Urteil des BVerwG vom 21.10.2010, 3 C 41.09

Entschieden
21.10.2010
Schlagworte
Verordnung, Bse, Entschädigung, Tierseuchengesetz, Schlachtung, Rind, Trennung, Gemeinschaftsrecht, Begriff, Gleichbehandlungsgebot
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 41.09 VGH 20 B 09.410

Verkündet am 21. Oktober 2010 Harnisch als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 21. Oktober 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert, Dr. Möller und Dr. Wysk

für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. April 2009 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G ründe:

I

1Die Klägerin züchtet Schlachtvieh. Sie begehrt von der beklagten Tierseuchenkasse eine Entschädigung für die Maßregelung eines am 5. Oktober 2004 geschlachteten Stieres. Dieser war dem Schlachthof als gesundes Tier angeliefert

worden, wurde dort jedoch einer Schlachtcharge zugeordnet, in der später ein

positiv auf Bovine Spongiforme Encephalopathie (BSE, einer Form der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien - TSE) getestetes Rind aufgefunden

wurde. Die Stadt Augsburg gab der Klägerin daher mit Anordnung vom

27. Oktober 2004 auf der Grundlage der BSE-Untersuchungsverordnung auf,

das Fleisch des Stieres zu vernichten. Sämtliche Tiere innerhalb der Charge,

die nach dem infizierten Tier geschlachtet worden seien, gälten als verunreinigt

und seien im Sinne eines vorbeugenden Verbraucherschutzes zu beseitigen.

Die Klägerin kam der Anordnung nach. Sie verlangt für den Verlust des

Schlachtkörpers eine Entschädigung nach § 66 des Tierseuchengesetzes

(TierSG), deren Höhe von den Beteiligten übereinstimmend auf 1 600 beziffert worden ist. Die Beklagte lehnte dies ab. Entschädigungen würden nur für

Tierverluste geleistet, nicht aber für die Vernichtung von Fleisch, das aus Gründen der Fleischhygiene als verunreinigt gelte.

2Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Ein Anspruch nach § 66

Nr. 5 TierSG bestehe nicht, weil das Fleisch nach der Schlachtung nicht aufgrund einer tierseuchenrechtlichen Bestimmung gemaßregelt worden sei. Auf

europarechtliche Bestimmungen könne der Anspruch ebenfalls nicht gestützt

werden. Soweit die Klägerin ihren Anspruch auf die Grundsätze der Enteignung

oder des enteignungsgleichen Eingriffs stützen wolle, sei der Rechtsweg zu den

ordentlichen Gerichten gegeben; eine Verweisung komme nicht in Betracht,

weil sich ein solcher Anspruch gegen die Stadt Augsburg richte.

3Auf die Berufung der Klägerin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof das

Urteil geändert und die Beklagte verurteilt, an die Klägerin 1 600 nebst Zinsen

ab Rechtshängigkeit zu zahlen; hinsichtlich des weitergehenden Zinsanspruchs

hat er die Klage abgewiesen. Entschädigung könne die Klägerin nach § 66 Nr. 5

TierSG verlangen und mit der allgemeinen Leistungsklage geltend machen. Die

Maßregelung beruhe auf der BSE-Untersuchungsverordnung und damit auch

auf einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift. BSE sei unzweifelhaft eine

Tierseuche im Sinne des Tierseuchengesetzes. Mit der Maßregelung solle

verhindert werden, dass Menschen sich durch den Genuss von Fleisch, dessen

BSE-Infizierung zumindest nicht ausgeschlossen werden könne, der Gefahr

aussetzten, von der Krankheit befallen zu werden. Die allgemeine Prophylaxe

gegen eine Übertragung der BSE auf den Menschen habe der Gesetzgeber

dem Tierseuchenrecht zugerechnet. Dass es sich auch um eine Maßnahme der

Fleischhygiene handele, stehe dem nicht entgegen. Eine strikte Trennung von

Fleischhygiene und Tierseuchenbekämpfung verbiete sich, schon weil ein Teilbereich des Tierseuchenrechts auch Zielen der Fleischhygiene diene. Die

Zweckbestimmung des § 66 TierSG stimme damit überein, denn der Gesetzgeber habe mit der Entschädigungspflicht auch vermeiden wollen, dass derje-

nige eine Erlöseinbuße hinnehmen müsse, der sich - wie die Klägerin - an die

Verpflichtung halte, keine kranken oder verdächtigen Tiere zur Schlachtung zu

schicken.

4Mit ihrer Revision macht die Beklagte geltend, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs stelle eine Kehrtwende im Grundverständnis des Tierseuchenentschädigungsrechts dar. Bislang sei § 66 TierSG als Anspruch eigener Art betrachtet worden, der aus Zweckmäßigkeitserwägungen auf eine wirksame Seuchenbekämpfung ziele; im Übrigen solle gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 7 TierSG

grundsätzlich keine Entschädigung gewährt werden, wenn Schlachtvieh

Schlachtstätten zugeführt worden sei. Insgesamt verfolge der Gesetzgeber eine

systematische Trennung zwischen Fleischhygiene- und Tierseuchenrecht, die

vom Berufungsgericht durchbrochen werde. Die Maßregelung nach der BSE-

Untersuchungsverordnung diene dem Verbraucherschutz, nicht aber der Tierseuchenbekämpfung. Beim BSE-Test handele es sich um eine fleischhygieneund damit lebensmittelrechtliche Untersuchung. Dem Fleischhygienerecht gehe

es im Kern um die Genusstauglichkeit von Fleisch für den Menschen. Das Risiko, dass Fleisch aufgrund von Verunreinigungen im Schlachthof für den

menschlichen Verzehr untauglich werde, werde nicht mehr vom Tierseuchenrecht und seinen speziellen Entschädigungsregelungen erfasst. Das Tierseuchenentschädigungsrecht sei auch nicht als allgemeine Schlachtviehversicherung ausgestaltet, weshalb die Entschädigungsregelungen in § 66 Tierseuchengesetz keiner erweiternden Auslegung zugänglich seien. Der Klaganspruch

ergebe sich auch nicht aus § 72c TierSG i.V.m. Art. 13 Abs. 4 Verordnung (EG)

Nr. 999/2001. Diese Vorschrift sei nicht unmittelbar anwendbar, weil kein

Tierverlust angeordnet, sondern die Verwertbarkeit des Fleisches ausgeschlossen worden sei. Zwar sei eine Entschädigungspflicht nach EU-Recht

auch für die ersten beiden Tiere anzunehmen, die dem BSE-Rind in derselben

Schlachtcharge nachfolgten. Über das EU-Recht hinaus komme eine erweiternde oder analoge Anwendung auf die Regelung der deutschen BSE-

Untersuchungsverordnung, welche die Vernichtung der gesamten weiteren

Schlachtcharge vorsehe, aber nicht in Betracht. Ausweislich der Materialien sei

man sich der Mehrbelastungen für die Fleischwirtschaft bewusst gewesen, ha-

be aber dennoch keine Entschädigungsregelung vorgesehen. Daher liege keine

planwidrige Regelungslücke vor.

5Die Klägerin verteidigt das Urteil des Berufungsgerichts.

6Die Landesanwaltschaft Bayern schließt sich der Auffassung der Beklagten an,

dass mangels einer tierseuchenrechtlichen Maßregelung keine Entschädigung

durch die Beklagte zu leisten sei.

7Auch der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht vertritt diesen Standpunkt.

II

8Die Revision ist unbegründet. Zwar verletzt das Urteil des Berufungsgerichts

Bundesrecht 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), weil es annimmt, dass die Klägerin

eine Entschädigung für die Maßregelung ihres Rindes unmittelbar aufgrund von

§ 66 Nr. 5 Tierseuchengesetz (TierSG) beanspruchen könne. Es erweist sich

jedoch aus anderen Gründen als richtig 144 Abs. 4 VwGO); denn der Klägerin ist Entschädigung in dem vom Berufungsgericht ausgeurteilten Umfang nach

§ 72c TierSG zu gewähren.

91. Die Klage ist als Verpflichtungsklage 42 Abs. 1 Fall 2 VwGO) statthaft.

Über die Gewährung einer Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz hat die

Beklagte durch Verwaltungsakt zu entscheiden. Das ergibt sich aus Art. 5

Abs. 2 Nr. 1 des bayerischen Gesetzes über den Vollzug des Tierseuchenrechts vom 8. April 1974 (BayRS 7831-1-U), wonach die Tierseuchenkasse die

Aufgabe hat, die gesetzlich vorgeschriebene Entschädigung für Tierverluste

festzusetzen sowie die Entschädigungen im Auftrag des Staates auszuzahlen.

Der Erlass eines Verwaltungsakts trägt dem Umstand Rechnung, dass Voraussetzungen und Höhe der Entschädigung nach § 66 TierSG in einer behördlichen Entscheidung mit Außenwirkung festzustellen sind. Das ist bereits in der

bisherigen Rechtsprechung des Senats zugrunde gelegt worden (vgl. Urteile

vom 20. Januar 2005 - BVerwG 3 C 15.04 - NVwZ-RR 2005, 446 <448> =

Buchholz 418.6 TierSG Nr. 18 und vom 13. März 2008 - BVerwG 3 C 10.07 -

NVwZ-RR 2008, 449 = Buchholz 418.6 TierSG Nr. 19).

102. Die Klage ist begründet.

11a) Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts lässt sich der Klaganspruch

allerdings nicht unmittelbar aus § 66 Nr. 5 TierSG herleiten. Nach dieser Bestimmung wird eine Entschädigung in Geld geleistet unter anderem für Rinder,

die Schlachtstätten zugeführt und bei der amtstierärztlichen Auftriebsuntersuchung oder bei der Schlachttieruntersuchung als nicht seuchenkrank oder seuchenverdächtig befunden worden sind, sofern deren Fleisch nach der Schlachtung aufgrund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift oder einer auf eine solche

Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung gemaßregelt worden ist. Das

Berufungsgericht ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Maßregelung auf

„eine tierseuchenrechtliche Vorschrift“ gestützt war.

12Das Adjektiv „tierseuchenrechtlich“ hat nach dem Wortsinn und seiner systematischen Verwendung Bedeutung nur im unmittelbaren Zusammenhang des Tierseuchengesetzes und der aufgrund dessen Ermächtigungen (vgl. §§ 2a, 7, 7c

TierSG) erlassenen Rechtsverordnungen. Im Tierseuchengesetz nimmt der

Begriff ausschließlich Bezug auf die in diesem Gesetz selbst angelegten Befugnisse und Maßnahmen. Tierseuchenrechtlich ist eine Maßregel (insbesondere in §§ 18 bis 30 TierSG) oder sonstige Maßnahme daher, wenn sie in diesem Gesetz als solche vorgesehen ist. In diesem Sinne verweist § 17f TierSG

(„tierseuchenrechtlich vorgeschriebenen Desinfektionen und Entwesungen“) auf

die Maßregeln nach § 17 Abs. 1 Nr. 11, 14 und 20, Abs. 3 Nr. 4 und 5 sowie

§ 27. Dasselbe gilt für § 66 Nr. 4 TierSG („tierseuchenrechtlich vorgeschriebenen oder behördlich angeordneten Impfung, Behandlung oder Maßnahme

diagnostischer Art“), der auf die Maßregeln etwa nach § 17 Abs. 1 Nr. 1 und 17,

Abs. 3 Nr. 1, § 23 und die Maßnahmen nach § 11 Abs. 2, § 12 verweist, sowie

für § 69 Abs. 2 TierSG („auf Grund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift gesperrten Bestand“), womit die Maßnahmen nach § 22 und § 64 in den Blick genommen sind. Nichts anderes gilt für allgemeine Bezugnahmen auf eine „tier-

seuchenrechtlich vorgeschriebene oder behördlich angeordnete Maßnahme“

oder auf eine „tierseuchenrechtliche Vorschrift“ (vgl. § 66 Nr. 5, § 67 Abs. 1 und

4, § 68 Abs. 1 Nr. 6, § 81 Abs. 1 und 2 TierSG). Überall soll sichergestellt werden, dass die im Tierseuchengesetz vorgesehenen Maßnahmen mit den ihrer

Umsetzung dienenden Verbots-, Überwachungs- und Entschädigungsvorschriften deckungsgleich sind.

13Für § 66 Nr. 5 TierSG wird dieses Verständnis durch die Entstehungsgeschichte der Vorläuferregelung im Viehseuchengesetz bestätigt. Die noch im Entwurf

eines Gesetzes zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 17. Januar 1972

(BTDrucks VI/3017 S. 3 Nr. 15) enthaltene Formulierung „sofern deren Fleisch

nach der Schlachtung auf Grund einer viehseuchenrechtlichen Vorschrift oder

behördlichen Anordnung gemaßregelt worden ist“ wurde auf Anregung des

Bundesrates dahin ergänzt, dass die Maßregelung in „einer auf eine solche

Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung“ enthalten sein müsse (BTDrucks

VI/3017 S. 13 f.). Diese Ergänzung sollte klarstellen, dass die Maßregelung

nicht auf das Fleischbeschaugesetz, den Vorläufer des Fleischhygienegesetzes

(vgl. die Umbenennung durch das Gesetz zur Änderung des

Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl I S. 398), gestützt worden

sein durfte. Die Formulierung wurde bei der Umbenennung des Viehseuchengesetzes in „Tierseuchengesetz“ beibehalten (vgl. Art. 1 des Elften Gesetzes

zur Änderung des Viehseuchengesetzes vom 28. März 1980, BGBl I S. 380).

14Der Gesetzgeber verfolgt seither eine grundsätzlich strikte Trennung tierseuchenrechtlicher und lebensmittelrechtlicher Vorschriften, die auch Folge gesonderter Regelungskompetenzen ist. So unterscheidet das Verfassungsrecht die

Kompetenztitel für „Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare

Krankheiten bei Menschen und Tieren“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG und für das

„Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere“ in

Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG und bindet nur die Inanspruchnahme der letztgenannten Kompetenz an die besonderen Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG. Das

europäische Gemeinschaftsrecht verweist als Rechtsgrundlage entweder auf

ex-Art. 152 Abs. 4 Buchst. b EG („Gesundheitswesen“) oder auf ex-Art. 37 EG

(„Agrarpolitik“). Zwischen den Rechtsbereichen mag es faktische Berührungen

und Überschneidungen geben; dies berechtigt aber nicht dazu, die vorgegebene Systematik zu durchbrechen. Nach ihr soll die Maßregelung von Fleisch

aufgrund anderer als im Tierseuchengesetz enthaltener Vorschriften ohne Entschädigung bleiben. Dazu gehören insbesondere jene Fälle, in denen Fleisch in

einer fleischhygienerechtlichen Entscheidung die Verkehrsfähigkeit abgesprochen wird.

15Ausgehend davon handelt es sich hier nicht um eine Maßregelung auf tierseuchenrechtlicher Grundlage. Die Anordnung vom 27. Oktober 2004 war auf § 4

der Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten

Rindern auf BSE (BSE-UntersV) i.d.F. der Bekanntmachung vom

18. September 2002 (BGBl I S. 3730) gestützt. Diese Verordnung hat ihre Ermächtigungsgrundlage nicht im Tierseuchengesetz, sondern im Fleischhygienegesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. Juli 1993, BGBl I S. 1189 (FlHG

a.F.; vgl. Verordnung vom 1. Dezember 2000, BGBl I S. 1659). Sie dient ausschließlich lebensmittel- und verbraucherschutzrechtlichen Zielen, nicht aber

der Bekämpfung von Tierseuchen (vgl. § 1 FlHG a.F., deutlicher § 14 Abs. 1

i.V.m. §§ 1, 2 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs i.d.F. von Art. 1

des Gesetzes vom 1. September 2005, BGBl I S. 2618).

16b) Auch eine analoge Anwendung des § 66 Nr. 5 TierSG verbietet sich angesichts der vom Normgeber gewollten Trennung der Rechtsbereiche. Von einer

Entschädigungsregelung für die Maßregelung von Schlachtfleisch ist bewusst

abgesehen worden, eine planwidrige Lücke liegt somit nicht vor. Die Maßregelung ist als staatliche Maßnahme zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit

des Fleischmarktes betrachtet worden, womit gerechtfertigt wurde, absehbare

finanzielle „Mehrbelastungen“ infolge der Verluste von Schlachtfleisch der

Fleisch- und Landwirtschaft zu überbürden und der Regulierung durch den

Marktpreis zu überlassen (vgl. BTDrucks 14/7153 S. 7 zu A.; BTDrucks

14/7467 und BRDrucks 882/01 S. 19). Damit fehlt es für eine analoge Anwendung auch an einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen. § 66 Nr. 5 TierSG will

denjenigen vor Erlöseinbußen bewahren, der sich an seine Verpflichtung hält,

keine kranken oder verdächtigen Tiere zur Schlachtung zu schicken (BTDrucks

VI/3017 S. 10). Diese Prämienfunktion trifft auf Erlöseinbußen von vornherein

nicht zu, die sich aus dem Verlust von später als genussuntauglich eingestuftem Schlachtfleisch ergeben.

173. Der Anspruch auf Entschädigung in der geltend gemachten Höhe ergibt sich

aber aus § 72c i.V.m. § 66 TierSG. § 72c ist durch Art. 4 Nr. 1b des Gesetzes

zur Änderung des Fleischhygienegesetzes, des Geflügelfleischhygienegesetzes

und des Tierseuchengesetzes vom 7. März 2002 (BGBl I S. 1046) in das Tierseuchengesetz eingefügt worden und am 14. März 2002 in Kraft getreten; die

Vorschrift war mithin in dem für die Prüfung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Tierverlustes (vgl. Urteil vom 20. Januar 2005 - BVerwG

3 C 15.04 - a.a.O.) geltendes Recht. Hiernach gelten, soweit ein unmittelbar

geltender Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich

dieses Gesetzes nicht entgegensteht oder seine Durchführung es erfordert, die

§§ 66 bis 72b TierSG hinsichtlich der Entschädigungen für Tierverluste aufgrund einer Vorschrift eines solchen Rechtsaktes entsprechend. Zwar erfasst

§ 72c TierSG den vorliegenden Fall nicht unmittelbar; denn ein unmittelbar geltender Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts fordert keine Entschädigung. Jedoch gebietet eine am Gleichbehandlungsgebot ausgerichtete Auslegung, die

Verluste von Schlachtfleisch aufgrund von Anordnungen nach § 4 BSE-UntersV

in den Anwendungsbereich des § 72c TierSG einzubeziehen.

18a) Maßgeblich dafür ist zunächst das Gemeinschaftsrecht, dessen Umsetzung

§ 72c TierSG dient. Die Einfügung der Vorschrift soll die Entschädigung für

Tierverluste aufgrund unmittelbar geltender Vorschriften in Rechtsakten der

Europäischen Gemeinschaft regeln (vgl. BTDrucks 14/7153 S.10 f.). Zu

schaffen waren vor allem bundeseinheitliche Zuständigkeitsvorschriften für die

Entschädigungspflichten nach der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (ABl L 147 vom 31. Mai 2001, S. 1 ff.). Die Verordnung begründet in

Art. 13 Abs. 4 eine Pflicht zur Entschädigung für den Verlust solcher Tiere, die

gemäß Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 Buchst. a und c getötet bzw. beseitigt

werden, also selbst an BSE erkrankt sind (Art. 13 Abs. 1) oder bei denen die

Möglichkeit einer TSE-Infektion nicht ausgeschlossen werden kann (Art. 12

Abs. 2).

19b) Die Pflicht zur Beseitigung wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1248/2001

vom 22. Juni 2001 (ABl L 173 vom 27. Juni 2001, S. 12) erweitert. Nr. 6.5 des

neuen Anhangs III, Kap. A, Abschn. I verpflichtet mit Wirkung vom 1. Januar

2002 (Art. 3 Abs. 2 der Änderungsverordnung) dazu, zusätzlich zum positiv getesteten Schlachtkörper eines für den menschlichen Verzehr geschlachteten

Tieres mindestens den ihm unmittelbar vorausgehenden und die zwei unmittelbar folgenden Schlachtkörper in der gleichen Schlachtlinie zu beseitigen. Mit

dieser Ausweitung der Beseitigungspflicht hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften von der Ermächtigung Gebrauch gemacht, gemäß

Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 999/2001 im Wege der

Änderung und Ergänzung der Anhänge Durchführungsbestimmungen zur Verordnung festzulegen. Die Änderung des Anhangs III sollte verhindern, dass

Schlachtkörper in die Nahrungsmittelkette gelangen, die durch positiv getestete

Schlachtkörper kontaminiert sind (Erwägungsgrund 8 der Verordnung

Nr. 1248/2001). Seit dieser Ausweitung der Beseitigungspflicht erstreckt sich

die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Gewährung einer Entschädigung gemäß Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auch auf die neuen Tatbestände in Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5. Dass dies nicht auch in

Art. 13 Abs. 4 der Verordnung zum Ausdruck gebracht wurde, dürfte darauf

zurückzuführen sein, dass die Kommission zu Folgeänderungen der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates nicht ermächtigt war. Vernünftige Zweifel an der Erstreckung der Entschädigungspflicht ergeben sich

daraus nicht („acte clair“, EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81,

Cilfit u.a. - Slg. 1982, 3415 16>). Der Verordnungsgeber hat es offenbar

für selbstverständlich erachtet, dass bei der Erweiterung von BSE-

Bekämpfungsmaßnahmen im Wege von Durchführungsbestimmungen das

Entschädigungsregime der Verordnung eingreift. Dies ergibt sich aus Erwägungsgrund 13 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001, wonach die Eigentümer unverzüglich für den Verlust von Tieren und die Vernichtung von tierischen Erzeugnissen im Rahmen der Verordnung entschädigt werden sollen.

Dem ist keine Beschränkung auf die kranken oder verdächtigen Tiere zu ent-

nehmen; vielmehr sind nach Satz 1 des Erwägungsgrundes „alle erforderlichen

Maßnahmen“ umfasst, die bei amtlicher Bestätigung eines BSE-Verdachts zu

treffen sind. Hierzu gehört seit der Änderung des Anhangs III die Maßregelung

von kontaminiertem Schlachtfleisch im Anschluss an die Untersuchungen (Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6 der Verordnung Nr. 999/2001 i.d.F. der

Verordnung Nr. 1248/2001). Dieses Verständnis von Art. 13 Abs. 4 der Verordnung liegt auch auf der Linie der ursprünglichen Konzeption der Entschädigungspflicht; denn die für die Entschädigung infizierter Tiere sprechenden

Gründe treffen erst recht zu auf die Maßregelung gesunder Tiere, die zum

Schutz der Allgemeinheit einer Beseitigungspflicht unterworfen werden, nachdem sie ohne Zutun der Eigentümer durch das Fleisch zu entschädigender

Schlachtkörper kontaminiert worden sind.

20§ 72c TierSG erfasst damit alle gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Beseitigungsmaßnahmen, die eine Entschädigungspflicht unmittelbar nach der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 auslösen. Dass dies für die Beseitigung von

Schlachtfleisch nach deren Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5 zutrifft, bezweifelt auch die Beklagte nicht. Sie geht damit der Sache nach von dem zutreffenden Verständnis aus, dass der Begriff „Tierverluste“ in § 72c TierSG in

einem weiten Sinne zu verstehen ist und nicht nur Fälle des Verlustes lebender

infizierter Tiere abdeckt, sondern auch den Verlust des als kontaminiert geltenden Fleisches gesund geschlachteter Tiere. Dass damit die dem deutschen

Recht immanente systematische Trennlinie zwischen Tierseuchen- und Lebensmittelrecht durchbrochen ist, ist in den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben

angelegt. Die Wendung „Verlust von Tieren“, die in § 72c TierSG aufgegriffen

ist, entstammt noch der Ursprungsfassung der Verordnung (vgl. Erwägungsgrund 13 Satz 2 und Art. 13 Abs. 4 der Verordnung Nr. 999/2001). Diese

hat mit der Erstreckung der Beseitigungspflicht auf „Schlachtkörper“ in Anhang III der Verordnung eine Erweiterung erfahren, die auch der Auslegung des

Begriffs „Tierverluste“ in § 72c TierSG zugrunde zu legen ist.

21c) Wird von § 72c TierSG die gemeinschaftsrechtliche Pflicht zur Beseitigung

kontaminierter Schlachtkörper umfasst, ist es geboten, die Rechtsfolgen der

Norm auf solche Beseitigungspflichten zu erstrecken, die originär durch natio-

nales Recht begründet werden. Solche zusätzlichen Beseitigungspflichten sieht

§ 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-UntersV vor. Danach ist das Fleisch sämtlicher

Schlachtkörper zu vernichten, das von nach der Schlachtung des mit BSE infizierten Tieres geschlachteten Rindern stammt. Mit dieser Vorgabe geht die

deutsche Verordnung - wie § 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-UntersV betont („Zusätzlich

…“) - über Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6.5 der Verordnung (EG)

Nr. 999/2001 hinaus. Zwar war der deutsche Verordnungsgeber hierzu befugt;

Gemeinschaftsrecht enthält insofern nur eine Mindestvorgabe. Macht er aber

von dieser Befugnis Gebrauch, so zieht dies eine Entschädigungspflicht nach

§§ 66 ff. TierSG nach sich, obwohl der Tierverlust nicht im Sinne des § 72c

TierSG aufgrund unmittelbar geltender Vorschriften in Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft, sondern durch deutsches Recht veranlasst ist.

22Nur die erweiternde Auslegung des § 72c TierSG wird dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG gerecht. Dieser gebietet dem Gesetzgeber,

wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln

(vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 - 2 BvL 2/99 - BVerfGE 116, 164

<180>). Das gilt auch in Bezug auf Begünstigungen (BVerfG, Beschluss vom

8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 - BVerfGE 110, 412 <431>). Verboten ist daher ein

gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten

wird (BVerfG, Beschluss vom 11. Januar 2005 - 2 BvR 167/02 - BVerfGE 112,

164 <174> m.w.N.). Bei der Überprüfung, ob eine Regelung, die allein eine Begünstigung gewährt, den begünstigten vom nicht begünstigten Personenkreis

im Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz abgrenzt, ist nicht zu untersuchen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner hierbei

grundsätzlich weiten Gestaltungsfreiheit eingehalten hat. Dem Gesetzgeber ist

es nicht gestattet, bei der Abgrenzung sachwidrig zu differenzieren (BVerfG,

Beschluss vom 11. Januar 2005 a.a.O.).

23Die Auslegung einer Norm muss - soweit nicht ein klar geäußerter Wille des

Gesetzgebers entgegensteht - diesen Grundsätzen Rechnung tragen (BVerfG,

Urteil vom 21. Oktober 1980 - 1 BvR 179/78 - BVerfGE 55, 114 <128>; Be-

schluss vom 11. Januar 2005 a.a.O. S. 182 f.). Danach verbietet sich hier die

Annahme, der Gesetzgeber habe in § 72c TierSG Eigentümer solcher Tiere aus

dem Kreis der Entschädigungsberechtigten ausschließen wollen, deren

Maßregelung allein auf nationalrechtlicher Grundlage beruht. Ein einleuchtender

Grund für eine solche Differenzierung lässt sich nicht finden, sie wäre willkürlich

und muss daher bei der Auslegung verworfen werden (vgl. BVerfG, Urteil vom

21. Oktober 1980 a.a.O.). Die geregelten Lebenssachverhalte weisen unter

dem hier maßgeblichen Aspekt der Entschädigung keine Unterschiede auf, die

eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können, im Gegenteil: Je weiter das

gemaßregelte Fleisch von der Infektionsquelle entfernt ist, desto weniger einsichtig wird der Ausschluss von der Entschädigungspflicht. Auch vom Zweck

der Beseitigungspflicht her (vgl. Erwägungsgrund 8 der Verordnung (EG)

Nr. 1248/2001) ist es ohne Bedeutung, ob es das Recht eines Mitgliedstaates

bei der Erfüllung der - nach Gemeinschaftsrecht entschädigungspflichtigen -

Minimalvorgaben des Anhangs III, belässt oder aus Gründen weitergehender

Vorsorge zusätzlich das Fleisch entfernter geschlachteter Tiere innerhalb der

Charge maßregelt. Allein finanzielle Belastungen, die insbesondere von der

Beklagten aufgezeigt worden sind, rechtfertigen es nicht, von einer willkürfreien

Abgrenzung der Entschädigungsberechtigten abzusehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 a.a.O. S. 182 m.w.N.). Zwar bestand im Gesetzgebungsverfahren, wie dargelegt, Einigkeit darüber, dass der Bund nicht mit Entschädigungen für fleischhygienerechtliche Maßnahmen belastet werden sollte.

Diese Grundentscheidung hat im Umfang des durch § 72c TierSG erweiterten

Anwendungsbereichs des Tierseuchengesetzes jedoch keine uneingeschränkte

Geltung und könnte sie aus den dargestellten verfassungsrechtlichen Gründen

auch nicht beanspruchen. Abgesehen davon ist die Heranziehung der Tierseuchenkassen zu den von der Norm erfassten Entschädigungsleistungen vor dem

Hintergrund der grundsätzlich beabsichtigten Kostenfreihaltung der öffentlichen

Hand durchaus folgerichtig; denn die gewählte Konstruktion bewirkt, dass die

Entschädigungsleistungen teilweise auf die Tierbesitzer, also die Teilnehmer

des Fleischmarktes, abgewälzt werden, soweit sie an die jeweilige Tierseuchenkasse Beiträge zu zahlen haben (vgl. § 71 Abs. 1 TierSG).

244. Der Anspruch auf Verzinsung des Entschädigungsbetrages ab Rechtshängigkeit ist im Revisionsverfahren nicht streitig und vom Berufungsgericht zutreffend aus einer entsprechenden Anwendung von § 291 i.V.m. § 288 BGB hergeleitet worden (Beschluss vom 21. Januar 2010 - BVerwG 9 B 66.08 -

DVBl. 2010, 575).

25Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley Liebler Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. Möller Dr. Wysk

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Tierseuchenrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BSE-Untersuchungsverordnung § 4 Abs. 2 Satz 1 GG Art. 3 Abs. 1 TierSG § 66 Nr. 5; § 72c VO (EG) Nr. 1248/2001 VO (EG) Nr. 999/2001 Erwägungsgrund 8; Anhang I Erwägungsgrund 13; Art. 13 Abs. 4; Anhang III, Kap. A, Abschn. I Nr. 6

Stichworte:

Acte-clair-Doktrin; analoge Anwendung; Analogie; erweiternde Auslegung einer Norm; Begriff „tierseuchenrechtlich“; Begriff „Tierverluste“; Bovine Spongiforme Encephalopathie (BSE); BSE-infiziertes Rind; Entschädigung für Maßregelung; Entschädigungsberechtigte; Festsetzung durch Verwaltungsakt; Funktionsfähigkeit des Fleischmarktes; Gleichbehandlungsgebot; gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss; infiziertes Rind; Klageart; kontaminiertes Schlachtfleisch; maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung der Sach- und Rechtslage; Maßregelung von Schlachtfleisch; Prophylaxe gegen eine Übertragung der BSE; Rind; Schlachtcharge; Schlachtkörper; Schlachtlinie; Schlachtvieh; Tierseuche; Tierseuchenbekämpfung; Tierseuchenkasse; tierseuchenrechtliche Vorschrift; transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE); Trennung von Fleischhygiene- und Tierseuchenrecht; Umsetzung von Gemeinschaftsrecht; unmittelbar geltender Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts; Verbraucherschutz; Verlust von Schlachtfleisch; Verpflichtungsklage; Verwaltungsakt; Verzinsung.

Leitsatz:

Der Eigentümer eines Rindes kann nach § 72c TierSG von der Tierseuchenkasse eine Entschädigung für die behördlich angeordnete Beseitigung des Schlachtkörpers („Maßregelung“) verlangen, wenn die Beseitigung angeordnet wurde, weil das Fleisch gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 der BSE-Untersuchungsverordnung wegen eines in derselben Schlachtcharge zuvor geschlachteten, von BSE befallenen Rindes als verunreinigt anzusehen ist.

Urteil des 3. Senats vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 41.09

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Anmerkungen zum Urteil