Urteil des BVerwG vom 11.11.2004
Kvg, Übertragung, Zweckverband, Gemeinde
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 6.04
Verkündet
VG 27 A 42.99
am 11. November 2004
Schöbel
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 11. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungs-
gerichts Berlin vom 21. August 2003 geändert. Die Beklagte
wird unter Aufhebung des Zuordnungsbescheides des Präsi-
denten der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderauf-
gaben vom 27. Januar 1999 in der Gestalt des Zuordnungsbe-
scheides des Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion
Berlin vom 26. November 1999 verpflichtet, über den Antrag
der Klägerin auf Übertragung einer Beteiligung an der Fa. Erd-
gas West-Sachsen GmbH unter Beachtung der Rechtsauffas-
sung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits. Die Beigelade-
nen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten darüber, in welcher Höhe die klagende Stadt nach § 4 Abs. 2
KVG an der Fa. Erdgas West-Sachsen GmbH (EWS) zu beteiligen war.
Bis zum 1. Juli 1990 erfolgte die Energieversorgung (Strom und Gas) im Gebiet der
Klägerin durch den VEB Energiekombinat Leipzig. Dieser wurde zum 1. Juli 1990 in
eine Aktiengesellschaft - die WESAG - umgewandelt, deren einzige Aktionärin die
Treuhandanstalt, die heutige Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufga-
ben (BvS), war. Zur Trennung von Gas- und Stromsektor wurde im Juni 1991 mit
wirtschaftlicher Wirkung zum 1. Juli 1990 ein regionales Gasversorgungsunterneh-
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men, die Gasversorgung Leipzig GmbH, später umbenannt in Erdgas West-Sachsen
GmbH (EWS), abgespaltet.
Am 16. Juli 1991 verkaufte die Treuhandanstalt 51 v.H. der Geschäftsanteile an der
EWS an private Energieversorgungsunternehmen. Der Kaufvertrag wurde mit Abtre-
tung der Geschäftsanteile im Dezember 1994 vollzogen. Am 29. Dezember 1994
verkaufte und übertrug die Treuhandanstalt die restlichen 49 v.H. der Geschäftsan-
teile an einen Zweckverband, dessen Mitglieder die beigeladenen Gemeinden sind.
Die Klägerin ist am Zweckverband nicht beteiligt.
Am 10. September 1991 gründete die Klägerin die Stadtwerke Döbeln GmbH, die
alsbald die Energieversorgung im Gebiet der Klägerin aufnahm, im Jahr 1993 auch
die Versorgung mit Erdgas. Das Erdgas bezieht sie von der EWS. Die EWS übergab
den Stadtwerken Döbeln am 1. Oktober 1993 das örtliche Gasnetz und überließ ih-
nen die Nutzung von vier Grundstücken, die früher Standort des 1972 stillgelegten
Gaswerks der Klägerin gewesen sind. Ein Restitutionsantrag wegen dieser Grund-
stücke wurde abgelehnt. Ihre anschließende Klage nahm die Klägerin zurück, nach-
dem die EWS ihr bzw. ihren Stadtwerken die Grundstücke mit Vertrag vom 30. April
1999 verkauft hatte. Mit dem Kaufvertrag sollten Restitutionsansprüche der Klägerin
gegen die EWS erledigt sein.
Am 19. Dezember 1994 beantragte die Klägerin bei der Zuordnungsbehörde die
Übertragung des auf sie entfallenden Geschäftsanteils an der EWS. Mit Bescheid
vom 27. Januar 1999, bekräftigt mit Bescheid vom 26. November 1999, stellte die
Zuordnungsbehörde fest, dass der Kapitalanteil der Klägerin an der EWS mit Null
auszuweisen sei. Zur Begründung wurde auf ein Gutachten der Wirtschaftsprüferge-
sellschaft KPMG vom 16. November 1998, korrigiert am 20. Juli 1999, verwiesen,
das die Zuordnungsbehörde anerkannt habe. Dieses Gutachten weise für die Kläge-
rin ein negatives Reinvermögen aus, was vor allem auf erhebliche Rückstellungen für
die Sanierung von Altlasten auf den der Klägerin zuzuordnenden Betriebsgrundstü-
cken zurückzuführen sei.
Mit ihrer Klage erstrebt die Klägerin die Aufhebung der beiden Zuordnungsbescheide
und die Verpflichtung der beklagten Zuordnungsbehörde zur Neubescheidung. Sie
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wendet sich vor allem dagegen, wie das Gutachten die Kosten nötiger Altlastensa-
nierungen zahlreicher ehemaliger Gaswerksgrundstücke veranschlagt hat. Diese
Kosten seien eigentlich Allgemeinlasten und könnten daher nicht den zufällig betrof-
fenen Gemeinden allein aufgebürdet werden. Außerdem sei willkürlich ausgeblendet
worden, dass sich die THA bzw. der Bund verpflichtet habe, 90 v.H. der nötigen Sa-
nierungskosten zu übernehmen. Schließlich sei der für die Sanierung ihres ehemali-
gen Gaswerksgrundstücks veranschlagte Betrag von 4,8 Mio. DM viel zu hoch gegrif-
fen; sie plane, dieses Grundstück als Parkplatz auszuweisen, wofür eine Oberflä-
chenversiegelung für 100 TDM genüge. Von Kosten in dieser Höhe sei sie auch beim
Ankauf der Grundstücke, vor allem bei den Preisverhandlungen, ausgegangen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. August 2003 abgewiesen.
Die Klägerin habe keinen Anspruch mehr auf Beteiligung an der EWS, denn sie habe
mit dem Erwerb des örtlichen Gasvermögens bereits alles erlangt, was ihr nach dem
Kommunalvermögensgesetz zustehen könne. Der Anspruch aus § 4 Abs. 2 KVG
trete nicht an die Stelle des ursprünglichen Anspruchs auf Zuordnung des örtlichen
Gasvermögens, sondern erweitere den Anspruch lediglich, wenn eine derartige ge-
genständliche Zuordnung wegen der Bildung von Kapitalgesellschaften nicht mehr
durchsetzbar sei und auch die Anteile einer örtlichen Spaltgesellschaft nicht übertra-
gen werden könnten, weil die Bildung einer derartigen Spaltgesellschaft - wie hier -
nicht zustande komme. Hier sei der Klägerin aber ihr örtliches Gasvermögen über-
tragen worden, wenn auch durch Kauf. Die Klage könne aber auch mit dem Ziel, die
Höhe des ursprünglichen Beteiligungsanspruchs feststellen zu lassen, keinen Erfolg
haben. Für eine derartige Fortsetzungsfeststellungsklage fehle der Klägerin das
Rechtsschutzbedürfnis. Sie leite ihr Feststellungsinteresse allein daraus her, dass
der Wert des behaupteten Beteiligungsanspruchs die Höhe des Kaufpreises mindere,
den sie habe bezahlen müssen. Das festzustellen sei aber Sache der Zivilgerichte,
die sich durch die angefochtenen Quotierungsbescheide auch nicht gebunden sehen
würden.
Mit Zulassung durch den Senat hat die Klägerin gegen dieses Urteil Revision einge-
legt. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen.
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Die Beklagte und die Beigeladenen zu 1, 4, 5, 10, 13, 14, 16, 18, 19, 22, 23, 26, 28,
29, 32 und 33 verteidigen das angefochtene Urteil. Die übrigen Beigeladenen äußern
sich nicht.
II.
Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Änderung des angefochtenen Urteils und zur
Verpflichtung der Beklagten, über den Antrag der Klägerin auf Übertragung von An-
teilen an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft EWS erneut zu entscheiden.
1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist keine Erledigung dadurch eingetreten,
dass die Treuhandanstalt nicht nur 51 v.H. der Anteile an der EWS privatisiert, son-
dern auch die restlichen 49 v.H. an einen kommunalen Zweckverband abgetreten
hat. Denn der Treuhandanstalt ist damit die Erfüllung eines Anteilsübertragungsan-
spruchs der Klägerin nicht unmöglich geworden. Vielmehr hat sie sich im Vertrage
mit dem Zweckverband das Recht vorbehalten, von ihm die Erfüllung eines derarti-
gen Anspruchs zu verlangen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bislang nur entschieden, dass die vollständige
Privatisierung einem Zuordnungsanspruch entgegensteht, weil sich der Zuordnungs-
anspruch auf öffentliches Vermögen bezieht, der betreffende Vermögenswert aber
mit der Privatisierung aus dem öffentlichen Vermögen ausscheidet (Urteil vom
29. April 1994 - BVerwG 7 C 30.93 - BVerwGE 96, 1 <4>). Ob dies auch dann gilt,
wenn die Treuhandanstalt den Vermögenswert nicht privatisiert, sondern durch Ver-
trag an einen nicht oder nicht so berechtigten Verwaltungsträger überträgt, bedarf
keiner Entscheidung. Auch bei vollständiger Privatisierung besteht der Zuordnungs-
anspruch nämlich ausnahmsweise fort, wenn die Treuhandanstalt gegenüber dem
Privatisierungsempfänger das Recht zur Zuordnung vorbehalten hat (ebd. <4 ff.>).
Das muss erst recht gelten, wenn sie gegenüber dem anderen Verwaltungsträger
einen entsprechenden Vorbehalt angebracht hat.
So liegt es hier. § 9 Abs. 2 und Abs. 4 des Vertrages vom 29. Dezember 1994, mit
dem die Treuhandanstalt ihre restliche Beteiligung an der EWS an den Zweckver-
band Westsachsen verkauft und abgetreten hat, bestimmt:
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(2) Mehrere Städte und Gemeinden haben Rückübertragungsansprüche an
früheren Energieversorgungsunternehmen im Versorgungsgebiet der EWS
geltend gemacht. Sollte aus diesem Umstand rechtskräftig entschieden wer-
den, dass Geschäftsanteile diesen Kommunen zu übertragen sind, so ver-
pflichtet sich der Erwerber, nach Maßgabe dieser Entscheidung Geschäftsan-
teile einschließlich aller hierauf ruhenden Belastungen abzutreten.
(4) Soweit gemäß ... Abs. 2 ... Geschäftsanteile herauszugeben sind, für die
der Erwerber ... einen Kaufpreis entrichtet hat, wird dieser zurückgewährt.
Das Revisionsgericht ist befugt, diesen Vertrag selbständig auszulegen; denn das
Verwaltungsgericht ist auf ihn nicht eingegangen, und die Auslegung erfordert keine
zusätzliche Sachaufklärung. Sie ergibt, dass sich der Zweckverband als Erwerber
verpflichtet hat, Ansprüche nicht an ihm beteiligter Kommunen auf Übertragung von
Anteilen an der EWS durch Abtretung derartiger Anteile zu erfüllen, sofern die Treu-
handanstalt in ihrer Funktion als vormalige Anteilseignerin oder in ihrer Funktion als
Zuordnungsbehörde zu einer solchen Übertragung rechtskräftig verpflichtet wird. Das
beruht auf folgenden Erwägungen:
Die Treuhandanstalt hat die den Kommunen zustehenden Anteile an der EWS an
den Zweckverband verkauft, um auf diesem Wege die Kommunalisierung zu verein-
fachen (Abs. 4 der Präambel). Sie hat jedoch nicht bezweckt und auch nicht bezwe-
cken dürfen, Beteiligungsansprüche von Gemeinden, die an dem Zweckverband
nicht beteiligt sind, zu vereiteln. Vielmehr hat sie versucht, den Zweckverband zu
verpflichten, derartige Beteiligungsansprüche an ihrer Stelle zu befriedigen. Hinsicht-
lich der Klägerin haben die Vertragsparteien eine besondere Regelung getroffen. Sie
sind davon ausgegangen, dass die EWS eine örtliche Tochtergesellschaft ausgrün-
det und an die Klägerin überträgt, wobei das wirtschaftliche Ergebnis einer Abspal-
tung nach dem Gesetz über die Spaltung der von der Treuhandanstalt verwalteten
Unternehmen vom 5. April 1991 (BGBl I S. 854) erzielt werden sollte (§ 4). Sollte dies
indes scheitern, so trat die Klägerin in den Kreis derjenigen Gemeinden zurück, für
welche die allgemeine Regelung des § 9 Abs. 2 des Kaufvertrages gelten sollte.
Sollte gegen die Treuhandanstalt rechtskräftig entschieden werden, dass Gemeinden
mit offenen Beteiligungsansprüchen Geschäftsanteile an der EWS zu übertragen
sind, so verpflichtete sich der Zweckverband als der Erwerber aller kommunalen An-
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teile an der EWS, Geschäftsanteile an diese Gemeinden abzutreten und damit die
Schuld der Treuhandanstalt zu erfüllen.
Diese Verpflichtung hat der Zweckverband nicht etwa für Restitutionsansprüche
übernommen, sondern gerade für Beteiligungsansprüche nach § 4 Abs. 2 KVG. Zwar
spricht § 9 Abs. 2 Satz 1 des Kaufvertrages von "Rückübertragungsansprüchen an
früheren Energieversorgungsunternehmen", was einen Zusammenhang mit Resti-
tutionsansprüchen nahe legt. Der nachfolgende Satz 2 zeigt indes, dass dies nicht
gemeint war. Restitutionsansprüche könnten sich hier nur auf die Übertragung ein-
zelner Vermögenswerte richten, nicht auf die Übertragung von Geschäftsanteilen an
der Energieversorgungsgesellschaft. Eine Restitutionsklage kann daher nicht zur
rechtskräftigen Verurteilung zur Übertragung von Geschäftsanteilen an der EWS füh-
ren.
2. Dem Erfolg der Klage steht nicht entgegen, dass die Klägerin der EWS ihr örtli-
ches Gasvermögen abgekauft hat. Der Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Klägerin
habe damit bereits alles erlangt, was ihr nach dem Kommunalvermögensgesetz zu-
stehen könne, kann nicht gefolgt werden.
Wie der Senat in seinem heutigen Urteil in der Sache BVerwG 3 C 36.03 im Einzel-
nen dargelegt hat, wird der prinzipielle Anspruch der Gemeinden auf Zuordnung der
einzelnen Vermögenswerte ihres örtlichen Gasvermögens durch den Anspruch aus
§ 4 Abs. 2 KVG auf Übertragung von Geschäftsanteilen an Kapitalgesellschaften der
Gasversorgung nicht ergänzt, sondern ersetzt. Hat aber der Beteiligungsanspruch
aus § 4 Abs. 2 KVG den Anspruch der Gemeinden auf Zuordnung der Betriebe, Ein-
richtungen und sonstigen Gegenstände "ihres" Gasvermögens verdrängt, so kann er
durch eine Zuordnung dieser Vermögenswerte auch nicht erfüllt werden. Weder kann
die Gemeinde unter Berufung auf § 4 Abs. 2 KVG die Zuordnung einzelner
Gegenstände aus dem Vermögen der regionalen Energieversorgungsgesellschaft
verlangen, noch kann die Zuordnungsbehörde, gestützt auf § 4 Abs. 2 KVG, eine
derartige Zuordnung vornehmen.
Daraus ergibt sich zugleich, dass der Anspruch aus § 4 Abs. 2 KVG auch nicht erfüllt
wird oder auf sonstige Weise untergeht, wenn die Gemeinde die Gegenstände "ih-
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res" Gasvermögens durch Rechtsgeschäft unmittelbar von der regionalen Energie-
versorgungsgesellschaft erlangt. Das gilt unabhängig davon, ob die Gemeinde hierfür
eine Gegenleistung erbringen muss oder nicht. Es fehlt schon an der Identität der
Beteiligten und an der Gleichartigkeit des Gegenstandes: Der Anspruch aus § 4
Abs. 2 KVG richtet sich gegen die Zuordnungsbehörde, nicht gegen die regionale
Energieversorgungsgesellschaft; er richtet sich auf die Übertragung von Gesell-
schaftsanteilen, nicht von Gegenständen des Gesellschaftsvermögens; und die
Übertragung ginge zu Lasten der übrigen Gesellschafter, nicht zu Lasten der Gesell-
schaft. Durch einen Vertrag zwischen Gemeinde und Gesellschaft blieben Ansprüche
der Gemeinde gegen die Gesellschafter oder gegen die Zuordnungsbehörde daher
unberührt, wenn nicht im Vertrage ausnahmsweise (und in zulässiger Weise) ande-
res bestimmt wäre. Im Vertrag zwischen der Klägerin und der EWS ist das nicht der
Fall; im Gegenteil blieben Ansprüche der Klägerin gegen die Treuhandanstalt (BvS)
ausdrücklich vorbehalten.
3. Die angefochtenen Zuordnungsbescheide stellen die Quote, mit der die Klägerin
an der EWS zu beteiligen war, mit 0 v.H. fest. Das ist rechtswidrig; der Anspruch der
Klägerin ist damit noch nicht erfüllt.
a) Die Rechtmäßigkeit des Quotierungsbescheides beurteilt sich nach § 4 Abs. 2
KVG nach der Maßgabe des Einigungsvertrages. Danach ist die klägerische Beteili-
gungsquote entsprechend ihrem "ehemals volkseigenen Anteil" an dem regionalen
Energieversorgungsunternehmen festzusetzen. Damit ist gemeint, dass der Ge-
meinde ein Anteil an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft zu übertragen ist,
der demjenigen Teil des Betriebsvermögens der Gesellschaft entspricht, der ihr ohne
die Bildung von Kapitalgesellschaften nach Art. 21 Abs. 1 und 2, Art. 22 Abs. 1
Satz 1 EV zuzuordnen wäre (Urteil vom heutigen Tage - BVerwG 3 C 36.03). Dabei
ist die Bewertung grundsätzlich für den Tag des Wirksamwerdens des Beitritts, also
für den 3. Oktober 1990 vorzunehmen.
Die Treuhandanstalt als damalige Zuordnungsbehörde hat die Bewertung nicht selbst
vorgenommen, sondern private Wirtschaftsprüfungsunternehmen beauftragt und
ihnen Bewertungsmaßstäbe in der Form von Verwaltungsvorschriften vorgegeben.
Diese Verfahrensweise lässt sich nicht beanstanden. Zu beachten ist allerdings, dass
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die Zuordnungsbehörde die Zuständigkeit für die verbindliche Feststellung der
Beteiligungsquote und die rechtliche Verantwortung für deren sachliche Richtigkeit
behält. Diese ihre hoheitliche Aufgabe und Befugnis darf sie als solche nicht privati-
sieren. Mit der Einschaltung des privaten Wirtschaftsprüfungsunternehmens kann sie
sich daher nicht des Rechts und der Pflicht begeben, deren Bewertungen nachzu-
prüfen und gegebenenfalls zu korrigieren. Das gilt unabhängig davon, ob der Fehler
auf Vorgaben durch die Verwaltungsvorschrift zurückzuführen ist oder nicht.
b) Die Treuhandanstalt hat ihre Bewertungsvorgaben in der Verwaltungsrichtlinie zur
Ermittlung der kommunalen Ansprüche gemäß § 4 Absatz 2 Satz 2 Kommunalver-
mögensgesetz an den regionalen Gasversorgungsunternehmen vom 1. September
1994 (im Folgenden: Gasrichtlinie - VwV-Gas) niedergelegt. Darin hat sie als Vermö-
gen die Buchwerte des Anlage- und Umlaufvermögens, vermindert um die Verbind-
lichkeiten und Rückstellungen, bezeichnet, für deren Bewertung die Wertansätze in
der DM-Eröffnungsbilanz einschließlich späterer Bilanzkorrekturen für maßgeblich
erklärt und für die Klassifizierung von Vermögen als örtlich oder überörtlich auf die
Versorgungs- und Nutzungsverhältnisse am 31. Dezember 1990 abgestellt (Ziff. I. 2
und 3 VwV-Gas). Für die Klassifizierung als örtliches Betriebsvermögen werden de-
taillierte Kriterien vorgegeben (Ziff. II. VwV-Gas). Schließlich ist der Wert des hier-
nach örtlichen Betriebsvermögens ins Verhältnis zum gesamten Betriebsvermögen
zu setzen und der sich ergebende örtliche Anteil gegebenenfalls auf 49 v.H. zu kür-
zen (Ziff. III. 2 VwV-Gas), bevor anhand dessen die Anteile der einzelnen Gemeinden
zu errechnen sind (Ziff. III. 3 VwV-Gas).
Diese Bewertungsvorgaben stellen eine vertretbare Konkretisierung des § 4 Abs. 2
KVG dar und halten sich im Rahmen des Beurteilungs- und Bewertungsspielraums,
der der Zuordnungsbehörde hierbei zukommt. Namentlich lässt sich nicht beanstan-
den, dass die Gasrichtlinie als Bewertungsstichtag nicht den 3. Oktober 1990 für
maßgeblich erklärt, sondern für die Bilanzierung auf die Wertansätze in der DM-
Eröffnungsbilanz zum 1. Juli 1990 unter Einschluss späterer Bilanzkorrekturen und
für die Klassifizierung von Vermögen als örtlich oder überörtlich auf die Versorgungs-
und Nutzungsverhältnisse am 31. Dezember 1990 abstellt. Diese Abweichungen sind
sachlich begründet. Sie ergeben sich vornehmlich daraus, dass die Bewertung des
Vermögens nach Bilanzgesichtspunkten erfolgen soll. Ebenso wenig bestehen
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Einwände dagegen, dass auch Gaswerke als örtliches Vermögen zu klassifizieren
seien, die bereits stillgelegt waren (Ziff. II.2.3 VwV-Gas). Zwar dienten die Gas-
werksgrundstücke als solche nach der Stilllegung nicht länger unmittelbar Verwal-
tungszwecken. Sie gehörten aber unverändert zum Betriebsvermögen der DDR-
Kombinate und der nachfolgenden Kapitalgesellschaften, das als Ganzes Verwal-
tungszwecken dient. Sie sind zudem in den Kommunen belegen und wurden nach
der Stilllegung auch keinem neuen, überörtlichen Versorgungszweck zugeführt. All
dies bietet hinlänglich Grund, sie auch im Falle einer Stilllegung unverändert dem
kommunalen und nicht dem regionalen Vermögen zuzuordnen.
c) In die DM-Eröffnungsbilanz hatten die regionalen Gasversorgungsgesellschaften
Wertminderungen und Rückstellungen wegen Altlasten in Höhe von 10 v.H. der gut-
achterlich prognostizierten Sanierungskosten eingestellt. Sanierungsbedürftig waren
vor allem Grundstücke mit stillgelegten Gaswerken, die durchweg als örtliches Be-
triebsvermögen zu klassifizieren waren. Grund für die Höhe der Rückstellung war,
dass die Treuhandanstalt zugesagt hatte, 90 v.H. der Kosten für die Altlastensanie-
rung zu übernehmen (Bericht der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft TREUARBEIT
vom 24. Juni 1991 über die DM-Eröffnungsbilanz der EMB zum 1. Juli 1990, Rn. 27
Treuhandanstalt bei der Teilprivatisierung der regionalen Gasversorgungsgesell-
schaften den privaten Erwerbern gegenüber vertraglich verpflichtet, sich mit bis zu 90
v.H. an den Aufwendungen der Gasgesellschaften für die Altlastensanierung zu
beteiligen (etwa § 5 Abs. 2 des Vertrages vom 16. Juli 1991 über die Teilprivatisie-
rung der Gasversorgungsgesellschaft Leipzig). Begünstigte dieser Verpflichtung wa-
ren nicht die privaten Gesellschafter, sondern - als Dritte - die regionalen Gasgesell-
schaften selbst. Auch wenn die Zusage erst Mitte 1991 gegeben wurde, so zählte sie
wirtschaftlich doch zum Startkapital der Gesellschaften. Die Festlegung in der Gas-
richtlinie, das Betriebsvermögen der regionalen Gasgesellschaften nach den Buch-
werten der DM-Eröffnungsbilanz zu bewerten und dabei auch spätere Bilanzkorrek-
turen einzubeziehen, bewirkte demzufolge, dass die Sanierungskostenzusage der
Treuhandanstalt werterhöhend zu Buche schlug. Das wurde in den Beschlüssen des
THA-Koordinierungsausschusses Strom, soweit sie auch für die Gassparte gelten,
vom Dezember 1994 nochmals bestätigt (Ziff. II. 2).
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Davon ist die Zuordnungsbehörde in der Folgezeit abgerückt. Mit Schreiben vom
19. April 1995 und vom 5. Juli 1995 wurde angeordnet, dass die Altlastenrückstel-
lungen bei der Ermittlung der kommunalen Gesellschaftsanteile zu 100 v.H. als Pas-
siva des Betriebsvermögens zu berücksichtigen seien; die Gasrichtlinie sei insoweit
modifiziert anzuwenden. Das war rechtswidrig. Zwar steht der Zuordnungsbehörde
frei, eigene Verwaltungsvorschriften zu ändern. Die Änderung darf jedoch ein be-
gründetes Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht ohne hin-
reichenden Grund enttäuschen, und die geänderte Verwaltungsvorschrift muss auch
ihrerseits rechtmäßig sein. An beidem fehlt es.
Die Änderung erfolgte im Frühjahr/Frühsommer 1995 und damit zu einem Zeitpunkt,
zu dem die Treuhandanstalt auch über die den Kommunen zugedachten Anteile an
den regionalen Gasgesellschaften zumeist schon verfügt hatte. In den Jahren 1992
bis 1994 hatte sie vielfach örtliche Gasspaltgesellschaften ausgegründet und deren
Anteile ganz oder teilweise an die betroffenen Gemeinden verkauft. Die Verträge mit
Gemeinden sahen regelmäßig vor, dass der Kaufpreis mit dem Wert des Anspruchs
aus § 4 Abs. 2 KVG auf Beteiligung an der regionalen Gasversorgungsgesellschaft
zu verrechnen sei. Dabei gingen die Gemeinden davon aus, dass der Wert des An-
spruchs aus § 4 Abs. 2 KVG nach Maßgabe der DM-Eröffnungsbilanz der regionalen
Gesellschaft, also unter Berücksichtigung der Sanierungskostenzusage der Treu-
handanstalt errechnet werde. Diese Erwartung wurde durch den Erlass der Gasricht-
linie am 1. September 1994 bekräftigt und bestimmte die erst im 4. Quartal 1994 ge-
schlossenen Verträge umso mehr. Damit durfte sich die Treuhandanstalt nicht her-
nach in Widerspruch setzen, ohne dass es hierfür einen hinreichenden - namentlich
einen erst nach Abschluss der Verträge entstandenen - Grund gegeben hätte. Ein
solcher ist aber nicht ersichtlich. Die Sachlage hatte sich zwischen Ende 1994 und
Frühsommer 1995 nicht verändert. Das wird von der Beklagten auch nicht behauptet.
Die veränderte Erlasslage ist aber auch als solche rechtswidrig. Es ist schon zweifel-
haft, ob Altlasten einzelnen Kommunen zugeordnet werden können oder ob es sich
nicht vielmehr um Allgemeinlasten einer höheren staatlichen Ebene handelt, schon
weil sie nicht von den Kommunen, sondern von den auf Bezirksebene tätigen Ener-
giekombinaten der DDR verursacht wurden. Dem trägt die Möglichkeit der Freistel-
lung von der Schadensbeseitigungspflicht nach Art. 1 § 4 Abs. 3 des Umweltrah-
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mengesetzes der DDR vom 29. Juni 1990 (DDR-GBl I S. 649) in der Fassung von
Art. 12 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von
Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991 (BGBl I
S. 766) Rechnung. Dass der Bund über die Treuhandanstalt zugesagt hat, 90 v.H.
des (verbleibenden) Sanierungsaufwands zu tragen, spiegelt auch diese Einschät-
zung als staatliche Allgemeinlast wider. Doch mag das dahinstehen. Vor allem fehlt
ein sachlicher Grund, die Zusage der Treuhandanstalt bei der Ermittlung der kom-
munalen Anteile am Betriebsvermögen der regionalen Gesellschaft auszublenden.
Die neue Erlasslage ist daher mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Da die Zusage selbst
nicht zurückgenommen wurde, kam sie unverändert der Gesellschaft als solcher
zugute und erhöhte deren wirtschaftlichen Wert. Die neue Erlasslage veränderte
lediglich die Kriterien, nach denen die Anteile an dieser Gesellschaft zu verteilen
waren. Dies aber geschah einseitig zum Nachteil der Gemeinden, die früher über
- zwischenzeitlich zumeist stillgelegte - Gaswerke verfügt hatten. Die neue Erlasslage
sah zwar unverändert vor, dass die alten Gaswerksgrundstücke ungeachtet einer
Stilllegung gleichwohl den Gemeinden zuzuordnen seien; als Folge waren auch die
auf den zumeist kontaminierten Grundstücken liegenden Sanierungslasten den Ge-
meinden zuzuordnen. Dass gleichwohl die Sanierungskostenzusage, die gerade die-
se Sanierungslasten wirtschaftlich minderte, nicht ebenfalls der jeweiligen Gemeinde
zuzuordnen sei, sondern bei der Anteilsberechnung ausgeblendet werden sollte,
entbehrt dann aber des sachlichen Grundes.
Ein derartiger rechtfertigender Grund ergibt sich nicht aus dem Schreiben der Treu-
handanstalt vom 5. Juli 1995, in dem die neue Erlasslage wie folgt begründet wurde:
"Diese Zusage stellt eine wirtschaftliche Subvention der Gasversorgungsun-
ternehmen durch den Bund dar und ist daher nicht kommunalisierungsfähig.
Sie sollte die wirtschaftliche (und rechtliche) Existenzfähigkeit in der Anfangs-
phase der GVU nach deren Abspaltung aus den früheren Energiekombinaten
sichern und keine - direkte oder indirekte - Vermögenszuführung des Bundes
an die Kommunen darstellen."
Diese Ausführungen verkennen, dass die regionalen Gasversorgungsgesellschaften
von Gesetzes wegen (§ 4 Abs. 2 KVG) zu bis zu 49 v.H. kommunale Anteilseigner
hatten. Daran ändert nichts, dass die kommunalen Anteile vorläufig noch von der
Treuhandanstalt verwaltet wurden; die Treuhandanstalt hatte die Interessen der
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Gemeinden treuhänderisch wahrzunehmen. Eine "Subvention" an die Gesellschaft
musste daher zwangsläufig auch die kommunalen Gesellschafter - "mittelbar" - be-
günstigen. Daran hat auch die neue Erlasslage nichts geändert. Sie führte lediglich
dazu, dass unter den kommunalen Beteiligungsberechtigten die früheren Gaswerks-
kommunen einseitig zurückgesetzt wurden. Ein sachlicher Grund für diese Zurück-
setzung lässt all dies nicht erkennen.
Eine Rechtfertigung ergibt sich auch nicht aus den Verträgen, welche die Treuhand-
anstalt mit einzelnen Gemeinden zur Übertragung "ihrer" jeweiligen örtlichen Gas-
spaltgesellschaft geschlossen hat. In diesen Verträgen hat sich die Treuhandanstalt
gegenüber der jeweiligen Gemeinde verpflichtet, 90 v.H. des auf sie entfallenden
Sanierungskostenaufwands zu tragen. Die Bestimmung der kommunalen Anteile an
der regionalen Gasgesellschaft nach § 4 Abs. 2 KVG hat jedoch unabhängig davon
zu erfolgen, welche Gemeinden später welche Verträge mit der Treuhandanstalt zur
Ausgründung von Stadtwerken schließen. Die Bestimmung der kommunalen Anteile
nach § 4 Abs. 2 KVG muss für sämtliche Gemeinden im Versorgungsgebiet der regi-
onalen Gasgesellschaft gelten - auch für diejenigen, für die keine Stadtwerke ausge-
gründet wurden - und muss dem Umstand Rechnung tragen, dass diese Anteile we-
gen § 4 Abs. 2 Satz 2 KVG untereinander in Wechselbeziehung stehen. Hiervon zu
unterscheiden ist die ganz andere Frage, mit welchem Wert dieser Beteiligungsan-
spruch in individuellen Übertragungsverträgen angesetzt wird, namentlich ob dieser
Wert mit Blick auf eine "Mitnahme" der Sanierungskostenzusage zu reduzieren ist,
um die von der Treuhandanstalt (BvS) befürchtete Doppelbegünstigung dieser Ge-
meinden zu vermeiden. Diese Frage betrifft nur die Gemeinden, die derartige Verträ-
ge geschlossen haben; sie kann mithin nur im Rahmen der Vertragsauslegung gelöst
werden. Die Klägerin, welche keinen derartigen Vertrag geschlossen hat, betrifft sie
nicht.
d) Die Veränderung der Gasrichtlinie hat sich in dem Bewertungsgutachten des pri-
vaten Wirtschaftsprüfungsunternehmens niedergeschlagen, dessen Ergebnisse die
Beklagte anerkannt und zur Grundlage auch des vorliegend angefochtenen Quotie-
rungsbescheides gemacht hat. Der Bescheid kann schon deshalb keinen Bestand
haben.
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4. Der Erlass eines rechtmäßigen Quotierungsbescheides und, auf dessen Grundla-
ge, eines rechtmäßigen Anteilsübertragungsbescheides erfordert, bei der Bewertung
der Rückstellungen für Altlasten die gegebene Sanierungskostenzusage der Treu-
handanstalt zu berücksichtigen. Dies kann im gerichtlichen Verfahren nicht gesche-
hen, da nicht nur Berechnungen, sondern auch Bewertungen vorzunehmen sind, für
die der Zuordnungsbehörde eine Prärogative zukommt. Daher kommt lediglich ein
Bescheidungsurteil in Betracht (entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), wie es die
Klägerin auch nur begehrt. Weil auch das Tatsachengericht die Spruchreife der
Rechtsstreitigkeiten nicht weiter fördern könnte, ist die Sache nicht an das Verwal-
tungsgericht zurückzuverweisen. Vielmehr kann das Revisionsgericht selbst ent-
scheiden.
Im erneuten Quotierungsverfahren können die Gemeinden auch weitere Gesichts-
punkte geltend machen. Die Klägerin des vorliegenden Verfahrens hat gegen das
Bewertungsgutachten noch eingewendet, die Kosten für die Sanierung ihres ehema-
ligen Gaswerksgrundstücks seien auf der Grundlage einer Vollsanierung veran-
schlagt worden, während eine bloße Oberflächenversiegelung genüge. Dem ist das
Verwaltungsgericht mit Recht nicht gefolgt. Schon aus Gründen der für die Zwecke
der Quotierung erforderlichen Gleichbehandlung aller Gemeinden muss die Zuord-
nungsbehörde von einem einheitlichen Sanierungsstandard für sämtliche kontami-
nierten Grundstücke im Bereich der EWS ausgehen. Dieser Standard musste jeden-
falls den Erfordernissen der Gefahrenabwehr - auch für Boden und Grundwasser -
genügen; die Sanierungsrückstellungen mussten auch im Übrigen den Bilanzie-
rungspflichten eines vernünftigen und vorsichtigen Kaufmanns genügen, worauf die
Beklagte mit Recht hinweist (§ 252 Abs. 1 Nr. 4, § 253 Abs. 1 Satz 2 HGB). Welchen
Aufwand dies aus der Sicht des maßgeblichen Bewertungszeitpunkts im Einzelnen
erforderte, wird die Zuordnungsbehörde gegebenenfalls zu ermitteln haben.
Für das weitere Verfahren ist außerdem vorsorglich auf Folgendes hinzuweisen: Die
Zuordnungsbehörde hat die kommunalen Beteiligungsquoten nach Maßgabe von § 4
Abs. 2 Satz 2 KVG gekürzt. Das ist rechtmäßig. Die verfassungsrechtlichen Einwän-
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de der Klägerin gegen diese Vorschrift sind unbegründet, wie der Senat in dem be-
reits erwähnten Urteil vom heutigen Tage in der Sache BVerwG 3 C 36.03 dargelegt
hat.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 € fest-
gesetzt.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
sonstiges Wiedervereinigungsrecht
Fachpresse:
ja
Vermögenszuordnung
Rechtsquellen:
KVG § 4 Abs. 2
Stichworte:
Einigungsvertrag; Vermögenszuordnung; Beteiligungsanspruch; Quotierung; Quotie-
rungsanspruch; Treuhandanstalt; Treuhandunternehmen; Energieversorgung; Gas-
versorgung; örtliches Gasvermögen; Altlasten.
Leitsätze:
1. Die Zuordnungsbehörde darf die Maßstäbe für die Bemessung der kommunalen
Beteiligungsquoten nach § 4 Abs. 2 KVG durch Verwaltungsvorschriften konkretisie-
ren. Will sie diese während des Quotierungsverfahrens ändern, so darf die Änderung
ein begründetes Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht ohne
hinreichenden Grund enttäuschen, und die geänderte Verwaltungsvorschrift muss
auch ihrerseits rechtmäßig sein.
2. Die Anordnung der Zuordnungsbehörde, dass die Rückstellungen für Altlastensa-
nierungen bei der Ermittlung der kommunalen Geschäftsanteile an den regionalen
Gasversorgungsgesellschaften im Gebiet der ehemaligen DDR zu 100 v.H. als Pas-
siva des Betriebsvermögens zu berücksichtigen seien, war rechtswidrig.
Urteil des 3. Senats vom 11. November 2004 - BVerwG 3 C 6.04
I. VG Berlin vom 21.08.2003 - Az.: VG 27 A 42.99 -