Urteil des BVerwG vom 18.11.2010, 3 C 42.09

Entschieden
18.11.2010
Schlagworte
Radfahrer, Radweg, Fahrbahn, Beschränkung, Bayern, Anfechtungsklage, Verordnung, Rüge, Trennung, Nummer
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 42.09 VGH 11 B 08.186

Verkündet am 18. November 2010 Bech als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 18. November 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert, Buchheister und Dr. Wysk

für Recht erkannt:

Die Revisionen der Beklagten und der Landesanwaltschaft Bayern gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. August 2009 werden mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die durch Zeichen 240 bekanntgemachten verkehrsrechtlichen Anordnungen sowie der Widerspruchsbescheid der Regierung Oberpfalz vom 24. September 2003 aufgehoben werden, soweit sie die Radwegebenutzungspflicht regeln.

Die Beklagte und die Landesanwaltschaft Bayern tragen die Kosten des Revisionsverfahrens je zur Hälfte.

Gründe:

I

1Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht.

2Der in beide Fahrtrichtungen freigegebene Fuß- und Radweg, der die Ortsteile

Graß, Leoprechting und Oberisling der Beklagten verbindet, schließt südlich an

die Brunn-, Liebhart- und Rauberstraße an. Der Weg beginnt am östlichen

Ortsrand von Graß und geht von dort durch ein im Wesentlichen unbebautes

Gebiet; dieser Abschnitt endet kurz nach Beginn der geschlossenen Ortslage

von Leoprechting. Vom östlichen Rand dieses Ortsteils durchquert der Weg ein

ebenfalls überwiegend unbebautes Gelände und führt bis in die geschlossene

Ortslage von Oberisling. Die Ortsdurchfahrten sind als Tempo-30-Zonen ausgewiesen; außerorts ist die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h beschränkt.

3Die Beklagte ordnete am 8. September 1987 an, den Fuß- und Radweg zwischen Leoprechting und Oberisling in beiden Richtungen mit dem damaligen

Zeichen 244 (Gemeinsamer Rad- und Fußweg; vgl. VkBl 1976 S. 767) nach der

Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) zu beschildern; das erfolgte am 18. September 1987. Am 13. Dezember 2002 ordnete sie an, den Fuß- und Radweg zwischen Graß und Leoprechting in beiden Richtungen mit den Zeichen 240 (Gemeinsamer Fuß- und Radweg) sowie den Zusatzzeichen 1022-11 (Mofas frei)

und 1000-31 (frei in beide Richtungen) zu beschildern; diese Anordnung wurde

am 18. Dezember 2002 umgesetzt.

4Der ortsansässige Kläger legte mit Schreiben vom 8. Januar 2003 Widerspruch

gegen die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht zwischen Graß und Leoprechting ein und beantragte, die Radwegebenutzungspflicht zwischen Leoprechting und Oberisling aufzuheben. Mit Schreiben vom 11. Juni 2003 teilte

die Beklagte dem Kläger mit, sie könne seinem Widerspruch nicht abhelfen. Die

Fuß- und Radwege seien errichtet worden, da bei einer Fahrbahnbreite von

5,50 m wegen des dort stattfindenden Schwerlast- und Omnibusverkehrs eine

Mischnutzung nicht länger vertretbar gewesen sei. Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung der Oberpfalz hinsichtlich beider Streckenabschnitte

zurück.

5Seine Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Radwegebenutzungspflicht diene im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs der

Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen und damit der Ordnung des Verkehrs. Dieser Regelungszweck dürfe nicht unter Hinweis auf § 45

Abs. 9 StVO unterlaufen werden.

6Auf die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die

erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 11. August 2009 geändert und die

angegriffenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung wird ausgeführt: Die

Klage sei hinsichtlich beider Streckenabschnitte als Anfechtungsklage zulässig.

Die Beklagte habe in ihrem Schreiben vom 11. Juni 2003 auch den Antrag des

Klägers auf Aufhebung der bestandskräftigen Anordnung vom 8. September

1987 abgelehnt und insofern einen Zweitbescheid erlassen. Die angeordnete

Radwegebenutzungspflicht sei rechtswidrig. Sie beinhalte eine Beschränkung

des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Diese Regelung gehe ebenso wie die Neufassung von § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO auf die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (im Folgenden: 24. Änderungsverordnung) zurück; bereits das widerlege die

Annahme, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht für Radwegebenutzungspflichten

gelte. Außerdem sei § 45 Abs. 9 StVO mittlerweile zweimal geändert worden,

um bestimmte verkehrsrechtliche Anordnungen von der Anwendung von Satz 2

auszunehmen; im Hinblick auf die Radwegebenutzungspflicht sei das nicht

geschehen. Die Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO seien bei den

hier in Rede stehenden Streckenabschnitten nicht erfüllt. Die Fahrbahn sei

kurvenarm und übersichtlich; durch die angebrachte Beleuchtung seien die

Sichtverhältnisse auch nachts überdurchschnittlich gut. Die Unfallzahlen zeigten, dass auch ansonsten keine überdurchschnittliche Unfallgefahr für Radfahrer bestehe. Auch nach den von der Forschungsstelle für Straßen- und Verkehrswesen herausgegebenen „Empfehlungen für Radverkehrsanlagen“ (ERA

1995) könne keine besondere Gefahrenlage angenommen werden. Danach

sollten, wenn der Radverkehr außerhalb bebauter Gebiete auf der Fahrbahn

geführt werde, die Verkehrsstärke 2 500 Kfz/Tag und die zulässige Höchstgeschwindigkeit in kurvenreichen Strecken 70 km/h nicht überschreiten. Beides

sei hier aber der Fall. Auch wenn ein nicht unerheblicher Teil der Kraftfahrer die

zulässige Höchstgeschwindigkeit überschreite, sei eine Trennung der Verkehrsarten nicht angezeigt, da die Empfehlung kurvenreiche Strecken betreffe.

Ebenso wenig seien die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO genannten Voraussetzungen in Bezug auf die Straßenbreite erfüllt. Zwar heiße es in den „Richtlinien für

die Anlage von Straßen - Teil: Querschnitte“ (RAS-Q 96), dass eine vom Kraft-

fahrzeugverkehr getrennte Führung der Radfahrer und Fußgänger aus Gründen

der Verkehrssicherheit anzustreben sei und dass an außerorts gelegenen

Straßen der Fußgänger- und Radfahrerverkehr in der Regel auf einseitig angelegten gemeinsamen Geh- und Radwegen geführt werde. Doch hätten die

Richtlinien keinen normativen Charakter. Zudem reiche die Fahrbahnbreite von

5,50 m für die hier zu erfüllende untergeordnete Verkehrsfunktion aus. Die in

der Richtlinie genannte Verkehrsmenge von täglich 3 000 Kraftfahrzeugen werde bei Weitem nicht erreicht. Der deutlich über dem in der Richtlinie angegebenen Schwellenwert liegende Schwerverkehr bestehe hier im Wesentlichen aus

den Bussen des öffentlichen Nahverkehrs, deren Fahrer sich gegenüber Radfahrern in der Regel aufmerksam und rücksichtsvoll verhielten. Komme kein

anderes Fahrzeug entgegen, könne selbst ein Bus oder ein ähnlich breites anderes Fahrzeug einen ausreichenden Sicherheitsabstand beim Überholen eines

Radfahrers einhalten. Bei Gegenverkehr müsse abgewartet werden, bis das

entgegenkommende Fahrzeug vorbeigefahren sei. Die Zahl der Radfahrer und

die Verkehrsdichte seien so gering, dass das zu keinen nennenswerten

Erschwernissen führe.

7Gegen dieses Urteil haben die Beklagte und die Landesanwaltschaft Bayern

Revision eingelegt.

8Zu deren Begründung trägt die Beklagte vor: Die Annahme des Berufungsgerichts, die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht sei an § 45 Abs. 9

Satz 2 StVO zu messen, verletze Bundesrecht. Das Zeichen 240 beinhalte weder eine Beschränkung noch ein Verbot des fließenden Verkehrs im Sinne von

§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Darunter fielen nur Verkehrs- und Streckenverbote

gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 6 und 7 StVO. Demgegenüber kennzeichneten die Zeichen 237, 240 und 241 Sonderwege und dienten der Verkehrsführung. Die

Radfahrer dürften in der eingeschlagenen Richtung weiterfahren, ihnen werde

dabei nur die Nutzung des Radweges geboten. Dass sie die Fahrbahn zu meiden hätten, sei nur eine mittelbare Folge dieses Gebotes und kein Verbot. Aus

denselben Gründen sei auch § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht anwendbar. Rechtlicher Maßstab für eine Radwegebenutzungspflicht sei daher allein § 45 Abs. 9

Satz 1 StVO. Dessen Voraussetzungen seien erfüllt. Die Anordnung der Rad-

wegebenutzungspflicht sei im Sinne dieser Vorschrift zwingend geboten, da die

allgemeinen und besonderen Verhaltensvorschriften der Straßenverkehrs-

Ordnung die Radfahrer nicht dazu verpflichteten, die für sie errichteten Sonderwege zu benutzen. Eine solche Benutzungspflicht sei aber außerorts und

auf stark befahrenen Vorfahrtstraßen auch innerorts in aller Regel schon deshalb zwingend erforderlich, weil Radfahrer besonders gering geschützte Verkehrsteilnehmer seien. Abgesehen davon lägen hier wegen der geringen Fahrbahnbreite, der verbreiteten Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit und dem hohen Schwerlastanteil besondere Umstände vor. Selbst bei

Anwendbarkeit von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO wäre das Berufungsurteil fehlerhaft. Bei der Bewertung der Gefahrenlage habe das Berufungsgericht wesentlichen Akteninhalt nicht berücksichtigt und damit den Grundsatz der freien Beweiswürdigung 108 Abs. 1 VwGO) verletzt. Nach den Ergebnissen der Verkehrszählungen habe die Mehrzahl der Kraftfahrer die zulässige Höchstgeschwindigkeit zum Teil beträchtlich überschritten

9Auch die Landesanwaltschaft Bayern hält § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und § 45

Abs. 1 Satz 1 StVO bei der Anordnung von Radwegebenutzungspflichten für

nicht anwendbar. Rechtlicher Maßstab sei allein § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO, der

auch für die insoweit vergleichbaren Umleitungen gelte. Im Sinne eines intendierten Ermessens spreche viel dafür, eine Radwegebenutzungspflicht immer

schon dann anzuordnen, wenn ein Radweg vorhanden sei, er den baulichen

Anforderungen genüge und keine ungewöhnlich niedrige Gefahrenschwelle bestehe.

10Der Kläger tritt den Revisionen entgegen.

11Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist in

Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung der Auffassung, dass § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf Radwegebenutzungspflichten anwendbar ist.

II

12Die Revisionen sind unbegründet; das Urteil des Berufungsgerichts steht im

Einklang mit Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO). Nachdem der Kläger in der

mündlichen Verhandlung klargestellt hat, dass sich sein Klageantrag nur gegen

die Radwegebenutzungspflicht als solche richtet, also nicht auch gegen den

weiteren Regelungsgehalt des Zeichens 240, ist die seiner Klage stattgebende

Entscheidung des Berufungsgerichts lediglich um die Maßgabe zu ergänzen,

dass die durch das Zeichen 240 bekanntgemachten verkehrsrechtlichen Anordnungen der Beklagten und der Widerspruchsbescheid nur aufgehoben werden, soweit sie die Radwegebenutzungspflicht regeln.

131. Nicht zu beanstanden ist, dass das Berufungsgericht die Anfechtungsklage

hinsichtlich beider Streckenabschnitte für zulässig gehalten hat. Das ist für die

Radwegebenutzungspflicht zwischen Graß und Leoprechting unproblematisch,

die auf eine am 18. Dezember 2002 durch Aufstellen des Zeichens 240 umgesetzte verkehrsrechtliche Anordnung zurückgeht; der Kläger hat insoweit fristgerecht (Anfechtungs-)Widerspruch eingelegt. Dagegen beruht die Radwegebenutzungspflicht zwischen Leoprechting und Oberisling auf einer schon am

18. September 1987 angebrachten Beschilderung. Diese Regelung wurde dem

Kläger gegenüber unstreitig bestandskräftig. Doch wurde ihm auch insofern die

Möglichkeit einer Anfechtungsklage jedenfalls dadurch wieder eröffnet, dass die

Widerspruchsbehörde über sein Überprüfungs- und Aufhebungsbegehren in der

Sache entschieden hat, ohne sich auf die Bestandskraft der Regelung zu

berufen (vgl. etwa Urteil vom 27. Februar 1963 - BVerwG 5 C 105.61 -

BVerwGE 15, 306 <310 f.> = Buchholz 436.0 § 122 BSHG Nr. 1 S. 4 m.w.N.).

142. Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen - zu denen auch das hier in Rede stehende Zeichen 240 gehört - sind regelmäßig den

Dauerverwaltungsakten zuzurechnen (stRspr, vgl. u.a. Urteil vom 21. August

2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 m.w.N.).

Maßgeblich für den Erfolg einer Anfechtungsklage ist daher regelmäßig die

Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Ver-

handlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile

vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24 S. 13 f. und vom 14. Dezember 1994 - BVerwG

11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <220> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31

S. 18, vom 21. August 2003 a.a.O. sowie zuletzt vom 23. September 2010

- BVerwG 3 C 32 und 37.09 - bislang n.v.), hier also der 11. August 2009.

15Danach ergibt sich der rechtliche Maßstab für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Radwegebenutzungspflichten aus der Straßenverkehrs-Ordnung in

der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Dagegen ist,

anders als die Revisionsführer meinen, die Sechsundvierzigste Verordnung zur

Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 5. August 2009 (BGBl I

S. 2631) schon deshalb nicht anwendbar, weil sie nach ihrem Art. 9 erst zum

1. September 2009 in Kraft treten sollte. Dahinstehen kann daher, ob diese Änderungsverordnung ohnehin keine Anwendung finden könnte, weil sie - wie der

Vertreter des Bundesinteresses in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium des Innern und dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vorgetragen hat - wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des

Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG insgesamt nichtig sei.

163. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass eine durch Zeichen 240 verlautbarte Radwegebenutzungspflicht an den in § 45 Abs. 9 Satz 2 und § 45

Abs. 1 Satz 1 StVO genannten Voraussetzungen zu messen ist. Das steht im

Einklang mit Bundesrecht.

17Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden

Verkehrs nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen

Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also

etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt. Nach

§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO, der durch die Anfügung von § 45 Abs. 9 StVO zwar

modifiziert und ergänzt, nicht aber ersetzt worden ist (vgl. Urteil vom 5. April

2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41), können die

Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken

oder verbieten.

18Die Radwegebenutzungspflicht nach Zeichen 240 (Gemeinsamer Fuß- und

Radweg) ist - ebenso wie bei Zeichen 237 (Radfahrer) und Zeichen 241 (Getrennter Rad- und Fußweg) - eine Beschränkung des fließenden Verkehrs im

Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und eine Beschränkung der Benutzung der

Straße im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Diese Zeichen bedeuten nach

§ 41 Abs. 2 Nr. 5 Buchst. a StVO, dass Radfahrer die für sie bestimmten Sonderwege nutzen müssen. Dem entspricht § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO; danach müssen Radfahrer Radwege benutzen, wenn die jeweilige Fahrtrichtung mit Zeichen 237, 240 oder 241 gekennzeichnet ist. Kehrseite dieses Nutzungsgebotes

ist das Verbot für Radfahrer, auf den so gekennzeichneten Strecken die Fahrbahn zu benutzen. Ob dieses Verbot - wie die Revisionsführer meinen - nur

mittelbare Folge oder Reflex des Gebotes ist, wirkt sich auf die rechtliche Einordnung des Verkehrszeichens nicht aus. Entscheidend ist vielmehr die reglementierende Wirkung für den Fahrradverkehr. Das Verkehrszeichen begründet

zwar kein Verbot der Benutzung der Straße (zu der auch Radwege zählen),

wohl aber einen Ausschluss der Fahrradfahrer von der Benutzung der Fahrbahn und damit eine Beschränkung in Bezug auf die allgemeine Verkehrsregel,

dass Fahrzeuge einschließlich Fahrräder die Fahrbahn benutzen 2 Abs. 1

StVO).

19Dass die eine Radwegebenutzungspflicht verlautbarenden Zeichen 237, 240

und 241 in § 41 Abs. 2 StVO nicht unter den „Verkehrsverboten“ nach dessen

Nummer 6 oder unter den „Streckenverboten“ nach dessen Nummer 7, sondern

gesondert unter Nummer 5 als Regelung von Sonderwegen aufgeführt werden,

belegt keineswegs, dass es sich dabei nicht um Beschränkungen oder Verbote

des Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 und § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO

handelt. Denn dort wird auf die reglementierende Wirkung der Verkehrsregelung abgestellt, nicht aber auf die innerhalb von § 41 StVO vorgenommene

Einordnung. Hätte der Verordnungsgeber die Anwendung von § 45 Abs. 9

Satz 2 StVO - wie die Revisionsführer meinen - auf Verkehrsverbote und Streckenverbote im Sinne von § 41 Abs. 2 Nr. 6 und 7 StVO begrenzen wollen, hätte er diese Begriffe in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO übernehmen können; stattdessen hat er dort jedoch eine allgemeinere Formulierung verwendet.

20Auch sonst ergeben sich aus den Materialien zur Entstehung von § 2 Abs. 4

Satz 2 und § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, die beide auf die 24. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I

S. 2028, ber. BGBl I 1998 S. 515) zurückgehen, keine Hinweise darauf, dass

der Verordnungsgeber § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht auf Radwegebenutzungspflichten angewendet wissen wollte. Allein aus dem Umstand, dass § 45

Abs. 9 Satz 2 StVO auf eine Bundesratsinitiative zurückgeht, wogegen § 2

Abs. 4 Satz 2 StVO bereits im ursprünglichen Verordnungsentwurf enthalten

war (vgl. BRDrucks 374/97 S. 1 und 374/1/97 S.10), kann das nicht hergeleitet

werden. Beide Regelungen zielen darauf ab, die Eigenverantwortung der Verkehrsteilnehmer zu stärken, § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO durch strengere Anforderungen an den Einsatz von Verkehrszeichen zum Zweck von Beschränkungen

und Verboten des fließenden Verkehrs und § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO durch eine

Begrenzung der Benutzungspflicht von Radwegen.

21Gegen die Annahme der Revisionsführer spricht zudem, dass der Verordnungsgeber nach dem Inkrafttreten der 24. Änderungsverordnung ausdrücklich

zwei Ausnahmen von der Anwendung von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorgesehen

hat, nämlich bei der Anordnung von Tempo-30-Zonen und von Zonen-

Geschwindigkeitsbegrenzungen sowie für Beschränkungen und Verbote zur

Unterbindung von Mautausweichverkehr. Dagegen hat er auf eine solche Ausnahmeregelung für die Anordnung von Radwegebenutzungspflichten verzichtet,

obwohl in der Rechtsprechung der Instanzgerichte § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO

schon seit längerem verbreitet für anwendbar gehalten wird.

22Aus alledem folgt zugleich, dass die Annahme der Landesanwaltschaft Bayern

nicht zutrifft, Radfahrer seien stets auf einen Radweg zu verweisen, wenn er

vorhanden sei, den baulichen Anforderungen nach der Allgemeinen Verwal-

tungsvorschrift zu § 2 Abs. 4 StVO genüge und keine im Einzelfall ungewöhnlich niedrige Gefahrenschwelle bestehe.

23Ist § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO anwendbar, scheidet damit zugleich § 45 Abs. 9

Satz 1 StVO als Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht aus. Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden

Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2

StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1

und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO (vgl. Urteile vom 23. September 2010).

244. Die Annahme des Berufungsgerichts, dass bei den beiden streitigen Streckenabschnitten die nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für die Anordnung einer

Radwegebenutzungspflicht erforderlichen Voraussetzungen nicht vorliegen, ist

revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

25a) § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO setzt für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche

Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer

Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und

Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt (vgl. Urteile vom 5. April 2001 a.a.O. und vom

23. September 2010). In solchen Fällen dient die Trennung von motor- und

muskelbetriebenen Fahrzeugen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs

(vgl. Beschluss vom 31. Mai 2001 - BVerwG 3 B 183.00 - Buchholz 442.151 § 2

StVO Nr. 2).

26b) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können - wie der Senat im Zusammenhang mit Geschwindigkeitsbeschränkungen

und Lkw-Überholverboten bereits entschieden hat - bei verkehrsbehördlichen

Maßnahmen insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der

Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte),

der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein (vgl. zuletzt Urteile vom 23. September 2010). Diese

Grundsätze sind auch in Bezug auf die Anordnung einer Radwegebenutzungs-

pflicht anwendbar. Dass auch hier für die Beurteilung ein ganzes Bündel von

Faktoren von Bedeutung ist, bestätigt die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur

Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO). Danach kommt die Anlage von Radwegen im Allgemeinen dort in Betracht, wo es die Verkehrssicherheit, die Verkehrsbelastung und der Verkehrsablauf erfordern (vgl. VkBl 1997 S. 691).

27Eine auf besondere örtliche Verhältnisse zurückgehende qualifizierte Gefahrenlage liegt hier nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts

nicht vor. Danach ergibt sich aus dem Straßenverlauf wegen der Übersichtlichkeit und guten Ausleuchtung kein besonderes Gefährdungspotenzial für Radfahrer. Eine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO

nimmt der Verwaltungsgerichtshof auch deshalb nicht an, weil es auf den streitigen Streckenabschnitten in der Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Oktober

2004 zu keinem Unfall mit Beteiligung eines Radfahrers gekommen und auch

zwischen dem 1. November 2004 bis zum 30. Juni 2009 kein Unfall auf der

Fahrbahn gemeldet worden sei. Das Berufungsgericht hat dabei berücksichtigt,

dass während dieser Zeiträume die Radwegebenutzungspflicht zwar schon galt,

gleichwohl aber ein nicht unerheblicher Teil der Radfahrer weiterhin die

Fahrbahn benutzte; somit konnte es davon ausgehen, dass dem Ausbleiben

von Unfällen durchaus Aussagekraft zukommt. Eine besondere Gefährdungslage im Hinblick auf den Ausbauzustand der Straße und die dortige Verkehrsbelastung hat das Berufungsgericht unter Bezugnahme auf die „Empfehlungen

für Radverkehrsanlagen“ und die „Richtlinien für die Anlage von Straßen“ ebenfalls verneint.

28c) An diese tatsächliche Würdigung der Gefahrenlage ist der Senat gebunden,

nachdem die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben hat

137 Abs. 2 VwGO). Ihre Rüge, das Berufungsgericht habe den Grundsatz

der freien Beweiswürdigung 108 Abs. 1 VwGO) verletzt, ist unbegründet.

29Die Beklagte stützt diesen Einwand zum einen darauf, dass der Umfang der auf

den Streckenabschnitten festgestellten Überschreitungen der zulässigen

Höchstgeschwindigkeit unbeachtet geblieben sei. Doch geht auch das Berufungsgericht von zahlreichen Geschwindigkeitsüberschreitungen aus (vgl. UA S.

36); gleichwohl sieht es allein in überhöhter Geschwindigkeit noch keine qualifizierte Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO begründet, weil

damit noch keine Gefährdung von Radfahrern durch Überholen mit zu geringem

Seitenabstand oder zu knappem Einscheren dargetan sei, zumal bei der

geringen Verkehrsdichte. Ein Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze liegt darin nicht; vielmehr bestätigen die Unfallzahlen die tatsächliche Einschätzung.

30Ebenso wenig greift ihre Rüge, ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO liege in

der Annahme des Berufungsgerichts, Omnibusfahrer verhielten sich gegenüber

Radfahrern besonders rücksichtsvoll. Diese Rüge ist nicht schlüssig. Selbst

wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit auch von Nahverkehrsbussen überschritten worden sein sollte, folgt daraus noch keine Gefährdung von Radfahrern. Abgesehen davon handelt es sich um eine tatsächliche Einschätzung des

Berufungsgerichts, der gegenüber sich die Beklagte nur auf einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze und Denkgesetze berufen kann.

Einen solchen Verstoß hat sie nicht dargetan.

31Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m.

§ 100 ZPO.

Kley Liebler Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Buchheister Dr. Wysk

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Straßenverkehrsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

StVO § 2 Abs. 4 Satz 2 § 39 Abs. 1 § 45 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 9 Satz 1 und 2 Zeichen 240 (Gemeinsamer Fuß- und Radweg)

Stichworte:

Radweg; Radwegbenutzungspflicht; Radwegebenutzungspflicht; Radfahrer; Radverkehr; Fahrradfahrer; Fahrradverkehr; gemeinsamer Fuß- und Radweg; Fahrbahn; Zeichen 240; Verkehrszeichen; Verkehrsschild; besondere örtliche Verhältnisse; qualifizierte Gefahrenlage; das allgemeine Risiko übersteigende Gefahrenlage; Rechtsgutbeeinträchtigung; straßenverkehrsrechtliche Anordnung; Verkehrsverbot; Verkehrsbeschränkung; Verbot des fließenden Verkehrs; Beschränkung des fließenden Verkehrs; fließender Verkehr; Verkehrsgefahr; Zweitbescheid; Wiederaufgreifen des Verfahrens; Anfechtungsklage.

Leitsatz:

Eine Radwegebenutzungspflicht darf nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt 45 Abs. 9 Satz 2 der Straßenverkehrs-Ordnung - StVO).

Urteil des 3. Senats vom 18. November 2010 - BVerwG 3 C 42.09

I. VG Regensburg vom 28.11.2005 - Az.: VG RO 5 K 03.2192 - II. VGH München vom 11.08.2009 - Az.: VGH 11 B 08.186 -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil