Urteil des BVerwG vom 21.10.2010
Verordnung, Bse, Entschädigung, Tierseuchengesetz
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 41.09
VGH 20 B 09.410
Verkündet
am 21. Oktober 2010
Harnisch
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. Oktober 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
Dr. Möller und Dr. Wysk
für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Bayeri-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. April 2009 wird
zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin züchtet Schlachtvieh. Sie begehrt von der beklagten Tierseuchen-
kasse eine Entschädigung für die Maßregelung eines am 5. Oktober 2004 ge-
schlachteten Stieres. Dieser war dem Schlachthof als gesundes Tier angeliefert
worden, wurde dort jedoch einer Schlachtcharge zugeordnet, in der später ein
positiv auf Bovine Spongiforme Encephalopathie (BSE, einer Form der trans-
missiblen spongiformen Enzephalopathien - TSE) getestetes Rind aufgefunden
wurde. Die Stadt Augsburg gab der Klägerin daher mit Anordnung vom
27. Oktober 2004 auf der Grundlage der BSE-Untersuchungsverordnung auf,
das Fleisch des Stieres zu vernichten. Sämtliche Tiere innerhalb der Charge,
die nach dem infizierten Tier geschlachtet worden seien, gälten als verunreinigt
und seien im Sinne eines vorbeugenden Verbraucherschutzes zu beseitigen.
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Die Klägerin kam der Anordnung nach. Sie verlangt für den Verlust des
Schlachtkörpers eine Entschädigung nach § 66 des Tierseuchengesetzes
(TierSG), deren Höhe von den Beteiligten übereinstimmend auf 1 600 € bezif-
fert worden ist. Die Beklagte lehnte dies ab. Entschädigungen würden nur für
Tierverluste geleistet, nicht aber für die Vernichtung von Fleisch, das aus Grün-
den der Fleischhygiene als verunreinigt gelte.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Ein Anspruch nach § 66
Nr. 5 TierSG bestehe nicht, weil das Fleisch nach der Schlachtung nicht auf-
grund einer tierseuchenrechtlichen Bestimmung gemaßregelt worden sei. Auf
europarechtliche Bestimmungen könne der Anspruch ebenfalls nicht gestützt
werden. Soweit die Klägerin ihren Anspruch auf die Grundsätze der Enteignung
oder des enteignungsgleichen Eingriffs stützen wolle, sei der Rechtsweg zu den
ordentlichen Gerichten gegeben; eine Verweisung komme nicht in Betracht,
weil sich ein solcher Anspruch gegen die Stadt Augsburg richte.
Auf die Berufung der Klägerin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof das
Urteil geändert und die Beklagte verurteilt, an die Klägerin 1 600 € nebst Zinsen
ab Rechtshängigkeit zu zahlen; hinsichtlich des weitergehenden Zinsanspruchs
hat er die Klage abgewiesen. Entschädigung könne die Klägerin nach § 66 Nr. 5
TierSG verlangen und mit der allgemeinen Leistungsklage geltend machen. Die
Maßregelung beruhe auf der BSE-Untersuchungsverordnung und damit auch
auf einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift. BSE sei unzweifelhaft eine
Tierseuche im Sinne des Tierseuchengesetzes. Mit der Maßregelung solle
verhindert werden, dass Menschen sich durch den Genuss von Fleisch, dessen
BSE-Infizierung zumindest nicht ausgeschlossen werden könne, der Gefahr
aussetzten, von der Krankheit befallen zu werden. Die allgemeine Prophylaxe
gegen eine Übertragung der BSE auf den Menschen habe der Gesetzgeber
dem Tierseuchenrecht zugerechnet. Dass es sich auch um eine Maßnahme der
Fleischhygiene handele, stehe dem nicht entgegen. Eine strikte Trennung von
Fleischhygiene und Tierseuchenbekämpfung verbiete sich, schon weil ein Teil-
bereich des Tierseuchenrechts auch Zielen der Fleischhygiene diene. Die
Zweckbestimmung des § 66 TierSG stimme damit überein, denn der Gesetz-
geber habe mit der Entschädigungspflicht auch vermeiden wollen, dass derje-
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nige eine Erlöseinbuße hinnehmen müsse, der sich - wie die Klägerin - an die
Verpflichtung halte, keine kranken oder verdächtigen Tiere zur Schlachtung zu
schicken.
Mit ihrer Revision macht die Beklagte geltend, das Urteil des Verwaltungsge-
richtshofs stelle eine Kehrtwende im Grundverständnis des Tierseuchenent-
schädigungsrechts dar. Bislang sei § 66 TierSG als Anspruch eigener Art be-
trachtet worden, der aus Zweckmäßigkeitserwägungen auf eine wirksame Seu-
chenbekämpfung ziele; im Übrigen solle gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 7 TierSG
grundsätzlich keine Entschädigung gewährt werden, wenn Schlachtvieh
Schlachtstätten zugeführt worden sei. Insgesamt verfolge der Gesetzgeber eine
systematische Trennung zwischen Fleischhygiene- und Tierseuchenrecht, die
vom Berufungsgericht durchbrochen werde. Die Maßregelung nach der BSE-
Untersuchungsverordnung diene dem Verbraucherschutz, nicht aber der Tier-
seuchenbekämpfung. Beim BSE-Test handele es sich um eine fleischhygiene-
und damit lebensmittelrechtliche Untersuchung. Dem Fleischhygienerecht gehe
es im Kern um die Genusstauglichkeit von Fleisch für den Menschen. Das Risi-
ko, dass Fleisch aufgrund von Verunreinigungen im Schlachthof für den
menschlichen Verzehr untauglich werde, werde nicht mehr vom Tierseuchen-
recht und seinen speziellen Entschädigungsregelungen erfasst. Das Tierseu-
chenentschädigungsrecht sei auch nicht als allgemeine Schlachtviehversiche-
rung ausgestaltet, weshalb die Entschädigungsregelungen in § 66 Tierseu-
chengesetz keiner erweiternden Auslegung zugänglich seien. Der Klaganspruch
ergebe sich auch nicht aus § 72c TierSG i.V.m. Art. 13 Abs. 4 Verordnung (EG)
Nr. 999/2001. Diese Vorschrift sei nicht unmittelbar anwendbar, weil kein
Tierverlust angeordnet, sondern die Verwertbarkeit des Fleisches ausge-
schlossen worden sei. Zwar sei eine Entschädigungspflicht nach EU-Recht
auch für die ersten beiden Tiere anzunehmen, die dem BSE-Rind in derselben
Schlachtcharge nachfolgten. Über das EU-Recht hinaus komme eine erwei-
ternde oder analoge Anwendung auf die Regelung der deutschen BSE-
Untersuchungsverordnung, welche die Vernichtung der gesamten weiteren
Schlachtcharge vorsehe, aber nicht in Betracht. Ausweislich der Materialien sei
man sich der Mehrbelastungen für die Fleischwirtschaft bewusst gewesen, ha-
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be aber dennoch keine Entschädigungsregelung vorgesehen. Daher liege keine
planwidrige Regelungslücke vor.
Die Klägerin verteidigt das Urteil des Berufungsgerichts.
Die Landesanwaltschaft Bayern schließt sich der Auffassung der Beklagten an,
dass mangels einer tierseuchenrechtlichen Maßregelung keine Entschädigung
durch die Beklagte zu leisten sei.
Auch der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ver-
tritt diesen Standpunkt.
II
Die Revision ist unbegründet. Zwar verletzt das Urteil des Berufungsgerichts
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil es annimmt, dass die Klägerin
eine Entschädigung für die Maßregelung ihres Rindes unmittelbar aufgrund von
§ 66 Nr. 5 Tierseuchengesetz (TierSG) beanspruchen könne. Es erweist sich
jedoch aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); denn der Kläge-
rin ist Entschädigung in dem vom Berufungsgericht ausgeurteilten Umfang nach
§ 72c TierSG zu gewähren.
1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO) statthaft.
Über die Gewährung einer Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz hat die
Beklagte durch Verwaltungsakt zu entscheiden. Das ergibt sich aus Art. 5
Abs. 2 Nr. 1 des bayerischen Gesetzes über den Vollzug des Tierseuchen-
rechts vom 8. April 1974 (BayRS 7831-1-U), wonach die Tierseuchenkasse die
Aufgabe hat, die gesetzlich vorgeschriebene Entschädigung für Tierverluste
festzusetzen sowie die Entschädigungen im Auftrag des Staates auszuzahlen.
Der Erlass eines Verwaltungsakts trägt dem Umstand Rechnung, dass Voraus-
setzungen und Höhe der Entschädigung nach § 66 TierSG in einer behördli-
chen Entscheidung mit Außenwirkung festzustellen sind. Das ist bereits in der
bisherigen Rechtsprechung des Senats zugrunde gelegt worden (vgl. Urteile
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vom 20. Januar 2005 - BVerwG 3 C 15.04 - NVwZ-RR 2005, 446 <448> =
Buchholz 418.6 TierSG Nr. 18 und vom 13. März 2008 - BVerwG 3 C 10.07 -
NVwZ-RR 2008, 449 = Buchholz 418.6 TierSG Nr. 19).
2. Die Klage ist begründet.
a) Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts lässt sich der Klaganspruch
allerdings nicht unmittelbar aus § 66 Nr. 5 TierSG herleiten. Nach dieser Be-
stimmung wird eine Entschädigung in Geld geleistet unter anderem für Rinder,
die Schlachtstätten zugeführt und bei der amtstierärztlichen Auftriebsuntersu-
chung oder bei der Schlachttieruntersuchung als nicht seuchenkrank oder seu-
chenverdächtig befunden worden sind, sofern deren Fleisch nach der Schlach-
tung aufgrund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift oder einer auf eine solche
Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung gemaßregelt worden ist. Das
Berufungsgericht ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Maßregelung auf
„eine tierseuchenrechtliche Vorschrift“ gestützt war.
Das Adjektiv „tierseuchenrechtlich“ hat nach dem Wortsinn und seiner systema-
tischen Verwendung Bedeutung nur im unmittelbaren Zusammenhang des Tier-
seuchengesetzes und der aufgrund dessen Ermächtigungen (vgl. §§ 2a, 7, 7c
TierSG) erlassenen Rechtsverordnungen. Im Tierseuchengesetz nimmt der
Begriff ausschließlich Bezug auf die in diesem Gesetz selbst angelegten Be-
fugnisse und Maßnahmen. Tierseuchenrechtlich ist eine Maßregel (insbeson-
dere in §§ 18 bis 30 TierSG) oder sonstige Maßnahme daher, wenn sie in die-
sem Gesetz als solche vorgesehen ist. In diesem Sinne verweist § 17f TierSG
(„tierseuchenrechtlich vorgeschriebenen Desinfektionen und Entwesungen“) auf
die Maßregeln nach § 17 Abs. 1 Nr. 11, 14 und 20, Abs. 3 Nr. 4 und 5 sowie
§ 27. Dasselbe gilt für § 66 Nr. 4 TierSG („tierseuchenrechtlich vorgeschriebe-
nen oder behördlich angeordneten Impfung, Behandlung oder Maßnahme
diagnostischer Art“), der auf die Maßregeln etwa nach § 17 Abs. 1 Nr. 1 und 17,
Abs. 3 Nr. 1, § 23 und die Maßnahmen nach § 11 Abs. 2, § 12 verweist, sowie
für § 69 Abs. 2 TierSG („auf Grund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift ge-
sperrten Bestand“), womit die Maßnahmen nach § 22 und § 64 in den Blick ge-
nommen sind. Nichts anderes gilt für allgemeine Bezugnahmen auf eine „tier-
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seuchenrechtlich vorgeschriebene oder behördlich angeordnete Maßnahme“
oder auf eine „tierseuchenrechtliche Vorschrift“ (vgl. § 66 Nr. 5, § 67 Abs. 1 und
4, § 68 Abs. 1 Nr. 6, § 81 Abs. 1 und 2 TierSG). Überall soll sichergestellt wer-
den, dass die im Tierseuchengesetz vorgesehenen Maßnahmen mit den ihrer
Umsetzung dienenden Verbots-, Überwachungs- und Entschädigungsvorschrif-
ten deckungsgleich sind.
Für § 66 Nr. 5 TierSG wird dieses Verständnis durch die Entstehungsgeschich-
te der Vorläuferregelung im Viehseuchengesetz bestätigt. Die noch im Entwurf
eines Gesetzes zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 17. Januar 1972
(BTDrucks VI/3017 S. 3 Nr. 15) enthaltene Formulierung „sofern deren Fleisch
nach der Schlachtung auf Grund einer viehseuchenrechtlichen Vorschrift oder
behördlichen Anordnung gemaßregelt worden ist“ wurde auf Anregung des
Bundesrates dahin ergänzt, dass die Maßregelung in „einer auf eine solche
Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung“ enthalten sein müsse (BTDrucks
VI/3017 S. 13 f.). Diese Ergänzung sollte klarstellen, dass die Maßregelung
nicht auf das Fleischbeschaugesetz, den Vorläufer des Fleischhygienegesetzes
(vgl. die Umbenennung durch das Gesetz zur Änderung des
Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl I S. 398), gestützt worden
sein durfte. Die Formulierung wurde bei der Umbenennung des Viehseuchen-
gesetzes in „Tierseuchengesetz“ beibehalten (vgl. Art. 1 des Elften Gesetzes
zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 28. März 1980, BGBl I S. 380).
Der Gesetzgeber verfolgt seither eine grundsätzlich strikte Trennung tierseu-
chenrechtlicher und lebensmittelrechtlicher Vorschriften, die auch Folge geson-
derter Regelungskompetenzen ist. So unterscheidet das Verfassungsrecht die
Kompetenztitel für „Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare
Krankheiten bei Menschen und Tieren“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG und für das
„Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere“ in
Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG und bindet nur die Inanspruchnahme der letztgenann-
ten Kompetenz an die besonderen Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG. Das
europäische Gemeinschaftsrecht verweist als Rechtsgrundlage entweder auf
ex-Art. 152 Abs. 4 Buchst. b EG („Gesundheitswesen“) oder auf ex-Art. 37 EG
(„Agrarpolitik“). Zwischen den Rechtsbereichen mag es faktische Berührungen
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und Überschneidungen geben; dies berechtigt aber nicht dazu, die vorgegebe-
ne Systematik zu durchbrechen. Nach ihr soll die Maßregelung von Fleisch
aufgrund anderer als im Tierseuchengesetz enthaltener Vorschriften ohne Ent-
schädigung bleiben. Dazu gehören insbesondere jene Fälle, in denen Fleisch in
einer fleischhygienerechtlichen Entscheidung die Verkehrsfähigkeit abgespro-
chen wird.
Ausgehend davon handelt es sich hier nicht um eine Maßregelung auf tierseu-
chenrechtlicher Grundlage. Die Anordnung vom 27. Oktober 2004 war auf § 4
der Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten
Rindern auf BSE (BSE-UntersV) i.d.F. der Bekanntmachung vom
18. September 2002 (BGBl I S. 3730) gestützt. Diese Verordnung hat ihre Er-
mächtigungsgrundlage nicht im Tierseuchengesetz, sondern im Fleischhygie-
negesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. Juli 1993, BGBl I S. 1189 (FlHG
a.F.; vgl. Verordnung vom 1. Dezember 2000, BGBl I S. 1659). Sie dient aus-
schließlich lebensmittel- und verbraucherschutzrechtlichen Zielen, nicht aber
der Bekämpfung von Tierseuchen (vgl. § 1 FlHG a.F., deutlicher § 14 Abs. 1
i.V.m. §§ 1, 2 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs i.d.F. von Art. 1
des Gesetzes vom 1. September 2005, BGBl I S. 2618).
b) Auch eine analoge Anwendung des § 66 Nr. 5 TierSG verbietet sich ange-
sichts der vom Normgeber gewollten Trennung der Rechtsbereiche. Von einer
Entschädigungsregelung für die Maßregelung von Schlachtfleisch ist bewusst
abgesehen worden, eine planwidrige Lücke liegt somit nicht vor. Die Maßrege-
lung ist als staatliche Maßnahme zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit
des Fleischmarktes betrachtet worden, womit gerechtfertigt wurde, absehbare
finanzielle „Mehrbelastungen“ infolge der Verluste von Schlachtfleisch der
Fleisch- und Landwirtschaft zu überbürden und der Regulierung durch den
Marktpreis zu überlassen (vgl. BTDrucks 14/7153
>
S. 7 zu A.; BTDrucks
14/7467 und BRDrucks 882/01 S. 19). Damit fehlt es für eine analoge Anwen-
dung auch an einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen. § 66 Nr. 5 TierSG will
denjenigen vor Erlöseinbußen bewahren, der sich an seine Verpflichtung hält,
keine kranken oder verdächtigen Tiere zur Schlachtung zu schicken (BTDrucks
VI/3017 S. 10). Diese Prämienfunktion trifft auf Erlöseinbußen von vornherein
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nicht zu, die sich aus dem Verlust von später als genussuntauglich eingestuf-
tem Schlachtfleisch ergeben.
3. Der Anspruch auf Entschädigung in der geltend gemachten Höhe ergibt sich
aber aus § 72c i.V.m. § 66 TierSG. § 72c ist durch Art. 4 Nr. 1b des Gesetzes
zur Änderung des Fleischhygienegesetzes, des Geflügelfleischhygienegesetzes
und des Tierseuchengesetzes vom 7. März 2002 (BGBl I S. 1046) in das Tier-
seuchengesetz eingefügt worden und am 14. März 2002 in Kraft getreten; die
Vorschrift war mithin in dem für die Prüfung der Sach- und Rechtslage maßgeb-
lichen Zeitpunkt des Tierverlustes (vgl. Urteil vom 20. Januar 2005 - BVerwG
3 C 15.04 - a.a.O.) geltendes Recht. Hiernach gelten, soweit ein unmittelbar
geltender Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich
dieses Gesetzes nicht entgegensteht oder seine Durchführung es erfordert, die
§§ 66 bis 72b TierSG hinsichtlich der Entschädigungen für Tierverluste auf-
grund einer Vorschrift eines solchen Rechtsaktes entsprechend. Zwar erfasst
§ 72c TierSG den vorliegenden Fall nicht unmittelbar; denn ein unmittelbar gel-
tender Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts fordert keine Entschädigung. Je-
doch gebietet eine am Gleichbehandlungsgebot ausgerichtete Auslegung, die
Verluste von Schlachtfleisch aufgrund von Anordnungen nach § 4 BSE-UntersV
in den Anwendungsbereich des § 72c TierSG einzubeziehen.
a) Maßgeblich dafür ist zunächst das Gemeinschaftsrecht, dessen Umsetzung
§ 72c TierSG dient. Die Einfügung der Vorschrift soll die Entschädigung für
Tierverluste aufgrund unmittelbar geltender Vorschriften in Rechtsakten der
Europäischen Gemeinschaft regeln (vgl. BTDrucks 14/7153 S.10 f.). Zu
schaffen waren vor allem bundeseinheitliche Zuständigkeitsvorschriften für die
Entschädigungspflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäi-
schen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhü-
tung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalo-
pathien (ABl L 147 vom 31. Mai 2001, S. 1 ff.). Die Verordnung begründet in
Art. 13 Abs. 4 eine Pflicht zur Entschädigung für den Verlust solcher Tiere, die
gemäß Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 Buchst. a und c getötet bzw. beseitigt
werden, also selbst an BSE erkrankt sind (Art. 13 Abs. 1) oder bei denen die
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Möglichkeit einer TSE-Infektion nicht ausgeschlossen werden kann (Art. 12
Abs. 2).
b) Die Pflicht zur Beseitigung wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1248/2001
vom 22. Juni 2001 (ABl L 173 vom 27. Juni 2001, S. 12) erweitert. Nr. 6.5 des
neuen Anhangs III, Kap. A, Abschn. I verpflichtet mit Wirkung vom 1. Januar
2002 (Art. 3 Abs. 2 der Änderungsverordnung) dazu, zusätzlich zum positiv ge-
testeten Schlachtkörper eines für den menschlichen Verzehr geschlachteten
Tieres mindestens den ihm unmittelbar vorausgehenden und die zwei unmittel-
bar folgenden Schlachtkörper in der gleichen Schlachtlinie zu beseitigen. Mit
dieser Ausweitung der Beseitigungspflicht hat die Kommission der Europäi-
schen Gemeinschaften von der Ermächtigung Gebrauch gemacht, gemäß
Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 im Wege der
Änderung und Ergänzung der Anhänge Durchführungsbestimmungen zur Ver-
ordnung festzulegen. Die Änderung des Anhangs III sollte verhindern, dass
Schlachtkörper in die Nahrungsmittelkette gelangen, die durch positiv getestete
Schlachtkörper kontaminiert sind (Erwägungsgrund 8 der Verordnung
Nr. 1248/2001). Seit dieser Ausweitung der Beseitigungspflicht erstreckt sich
die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Gewährung einer Entschädigung ge-
mäß Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auch auf die neuen Tat-
bestände in Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5. Dass dies nicht auch in
Art. 13 Abs. 4 der Verordnung zum Ausdruck gebracht wurde, dürfte darauf
zurückzuführen sein, dass die Kommission zu Folgeänderungen der Verord-
nung des Europäischen Parlaments und des Rates nicht ermächtigt war. Ver-
nünftige Zweifel an der Erstreckung der Entschädigungspflicht ergeben sich
daraus nicht („acte clair“, EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81,
Cilfit u.a. - Slg. 1982, 3415 ). Der Verordnungsgeber hat es offenbar
für selbstverständlich erachtet, dass bei der Erweiterung von BSE-
Bekämpfungsmaßnahmen im Wege von Durchführungsbestimmungen das
Entschädigungsregime der Verordnung eingreift. Dies ergibt sich aus Erwä-
gungsgrund 13 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001, wonach die Eigen-
tümer unverzüglich für den Verlust von Tieren und die Vernichtung von tieri-
schen Erzeugnissen im Rahmen der Verordnung entschädigt werden sollen.
Dem ist keine Beschränkung auf die kranken oder verdächtigen Tiere zu ent-
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nehmen; vielmehr sind nach Satz 1 des Erwägungsgrundes „alle erforderlichen
Maßnahmen“ umfasst, die bei amtlicher Bestätigung eines BSE-Verdachts zu
treffen sind. Hierzu gehört seit der Änderung des Anhangs III die Maßregelung
von kontaminiertem Schlachtfleisch im Anschluss an die Untersuchungen (An-
hang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6 der Verordnung Nr. 999/2001 i.d.F. der
Verordnung Nr. 1248/2001). Dieses Verständnis von Art. 13 Abs. 4 der Verord-
nung liegt auch auf der Linie der ursprünglichen Konzeption der Entschädi-
gungspflicht; denn die für die Entschädigung infizierter Tiere sprechenden
Gründe treffen erst recht zu auf die Maßregelung gesunder Tiere, die zum
Schutz der Allgemeinheit einer Beseitigungspflicht unterworfen werden, nach-
dem sie ohne Zutun der Eigentümer durch das Fleisch zu entschädigender
Schlachtkörper kontaminiert worden sind.
§ 72c TierSG erfasst damit alle gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Beseiti-
gungsmaßnahmen, die eine Entschädigungspflicht unmittelbar nach der Ver-
ordnung (EG) Nr. 999/2001 auslösen. Dass dies für die Beseitigung von
Schlachtfleisch nach deren Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5 zutrifft, be-
zweifelt auch die Beklagte nicht. Sie geht damit der Sache nach von dem zu-
treffenden Verständnis aus, dass der Begriff „Tierverluste“ in § 72c TierSG in
einem weiten Sinne zu verstehen ist und nicht nur Fälle des Verlustes lebender
infizierter Tiere abdeckt, sondern auch den Verlust des als kontaminiert gelten-
den Fleisches gesund geschlachteter Tiere. Dass damit die dem deutschen
Recht immanente systematische Trennlinie zwischen Tierseuchen- und Le-
bensmittelrecht durchbrochen ist, ist in den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben
angelegt. Die Wendung „Verlust von Tieren“, die in § 72c TierSG aufgegriffen
ist, entstammt noch der Ursprungsfassung der Verordnung (vgl. Erwägungs-
grund 13 Satz 2 und Art. 13 Abs. 4 der Verordnung Nr. 999/2001). Diese
hat mit der Erstreckung der Beseitigungspflicht auf „Schlachtkörper“ in An-
hang III der Verordnung eine Erweiterung erfahren, die auch der Auslegung des
Begriffs „Tierverluste“ in § 72c TierSG zugrunde zu legen ist.
c) Wird von § 72c TierSG die gemeinschaftsrechtliche Pflicht zur Beseitigung
kontaminierter Schlachtkörper umfasst, ist es geboten, die Rechtsfolgen der
Norm auf solche Beseitigungspflichten zu erstrecken, die originär durch natio-
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nales Recht begründet werden. Solche zusätzlichen Beseitigungspflichten sieht
§ 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-UntersV vor. Danach ist das Fleisch sämtlicher
Schlachtkörper zu vernichten, das von nach der Schlachtung des mit BSE infi-
zierten Tieres geschlachteten Rindern stammt. Mit dieser Vorgabe geht die
deutsche Verordnung - wie § 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-UntersV betont („Zusätzlich
…“) - über Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5 der Verordnung (EG)
Nr. 999/2001 hinaus. Zwar war der deutsche Verordnungsgeber hierzu befugt;
Gemeinschaftsrecht enthält insofern nur eine Mindestvorgabe. Macht er aber
von dieser Befugnis Gebrauch, so zieht dies eine Entschädigungspflicht nach
§§ 66 ff. TierSG nach sich, obwohl der Tierverlust nicht im Sinne des § 72c
TierSG aufgrund unmittelbar geltender Vorschriften in Rechtsakten der Europä-
ischen Gemeinschaft, sondern durch deutsches Recht veranlasst ist.
Nur die erweiternde Auslegung des § 72c TierSG wird dem Gleichbehand-
lungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht. Dieser gebietet dem Gesetzgeber,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 - 2 BvL 2/99 - BVerfGE 116, 164
<180>). Das gilt auch in Bezug auf Begünstigungen (BVerfG, Beschluss vom
8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 - BVerfGE 110, 412 <431>). Verboten ist daher ein
gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung ei-
nem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten
wird (BVerfG, Beschluss vom 11. Januar 2005 - 2 BvR 167/02 - BVerfGE 112,
164 <174> m.w.N.). Bei der Überprüfung, ob eine Regelung, die allein eine Be-
günstigung gewährt, den begünstigten vom nicht begünstigten Personenkreis
im Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz abgrenzt, ist nicht zu untersu-
chen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefun-
den hat, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner hierbei
grundsätzlich weiten Gestaltungsfreiheit eingehalten hat. Dem Gesetzgeber ist
es nicht gestattet, bei der Abgrenzung sachwidrig zu differenzieren (BVerfG,
Beschluss vom 11. Januar 2005 a.a.O.).
Die Auslegung einer Norm muss - soweit nicht ein klar geäußerter Wille des
Gesetzgebers entgegensteht - diesen Grundsätzen Rechnung tragen (BVerfG,
Urteil vom 21. Oktober 1980 - 1 BvR 179/78 - BVerfGE 55, 114 <128>; Be-
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schluss vom 11. Januar 2005 a.a.O. S. 182 f.). Danach verbietet sich hier die
Annahme, der Gesetzgeber habe in § 72c TierSG Eigentümer solcher Tiere aus
dem Kreis der Entschädigungsberechtigten ausschließen wollen, deren
Maßregelung allein auf nationalrechtlicher Grundlage beruht. Ein einleuchtender
Grund für eine solche Differenzierung lässt sich nicht finden, sie wäre willkürlich
und muss daher bei der Auslegung verworfen werden (vgl. BVerfG, Urteil vom
21. Oktober 1980 a.a.O.). Die geregelten Lebenssachverhalte weisen unter
dem hier maßgeblichen Aspekt der Entschädigung keine Unterschiede auf, die
eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können, im Gegenteil: Je weiter das
gemaßregelte Fleisch von der Infektionsquelle entfernt ist, desto weniger ein-
sichtig wird der Ausschluss von der Entschädigungspflicht. Auch vom Zweck
der Beseitigungspflicht her (vgl. Erwägungsgrund 8 der Verordnung (EG)
Nr. 1248/2001) ist es ohne Bedeutung, ob es das Recht eines Mitgliedstaates
bei der Erfüllung der - nach Gemeinschaftsrecht entschädigungspflichtigen -
Minimalvorgaben des Anhangs III, belässt oder aus Gründen weitergehender
Vorsorge zusätzlich das Fleisch entfernter geschlachteter Tiere innerhalb der
Charge maßregelt. Allein finanzielle Belastungen, die insbesondere von der
Beklagten aufgezeigt worden sind, rechtfertigen es nicht, von einer willkürfreien
Abgrenzung der Entschädigungsberechtigten abzusehen (vgl. BVerfG, Be-
schluss vom 21. Juni 2006 a.a.O. S. 182 m.w.N.). Zwar bestand im Gesetzge-
bungsverfahren, wie dargelegt, Einigkeit darüber, dass der Bund nicht mit Ent-
schädigungen für fleischhygienerechtliche Maßnahmen belastet werden sollte.
Diese Grundentscheidung hat im Umfang des durch § 72c TierSG erweiterten
Anwendungsbereichs des Tierseuchengesetzes jedoch keine uneingeschränkte
Geltung und könnte sie aus den dargestellten verfassungsrechtlichen Gründen
auch nicht beanspruchen. Abgesehen davon ist die Heranziehung der Tierseu-
chenkassen zu den von der Norm erfassten Entschädigungsleistungen vor dem
Hintergrund der grundsätzlich beabsichtigten Kostenfreihaltung der öffentlichen
Hand durchaus folgerichtig; denn die gewählte Konstruktion bewirkt, dass die
Entschädigungsleistungen teilweise auf die Tierbesitzer, also die Teilnehmer
des Fleischmarktes, abgewälzt werden, soweit sie an die jeweilige Tierseu-
chenkasse Beiträge zu zahlen haben (vgl. § 71 Abs. 1 TierSG).
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4. Der Anspruch auf Verzinsung des Entschädigungsbetrages ab Rechtshän-
gigkeit ist im Revisionsverfahren nicht streitig und vom Berufungsgericht zutref-
fend aus einer entsprechenden Anwendung von § 291 i.V.m. § 288 BGB herge-
leitet worden (Beschluss vom 21. Januar 2010 - BVerwG 9 B 66.08 -
DVBl. 2010, 575).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Liebler
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Möller
Dr. Wysk
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Tierseuchenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BSE-Untersuchungs-
verordnung
§ 4 Abs. 2 Satz 1
GG
Art. 3 Abs. 1
TierSG
§ 66 Nr. 5; § 72c
VO (EG) Nr. 1248/2001
Erwägungsgrund 8; Anhang I
VO (EG) Nr. 999/2001
Erwägungsgrund 13; Art. 13 Abs. 4; Anhang III,
Kap. A, Abschn. I Nr. 6
Stichworte:
Acte-clair-Doktrin; analoge Anwendung; Analogie; erweiternde Auslegung einer
Norm; Begriff „tierseuchenrechtlich“; Begriff „Tierverluste“; Bovine Spongiforme
Encephalopathie (BSE); BSE-infiziertes Rind; Entschädigung für Maßregelung;
Entschädigungsberechtigte; Festsetzung durch Verwaltungsakt; Funktionsfä-
higkeit des Fleischmarktes; Gleichbehandlungsgebot; gleichheitswidriger Be-
günstigungsausschluss; infiziertes Rind; Klageart; kontaminiertes Schlacht-
fleisch; maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung der Sach- und Rechtslage;
Maßregelung von Schlachtfleisch; Prophylaxe gegen eine Übertragung der
BSE; Rind; Schlachtcharge; Schlachtkörper; Schlachtlinie; Schlachtvieh; Tier-
seuche; Tierseuchenbekämpfung; Tierseuchenkasse; tierseuchenrechtliche
Vorschrift; transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE); Trennung von
Fleischhygiene- und Tierseuchenrecht; Umsetzung von Gemeinschaftsrecht;
unmittelbar geltender Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts; Verbraucherschutz;
Verlust von Schlachtfleisch; Verpflichtungsklage; Verwaltungsakt; Verzinsung.
Leitsatz:
Der Eigentümer eines Rindes kann nach § 72c TierSG von der Tierseuchen-
kasse eine Entschädigung für die behördlich angeordnete Beseitigung des
Schlachtkörpers („Maßregelung“) verlangen, wenn die Beseitigung angeordnet
wurde, weil das Fleisch gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 der BSE-Untersuchungs-
verordnung wegen eines in derselben Schlachtcharge zuvor geschlachteten,
von BSE befallenen Rindes als verunreinigt anzusehen ist.
Urteil des 3. Senats vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 41.09
I. VG Augsburg
vom 07.11.2008 - Az.: VG Au 7 K 07.614 -
II. VGH München vom 28.04.2009 - Az.: VGH 20 B 09.410 -