Urteil des BVerwG vom 28.11.2007
Verfügung, Stadt, Unentgeltlich, DDR
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 3 C 43.06
am 28. November 2007
VG 15 A 347.00
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. November 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette,
Liebler und Prof. Dr. Rennert
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 23. No-
vember 2005 wird geändert. Der Bescheid des Oberfi-
nanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion Berlin vom
18. Mai 2000 wird aufgehoben. Die Beklagte wird ver-
pflichtet, an den Kläger die Grundstücke
S. Flur 001, Flurstück 16,
S. Flur 003, Flurstück 79,
S. Flur 003, Flurstück 93,
S. Flur 003, Flurstück 110 und
S. Flur 003, Flurstück 130
zu übertragen.
Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des
Verfahrens je zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten
der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
G r ü n d e :
I
Der Kläger beansprucht die Rückübertragung von fünf in der beigeladenen
Gemeinde belegenen Flurstücken.
Als Eigentümer der Flächen, die sowohl im Zeitpunkt des Eigentumsverlustes
als auch heute außerhalb des Berliner Hoheitsgebietes auf dem Gebiet der
Beigeladenen bzw. ihrer Rechtsvorgängerin lagen und liegen, war zunächst die
Stadtgemeinde Berlin im Grundbuch eingetragen. Die Flurstücke gehörten zu
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einem der Stadtgüter, welche die Stadtgemeinde Berlin im 19. und beginnen-
den 20. Jahrhundert auch außerhalb ihres Hoheitsgebietes erwarb, zunächst
vornehmlich, um dem infolge der wachsenden Einwohnerzahl größer werden-
den Problem der Abwasserentsorgung zu begegnen. Später gewannen die
Stadtgüter auch Bedeutung für die Freiflächenversorgung und Erholung der
Bevölkerung. Nach 1945 wurden die in der Sowjetischen Besatzungszone be-
legenen Güter zunächst durch die Sowjetarmee verwaltet, nach Bildung der
DDR wurden sie in Volkseigentum überführt. Bei den hier im Streit stehenden
Flurstücken war dies 1953 der Fall. Die auf die Berliner Stadtgüter zurückzufüh-
renden Volkseigenen Güter erhielt das Land Berlin 1991 bis auf einige Aus-
nahmen, darunter die hier streitigen Flächen, zurück.
Mit Bescheid vom 24. April 1992 ordnete der Oberfinanzpräsident der Ober-
finanzdirektion Cottbus die Flurstücke der beigeladenen Gemeinde als kommu-
nales Verwaltungsvermögen zu, weil es sich um Wege handle, die zu den
maßgeblichen Stichtagen als öffentlicher Verkehrsraum genutzt worden seien.
Den im März 1993 gestellten Restitutionsantrag des Klägers lehnte der Oberfi-
nanzpräsident der Oberfinanzdirektion Berlin mit Bescheid vom 18. Mai 2000
ab. Die Flurstücke seien wegen ihrer Nutzung als öffentliche Wege von einer
Rückübertragung nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 des Vermögenszuordnungsge-
setzes - VZOG - ausgeschlossen.
Mit seiner Klage, mit der er seinen Restitutionsantrag weiterverfolgt, hat sich
der Kläger darauf berufen, dass die Flurstücke an den maßgeblichen Stichta-
gen nicht als öffentliche Verkehrsflächen genutzt worden seien. Es habe sich
zunächst um bloße Feldwege zur Erschließung der anliegenden Ackerflächen
gehandelt; seit 1980 seien sie in den Äckern aufgegangen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. November 2005 abge-
wiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf
die Rückübertragung der Grundstücke. Zwar sei der angegriffene Bescheid we-
gen des Fehlens eines Rückübertragungshindernisses nach § 11 Abs. 1 Satz 3
Nr. 1 VZOG rechtswidrig, doch werde der Kläger nicht in seinen Rechten ver-
letzt. Hätten - wie hier - die Grundstücke außerhalb des Hoheitsgebietes der sie
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unentgeltlich zur Verfügung stellenden Körperschaft gelegen, sei nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Körperschaft restitutions-
berechtigter Funktionsnachfolger im Sinne von § 11 Abs. 3 VZOG, zu deren
Gebiet diese Flächen jetzt gehörten.
Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend, dass die in der
Rechtsprechung entwickelten Rechtsgrundsätze zur Funktionsnachfolge den
vorliegenden Fall nicht erfassten. Grundlage der Restitutionsanträge sei seine
- des Klägers - kommunalwirtschaftliche Tätigkeit außerhalb der eigenen Ge-
meindegrenzen sowie seine Eigentümerstellung vor Gründung der DDR. Die
Frage der Rechtsnachfolge stelle sich nicht, weil die Stadtgemeinde Berlin nie-
mals aufgelöst worden sei.
Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil. Die für Zuordnungs- und Resti-
tutionsentscheidungen maßgeblichen Vorschriften des Einigungsvertrages gäl-
ten für das in Art. 3 des Einigungsvertrages - EV - genannte Gebiet - und damit
auch für den Teil des Landes Berlin, in dem das Grundgesetz vor Wirksamwer-
den des Beitritts nicht gegolten habe. Anhaltspunkte dafür, dass dem Kläger im
Vergleich zu den übrigen neuen Ländern bzw. Gemeinden im Hinblick auf Res-
titutionsansprüche ein Sonderstatus zukommen solle, seien nicht ersichtlich.
Der Kläger sei nur bezüglich des ehemaligen Berlin (West) mit der zur Verfü-
gung stellenden Körperschaft des öffentlichen Rechts identisch, im Hinblick auf
den Ost-Teil der Stadt sei er hingegen bloßer Funktionsnachfolger. Als solcher
könne er nur die Rückübertragung solcher Vermögenswerte beanspruchen, die
in seinem Hoheitsgebiet belegen seien.
Die Beigeladene hält das Urteil ebenfalls für zutreffend.
II
Die Revision ist begründet, da das angefochtene Urteil auf einer Verletzung von
Bundesrecht beruht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat zu
Unrecht angenommen, dass der Kläger keinen Restitutionsanspruch hat, weil
die Grundstücke außerhalb seines Hoheitsgebietes liegen.
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1. Der geltend gemachte Restitutionsanspruch findet seine Rechtsgrundlage in
Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV sowie § 11 VZOG. Zwar ge-
hört der westliche Teil des Landes Berlin nicht zum Beitrittsgebiet des Eini-
gungsvertrages, so dass zweifelhaft sein könnte, ob neben oder sogar anstelle
der vermögenszuordnungsrechtlichen Anspruchsberechtigung eine solche nach
dem Vermögensgesetz besteht; denn dessen Anwendung ist nach seinem § 1
Abs. 8 Buchst. d nur für vom Kommunalvermögensgesetz erfasste Ansprüche
von Gebietskörperschaften ausgeschlossen. Berlin muss jedoch mit Blick auf
seine beitretenden östlichen Bezirke insgesamt als Gebietskörperschaft des
Beitrittsgebietes im Sinne dieser vermögensgesetzlichen Vorschrift angesehen
werden. Nur so wird sichergestellt, dass die für den Ost-Teil der Stadt zweifels-
frei angeordnete Geltung des Kommunalvermögensgesetzes und - später - des
Vermögenszuordnungsgesetzes greift und zugleich für die Stadt ein einheitli-
ches Restitutionsregime Anwendung findet.
2. Nach Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV sind Vermögenswer-
te, die (u.a.) dem Zentralstaat von einer anderen Körperschaft des öffentlichen
Rechts unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden sind, an sie oder an ihre
Rechtsnachfolgerin unentgeltlich zurückzuübertragen.
Die das Eigentum an den umstrittenen Grundstücken zur Verfügung stellende
Körperschaft im Sinne von Art. 21 Abs. 3 EV war nach den Feststellungen des
Verwaltungsgerichts hier die Stadtgemeinde Berlin, die durch das Preußische
Gesetz vom 27. April 1920 (PrGS S. 123) gebildet worden war.
Mit dieser Stadtgemeinde Berlin ist das klagende Land Berlin als Körperschaft
rechtlich identisch (vgl. u.a. Driehaus, in: Driehaus (Hrsg.), Verfassung von
Berlin, 2. Aufl. 2005, Art. 1 Rn. 2; Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin,
3. Aufl. 1998, S. 84). Die Stadtgemeinde Berlin ist durch die 1945 erfolgte Auf-
teilung Berlins in vier Sektoren weder aufgelöst worden noch hat sie ihre recht-
liche Identität verloren. Ebenso wenig hat sich bis zur Überführung der Grund-
stücke in Volkseigentum etwas an der Rechtsstellung Berlins als deren Eigen-
tümer verändert. Die Hauptsiegermächte des Zweiten Weltkriegs hatten am
Fortbestand von Berlin als Ganzem festgehalten. Gegenstand ihrer Rechte war
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nach den dazu von ihnen zunächst zu dritt und dann zu viert geschlossenen
Londoner Protokollen neben den vier weiteren Besatzungszonen ein „besonde-
res Berliner Gebiet“, das gemeinsam besetzt werden sollte. Das „Berliner Ge-
biet“ wurde bezeichnet als das „Territorium Groß Berlin, wie im Gesetz vom
27. April 1920 definiert“ (vgl. dazu Mahncke, Berlin im geteilten Deutschland,
1973, S. 33 f.). Dessen rechtliche Einheit wurde durch die faktische Spaltung
der Stadt in einen Ost- und einen West-Teil nicht beseitigt. Für eine Statusän-
derung hätte es des Konsenses aller vier Hauptsiegermächte bedurft, den es
aber nicht gab. An der rechtlichen Einheit von ganz Berlin hatte, ebenso wie die
westlichen Alliierten, auch die Bundesrepublik Deutschland festgehalten (vgl. zu
Einzelheiten u.a. von Mangoldt, ROW 1990, 1). Dies belegt unter anderem
Art. 23 GG in der alten Fassung, wonach auch das Land Groß-Berlin zum Gel-
tungsbereich des Grundgesetzes zählen sollte; allein gegen diese Einbeziehung
haben die westlichen Militärgouverneure im Hinblick auf die alliierten Vor-
behaltsrechte in Bezug auf Berlin Einwände erhoben, nicht aber gegen die An-
nahme eines rechtlichen Fortbestandes von Groß-Berlin. Ausgehend von des-
sen Fortbestand haben sich die Bundesrepublik Deutschland und die drei west-
lichen Besatzungsmächte regelmäßig gegen die Versuche der Regierung der
DDR und der Sowjetunion gewandt, die faktische und jedenfalls weitgehende
rechtliche Integration Ost-Berlins in die DDR zu betreiben. Die Auffassung, dass
Berlin als Stadtgemeinde aufgrund der Aufspaltung in einen West- und einen
Ost-Teil und deren Einordnung in verschiedene Gesellschaftssysteme nicht
fortbestanden habe, widerspricht auch dem Verständnis des Einigungs-
vertrages, der in seinem Art. 1 deutlich zwischen den auf der Grundlage des
Landeseinführungsgesetzes neu gebildeten Ländern Brandenburg, Mecklen-
burg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen in seinem Ab-
satz 1 einerseits und dem aus seinen damals 23 Bezirken gebildeten Land Ber-
lin in seinem Absatz 2 andererseits unterscheidet und durch die Formulierung in
Art. 1 Abs. 2 „die 23 Bezirke von Berlin bilden das Land Berlin“ die elf Ost-
bezirke in den bisherigen Bestand des Landes und der Stadt einfügt (vgl.
Finkelnburg, LKV, 1991, S. 6 <7>). Die Formulierung in Art. 3 EV, die von dem
„Teil des Landes Berlin“ spricht, in dem das Grundgesetz bisher nicht galt, be-
legt ebenfalls, dass der Einigungsvertrag abgesehen von der differenzierten
Geltung des Grundgesetzes vor dem 3. Oktober 1990 von einer fortbestehen-
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den Identität Berlins ausgeht. Dies ist auch Grundlage und Inhalt des Vertrages
über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland (dritte Begrün-
dungserwägung der Präambel und Art. 1 Abs. 1 Satz 1) vom 12. September
1990 (BGBl II S. 1318).
Danach hat - entgegen der vom Bundesamt für zentrale Dienste und offene
Vermögensfragen vertretenen Ansicht - die Zusammenführung der damals
23 Berliner Stadtbezirke im Zuge der Wiedervereinigung nicht wie im Falle der
anderen „neuen“ Länder zu einer Neugründung geführt. Ebenso wenig ist es mit
dem durch Verklammerung über die Viermächte-Verantwortlichkeiten gesi-
cherten rechtlichen Fortbestand von Groß-Berlin vereinbar, eine Identität des
Klägers mit der die Grundstücke zur Verfügung stellenden Körperschaft nur
hinsichtlich der Westsektoren anzunehmen, hinsichtlich des Ostsektors von
Berlin dagegen nur eine Funktionsnachfolge.
3. Dem Rückübertragungsanspruch des Klägers steht der Umstand nicht ent-
gegen, dass die streitigen Grundstücke niemals zu seinem Hoheitsgebiet gehört
haben.
Art. 21 Abs. 3 Halbs. 1 EV ordnet unmissverständlich an, dass der Körperschaft
der Vermögenswert zurückzuübertragen ist, die ihn dem Zentralstaat oder den
anderen dort genannten Empfängern unentgeltlich zur Verfügung gestellt hat.
Nur für den Fall, dass die eigentlich anspruchsberechtigte Körperschaft nicht
mehr existiert, trifft § 11 Abs. 3 VZOG eine Nachfolgeregelung. Da der Kläger
- wie dargelegt - mit der Körperschaft, die seinerzeit die Flurstücke zur Verfü-
gung gestellt hat, identisch ist, steht ihm als früherem Eigentümer der Rück-
übertragungsanspruch unabhängig davon zu, dass die Flächen stets außerhalb
Berlins gelegen haben.
Das Verwaltungsgericht hat sein gegenteiliges Ergebnis zu Unrecht auf die
Rechtsprechung des Senats gestützt, deren Ausgangspunkt das Urteil vom
15. Juli 1999 - BVerwG 3 C 12.98 - (Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 23) ist. Die
dort aufgestellten Grundsätze sind schon deshalb nicht auf den vorliegenden
Fall übertragbar, weil in den damals entschiedenen Fällen keine Identität zwi-
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schen der den Vermögenswert zur Verfügung stellenden und der ihre Restituti-
on begehrenden Körperschaft anzunehmen war. Zudem lag der genannten
Entscheidung die Besonderheit zugrunde, dass Teile der alten Gebietskörper-
schaft zwischenzeitlich im Zuge einer Gebietsreform einer anderen Gemeinde
zugeschlagen worden waren, so dass dort für das betreffende Grundstück eine
Konkurrenzsituation zwischen mehreren möglichen Rechtsnachfolgern aufzulö-
sen war. Für diesen Fall hat der Senat das notwendige zusätzliche Kriterium für
die Feststellung der Restitutionsberechtigung in der Belegenheit des zurückzu-
übertragenden Vermögenswertes gesehen. Hier dagegen lag das streitige
Grundstück stets außerhalb des Gebietes des Klägers und kommt die beigela-
dene Belegenheitsgemeinde keinesfalls als Rechtsnachfolger in Betracht.
4. Eine Rückübertragung der Grundstücke an den Kläger wird auch nicht durch
den Restitutionsausschlussgrund des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 VZOG gehindert.
Nach den bindenden Feststellungen des Verwaltungsgericht (§ 137 Abs. 2
VwGO) dienten die Grundstücke bei Inkrafttreten dieser Vorschrift am 25. De-
zember 1993 (s. Art. 20 des Registerverfahrensbeschleunigungsgesetzes
- RegVBG - vom 20. Dezember 1993, BGBl I S. 2182) nicht Verwaltungsaufga-
ben der Beigeladenen. Sie wurden nicht als öffentliche Wege, sondern als
Ackerflächen genutzt. Daraus folgt - wie auch das Verwaltungsgericht ange-
nommen hat - zum einen, dass die damalige Zuordnung als Verwaltungsver-
mögen an die Beigeladene rechtswidrig war, zum anderen, dass sich die Beige-
ladene gegenüber dem Kläger nicht auf einen Restitutionsausschluss berufen
kann.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO.
Kley van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
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Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Vermögenszuordnung
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
Einigungsvertrag - EV -
Art. 3, Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 7
VZOG
§ 11 Abs. 3
VermG
§ 1 Abs. 8 Buchst. d
Stichworte:
Restitution, öffentliche; Rückübertragung; Rückübertragungsanspruch; Resti-
tutionsanspruch; Identität; Rechtsnachfolge; Funktionsnachfolge; Belegen-
heitsprinzip; Stadtgüter Berlin.
Leitsatz:
Auf Rückübertragungsansprüche des Landes Berlin findet ungeachtet des Um-
standes, dass nur der östliche Teil des Landes zum Beitrittsgebiet gehört, das
Vermögenszuordnungsgesetz Anwendung.
Das Land Berlin ist mit der durch das Preußische Gesetz vom 27. April 1920
gebildeten Stadtgemeinde als Körperschaft rechtlich identisch. Für die Restitu-
tionsberechtigung des Landes bedarf es daher regelmäßig keines Rückgriffs
auf die Rechtsnachfolgeregelung des § 11 Abs. 3 VZOG.
Das Land Berlin kann als früherer Eigentümer die Rückübertragung auch sol-
cher in Volkseigentum überführter Grundstücke beanspruchen, die stets
außerhalb seines Hoheitsgebietes gelegen haben.
Urteil des 3. Senats vom 28. November 2007 - BVerwG 3 C 43.06
I. VG Berlin vom 23.11.2005 - Az.: VG 15 A 347.00 -