Urteil des BVerwG vom 23.09.2010
Politische Verfolgung, Freiheit der Person, Zwangslage, DDR
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 40.09
VG 3 K 161/06
Verkündet
am 23. September 2010
Jesert
Hauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 23. September 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die
Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
Buchheister und Dr. Wysk
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom
11. November 2008 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin begehrt ihre berufliche Rehabilitierung wegen der Beendigung ih-
res Arbeitsverhältnisses in der DDR.
Sie war von 1974 bis Mitte 1981 beim Rat des Stadtbezirks Nord der Stadt L.
als Diplompsychologin beschäftigt. Während dieser Zeit gehörte sie mehreren
oppositionellen Gesprächskreisen mit teilweise kirchlichem Hintergrund an, die
ab November 1978 durch den Staatssicherheitsdienst der DDR beobachtet und
einer so genannten operativen Bearbeitung unterzogen wurden. Dazu gehörten
die Einschleusung informeller Mitarbeiter, Befragungen, Zeugenvernehmungen
und Inhaftierungen der Teilnehmer. Ziel war es, ihnen Straftatbestände nach-
zuweisen, sie zu verunsichern und die Zirkel letztlich aufzulösen (zu „zerset-
zen“). Die operativen Maßnahmen gegen die Klägerin und die Gesprächskreise,
denen sie angehörte, wurden Mitte 1979 eingestellt, weil das MfS die Ziele als
im Wesentlichen erreicht ansah. Freunde und Bekannte der Klägerin wurden
hingegen weiterhin beobachtet, vernommen und auch verhaftet. Die Klägerin
befürchtete weitere Maßnahmen gegen sich und beendete daher ihr Ar-
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beitsverhältnis mit der Stadt L. durch einen von ihr vorgeschlagenen Aufhe-
bungsvertrag zum 1. September 1981, um ein Theologiestudium aufzunehmen.
Im Juni 1999 beantragte sie ihre berufliche Rehabilitierung, weil sie sich zum
Abschluss des Aufhebungsvertrages gezwungen gesehen habe. Der Beklagte
lehnte die Rehabilitierung mit Bescheid vom 29. September 2004 ab und wies
den Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 9. Januar 2006 zurück; im Zu-
sammenhang mit dem Aufhebungsvertrag sei keine Verfolgungsmaßnahme er-
sichtlich.
Die hiergegen gerichtete Klage auf berufliche Rehabilitierung und Ausgleich
rentenrechtlicher Nachteile hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Kläge-
rin habe eine Maßnahme des MfS, durch die sie zum Abschluss des Aufhe-
bungsvertrages gezwungen worden sei, nicht glaubhaft gemacht. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssten die Maßnahmen
darauf gerichtet gewesen sein, den Betroffenen in seiner Berufsausübung zu
schädigen. Es bestehe zwar kein Zweifel daran, dass die Klägerin ihre Situation
als prekär empfunden und befürchtet habe, auch selbst verhaftet zu werden.
Objektiv seien die Maßnahmen gegen die Klägerin aber 1979 eingestellt wor-
den. Dass Freunde bis 1981 verhaftet oder stärker observiert worden seien,
mache die Verunsicherung der Klägerin verständlich; auch sei nachvollziehbar,
dass ihr eine Wiedereinstellung in den staatlichen Bereich im Falle einer Ver-
haftung kaum denkbar erschienen sei. Es sei jedoch nicht davon auszugehen,
dass das MfS eine Zwangslage initiiert und gewollt habe, mit der die Klägerin
zur Aufgabe ihres Berufs habe bewegt werden sollen. Ihr Arbeitsverhältnis habe
sie als mehr oder weniger problemlos beschrieben; ihre politische Meinung sei
von den Dienstvorgesetzten zwar nicht gebilligt, ihre Arbeit aber geschätzt wor-
den.
Mit ihrer Revision hat die Klägerin klargestellt, dass sie den Ausgleich renten-
rechtlicher Nachteile nicht als eigenständiges Klageziel verfolge. Zur Begrün-
dung ihrer Revision macht sie geltend, dass sie zur Auflösung ihres Arbeitsver-
hältnisses gezwungen gewesen sei. Zwar sei sie in dieser Zeit nicht selbst von
Maßnahmen des MfS betroffen gewesen; durch die zunehmenden operativen
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Maßnahmen des MfS gegen Bekannte und die Verhaftung von Freunden, die
sie psychologisch betreut habe, sei für sie aber eine Zwangslage entstanden.
Sie sei im gesamten Zeitraum bis 1985 politisch aktiv gewesen und habe an
politisch ausgerichteten Gesprächskreisen mitgewirkt. Aufgrund ihres Status,
der Vorgeschichte und der akuten Eingriffe in ihrem Umfeld habe sie davon
ausgehen müssen, erneut Opfer politischer Verfolgung bis hin zu willkürlicher
Verhaftung zu werden. Um dem zuvorzukommen, habe sie keinen anderen
Ausweg gesehen, als ihr Arbeitsverhältnis zu lösen und unter dem Dach der
Kirche Schutz zu suchen. Es könne nicht darauf ankommen, ob Maßnahmen
tatsächlich gegen sie gerichtet gewesen seien, was sie nicht habe beurteilen
können. Entscheidend sei, dass das MfS bei seinen Maßnahmen billigend in
Kauf genommen habe, auch für Unbeteiligte wie sie eine Zwangslage zu schaf-
fen. Ein solcher Anschein müsse für eine Rehabilitierung genügen.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
II
Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung
von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat die
Voraussetzungen verkannt, unter denen von einer verfolgungsbedingten beruf-
lichen Benachteiligung im Sinne des Beruflichen Rehabilitierungsgesetzes
(BerRehaG) auszugehen ist. Ob die Klage Erfolg hat, lässt sich ohne weitere
Tatsachenfeststellungen nicht entscheiden; die Sache ist deshalb zur anderwei-
tigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuver-
weisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).
Die Klage ist auf Verpflichtung zur Erteilung einer Rehabilitierungsbescheini-
gung nach § 17 Abs. 1 BerRehaG gerichtet. Diese erbringt den Nachweis dar-
über, dass die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 oder des § 3 Abs. 1 vorliegen
und Ausschließungsgründe nach § 4 nicht gegeben sind. Die in der Bescheini-
gung festzustellende Verfolgungszeit (§ 22 Abs. 1 Nr. 3 BerRehaG) ist Voraus-
setzung für den Ausgleich rentenrechtlicher Nachteile, den die Klägerin gege-
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benenfalls in einem nachfolgenden Verwaltungsverfahren gegenüber der zu-
ständigen Fachbehörde geltend zu machen hätte (vgl. §§ 10 ff. BerRehaG). Für
diese sind die Feststellungen der Rehabilitierungsbehörde gemäß § 12 Abs. 1
Satz 3 des Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetzes (VwRehaG) bin-
dend.
1. Der Klägerin ist die Rehabilitierungsbescheinigung zu erteilen, wenn die Vor-
aussetzungen des § 1 Abs. 1 BerRehaG vorliegen. Das Verwaltungsgericht hat
zu Recht nur Nr. 4 dieser Vorschrift geprüft, weil gegen die Klägerin gerichtete
hoheitliche Maßnahmen im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 3 BerRehaG i.V.m. § 1
VwRehaG nicht im Raum stehen. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 BerRehaG ist Verfolg-
ter, wer in der Zeit vom 8. Mai 1945 bis zum 2. Oktober 1990 durch eine andere
als die in Nummern 1 bis 3 genannten Maßnahmen im Beitrittsgebiet, wenn
diese der politischen Verfolgung gedient hat, unter anderem seinen bisher aus-
geübten oder einen sozial gleichwertigen Beruf nicht ausüben konnte.
a) Auch eine Mehrzahl von Einzelmaßnahmen (Beobachtungen, Nachstellun-
gen, Verhaftungen und ähnliches) kann als „eine“ Maßnahme im Sinne des § 1
Abs. 1 Nr. 4 BerRehaG zu betrachten sein. Ansonsten ließen sich gerade Maß-
nahmen der so genannten operativen Zersetzung nicht erfassen, die darauf
angelegt waren, in ihrer Abfolge und ihrem Zusammenwirken auf längere Sicht
die gewollte rechtsstaatswidrige Wirkung zu erzielen (Urteil vom 9. Oktober
2003 - BVerwG 3 C 1.03 - BVerwGE 119, 102 <109 f.> = Buchholz 428.6 § 1
VwRehaG Nr. 8). Bei Maßnahmebündeln müssen die Einzelmaßnahmen aber
möglichst genau - zumindest nach ihrer Art und ihrem Zeitpunkt oder Zeitraum -
bezeichnet werden und durch einen angebbaren Umstand zu einem Gesamt-
komplex verbunden sein. Der Senat hat insofern gefordert, dass den Einzel-
maßnahmen „regelmäßig“ ein einheitlicher Plan oder Willensentschluss zugrun-
de gelegen hat (Urteil vom 9. Oktober 2003, a.a.O. S. 110). Inwiefern diese
Regel Ausnahmen zugänglich ist, bedarf hier keiner Entscheidung; denn den in
Rede stehenden Zersetzungsmaßnahmen lag ein einheitlicher Willensent-
schluss der staatlichen Stellen der DDR zugrunde.
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b) Das Verwaltungsgericht hat das nicht bezweifelt. Es hat die von der Klägerin
angenommenen Zersetzungsmaßnahmen unter anderem deshalb nicht als „an-
dere Maßnahme“ im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 4 BerRehaG anerkannt, weil mit
ihnen kein vom MfS initiierter und gewollter Zwang zur Aufgabe ihres Berufes
verbunden gewesen sei, es sich mit anderen Worten nicht um berufsbezogene
Maßnahmen gehandelt habe. Dem liegt ein Missverständnis zugrunde. § 1
Abs. 1 BerRehaG dient dem Ausgleich eines beruflichen Nachteils und setzt
voraus, dass dieser Nachteil Folge politischer Verfolgung war. Die Vorschrift
fordert aber nicht, dass die politische Verfolgung selbst in der Zufügung gerade
eines beruflichen Nachteils bestand. Die politische Verfolgungsmaßnahme kann
auch auf andere Rechtsgüter zielen. So zielen die in § 1 Abs. 1 Nr. 1 und 2
BerRehaG genannten Verfolgungsmaßnahmen (Freiheitsentziehung,
Gewahrsam) auf die Freiheit der Person im Sinne der körperlichen Bewegungs-
freiheit. In Betracht kommen ferner Maßnahmen, die etwa die Gesundheit des
Betroffenen beeinträchtigen. Dass die in Rede stehenden Zersetzungsmaß-
nahmen nicht auf die Berufstätigkeit des Betroffenen gerichtet waren, sondern
teilweise - soweit mit ihnen Inhaftierungen einhergingen - gegen dessen Bewe-
gungsfreiheit und insgesamt, weil sie auf die Beendigung der oppositionellen
Gesprächszirkel bezweckend, gegen die Versammlungs- oder Vereinigungs-
freiheit, steht der Anwendung des Beruflichen Rehabilitierungsgesetzes also
nicht entgegen.
Allerdings ist in Rechnung zu stellen, dass Maßnahmen, auch wenn sie aus
politischen Gründen zugefügt werden, erst dann als Verfolgung anzusehen
sind, wenn sie eine gewisse Intensitätsschwelle überschreiten. Das ist bei Ein-
griffen in Leben und Gesundheit sowie in die körperliche Bewegungsfreiheit
immer anzunehmen, erfordert aber bei Eingriffen in andere Rechtsgüter wie die
Versammlungs- oder Vereinigungsfreiheit, die Freiheit der Religionsausübung
oder auch die Berufsfreiheit eine wertende Beurteilung. Insofern zieht das Ge-
setz eine generelle Grenze dort, wo derartige Eingriffe und Benachteiligungen
systembedingt mehr oder weniger allgemeines DDR-Schicksal waren
(BTDrucks 12/4994, S. 18).
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c) Das Verwaltungsgericht hat das Vorliegen einer „anderen Maßnahme“ ferner
deshalb verneint, weil die Klägerin selbst im Zeitpunkt ihrer Berufsaufgabe kei-
nen Einwirkungen durch das MfS mehr ausgesetzt gewesen sei. Das ist in tat-
sächlicher Hinsicht für den Senat bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO), schöpft aber in
rechtlicher Hinsicht nicht die Voraussetzungen aus, unter denen ein Eingriff im
Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 4 BerRehaG angenommen werden kann. Das Ver-
waltungsgericht hat nämlich ebenso festgestellt, dass solche Zersetzungsmaß-
nahmen bis 1979 auch gegen die Klägerin gerichtet waren. Die Klägerin hat
ferner behauptet, dass die Maßnahmen gegen andere Mitglieder ihrer politi-
schen Gruppierung über 1981 hinaus fortgesetzt worden seien und dass sie
von der Einstellung der gegen sie selbst gerichteten Verfolgung nichts gewusst
habe. Dies unterstellt, hatte die Klägerin auch im Zeitpunkt ihrer Berufsaufgabe
Grund zu der Annahme, selbst politisch verfolgt zu sein oder in naher Zukunft
(wieder) verfolgt zu werden. Das Berufliche Rehabilitierungsgesetz will auch
hierdurch bedingte nachteilige berufliche Folgen ausgleichen; denn auch sie
gehen auf politische Verfolgung zurück. Es wäre unverständlich, einem Betrof-
fenen, der Grund zur Annahme hat, selbst politisch verfolgt zu werden, das Ri-
siko einer Fehleinschätzung seiner Situation aufzubürden, zumal ihm in der
DDR keine zumutbaren Mittel und Wege zu Gebote standen, seine tatsächliche
Verfolgungslage in Erfahrung zu bringen. Erforderlich ist allerdings, dass die
Zwangslage, in der der Betroffene sich sieht, auf tatsächliche Verfolgungsmaß-
nahmen zurückzuführen ist, seien es frühere, seien es solche, die sich gegen
Dritte aus dem eigenen Umfeld richten. Subjektive Fehlvorstellungen, die keine
ausreichende Grundlage in staatlichen Maßnahmen haben, können den An-
spruch auf Rehabilitationsleistungen nicht begründen. Entscheidend ist damit,
ob solche Verfolgungsmaßnahmen geeignet sind, bei jedem Nichtbetroffenen in
vergleichbarer Situation den Anschein gegenwärtiger oder drohender eigener
Verfolgung zu schaffen.
d) Folge der politischen Verfolgung muss schließlich der berufliche Nachteil
sein, dessen Ausgleich im Wege der Rehabilitierung der Betroffene begehrt,
etwa der Verlust des Arbeitsplatzes. Hier verschlägt der Umstand als solcher
nichts, dass der Betroffene den beruflichen Nachteil selbst herbeigeführt oder
an seiner Entstehung - wie hier durch Anregung und Abschluss eines Aufhe-
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bungsvertrages - maßgeblich mitgewirkt hat. Dies hat der Senat für den Fall der
Beendigung eines Arbeitsverhältnisses durch Eigenkündigung bereits aner-
kannt, sofern der Betroffene damit einer tatsächlich drohenden berufsbezoge-
nen Maßnahme zuvorkommen wollte, die zugleich im Sinne des § 1 Abs. 1
Nr. 4 BerRehaG seine politische Benachteiligung bezweckte (Beschluss vom
5. Dezember 2007 - BVerwG 3 B 47.07 - ZOV 2008, 57). Es gilt aber allgemein
und damit nicht nur, wenn der Betroffene einer politisch motivierten Kündigung
zuvorkommen will, sondern auch bei jeder anderen Verfolgung, ferner nicht nur
bei tatsächlicher Verfolgung, sondern auch, wenn der Betroffene Grund zu der
Annahme hat, politisch verfolgt zu sein oder in naher Zukunft verfolgt zu wer-
den. Entscheidend ist, dass er annehmen durfte, der tatsächlichen oder be-
fürchteten Verfolgung auf diese Weise ausweichen oder zuvorkommen zu kön-
nen. Die Aufgabe des Arbeitsplatzes, um „unter den Schutz der Kirche“ zu
flüchten, kommt daher als berufsbezogene Folge politischer Verfolgung in Be-
tracht.
2. Ob die genannten Voraussetzungen im Fall der Klägerin vorliegen, lässt sich
ohne weitere Tatsachenfeststellungen nicht beurteilen. Das Verwaltungsgericht
hat keine hinreichenden Feststellungen dazu getroffen, ob in der Zeit zwischen
Mitte 1979 und September 1981 Umstände eingetreten waren, aus denen die
Klägerin nach den dargestellten Maßstäben auf das Vorliegen einer gegen sie
gerichteten oder ihr in naher Zukunft drohenden Verfolgung schließen durfte.
Zwar ist das Verwaltungsgericht von der Richtigkeit des Vortrags ausgegangen,
dass Freunde der Klägerin 1980 oder 1981 verhaftet und stärker observiert
worden seien. Dem ist es jedoch nicht weiter nachgegangen, weil es der Auf-
fassung war, dass nach der Rechtsprechung des Senats Maßnahmen des MfS
in jedem Fall hätten darauf abzielen müssen, die Klägerin in ihrer Berufsaus-
übung zu schädigen.
Da der Senat die nötigen Feststellungen nicht selbst treffen kann, ist die Sache
zur weiteren Aufklärung zurückzuverweisen. Das Verwaltungsgericht wird dabei
Art, Dichte und Intensität der Stasi-Maßnahmen im Umfeld der Klägerin bis Mit-
te 1981 zu prüfen haben. Auf der Grundlage der sich ergebenden tatsächlichen
Erkenntnisse ist zu bewerten, ob sich die Klägerin einer eigenen Verfolgung
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ausgesetzt sehen durfte. Dabei wird zu berücksichtigen sein, dass die Klägerin
bereits vorverfolgt war und ihre Behauptung plausibel ist, keine Kenntnis davon
gehabt zu haben, dass die gegen sie gerichteten Maßnahmen Mitte 1979 ein-
gestellt worden waren. Ist eine zurechenbare Zwangslage zu bejahen, so wird
weiter zu prüfen sein, wodurch der Abschluss des Aufhebungsvertrages auf
Seiten der Klägerin vornehmlich motiviert war und ob die Beendigung des Ar-
beitsverhältnisses mit der Stadt L. ein geeignetes Mittel war, der angenomme-
nen Bedrohung auszuweichen.
Kley
Liebler
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Buchheister
Dr. Wysk
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bereinigung von SED-Unrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BerRehaG
§ 1 Abs. 1 Nr. 4; § 17 Abs. 1
Stichworte:
„Operative Bearbeitung“; „operative Vorgänge“; Ausgleich von Nachteilen in der
Rentenversicherung; beruflicher Nachteil; berufsbezogener Eingriff; Bespitze-
lungen; Bündel von Einzelmaßnahmen; Drangsalierungen; Verfolgungsmaß-
nahmen gegen Dritte; MfS; politische Verfolgung in der DDR; Rehabilitierungs-
bescheinigung; Stasi; subjektive Zwangslage; unbeabsichtigte Folgen; Verhaf-
tungen; Zersetzungsmaßnahmen; Zweckrichtung von Verfolgungsmaßnahmen.
Leitsatz:
Das Berufliche Rehabilitierungsgesetz dient dem Ausgleich beruflicher Nachtei-
le und setzt voraus, dass der Nachteil Folge politischer Verfolgung war. Die po-
litische Verfolgung muss aber nicht selbst in der Zufügung gerade eines berufli-
chen Nachteils bestanden haben.
Politisch verfolgt im Sinne des § 1 Abs. 1 BerRehaG ist auch, wer sich in einer
Zwangslage sieht, weil er Grund zu der Annahme hat, politisch verfolgt zu wer-
den. Die Annahme einer Zwangslage muss allerdings auf tatsächliche Verfol-
gungsmaßnahmen zurückzuführen sein. Richten sich diese gegen Dritte im ei-
genen Umfeld, so ist entscheidend, ob die Maßnahmen geeignet sind, bei je-
dem Nichtbetroffenen in vergleichbarer Situation den Anschein gegenwärtiger
oder drohender eigener Verfolgung zu schaffen.
Ein beruflicher Nachteil, den sich der Betroffene selbst zugefügt hat (hier durch
Aufgabe einer Beschäftigung), ist gleichwohl Folge einer - tatsächlichen oder
angenommenen - Verfolgung, wenn der Betroffene annehmen durfte, den be-
fürchteten Maßnahmen dadurch ausweichen oder zuvorkommen zu können.
Urteil des 3. Senats vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C 40.09
I. VG Chemnitz vom 11.11.2008 - Az.: VG 3 K 161/06 -