Urteil des BVerwG, Az. 3 C 7.09

Zuwendung, Verwaltungsakt, Auflösende Bedingung, Allgemeines Verwaltungsrecht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 7.09
VGH 9 S 2810/06
Verkündet
am 19. November 2009
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. November 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die
Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
Buchheister und Dr. Wysk
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-
Württemberg vom 29. Juli 2008 wird aufgehoben. Die Sa-
che wird zur anderweitigen Verhandlung und Entschei-
dung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten über die Verzinsung zurückzuerstattender Fördermittel.
Die Klägerin betreibt ein Busunternehmen im öffentlichen Personennahverkehr.
Auf ihren Antrag hin bewilligte ihr der Beklagte für den beabsichtigten Neubau
eines Omnibusbetriebshofs in W. für 71 Buseinheiten mit Zuwendungsbescheid
vom 19. Dezember 1986 eine Zuwendung im Wege der Anteilsfinanzierung in
Höhe von 85 % der zuwendungsfähigen Gesamtkosten, die auf der Grundlage
der Angaben im Antrag vorläufig auf 10 534 200 DM festgestellt wurden. Dem
Bescheid waren unter anderem die „Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zu-
wendungen zur Projektförderung (ANBest-P)“ beigefügt, die als Anlage zu den
Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO erlassen worden waren und deren Ziff. 2
auszugsweise lautete:
Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Kosten- und Finanzie-
rungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck
..., so ermäßigt sich die Zuwendung bei Anteilsfinanzierung anteilig ...
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Aufgrund des genannten Zuwendungsbescheides wurden zunächst 2 Mio. DM
ausbezahlt. Weitere gleichartige Bewilligungen folgten, zuletzt mit Bescheid
vom 16. Dezember 1988.
Die Klägerin stellte nur Abstellplätze für 38 Buseinheiten her und nahm den
Omnibusbetriebshof im Jahre 1989 in Betrieb. 1991 entschied sie, für 33 weite-
re Buseinheiten in B. einen anderen Omnibusbetriebshof zu errichten; dieses
Vorhaben wurde 2002 verwirklicht und ebenfalls durch Zuwendungen des Be-
klagten gefördert. Infolge dieser Änderung des Vorhabens entstanden für den
Betriebshof in W. geringere Kosten als veranschlagt. Die Oberfinanzdirektion
ging im Prüfbericht vom 29. Juni 1994 von einer Verringerung der zuwendungs-
fähigen Gesamtkosten auf 8 344 588,73 DM aus. Nach abschließender Prüfung
der Verwendungsnachweise und Anhörung der Klägerin stellte der Beklagte mit
„Schlussbescheid“ vom 12. Juni 2003 die zuwendungsfähigen Gesamtkosten
auf 8 747 322 DM fest, ermittelte unter Zugrundelegung des Fördersatzes von
85 % den endgültigen Zuwendungsbetrag mit 7 435 224 DM und forderte zuviel
gezahlte 883 407 DM = 451 679 € zuzüglich Zinsen für die Zeit vom
1. Januar 1988 bis zum 26. Mai 2003 zurück. Mit Änderungsbescheid vom 22.
September 2003 wurden die Zinsen für diesen Zeitraum neu berechnet und auf
insgesamt 380 143,05 € festgesetzt.
Die Klägerin hat gegen die genannten Bescheide Klage erhoben, soweit darin
Zinsen für die Zeit vom 1. Januar 1988 bis zum 17. September 2001 festgesetzt
wurden; den Schlussbescheid im Übrigen hat sie nicht angefochten.
Mit Bescheid vom 16. September 2003 bewilligte der Beklagte der Klägerin eine
weitere Zuwendung in Höhe von 734 000 € für ein anderes Projekt zur Ver-
besserung der Verkehrsverhältnisse nach dem Gemeindeverkehrsfinanzie-
rungsgesetz. In Ziffer 2 des Bescheides erklärte er die Aufrechnung mit der ge-
nannten Zinsforderung in der streitigen Höhe von 343 006,96 €. Daraufhin hat
die Klägerin eine weitere Klage auf Auszahlung des einbehaltenen Restbetra-
ges erhoben.
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Das Verwaltungsgericht hat den Klagen mit Urteilen vom 29. November 2005
stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, für den
festgesetzten Zinsanspruch fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. In Be-
tracht komme lediglich § 49a LVwVfG, der eine Verzinsung aber nur vorsehe,
wenn eine Zuwendung infolge Rücknahme, Widerrufs oder Eintritts einer auflö-
senden Bedingung rückwirkend zu erstatten sei. Keiner dieser Fälle sei hier
gegeben. Vielmehr habe der Beklagte im Zuwendungsbescheid lediglich eine
vorläufige Regelung getroffen und diese mit dem Schlussbescheid durch eine
endgültige Regelung ersetzt. Auf diese Fallgestaltung lasse sich § 49a LVwVfG
nicht - auch nicht entsprechend - anwenden.
Auf die Berufungen des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof die Urteile
des Verwaltungsgerichts mit Urteil vom 29. Juli 2008 geändert und die Klagen
abgewiesen. Der vom Beklagten festgesetzte Zinsanspruch lasse sich auf
§ 49a LVwVfG stützen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts han-
dele es sich bei dem Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 1986 nicht um
einen vorläufigen Verwaltungsakt. Die Gewährung der Zuwendung und der
Fördersatz seien vielmehr verbindlich geregelt. Vorläufig sei lediglich der Ansatz
der zuwendungsfähigen Gesamtkosten. Insofern habe der Zuwendungs-
bescheid Prognosecharakter. Er stelle deshalb eine endgültige Förderentschei-
dung dar, die hinsichtlich der festgesetzten Förderhöhe unter der auflösenden
Bedingung stehe, dass sich die zuwendungsfähigen Gesamtkosten nach Prü-
fung der eingereichten Verwendungsnachweise als niedriger erwiesen. Die Be-
dingung sei hier eingetreten und habe nach Ziff. 2 ANBest-P anteilig zum rück-
wirkenden Wegfall der Subventionsbewilligung geführt. In diesem Umfang sei
die Klägerin deshalb nach § 49a Abs. 1 LVwVfG erstattungs- und nach § 49a
Abs. 3 LVwVfG verzinsungspflichtig. Es bestünden auch keine Bedenken gegen
die festgesetzte Zinshöhe. Namentlich lasse sich nicht beanstanden, dass der
Beklagte von der Geltendmachung des Zinsanspruchs nicht abgesehen habe.
Er habe zu Recht darauf verwiesen, dass die Umstände, die zum Eintritt der
auflösenden Bedingung geführt hätten, allein im Verantwortungsbereich der
Klägerin lägen, die sich aus betriebsorganisatorischen Gründen für eine Auftei-
lung des Projekts auf zwei Standorte entschieden habe.
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Zur Begründung ihrer Revision trägt die Klägerin vor, bei dem Zuwendungsbe-
scheid habe es sich um einen vorläufigen Verwaltungsakt gehandelt. Davon
gehe auch der angefochtene Schlussbescheid aus, der den vorläufigen Zu-
wendungsbescheid ausdrücklich ersetze. Einer solch weitgehenden Feststel-
lung hätte es nicht bedurft, wenn eine auflösende Bedingung den Zuwen-
dungsbescheid nur in Höhe der Zuvielzahlung hätte unwirksam werden lassen.
Damit fehle der Zinsforderung die nötige Ermächtigungsgrundlage, weil § 49a
LVwVfG nur für die in seinem Absatz 1 genannten Fälle gelte, nicht jedoch für
andere Fälle einer öffentlich-rechtlichen Erstattungspflicht.
Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.
II
Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur
Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht; denn für eine abschlie-
ßende Entscheidung bedarf es noch weiterer tatsächlicher Feststellungen, die
das Revisionsgericht nicht treffen kann.
Das Berufungsgericht hat allerdings im Ergebnis zutreffend erkannt, dass dem
Beklagten der durch den Schlussbescheid und im Wege der Aufrechnung gel-
tend gemachte Zinsanspruch dem Grunde nach zusteht. Das ergibt sich aus
§ 49a Abs. 3 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes Baden-Württemberg
- LVwVfG - vom 21. Juni 1977 (GBl. S. 227) in der Fassung des Änderungsge-
setzes vom 25. April 1991 (GBl. S. 223), der nach Maßgabe von Art. 8 des zu-
letzt genannten Gesetzes auf den hier angefochtenen Schlussbescheid an-
wendbar ist und nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum revisiblen Recht gehört.
Zwar kommt eine unmittelbare Anwendung des § 49a Abs. 3 LVwVfG nicht in
Betracht; denn der Zuwendungsbescheid hat seine Wirkung nicht teilweise in-
folge Eintritts einer auflösenden Bedingung, sondern dadurch verloren, dass er
durch den Schlussbescheid ersetzt wurde (1.). Die Vorschrift ist auf derartige
Fälle aber entsprechend anzuwenden (2.). Das Berufungsgericht hat freilich
noch nicht hinreichend geprüft, ob der Beklagte verpflichtet war, von der Gel-
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tendmachung von Zinsen für einen Teil des hier in Rede stehenden Zeitraums
nach § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG abzusehen (3.).
1. Der Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 1986 hat seine Wirkung nicht
teilweise infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung, sondern dadurch verlo-
ren, dass er durch den Schlussbescheid vom 12. Juni 2003 ersetzt wurde (vgl.
§ 43 Abs. 2 LVwVfG).
a) Der Beklagte hat das Subventionsverhältnis zunächst durch den Zuwen-
dungsbescheid geregelt, der aber hinsichtlich der zuwendungsfähigen Gesamt-
kosten und infolgedessen hinsichtlich des genauen Förderbetrages unter den
Vorbehalt der späteren Festsetzung gestellt und damit auf eine Ergänzung
durch einen weiteren Verwaltungsakt angelegt war, durch den die Zuwendung
in den offen gehaltenen Punkten abschließend geregelt werden sollte. Dieser
weitere Verwaltungsakt ist mit dem - nicht zufällig so genannten - „Schlussbe-
scheid“ ergangen. Dessen Begründung vermerkt in Ziff. 4 daher ausdrücklich,
dass der Schlussbescheid die Ausgangsbewilligung ersetzt.
Der Beklagte hat sich damit einer Regelungsweise bedient, die auf dem Hinter-
grund gesetzlicher Vorbilder in der Praxis sowie in Literatur und Rechtspre-
chung für Situationen entwickelt worden war, bei denen im Zeitpunkt der Rege-
lung über die zu treffende endgültige Entscheidung noch Ungewissheit besteht,
sei es, weil die Rechtslage noch ungeklärt ist (vgl. § 165 AO), sei es, weil - wie
hier - eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts noch nicht möglich ist (vgl.
§ 164 AO, § 74 Abs. 3 VwVfG sowie allgemein U. Stelkens in Stelkens/Bonk/
Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, Rn. 243 ff. zu § 35 VwVfG m.w.N.). Die Be-
fugnis der Behörde, deswegen eine lediglich vorläufige Regelung zu treffen, war
gerade für den Sachbereich des Subventionsrechts drei Jahre vor Erlass des
Zuwendungsbescheides vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich an-
erkannt (Urteil vom 14. April 1983 - BVerwG 3 C 8.82 - BVerwGE 67, 99 =
Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 73) und kurz zuvor nochmals bekräftigt
worden (Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357
<365> = Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 66 S. 138 f.; vgl. noch Urteil vom
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20. Juni 1991 - BVerwG 3 C 6.88 - Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 100;
Dickersbach, NVwZ 1993, 846 <850>).
Der Vorbehalt endgültiger Regelung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige
Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbe-
scheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49
VwVfG gebunden zu sein. Wie der Senat entschieden hat, besteht der Rege-
lungsinhalt des Ausgangsbescheides insoweit darin, dass der Begünstigte die
empfangene Beihilfe nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung
behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungs-
akts nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der
Beihilfe bildet. Das bedeutet, dass es bei der späteren endgültigen Regelung
keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf (Urteil
vom 14. April 1983 a.a.O. S. 103 bzw. S. 27; vgl. OVG Münster, Urteil vom
28. September 1990 - 15 A 708/88 - NVwZ 1991, 588 <589>).
Das Berufungsgericht wendet ein, dass der Zuwendungsbescheid hinsichtlich
der Bewilligung der Förderung selbst und hinsichtlich der Berechnungsmodali-
täten - namentlich hinsichtlich des Fördersatzes - der Klägerin bereits eine ge-
sicherte Rechtsposition habe vermitteln sollen. Das trifft zu; insoweit wurde eine
endgültige Regelung bereits in dem ersten Bescheid getroffen, von der sich der
Beklagte in späteren Bescheiden - auch im Schlussbescheid - nur im Wege der
Rücknahme oder des Widerrufs wieder hätte lösen können. Dies steht aber der
Feststellung nicht entgegen, dass der erste Bescheid andere Teilfragen der
begehrten Zuwendung - die zuwendungsfähigen Gesamtkosten - sowie infol-
gedessen die Gesamthöhe der Zuwendung selbst ausdrücklich späterer Ent-
scheidung vorbehalten hat; insoweit lag eine endgültige Regelung im Zuwen-
dungsbescheid noch nicht vor, sondern erging erst im Schlussbescheid. Die
Vorläufigkeit muss sich nicht auf den ersten Bescheid insgesamt beziehen,
sondern kann auf einzelne Aspekte beschränkt sein (vgl. § 165 AO). Auch wenn
daher die Behörde einen unter Vorbehalt gestellten Verwaltungsakt später
durch einen Schlussbescheid ersetzt, so kommt doch eine inhaltlich abwei-
chende Regelung im Schlussbescheid - außer in den Fällen der §§ 48, 49
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VwVfG - nur in Betracht, wenn sie aus den Gründen ergeht, wegen derer die
frühere unter Vorbehalt gestellt wurde.
b) Der Beklagte war nicht gehindert, eine in dem beschriebenen Sinne vorläufi-
ge Regelung zu treffen.
Ein dahingehendes Verbot lässt sich namentlich nicht mit der Überlegung be-
gründen, das Gesetz kenne den „vorläufigen Verwaltungsakt“ nur in den spe-
ziell geregelten Fällen, nicht aber als allgemeine Regelungsform. Auch der „vor-
läufige Verwaltungsakt“ ist ein Verwaltungsakt im Sinne der §§ 35 ff. VwVfG.
Seine Besonderheit liegt nicht in seiner Art oder Form, sondern allein in seinem
Regelungsinhalt. Genauer ist daher nicht von einem „vorläufigen Verwaltungs-
akt“ zu sprechen, sondern von einem Verwaltungsakt, der eine nur vorläufige
Regelung trifft.
Es gibt im vorliegenden Zusammenhang des Subventionsrechts keine gesetzli-
che Bestimmung, die der Behörde eine derartige Regelung verbieten würde.
Ein solches Hindernis ergibt sich namentlich nicht aus § 36 Abs. 2 VwVfG. Zwar
spricht viel dafür, in dem Vorbehalt späterer endgültiger Entscheidung eine
Regelungsweise zu sehen, die die innere Wirksamkeit der Hauptregelung selbst
betrifft und insofern mit Befristung, Bedingung und Widerrufsvorbehalt (§ 36
Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwVfG) verwandt ist. Die Aufzählung von Typen von
Nebenbestimmungen in § 36 Abs. 2 VwVfG ist aber nicht in dem Sinne ab-
schließend, dass die Verwaltung an der Entwicklung weiterer Typen von Ne-
benbestimmungen gehindert wäre, selbst wenn die Voraussetzungen des § 36
Abs. 1 und 3 VwVfG gegeben sind (U. Stelkens, a.a.O. Rn. 65 zu § 36 VwVfG
m.w.N.).
Die Behörde darf allerdings eine Regelung nicht beliebig nur vorläufig treffen,
sondern nur, wenn ihr eine bestehende Ungewissheit hierzu sachlichen Grund
gibt. Das ist bei einer tatsächlichen Ungewissheit nur dann der Fall, wenn sie
Umstände betrifft, die erst künftig eintreten und die nach dem Gesetz auch nicht
im Wege einer Prognose zu schätzen sind (insofern mit Recht zurückhaltend
BSG, Urteil vom 11. Juni 1987 - 7 RAr 105/85 - DVBl 1988, 449). So lag es hier:
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Die maßgeblichen zuwendungsfähigen Gesamtkosten standen im Zeitpunkt des
Zuwendungsbescheides nicht fest und waren nach dem Gesetz auch nicht im
Wege einer Prognose zu schätzen. Dem Beklagten war daher unbenommen,
sie zunächst nur vorläufig anzusetzen.
Die Behörde darf eine hiernach zulässigerweise vorläufig getroffene Regelung
aber auch nicht beliebig lange aufrecht erhalten. Der Adressat hat vielmehr An-
spruch darauf, dass die Behörde die vorbehaltene Nachprüfung unverzüglich
vornimmt, sobald der Grund für den Vorbehalt entfallen ist. Bei Zuwendungs-
bescheiden folgt dies aus dem Verfahrensanspruch des Zuwendungsempfän-
gers, dass sein Antrag zügig (vgl. § 10 Satz 2 VwVfG), ggf. binnen Frist (vgl.
§ 42a VwVfG) beschieden - und das heißt grundsätzlich: abschließend be-
schieden - wird. Wird die endgültige Regelung ohne sachlichen Grund verzö-
gert, so können der Behörde aus der Verzögerung keine Vorteile erwachsen.
Welche Folgerungen hieraus im Einzelnen zu ziehen sind, bedarf hier keiner
abschließenden Entscheidung. Eine von der Behörde zu vertretende Verzöge-
rung steht aber etwa einer Zinsforderung insoweit entgegen (vgl. unten 3.).
c) Für das Berufungsgericht bestand nach allem kein Anlass, die unter den Vor-
behalt einer späteren endgültigen Regelung gestellte Festsetzung der zuwen-
dungsfähigen Gesamtkosten im Zuwendungsbescheid in eine endgültige Fest-
setzung unter auflösender Bedingung umzudeuten. Es bedarf daher keiner
Entscheidung, ob eine derartige Konstruktion mit § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG
vereinbar wäre, namentlich ob die Unterschreitung der vorläufig festgesetzten
zuwendungsfähigen Gesamtkosten als zukünftiges tatsächliches Ereignis im
Sinne dieser Vorschrift angesehen werden kann, selbst wenn deren endgültige
Festsetzung einen für die Subventionsgewährung maßgeblichen Punkt betraf
und wiederum durch Verwaltungsakt erfolgen sollte.
2. § 49a Abs. 1 und 3 LVwVfG ist entsprechend anzuwenden, wenn ein Verwal-
tungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend
durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig
in geringerer Höhe festsetzt. Der Zuwendungsempfänger muss eine hiernach
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zuviel erhaltene Leistung daher erstatten und den zu erstattenden Betrag vom
Empfang an verzinsen.
a) Der Schlussbescheid hat nicht nur verfügt, dass er die Ausgangsbewilligung
ersetzt, sondern auch, dass die Ausgangsbewilligung im Umfang der Zuvielzah-
lung mit Wirkung vom 31. Dezember 1987, also rückwirkend, unwirksam wurde
(Ziff. 1 der Entscheidungsformel). Das war rechtmäßig; es entspricht der ge-
wählten Regelungsweise einer Kombination aus vorläufigem und endgültigem
Bescheid. Wie erwähnt, verliert ein vorläufiger Bescheid mit Erlass der endgül-
tigen Regelung seine Wirksamkeit; an seine Stelle tritt der endgültige Bescheid,
und zwar regelmäßig rückwirkend (vgl. Urteil vom 14. April 1983 a.a.O.; OVG
Münster, Urteil vom 28. September 1990 a.a.O.; Dickersbach, a.a.O. S. 850).
Vertrauensschutz des Betroffenen steht dem nicht entgegen. Es liegt gerade im
Wesen der Vorläufigkeit, dass Vertrauen auf die Endgültigkeit der Regelung
nicht entstehen kann. Wenn § 49 Abs. 3 VwVfG sogar einen rückwirkenden
Widerruf gestattet, steht einer rückwirkenden Beseitigung der Wirkungen des
vorläufigen Bescheides erst recht nichts entgegen.
b) Im Allgemeinen umfassen öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche etwa
gezogene Zinsen, jedoch ist der Erstattungsanspruch selbst nicht zu verzinsen,
solange nicht die Voraussetzungen für die Zahlung von Prozesszinsen gegeben
sind. Es gibt keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, wonach Geld-
schulden im Allgemeinen oder Erstattungsbeträge im Besonderen vom Schuld-
ner zu verzinsen sind. Vielmehr bedarf es dazu einer gesetzlichen Regelung
(stRspr.; Urteil vom 7. Februar 1985 - BVerwG 3 C 33.83 - BVerwGE 71, 48
<53> = Buchholz 451.74 § 15 KHG Nr. 1 S. 5 f. m.w.N.).
Eine solche gesetzliche Regelung findet sich in § 49a Abs. 3 LVwVfG. § 49a
LVwVfG diente der Überführung des vorherigen § 44a LHO in das Landesver-
waltungsverfahrensgesetz (vgl. Art. 1 Nr. 5 bis 7, Art. 2 des Gesetzes vom
25. April 1991 a.a.O.). Er hat wie dieser gerade die Rückabwicklung von Über-
zahlungen in Subventionsverhältnissen im Blick. Dass § 49a Abs. 1 Satz 1
LVwVfG als Gründe für das Entstehen einer Erstattungspflicht lediglich die
Rücknahme, den Widerruf und den Eintritt einer auflösenden Bedingung nennt,
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rechtfertigt nicht den Schluss, dass der Gesetzgeber damit anders begründete
Erstattungspflichten privilegieren und von der Zinspflicht ausnehmen wollte.
Dies gilt namentlich für einen Erstattungsanspruch, der durch die Ersetzung
einer nur vorläufigen Subventionsgewährung durch eine endgültige Regelung
begründet wird; denn diese rechtliche Möglichkeit wurde erst durch das bereits
erwähnte Urteil des Senats vom 14. April 1983 anerkannt und hatte bei Erlass
des § 44a LHO durch Gesetz vom 7. Juni 1982 (GBl. S. 150) und übrigens auch
bei Erlass des § 44a BHO durch Gesetz vom 14. Juli 1980 (BGBl I S. 955) noch
nicht vor Augen gestanden.
Für eine Privilegierung derart begründeter Erstattungspflichten fehlt jeder sach-
liche Grund. Die Interessenlage zwischen Subventionsgeber und Subventions-
empfänger ist vielmehr dieselbe wie in den in § 49a Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ge-
nannten Fällen: Dem Zuwendungsempfänger ist die Zweckbestimmung der
Zuwendung bekannt; er verdient keinen Vertrauensschutz, wenn die Zuwen-
dung nicht zweckentsprechend verwendet wird; vielmehr schuldet er über die
Erstattung der Zuwendung hinaus auch Herausgabe der Nutzungen, die er aus
dem empfangenen Geldbetrag gezogen hat oder ziehen konnte, in der Form
von Zinsen (vgl. Urteil vom 26. Juni 2002 - BVerwG 8 C 30.01 - BVerwGE 116,
332 <335 f.> = Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 2 S. 4 f.). Dabei muss bedacht
werden, dass der Begünstigte einer nur vorläufigen Bewilligung einer Zuwen-
dung noch weniger Schutz verdient als der Begünstigte einer endgültigen Be-
willigung, weil er von vornherein um die Unsicherheit seiner Rechtsstellung
weiß. Sieht § 49a Abs. 3 VwVfG die Pflicht zur Verzinsung eines zu erstatten-
den Betrages im Falle des rückwirkenden (Teil-)Widerrufs einer endgültigen
Bewilligung vor, so muss dasselbe erst recht im Falle der rückwirkenden Erset-
zung einer lediglich vorläufigen Bewilligung durch einen endgültigen Bescheid in
niedrigerer Höhe gelten, zumal der Subventionsempfänger regelmäßig aus-
drücklich auf die Zinspflicht hingewiesen wurde (vgl. Ziff. 8.4 ANBest-P).
Damit ist über die Verzinsung anders begründeter Erstattungspflichten nichts
gesagt. Das Verwaltungsgericht hat sich an einer Anwendung des § 49a Abs. 3
LVwVfG durch die Überlegung gehindert gesehen, die Vorschrift habe den öf-
fentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch nicht erfassen sollen. Das ist insofern
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richtig, als für den Gesetzgeber keinerlei Anlass bestanden hatte, den öffent-
lich-rechtlichen Erstattungsanspruch insgesamt zu regeln. Dieses ohnehin
durch die Rechtsprechung entwickelte Institut umfasst zahlreiche Anwendungs-
fälle, die außerhalb der Thematik des § 49a LVwVfG liegen. Im vorliegenden
Zusammenhang geht es ausschließlich um die Rechtsfolgen der Ersetzung ei-
ner vorläufigen durch eine endgültige Regelung, und auch dies nur im sachli-
chen Zusammenhang von Zuwendungsbescheiden. Dies allerdings ist Rege-
lungsgegenstand des § 49a LVwVfG.
3. Auch wenn dem Berufungsgericht mithin im Ergebnis darin zuzustimmen ist,
dass dem Beklagten der Zinsanspruch dem Grunde nach zusteht, so ist die
Sache doch nicht entscheidungsreif. Das Berufungsgericht hat - von seinem
Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - noch nicht hinreichend geprüft, ob der Be-
klagte verpflichtet war, von der Geltendmachung von Zinsen für einen Teil des
hier in Rede stehenden Zeitraums nach § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG abzuse-
hen. Das gilt es nachzuholen.
§ 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG erlaubt der Behörde, von der Geltendmachung der
Zinsforderung nach ihrem Ermessen abzusehen. Eine analoge Anwendung von
§ 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG zieht in der Konsequenz auch eine entsprechende
Anwendung von § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG nach sich. In deren Rahmen
muss - über die dort ausdrücklich geregelten Voraussetzungen hinaus - die
Behörde auch berücksichtigen, ob, in welchem Ausmaß und aus welchem
Grund der Erlass der endgültigen Entscheidung verzögert worden ist. Wie oben
(1.b) erwähnt, steht der Behörde nicht frei, eine zunächst mit Recht nur unter
Vorbehalt getroffene Regelung beliebig lange aufrecht zu erhalten. Wurde die
endgültige Entscheidung hiernach später als sachlich erforderlich getroffen, so
können insoweit Zinsen nicht geltend gemacht werden.
Der Beklagte hat im Schlussbescheid vom 12. Juni 2003 zwar erwogen, ob die
Zinsforderung im Ermessenswege zu reduzieren sei, und hat dies verworfen,
weil die Unterschreitung der zunächst vorläufig veranschlagten Gesamtkosten
durch die Klägerin zu vertreten sei, die ihr ursprüngliches Projekt auf zwei Bau-
vorhaben aufgeteilt habe. Diese Erwägungen hat das Berufungsgericht gebilligt.
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Hierbei hat es aber noch nicht in Rechnung gestellt, ob der Beklagte den
Schlussbescheid für das hier allein in Rede stehende Vorhaben in W. nicht frü-
her hätte erlassen können und müssen, weil der Grund für den Vorbehalt der
späteren Nachprüfung bereits früher weggefallen war. Nach seinen Feststel-
lungen ist der Betriebshof in W. schon 1989 in Betrieb genommen worden, und
die Oberfinanzdirektion hat ihren Prüfbericht schon am 29. Juni 1994 vorgelegt.
Das deutet darauf hin, dass der Beklagte die zuwendungsfähigen Gesamtkos-
ten jedenfalls unmittelbar danach hätte endgültig festsetzen können. Ob dies
zutrifft, ob diese Entscheidung sogar noch früher möglich gewesen wäre oder
ob umgekehrt sachliche Gründe für eine spätere Festsetzung - womöglich auch
für eine Festsetzung erst im Jahre 2003 - bestanden haben, hat das Beru-
fungsgericht bislang nicht geprüft. Es hat daher auch noch nicht entschieden,
ob und inwieweit die Ermessensentscheidung des Beklagten nach § 49a Abs. 3
Satz 2 LVwVfG auch unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt Bestand haben
kann.
Kley
Liebler
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Buchheister
Dr. Wysk
Sachgebiet:
BVerwG:
ja
Allgemeines Verwaltungsrecht
Fachpresse ja
Subventionsrecht
Rechtsquellen:
VwVfG
§ 36 Abs. 2 Nr. 2, § 49a Abs. 1 und 3
Stichworte:
Subvention; Zuwendung; Bewilligung; Bewilligungsbescheid; Nebenbestim-
mung; Allgemeine Nebenbestimmungen Projektförderung; vorläufiger Verwal-
tungsakt; vorläufige Regelung; Vorbehalt der Nachprüfung; auflösende Bedin-
gung; Verwendungsnachweis; zuwendungsfähige Gesamtkosten; Schlussbe-
scheid; Rückforderung; Erstattung; Erstattungsanspruch; Zinsen; Verzinsung;
entsprechende Anwendung; Analogie; Ermessen.
Leitsätze:
Eine Subvention kann unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Ent-
scheidung bewilligt werden, wenn und soweit eine bestehende Ungewissheit
hierfür einen sachlichen Grund gibt. Eine in diesem Sinne zulässigerweise vor-
läufig getroffene Regelung darf daher nur solange aufrechterhalten bleiben, wie
der die Vorläufigkeit rechtfertigende Grund besteht. Der Vorbehalt einer späte-
ren endgültigen Entscheidung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige Rege-
lung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid
ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG
gebunden zu sein (Fortführung der Rechtsprechung im Urteil vom 14. April
1983 - BVerwG 3 C 8.82 - BVerwGE 67, 99 = Buchholz 451.55 Subventions-
recht Nr. 73).
§ 49a Abs. 1 und 3 VwVfG ist entsprechend anzuwenden, wenn ein Verwal-
tungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend
durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig
in geringerer Höhe festsetzt. Bei der Festsetzung von Zinsen muss die Behörde
in derartigen Fällen im Rahmen ihres Ermessens nach § 49a Abs. 3 Satz 2
VwVfG auch berücksichtigen, ob, in welchem Ausmaß und aus welchem Grund
der Erlass der endgültigen Entscheidung verzögert worden ist.
Urteil des 3. Senats vom 19. November 2009 - BVerwG 3 C 7.09
I. VG Stuttgart
vom 29.11.2005 - Az.: VG 7 K 4765 und 4767/03 -
II. VGH Mannheim vom 29.07.2008 - Az.: VGH 9 S 2810/06 -