Sondernutzungser-
laubnis angefochten habe. Gemäß § 21 NStrG werde die Sondernutzungsge-
bühr nicht für den Vorgang der Erlaubniserteilung, sondern für die Tatsache der
Sondernutzung erhoben. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis schließe
nicht eine in Bestandskraft erwachsene Feststellung ein, dass für das Aufstellen
von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen keine Ausnahmegenehmigung
nach dem Straßenverkehrsrecht erforderlich sei. Im Bescheid werde die Frage
eines solchen Erfordernisses nicht geprüft und erst recht nicht entschieden. Das
Verwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, dass für die Aufstellung der
Betonsockel und Absperreinrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach § 46
Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO erforderlich gewesen wäre. Der
Senat teile nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs München, Hin-
dernisse, die nicht ein Verkehrsteilnehmer, sondern ein Anlieger im Rahmen
einer straßenrechtlichen Sondernutzung auf die Straße gebracht habe, würden
nicht von § 32 Abs. 1 StVO erfasst. Die Anwendungsbereiche für eine straßen-
verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung und eine straßenrechtliche Son-
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dernutzungserlaubnis seien auch nicht - wie der Verwaltungsgerichtshof Mann-
heim meine - danach abzugrenzen, ob die freizugebende Handlung dem
Schwerpunkt nach unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den
Straßenverkehr oder wegen einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Son-
dernutzung) bedenklich sei. Dem Problem, praktisch in allen Fällen einer Son-
dernutzung zu verkehrsfremden Zwecken eine Ausnahmegenehmigung der
Straßenverkehrsbehörde einholen zu müssen, könne durch eine verständige
Subsumtion des Einzelfalls begegnet werden. Unter Berücksichtigung der Wid-
mung der Straße, der konkreten Funktion der betroffenen öffentlichen Verkehrs-
flächen, der Zweckbestimmung des dorthin verbrachten Gegenstandes und der
voraussichtlichen Verbleibdauer sei für jeden Einzelfall zu beurteilen, ob dieser
Gegenstand ein Verkehrshindernis im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO darstelle. Es
liege auf der Hand, dass das bei einem Bauzaun anzunehmen sei, zumal wenn
er teilweise den Bürgersteig in voller Breite in Anspruch nehme. Danach habe
der Beklagten gemäß § 19 Satz 2 und 3 NStrG die sachliche Zuständigkeit für
die Erhebung der Sondernutzungsgebühr gefehlt. Damit scheide zugleich eine
Anwendung von § 46 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG aus.
Zur Begründung ihrer - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeu-
tung der Rechtssache zugelassenen - Revision macht die Beklagte geltend:
Das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO gelte entgegen der Annahme des Berufungs-
gerichts nur für Verkehrsteilnehmer. Außerdem bestünden Zweifel an der An-
nahme des Berufungsgerichts, die Betonsockel und Absperreinrichtungen seien
Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO. Sie seien zum Schutz von
Verkehrsteilnehmern aufzustellen gewesen und hätten nicht beseitigt werden
können, ohne damit zugleich eine neue und größere Gefahr zu schaffen. Da-
nach gehe es nur um eine genehmigungspflichtige Sondernutzung, für die nach
§ 18 NStrG eine Sondernutzungsgebühr anfalle. Für deren Erhebung sei sie
- die Beklagte - sachlich zuständig gewesen. Die vorinstanzlichen Urteile führ-
ten dazu, dass praktisch für alle Sondernutzungen zu verkehrsfremden Zwe-
cken, also etwa für das Aufstellen von Tischen, Stühlen und Sonnenschirmen
einer Außenrestauration, eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmi-
gung erforderlich werde. Für Sondernutzungserlaubnisse verbliebe damit kein
Anwendungsbereich, was nicht gewollt sei. Rechtsunsicherheiten seien ver-
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meidbar, wenn man der einschränkenden Auslegung des Verwaltungsgerichts-
hofs München folge. Jedenfalls ergebe sich ihre sachliche Zuständigkeit für die
Gebührenerhebung aus der Bestandskraft der erteilten Sondernutzungserlaub-
nis. Insofern verletze das Berufungsurteil § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1
NVwVfG.
Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses trägt vor, der Anwendungsbereich von § 46
Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 und § 32 Abs. 1 StVO beschränke sich nicht auf Verkehrs-
teilnehmer, sondern erfasse auch Anlieger, die im Rahmen einer Sondernut-
zung Hindernisse zu verkehrsfremden Zwecken auf die Straße brächten. Mit
dem Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur sei er außerdem der Auf-
fassung, dass in den Fällen, in denen der Anlieger durch eine Sondernutzungs-
erlaubnis vom Verbot der Hindernisbereitung auf der Straße befreit sei, eine
zusätzliche straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nur dann erfor-
derlich sei, wenn der Regelungsgehalt einer solchen fiktiven Ausnahmegeneh-
migung über die Reichweite der Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.
II
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts
steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Erhebung der
Sondernutzungsgebühren durch die Beklagte war rechtswidrig, weil ihr dafür
nach § 19 NStrG die sachliche Zuständigkeit fehlte. Für diese Gebührenerhe-
bung wäre die Straßenverkehrsbehörde zuständig gewesen (1.). Zu Recht geht
das Berufungsgericht dabei davon aus, dass sich das Verbot des § 32 Abs. 1
StVO, Verkehrshindernisse auf die Straße zu bringen oder dort zu belassen,
auch an Nichtverkehrsteilnehmer richtet (2.).
1. Gemäß § 19 Satz 1 NStrG bedarf es, wenn nach den Vorschriften des Stra-
ßenverkehrsrechts eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung oder
eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, keiner (Sondernutzungs-)Erlaub-
nis nach § 18 Abs. 1 NStrG. Nach Satz 2 dieser Regelung hat die hierfür zu-
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ständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behör-
de zu hören. Die von ihr geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernut-
zungsgebühren sind dem Antragsteller in der Erlaubnis oder Ausnahmegeneh-
migung aufzuerlegen (Satz 3).
a) Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung dieser landesrecht-
lichen Regelung durch das Berufungsgericht ist § 19 NStrG ungeachtet des
Umstands anwendbar, dass er die amtliche Überschrift „Besondere Veranstal-
tungen“ trägt. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung lasse nicht auf
einen darauf beschränkten Anwendungsbereich schließen.
b) § 19 NStrG regelt - wie das Berufungsgericht ebenfalls verbindlich festge-
stellt hat - zweierlei: Zum einen wird unter den in Satz 1 genannten Vorausset-
zungen auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis
verzichtet. Das hängt nach dieser Bestimmung allein davon ab, ob die Erteilung
einer Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung nach den Vorschriften des Stra-
ßenverkehrsrechts „erforderlich“ ist. Es kommt somit schon dem Wortlaut nach
nicht darauf an, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahme-
genehmigung tatsächlich erteilt worden ist. Mit dieser Auslegung folgt das Beru-
fungsgericht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur entspre-
chenden (bundesrechtlichen) Regelung in § 8 Abs. 6 FStrG (BVerwG, Urteil
vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <236>). Neben diesem
Verzicht auf eine Sondernutzungserlaubnis ordnet § 19 Satz 3 NStrG eine Ver-
lagerung der sachlichen Zuständigkeit für die Erhebung der dem Nutzer gleich-
wohl aufzuerlegenden Sondernutzungsgebühr an. Vom Träger der Straßenbau-
last bzw. bei Ortsdurchfahrten von der Gemeinde (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2
NStrG) geht die Zuständigkeit für die Gebührenerhebung auf die Behörde über,
die für die Erteilung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis oder Ausnahme-
genehmigung zuständig ist, mit anderen Worten: auf die Straßenverkehrsbe-
hörde. Auch insoweit folgt § 19 NStrG dem Regelungsmodell, das § 8 Abs. 6
FStrG in Bezug auf die Bundesfernstraßen vorsieht. Entsprechende landes-
rechtliche Bestimmungen haben - wie Niedersachsen - auch die meisten ande-
ren Bundesländer erlassen.
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Dagegen, dass gemäß § 19 Satz 3 NStrG trotz des Verzichts auf eine geson-
derte Sondernutzungserlaubnis eine Sondernutzungsgebühr erhoben werden
soll, ist aus Sicht des Bundesrechts - einschließlich des aus dem Rechtsstaats-
prinzip des Grundgesetzes herzuleitenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes -
nichts zu erinnern. Denn die Sondernutzungsgebühr wird nicht als Gegenleis-
tung für die Verwaltungsleistung „Erteilung einer Genehmigung“ erhoben, son-
dern für die Hinnahme einer den Gemeingebrauch übersteigenden Nutzung der
öffentlichen Sache Straße und der damit einhergehenden Beeinträchtigung des
Gemeingebrauchs anderer; die Gebühr entsteht also für die Tatsache der Son-
dernutzung (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 C 73.78 - Buchholz
407.4 § 8 FStrG Nr. 17 = juris Rn. 16 und vom 21. Oktober 1970 - 4 C 38.69 -
Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 3 S. 5).
c) Dass die von der Beklagten erteilten Sondernutzungserlaubnisse bestands-
kräftig geworden sind, führt nicht dazu, dass sie - entgegen § 19 Satz 3 NStrG -
für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr zuständig geblieben ist.
Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsak-
tes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Ent-
scheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeb-
lich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann
die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des Be-
stimmtheitsgebots des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG verbietet
es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hin-
einzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Ausgehend
davon hat das Berufungsgericht bei der Auslegung des von der Beklagten er-
lassenen Erlaubnisbescheids darauf abgestellt, dass sich der Entscheidungs-
ausspruch auf die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis beschränkt und dass
in der Begründung dieses Bescheids das Erfordernis einer straßenverkehrs-
rechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht ausdrücklich geprüft worden ist, ge-
schweige denn, dass sich dort eine Entscheidung darüber findet. Gegen diese
Auslegung des Bescheids durch die Vorinstanz hat die Beklagte keine durch-
greifenden Verfahrensrügen vorgetragen. Eine erweiterte Tatbestandswirkung
einer Verwaltungsentscheidung kann in Betracht kommen, wenn eine besonde-
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re gesetzliche Vorschrift anordnet, dass die Beurteilung einer Vorfrage in die
Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (vgl. Kopp/
Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 43 Rn. 26 und 31). An einer solchen Vor-
schrift fehlt es hier.
d) Der Einwand der Beklagten, dass bei bestandskräftiger Erteilung einer Son-
dernutzungserlaubnis die erteilende Behörde auch die Sondernutzungsgebühr
zu erheben habe, trägt dem in § 19 Satz 3 NStrG angeordneten Übergang der
Zuständigkeit auf die Straßenverkehrsbehörde nicht Rechnung. Sie hängt - wie
gezeigt - nicht davon ab, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder
Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt wurde; es kommt nur darauf an, ob
sie erforderlich war. Gleichermaßen macht § 19 Satz 3 NStrG, wie das Beru-
fungsgericht in Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift implizit annimmt,
keine Ausnahme vom Zuständigkeitsübergang, wenn anstelle der an sich erfor-
derlichen straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung (nur) eine Son-
dernutzungserlaubnis erteilt wurde. Durch deren Erteilung entfällt schließlich
auch nicht ein sich aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO erge-
bendes Erfordernis einer (straßenverkehrsrechtlichen) Ausnahmegenehmigung.
Die Straßenverkehrs-Ordnung enthält keine dahin gehende Regelung. Auch
das niedersächsische Landesstraßenrecht legt einer Sondernutzungserlaubnis
von vornherein keine solche ersetzende Wirkung bei. In § 18 Abs. 5 NStrG ist
stattdessen ausdrücklich geregelt, dass durch die Sondernutzungserlaubnis
sonstige nach öffentlichem Recht erforderliche Genehmigungen, Erlaubnisse
oder Bewilligungen nicht ersetzt werden. Bei diesem normativen Befund erweist
sich die Annahme des Vertreters des Bundesinteresses als unzutreffend, eine
(zusätzliche) straßenverkehrsrechtliche Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1
StVO sei nur erforderlich, wenn deren Reichweite über den Regelungsgehalt
einer bereits erteilten Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.
2. Für das Aufstellen der Betonsockel und Absperreinrichtungen bedurfte es
- wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einer straßenverkehrsrechtli-
chen Ausnahmegenehmigung.
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Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in
bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen
von dem Verbot genehmigen, Hindernisse auf die Straßen zu bringen (§ 32
Abs. 1 StVO). Nach Satz 1 der in Bezug genommenen Vorschrift ist es verbo-
ten, die Straße zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf Stra-
ßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet
oder erschwert werden kann. Nach Satz 2 hat, wer für solche verkehrswidrigen
Zustände verantwortlich ist, diese unverzüglich zu beseitigen und bis dahin aus-
reichend kenntlich zu machen.
a) Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass von einem „Hindernis“
im Sinne dieser Bestimmungen stets auszugehen ist, wenn ein Gegenstand auf
die Straße gebracht wird, durch den der Verkehr gefährdet oder erschwert wer-
den kann.
Der Formulierung „gefährdet oder erschwert werden kann“ ist zu entnehmen,
dass es sich bei § 32 Abs. 1 StVO um einen Gefährdungstatbestand handelt.
Das bedeutet, dass die Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs nicht be-
reits eingetreten oder sicher sein muss; ausreichend ist vielmehr, dass sie mit
einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten oder nicht ganz unwahrscheinlich ist
(König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 32
StVO Rn. 17; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 11. März 2005
- 5 S 2421/03 - VBlBW 2005, 391 = juris Rn. 27). Wie das Bundesverwaltungs-
fahr aus (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94,
234 <238>); das gilt auch für § 32 Abs. 1 StVO.
Ob ein auf die Straße gebrachter oder dort belassener Gegenstand danach ein
solches Hindernis darstellt, ist im Rahmen einer Gesamtschau zu beurteilen. Es
kommt - wie § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO zu entnehmen ist - darauf an, ob durch
den Gegenstand ein verkehrswidriger Zustand eintreten kann; auf die Ver-
kehrswidrigkeit stellt auch der in § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO geregelte Ordnungs-
widrigkeitentatbestand ab. Dabei sind - wie das Berufungsgericht zu Recht an-
nimmt - einerseits der Inhalt der Widmung der Verkehrsfläche (also z.B. für alle
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Verkehrsarten oder - wie in einer Fußgängerzone - nur für den Fußgängerver-
kehr) einschließlich der konkreten Zweckbestimmung der betroffenen Areale
(also Fahrbahn, Gehweg oder Sperrfläche) und andererseits die Zweckbestim-
mung des Gegenstandes sowie die mit ihm und der Dauer seines Verbleibs
einhergehende Erschwerung oder Gefährdung des Verkehrs von Bedeutung.
Danach ist die Sachverhaltswürdigung des Berufungsgerichts, dass es sich bei
den Betonsockeln und Absperreinrichtungen um Verkehrshindernisse im Sinne
von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO handelte, nicht zu beanstanden.
b) Entgegen der Auffassung der Beklagten führt der Umstand, dass die vom
Kläger aufgestellten Betonsockel und Absperreinrichtungen verhindern sollen,
dass Verkehrsteilnehmer - etwa durch einen Einsturz des Gebäudes oder her-
abfallende Gebäudeteile - zu Schaden kommen, und die auf die Straße ver-
brachten Gegenstände somit Schutzeinrichtungen sind, angesichts des vom
Berufungsgericht tatsächlich festgestellten Umfangs der von ihnen ausgehen-
den Behinderungen nicht dazu, dass sie die Eigenschaft als „Hindernis“ für den
Straßenverkehr im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO verlieren. Es handelt sich dabei
vielmehr um einen Gesichtspunkt, der bei der Entscheidung über die Gewäh-
rung einer Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO zu berücksichtigen ist;
er legt in solchen Fällen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46
Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nahe. Damit geht auch der Hinweis der Beklagten auf
die Beseitigungspflicht des § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO ins Leere.
c) Das Berufungsgericht hat auch zutreffend erkannt, dass das Verbot des § 32
Abs. 1 StVO sich nicht nur an Verkehrsteilnehmer richtet und demgemäß auch
der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nicht auf sie be-
schränkt ist. Eine solche Beschränkung lässt sich weder dem Wortlaut der
Normen noch den Materialien zur Neubekanntmachung der Straßenverkehrs-
Ordnung vom 16. November 1970 (VkBl. 1970, 734 ff.) entnehmen. Dort heißt
es vielmehr, dass bestimmte Regelungen, zu denen § 32 StVO gehört, den
„Schutz des Verkehrs“ beträfen (a.a.O. S. 800). Etwas anderes ergibt sich auch
nicht mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelungen. In der Rechtsprechung
sowohl des Bundesverfassungsgerichts (vgl. u.a. BVerfGE 32, 319 <326>; 40,
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371 <379 f.>; 67, 299 <314 f.>) als auch des Bundesverwaltungsgerichts ist
anerkannt, dass das auf der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 22 GG (nun:
Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) beruhende Straßenverkehrsrecht umfassend die Si-
cherheit und Ordnung des Straßenverkehrs regelt, unabhängig davon, durch
welche Vorgänge er gefährdet wird. Das Straßenverkehrsrecht will nicht nur
Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von ande-
ren Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb
auf den Verkehr einwirken (vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969
- 7 C 67.68 - BVerwGE 34, 241 <243> und vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 -
Buchholz 442.151 § 29 StVO Nr. 2 S. 3). Der Zweck, gleichermaßen vor Einwir-
kungen zu schützen, die von außerhalb auf den Straßenverkehr einwirken, wird
lich; nach dessen Satz 1 ist der Betrieb von Lautsprechern (Nr. 1), das Anbieten
von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße (Nr. 2) und außerhalb ge-
schlossener Ortschaften jede Werbung und Propaganda durch Bild, Schrift,
Licht oder Ton (Nr. 3) verboten, wenn dadurch am Verkehr Teilnehmende in
einer den Verkehr gefährdenden Weise abgelenkt oder belästigt werden kön-
nen. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der Verbots-
tatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO auch dann erfüllt ist, wenn Waren und
Dienstleistungen neben einer Straße angeboten werden, dies aber bei objekti-
ver Betrachtung geeignet ist, auf der Straße zu Beeinträchtigungen zu führen
(BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234
<238>). Weitere auch Nichtverkehrsteilnehmer treffende Ge- und Verbote fin-
den sich in § 28 Abs. 1 StVO (danach sind Haus- und Stalltiere, die den Ver-
kehr gefährden können, von der Straße fernzuhalten) und in § 31 Abs. 1 StVO
(hiernach sind Sport und Spiel auf der Fahrbahn, den Seitenstreifen und auf
Radwegen nicht erlaubt).
Bei dieser umfassenden Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts liegt auf der
Hand, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Hindernisse auf die Stra-
ße zu bringen oder dort liegen zu lassen, nicht auf Verkehrsteilnehmer begrenzt
sein kann, sondern sich an jedermann richtet (so auch König, in: Hentschel/
König/Dauer, a.a.O., § 32 StVO Rn. 7 sowie Janker, in: Burmann/Heß/Jahnke/
Janker, Straßenverkehrsrecht, 23. Aufl. 2014, § 32 StVO Rn. 2, jeweils m.w.N.).
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Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits genannten Urteil vom 21. April
1989 gerade die Vorschrift des § 32 StVO als Beispiel für eine Bestimmung
über Verkehrsbeeinträchtigungen durch von außen kommende, nicht zum Stra-
ßenverkehr in einem eng verstandenen Sinne rechnende Ereignisse aufgeführt
(a.a.O. S. 3). Die potenzielle Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des
Straßenverkehrs durch das Verbringen von Hindernissen auf die Straße oder
deren Belassen, der mit dem Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO begegnet
werden soll, unterscheidet sich nicht danach, ob sie durch einen Verkehrsteil-
nehmer oder durch einen Nichtverkehrsteilnehmer verursacht wurde. Ebenso
wenig leuchtet ein, dass die Straßenverkehrsbehörden, die gemäß § 44 Abs. 1
StVO zuständig für die Ausführung dieser Verordnung sind, in den Fällen, in
denen verkehrswidrige Hindernisse auf der Straße auf einen Nichtverkehrsteil-
nehmer zurückgehen, an einem Einschreiten gehindert sein sollen. Schließlich
wäre nicht zu verstehen, weshalb der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 49
Abs. 1 Nr. 27 StVO, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahr-
lässig gegen eine Vorschrift über das Bereiten, Beseitigen oder Kenntlichma-
chen von verkehrswidrigen Zuständen oder die wirksame Verkleidung gefährli-
cher Geräte nach § 32 verstößt, nicht auch auf ein entsprechendes Handeln
von Nichtverkehrsteilnehmern anwendbar sein soll.
Demgegenüber kann sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf § 46 Abs. 3 Satz 3
StVO berufen; hiernach sind die Bescheide (über Ausnahmegenehmigung und
Erlaubnis) mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändi-
gen. Aus dieser Regelung haben die Verwaltungsgerichtshöfe München und
Mannheim gefolgert, § 46 Abs. 1 StVO gehe davon aus, dass die Ausnahme-
genehmigung einem Verkehrsteilnehmer erteilt werde (vgl. VGH München, Ur-
teil vom 15. Juli 1999 - 8 B 98.2161 - juris Rn. 20; VGH Mannheim, Urteil vom
26. September 1991 - 5 S 1944/90 - ESVGH 42, 58 = juris Rn. 25.). Dieser
Schluss ist nicht tragfähig. Die Mitführpflicht nach § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO dient
- worauf auch der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist - dazu,
dem zuständigen Amtswalter einen direkten Zugriff auf die entsprechenden Be-
scheide zu verschaffen, um beurteilen zu können, ob ein an Ort und Stelle an-
getroffener Verursacher eines Hindernisses über eine Ausnahmegenehmigung
verfügt. Die Bestimmung hat damit in der Tat vornehmlich den Verkehrsteil-
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nehmer im Auge, der gerade im Zuge seiner Verkehrsteilnahme das Hindernis
bereitet. Für die hier aufgeworfene Frage besagt diese Vorschrift, die das Ver-
waltungshandeln unter den genannten Voraussetzungen erleichtern will, jedoch
nichts.
Der Umstand, dass sich mit der Anwendbarkeit von § 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1
Satz 1 Nr. 8 StVO auch auf Nichtverkehrsteilnehmer aufgrund des im Landes-
straßenrecht regelmäßig angeordneten „Vorrangs“ der straßenverkehrsrechtli-
chen Ausnahmegenehmigung der Anwendungsbereich für die Erteilung von
straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen verringert, ist kein Argument,
das dieser Auslegung entgegengehalten werden kann. Da die Gesichtspunkte,
die bei der Entscheidung über eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmege-
nehmigung oder über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu be-
rücksichtigen sind, weitgehend deckungsgleich sind, ist eine Verfahrenskon-
zentration sinnvoll. Der Betroffene muss dadurch nicht zwei, sondern nur eine
Ausnahmegenehmigung einholen; er muss sich dazu nicht - wie häufig - an
zwei Behörden, sondern nur an eine Stelle, nämlich die Straßenverkehrsbehör-
de, wenden (vgl. zu § 8 FStrG: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 a.a.O.
S. 236). Es beruht auf einer autonomen Entscheidung des Landesgesetzge-
bers, wenn in den Fällen einer „Konkurrenz“ von straßenverkehrsrechtlicher und
straßenrechtlicher Ausnahmegenehmigung die straßenrechtliche Genehmi-
gungspflicht zumindest in formeller Hinsicht zurücktritt. Schon deshalb ist auch
kein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu erkennen,
wie ihn die Beklagte geltend macht. In materiell-rechtlicher Hinsicht bleiben die
straßenrechtlichen Belange durch § 19 Satz 2 und 3 NStrG gewahrt.
d) Der aus der Unzuständigkeit der Beklagten zur Erhebung der Sondernut-
zungsgebühr folgende Aufhebungsanspruch des Klägers steht nicht deshalb in
Frage, weil dieselbe Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlas-
sen müsste. Die Beklagte ist nach der den Senat bindenden Auslegung des
Landesrechts durch das Berufungsgericht durch die sich aus § 19 Satz 3 NStrG
ergebende Zuständigkeitsverlagerung auch künftig daran gehindert, gegenüber
dem Kläger Sondernutzungsgebühren geltend zu machen.
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e) Ob die sachlich zuständige Straßenverkehrsbehörde die anfallende Son-
dernutzungsgebühr nun noch nachträglich erheben könnte, hat das Berufungs-
gericht ausdrücklich offen gelassen. Es hat daran offensichtlich deshalb Zweifel,
weil sich die von § 19 NStrG bezweckte Konzentrationswirkung im Nachhinein
nicht mehr erreichen lasse. Da es sich insoweit allein um die Anwendung von
Landesrecht handelt, muss die Entscheidung hierüber auch im Revisionsverfah-
ren offen bleiben. Der Senat versagt sich aber nicht, darauf hinzuweisen, dass
er schwerlich Gründe erkennen kann, die einer Erhebung der Sondernutzungs-
gebühren durch die Straßenverkehrsbehörde entgegenstehen; denn die tatbe-
standlichen Voraussetzungen für deren Zuständigkeit sind ungeachtet der feh-
lerhaft erteilten Bescheide der Beklagten nach wie vor gegeben. Im Übrigen
ließe sich die vom Gesetzgeber angestrebte Konzentrationswirkung auch im
Nachhinein noch erreichen, wenn die Beklagte die erteilten Sondernutzungser-
laubnisse zurücknähme.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Liebler
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
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