Urteil des BVerwG, Az. 3 C 4.10

Verordnung, Verjährungsfrist, Rücknahme, Rückforderung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
TEILURTEIL
BVerwG 3 C 4.10
VG 13 K 4769/06
Verkündet
am 21. Oktober 2010
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. Oktober 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler,
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert, Dr. Möller und Dr. Wysk
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Köln vom 25. November 2009 wird zurück-
gewiesen.
Hinsichtlich der Revision der Beklagten wird das Verfahren
bis zur Erledigung des Vorabentscheidungsersuchens im
Verfahren BVerwG 3 C 3.10 ausgesetzt.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Klägerin wurden im Zuckerwirtschaftsjahr 1987/88 auf monatliche Anträge
hin von der Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (BALM) Vergü-
tungen für die Kosten aus der Einlagerung von Zucker in Gesamthöhe von
36 387 511,41 DM (entspricht 18 604 639,16 €) gewährt. Mit Bescheid vom
30. Januar 2003 hob die Beklagte die Festsetzungen der Lagerkostenvergü-
tungen mit Wirkung für die Vergangenheit in Höhe von insgesamt 424 556,57 €
auf und forderte die gezahlten Vergütungen zurück, weil die Klägerin in ihren
Anträgen überhöhte Zuckermengen angegeben habe. In dem Bescheid wurde
dem Grunde nach festgestellt, dass der zurückgeforderte Betrag vom Empfan-
ge an zu verzinsen sei; die Festsetzung der genauen Zinshöhe wurde einem
weiteren Bescheid vorbehalten.
Der Rückforderung lagen verschiedene Verstöße gegen gemeinschaftsrechtli-
che Vorschriften zugrunde, von denen im vorliegenden Verfahren noch die
Komplexe „6-Uhr-Problematik“, „vorzeitiges Buchen in der Rübenkampagne“
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und „Mehrausbeute Halbfabrikate/Mehrausbeute A-Ablauf“ von Bedeutung
sind. Vorangegangen waren Ermittlungen des Hauptzollamts Köln, die nach
ersten Verdachtsmomenten aus dem Frühjahr 1997 im Oktober 1997 eingeleitet
worden waren und zunächst nur die Zuckerwirtschaftsjahre 1992/93 bis
1996/97 betroffen hatten, 1999 im Zuge eines strafrechtlichen Ermittlungsver-
fahrens wegen des Verdachts der Steuerhinterziehung und des Subventionsbe-
truges aber auf die Zuckerwirtschaftsjahre seit 1987/88 ausgedehnt worden
waren. Am 12. Februar 2002 hatte das Zollfahndungsamt den Schlussbericht
hinsichtlich des Tatvorwurfs der Steuerhinterziehung abgegeben; am 28. Feb-
ruar 2002 hatten die im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren beteiligten Be-
triebsprüfer der Beklagten ihren Schlussbericht hinsichtlich der Schadenshöhe
infolge Subventionsbetruges erstellt. Beide Berichte waren der Klägerin am
4. April 2002 mitgeteilt worden.
Gegen den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 30. Januar 2003
legte die Klägerin Widerspruch ein, mit dem sie die verschiedenen Vorwürfe im
Einzelnen bestritt und sich unter anderem auf Verjährung berief. Während des
Widerspruchsverfahrens wurde im Rahmen des Strafverfahrens gegen Verant-
wortliche der Klägerin am 30. Juli 2004 eine „tatsächliche Verständigung“ er-
zielt, auf deren Grundlage die Abgabebescheide der Zollverwaltung geändert
wurden. Nach weiteren Ermittlungen hielt die Beklagte ihre Vorwürfe hinsichtlich
verschiedener Sachverhaltskomplexe nicht mehr aufrecht. Mit Wider-
spruchsbescheid vom 4. Oktober 2006 gab sie dem Widerspruch daher teilwei-
se statt, wies ihn aber in Höhe von noch 50 719,81 € zurück.
Mit ihrer Klage macht die Klägerin geltend, die Rückforderung sei verjährt. Je-
denfalls sei die Feststellung der Verzinsungspflicht dem Grunde nach zu unbe-
stimmt.
Mit Urteil vom 25. November 2009 hat das Verwaltungsgericht Köln die ange-
fochtenen Bescheide aufgehoben, soweit die Verzinsungspflicht auch für den
Zeitraum vor dem 31. Januar 2003 - der Bekanntgabe des Ausgangsbeschei-
des - festgestellt wurde. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begrün-
dung hat es ausgeführt: In Ansehung der Rücknahme und Rückforderung der
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zu Unrecht gewährten Lagerkostenvergütung seien die Bescheide rechtmäßig.
Die Rückforderung sei nicht verjährt. Dies bestimme sich nach der Verordnung
(EG, EURATOM) Nr. 2988/95, die bei Unregelmäßigkeiten zulasten des Ge-
meinschaftshaushalts Anwendung finde, und zwar auch dann, wenn es sich um
Unregelmäßigkeiten aus der Zeit vor Inkrafttreten der Verordnung handele und
diese nicht zu verwaltungsrechtlichen Sanktionen, sondern lediglich zu verwal-
tungsrechtlichen Maßnahmen wie einer Rückforderung führten. Nach der ge-
nannten Verordnung betrage die Verjährungsfrist, die durch Verfolgungsmaß-
nahmen unterbrochen werden könne, zwar vier Jahre und ohne Rücksicht auf
Unterbrechungen höchstens acht Jahre. Die Frist beginne aber bei wiederhol-
ten Unregelmäßigkeiten erst an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit been-
det werde. Hier liege eine wiederholte Unregelmäßigkeit vor. Abzustellen sei
insofern auf die - überhöhten - Mengenangaben in den monatlichen Vergü-
tungsanträgen. Dass diese Angaben auf verschiedene Sachverhaltskomplexe
zurückzuführen seien, sei demgegenüber gleichgültig; dies seien bloße Vorbe-
reitungshandlungen, mit denen noch nicht die Schwelle zur Unregelmäßigkeit
überschritten worden sei. Die letzten fehlerhaften Anträge seien nach Juni 1999
gestellt worden, weshalb die vierjährige Verjährungsfrist frühestens im Juni
1999 zu laufen begonnen habe und im Januar 2003 noch nicht abgelaufen sei.
Die Feststellung der Zinsforderung „dem Grunde nach“ betreffe den Zeitraum
seit Auszahlung der Lagerkostenvergütung und finde ihre Rechtsgrundlage in
§ 14 i.V.m. § 10 Abs. 3 des Marktorganisationengesetzes (MOG). Entgegen der
Ansicht der Klägerin sei die Feststellung hinlänglich bestimmt. Allerdings sei sie
rechtswidrig, soweit sie sich auf die Zeit vor der Bekanntgabe des Rückforde-
rungsbescheides am 31. Januar 2003 beziehe. Anwendbar sei § 14 Abs. 1
Satz 1 MOG nur in der seit dem 21. Mai 1996 geltenden, nicht hingegen in der
früheren Fassung. Hiernach seien Ansprüche auf Erstattung von besonderen
Vergünstigungen „vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an“ und nicht länger „ab
Empfang“ der zu erstattenden Leistung zu verzinsen. Die Rückforderung sei
aber erst mit Bekanntgabe des Rücknahme- und Rückforderungsbescheids am
31. Januar 2003 entstanden, so dass eine Zinspflicht für frühere Zeiträume
nicht bestehe.
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Die Klägerin erstrebt mit ihrer Sprungrevision die vollständige Aufhebung der
angefochtenen Bescheide. Die Rückforderung sei verjährt. Das Verwaltungsge-
richt wende mit Recht die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 an und
gehe deshalb von einer vierjährigen regelmäßigen Verjährungsfrist aus. Zu er-
gänzen sei, dass Deutschland diese Frist nicht durch eine - ersichtlich unan-
gemessene - dreißigjährige Frist ersetzt habe. Das Verwaltungsgericht nehme
jedoch zu Unrecht an, dass diese Frist erst im Juni 1999 zu laufen begonnen
habe. Entgegen seiner Auffassung handele es sich nicht um wiederholte Unre-
gelmäßigkeiten, weshalb es nicht auf deren Beendigung ankomme. Hierfür
könne nicht allein auf die Beantragung der Lagerkostenvergütung abgestellt
werden, zumal sich diese nicht nach Gemeinschaftsrecht, sondern nach natio-
nalem Recht richte. Maßgeblich sei vielmehr das Gesamtgeschehen, das in die
jeweilige Antragstellung münde. Dann werde deutlich, dass der Klägerin ganz
verschiedene Unregelmäßigkeiten angelastet würden, die deshalb auch in ver-
schiedenen Sachverhaltskomplexen zusammengefasst worden seien. Die Er-
fassung der „Mehrausbeute Halbfabrikate“, das „vorzeitige Buchen der Rüben-
kampagne“ und die „6-Uhr-Problematik“ seien in einer Zuckerfabrik sehr unter-
schiedliche Tätigkeiten, die von verschiedenen Personen an verschiedenen
Stellen der Erfassung der Zuckererzeugung ausgeübt würden und die sich zu-
dem nach je unterschiedlichen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts beurteil-
ten. Die verschiedenen Handlungskomplexe müssten deshalb bei der Frage, ob
eine Unregelmäßigkeit wiederholt worden sei, getrennt beurteilt werden. Dann
aber stünden die einzelnen Handlungen nicht in einem engen zeitlichen Zu-
sammenhang. Vor allem sei ein Wiederholungszusammenhang durch die
Marktordnungsprüfung im Juni 1997 unterbrochen worden, weil die Unregel-
mäßigkeiten nicht beanstandet worden seien, obwohl sie den Prüfern bei sorg-
fältiger Prüfung hätten auffallen müssen. Spätestens zu diesem Zeitpunkt habe
die vierjährige Verjährungsfrist zu laufen begonnen. Die Frist sei nicht durch die
Verfolgungshandlungen der Staatsanwaltschaft und des Hauptzollamts unter-
brochen worden, weil diese für die Rückforderung von Subventionen nicht zu-
ständig seien. Jedenfalls aber sei im Januar 2003 die äußerste achtjährige Ver-
jährungsfrist verstrichen gewesen.
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Diese Frist beginne mit der jeweiligen Unregelmäßigkeit ungeachtet späterer
Wiederholungen. Davon abgesehen seien die angefochtenen Bescheide auch
insoweit rechtswidrig, als sie eine Verzinsungspflicht dem Grunde nach fest-
stellten. Ein derartiger feststellender Verwaltungsakt stelle eine unnötige und
unangemessene Beschwer dar; hierfür bedürfe es einer gesonderten gesetzli-
chen Grundlage, an der es fehle. Die Beklagte hätte sogleich die Zinsen fest-
setzen können. Zudem sei die Feststellung in mehrfacher Hinsicht unbestimmt.
Die Beklagte tritt der Revision der Klägerin entgegen. Sie meint, die Hauptfor-
derung verjähre erst in dreißig Jahren; insofern gehe deutsches Recht dem
Gemeinschaftsrecht vor. Hilfsweise verteidigt sie insofern das Urteil des Ver-
waltungsgerichts.
Mit ihrer eigenen Revision erstrebt die Beklagte die Abweisung der Klage in
vollem Umfang. Insofern trägt sie vor: Die Feststellung der Verzinsungspflicht
finde ihre Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in der vor dem 21. Mai
1996 geltenden Fassung, wonach zu Unrecht empfangene Leistungen vom
Empfange an zu verzinsen seien. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsge-
richts sei diese ältere Fassung hier anzuwenden. Durch das Änderungsgesetz
habe der Gesetzgeber im Übrigen an der vorherigen Rechtslage nichts ändern
wollen.
Die Klägerin tritt der Revision der Beklagten entgegen und verteidigt insofern
das Urteil des Verwaltungsgerichts.
II
Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Kla-
ge sowohl in Ansehung der Hauptforderung (1.) als auch in Ansehung künftiger
Zinsen (2.) im Ergebnis mit Recht abgewiesen.
1. Das Verwaltungsgericht hat den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid
der Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheides, was die Hauptforde-
rung betrifft, für rechtmäßig erachtet. Dies wird von der Klägerin mit der Revisi-
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on nur insofern in Frage gestellt, als das Verwaltungsgericht die Rückforderung
für unverjährt gehalten hat. Darauf ist die revisionsgerichtliche Überprüfung da-
her zu beschränken.
a) Nach Maßgabe des nationalen Rechts ist der Rücknahme- und Rückforde-
rungsbescheid nicht wegen Verjährung rechtswidrig.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass das
Rechtsinstitut der Verjährung auch im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermö-
gensrechtliche Ansprüche Anwendung findet. Nach welchen Regeln sich die
Verjährung richtet, ist, wenn spezielle Vorschriften des einschlägigen Fach-
rechts fehlen, im Wege der Analogie zu entscheiden. Dabei ist nach dem Ge-
samtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechts-
vorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung
als die „sachnächste“ analog heranzuziehen ist. Es besteht kein Anwendungs-
vorrang für die Verjährungsnormen des Bürgerlichen Gesetzbuchs, auch nicht
für die dort vorgesehene Regelverjährung. Sind freilich speziellere Verjährungs-
fristen, sei es aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch, sei es aus anderen gesetzli-
chen Regelungen, nicht analogiefähig, so hat das Bundesverwaltungsgericht in
der dreißigjährigen Regelverjährung des § 195 BGB a.F. den Ausdruck eines
allgemeinen Rechtsgedankens gesehen (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember
2008 - BVerwG 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 m.w.N.; zustimmend
BFH, Urteil vom 7. Juli 2009 - VII R 24/06 - BFHE 225, 524 <534 ff.>).
Das Verwaltungsgericht hat mit Recht angenommen, dass die Lagerkostenver-
gütung auf der Grundlage eines Bewilligungsbescheides ausbezahlt wird, selbst
wenn in Anwendung von § 4 Abs. 3 Satz 1 der Lagerkostenausgleichsverord-
nung-Zucker kein ausdrücklicher (förmlicher) Bewilligungsbescheid ergeht. Die
Rückforderung zu Unrecht gewährter Lagerkostenvergütung (vgl. § 10 Abs. 3
MOG, § 49a VwVfG) setzt mithin die Rücknahme der Bewilligungsbescheide
voraus (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG, § 48 VwVfG). Dementsprechend trifft der
angefochtene Bescheid eine zweistufige Regelung, ist Rücknahme- und Rück-
forderungsbescheid.
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Ob die Befugnis der Behörde zur Rücknahme eines rechtswidrigen Bewilli-
gungsbescheides ein verjährbarer Anspruch im Sinne des § 194 Abs. 1 BGB,
also ein Recht ist, von einem anderen - dem durch den Bescheid Begünstigten -
ein Tun oder Unterlassen zu verlangen, bedarf keiner Entscheidung. Der
Rücknahmebescheid ist kein Leistungsbescheid, sondern ein rechtsgestalten-
der Verwaltungsakt, dessen Regelungswirkung sich darin erschöpft, den frühe-
ren Verwaltungsakt aufzuheben. Das Bundesverwaltungsgericht ist in seiner
bisherigen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass Rückzahlungsansprüche
erst nach der - ggf. rückwirkenden - Rücknahme eines Bewilligungsbescheides
der Verjährung unterliegen; die Annahme der Vorinstanz, dass die
Rücknahmebefugnis als solche als Gestaltungsrecht der Verwaltung unverjähr-
bar sei, blieb unbeanstandet (BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1984 - BVerwG
5 C 1.83 - Buchholz 436.36 § 20 BAföG Nr. 20 = juris ). Auch in der
Literatur wird eine Verjährbarkeit der Rücknahmebefugnis, wenn sie überhaupt
thematisiert wird, verneint (etwa Erfmeyer, VR 1999, 48 <51 ff.> m.w.N.). Zur
Begründung wird darauf verwiesen, dass die gesetzlichen Rücknahmeregelun-
gen, mit der Kernvorschrift in § 48 VwVfG, ein differenziertes und abgewogenes
Vertrauensschutzkonzept enthielten. Hiernach sei der Faktor Zeitablauf nur
nach Maßgabe des § 48 Abs. 4 VwVfG und ergänzend im Rahmen des Rück-
nahmeermessens zu berücksichtigen. Dieses Vertrauensschutzkonzept dürfe
nicht durch einen zusätzlichen Rückgriff auf allgemeine Verjährungsregeln un-
terlaufen werden. Andererseits ist dem Gesetz eine Verjährung der Rücknah-
mebefugnis nicht gänzlich unbekannt. Zu erinnern ist etwa an § 349 Abs. 5 Satz
4 und 5 des Lastenausgleichgesetzes (dazu etwa BVerwG, Urteil vom 30. April
2008 - BVerwG 3 C 17.07 - Buchholz 427.3 § 349 LAG Nr. 15). Zudem hat das
Bundessozialgericht für § 45 SGB X angenommen, dass ein rechtswidriger
Sozialleistungsbescheid mit Dauerwirkung dreißig Jahre nach seinem Erlass
selbst dann nicht mehr mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen
werden kann, wenn er durch arglistige Täuschung erwirkt worden ist (BSG, Ur-
teil vom 24. März 1993 - 9/9a RV 38/91 - BSGE 72, 139). Es hat dies zwar nur
für § 45 SGB X entschieden, der ein gestuftes System gesteigerten Bestands-
schutzes aufweist, und eine Erstreckung auf § 48 VwVfG ausdrücklich abge-
lehnt. Seine Argumente greifen jedoch über den gesetzlich ausgestalteten
Bestands- und Vertrauensschutz hinaus und münden in die Annahme eines
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allgemeinen Rechtsgrundsatzes, demzufolge nach Ablauf von dreißig Jahren
einmal getroffene Regelungen keinesfalls mehr in Frage gestellt werden dürfen
(a.a.O. <145 f.>; kritisch Erfmeyer a.a.O.). Die Streitfrage kann hier offen blei-
ben. Eine kürzere Verjährungsfrist als dreißig Jahre kommt keinesfalls in Be-
tracht.
Auch der Rückzahlungsanspruch der Beklagten nach § 10 Abs. 3 MOG, § 49a
VwVfG war bei Erlass des hier angefochtenen Bescheides unverjährt. Hierbei
handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. § 49a
Abs. 2 VwVfG), der der Verjährung unterliegt. In Anwendung der eingangs dar-
gelegten Grundsätze hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass
auf öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Ermangelung spezieller Ver-
jährungsregeln - auch nach der am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Schuld-
rechtsreform - eine dreißigjährige Verjährungsfrist Anwendung findet (BVerwG,
Urteil vom 11. Dezember 2008, a.a.O. ). Das gilt auch für den
vorliegenden Anspruch auf Rückzahlung überzahlter Lagerkostenvergütung.
Keiner Entscheidung bedarf, ob die dreißigjährige Frist bei einer rückwirkenden
Aufhebung der zugrundeliegenden Bewilligungsbescheide bereits mit der Aus-
zahlung der zurückgeforderten Beträge oder erst mit Erlass des Rücknahme-
bescheides beginnt. Auch im ersteren Falle wäre die Frist hier vor ihrem Ablauf
unterbrochen worden (vgl. § 53 Abs. 1 VwVfG).
b) Das nationale Recht wird nicht von europäischem Gemeinschaftsrecht ver-
drängt. Zwar enthält Art. 3 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des
Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der
Europäischen Gemeinschaften (ABl Nr. L 312 S. 1) Bestimmungen zur Verjäh-
rung. Diese treten jedoch zurück, wenn das nationale Recht längere Verjäh-
rungsfristen vorsieht.
aa) Die Verordnung ist grundsätzlich anwendbar. Sie gilt für die Rückforderung
von Leistungen, die der Erstattungspflichtige aufgrund einer Unregelmäßigkeit
erlangt hat, sofern die Leistung von der Behörde im Namen oder für Rechnung
des Gemeinschaftshaushalts erbracht wurde. Diese Voraussetzungen sind hier
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gegeben. Die Klägerin hat die zu erstattende Leistung aufgrund einer Unregel-
mäßigkeit erlangt; dabei steht der Anwendung der Verordnung nicht entgegen,
dass die Unregelmäßigkeiten vor ihrem Inkrafttreten begangen wurden (EuGH,
Urteil vom 29. Januar 2009 - C-278/07, Vosding - EuGHE 2009 I-457
). Die Leistung wurde von der Beklagten auch im Namen oder für
Rechnung des Gemeinschaftshaushalts erbracht (vgl. zu dieser Voraussetzung
EuGH, Urteile vom 24. Juni 2004 - C-278/02, Handlbauer - EuGHE 2004 I-6194
und vom 29. Januar 2009 a.a.O. ). Daran ändert nichts,
dass die Aufwendungen für diese Vergütung durch eine Abgabe der Zuckerbe-
triebe refinanziert werden sollen.
bb) Art. 3 der Verordnung enthält eine Verjährungsregelung. Diese findet nicht
nur Anwendung, wenn die Unregelmäßigkeit Sanktionen nach sich zieht (vgl.
Art. 5), sondern auch, wenn sie Anlass für verwaltungsrechtliche Maßnahmen
wie die Rückforderung gewährter Beihilfen ist (vgl. Art. 4; EuGH, Urteile vom
24. Juni 2004 a.a.O. und vom 29. Januar 2009 a.a.O.
). Nach Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung beträgt die
Verjährungsfrist für die Verfolgung vier Jahre ab Begehung der Unregelmäßig-
keit. Zwar kann das Gemeinschaftsrecht in den sektorbezogenen Regelungen
eine kürzere Frist vorsehen, die nicht weniger als drei Jahre betragen darf, doch
ist eine solche Frist in den Regelungen für den Ausgleich der Lagerkosten für
Zucker nicht bestimmt (vgl. die Verordnung Nr. 1785/81 des Rates vom
30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, ABl Nr. L 177
S. 4, die Verordnung Nr. 1358/77 des Rates vom 20. Juni 1977 zur
Aufstellung allgemeiner Regeln für den Ausgleich der Lagerkosten für Zucker,
ABl Nr. L 156 S. 4, sowie die hierzu ergangene Durchführungsverordnung
Nr. 1998/78 der Kommission vom 18. August 1978, ABl Nr. L 231 S. 5).
Die gemeinschaftsrechtliche Regelung versteht sich allerdings nur als Mindest-
frist (EuGH, Urteil vom 29. Januar 2009, a.a.O. ). Die Mitgliedstaaten
können nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung eine längere als die in Absatz 1 vor-
gesehene Frist anwenden. Das bezieht sich ersichtlich auf die vierjährige Frist
des Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung, die durch sektorbezogene Be-
stimmungen auf bis zu drei Jahren abgesenkt werden kann, nicht hingegen - al-
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lein oder daneben - auf die doppelte äußerste Frist des Art. 3 Abs. 1
Unterabs. 4 der Verordnung. Das Gemeinschaftsrecht verdrängt mithin nur eine
nationale Verjährungsregelung, die eine Verjährbarkeit von verwaltungsrechtli-
chen Maßnahmen infolge von Unregelmäßigkeiten in kürzerer Zeit als regel-
mäßig vier Jahren vorsehen. Damit will es die finanziellen Interessen der Ge-
meinschaft wahren (ebenso BFH, Urteil vom 7. Juli 2009 - VII R 24/06 - BFHE
225, 524 <530 f.>). Bestimmt das nationale Recht eine längere Frist, so ver-
drängt es die gemeinschaftsrechtliche Regelung nicht nur in Ansehung der
Fristdauer, sondern insgesamt, also auch hinsichtlich des Fristbeginns (Art. 3
Abs. 1 Unterabs. 2), der Unterbrechung (Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 3) und der äu-
ßersten Frist (Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 4 der Verordnung Nr. 2988/95). Verjäh-
rungsregelungen stellen stets ein komplexes Regelwerk dar, dessen Kompo-
nenten aufeinander abgestimmt sind; die Komponenten lassen sich nicht aus
ihrem Zusammenhang lösen und in einen ganz anderen Zusammenhang stel-
len, ohne ihre Bedeutung und ihr Gewicht zu verändern. All dies ergibt sich
zweifelsfrei aus der erwähnten Vorabentscheidung des Europäischen Gerichts-
hofs in der Rechtssache Vosding (Urteil vom 29. Januar 2009, a.a.O.).
Es ist nicht erforderlich, dass es sich bei der längeren Frist des nationalen
Rechts um eine erst nach Erlass der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95
bestimmte Frist handelt; in Betracht kommt auch eine ältere Frist des nationalen
Rechts. Ebensowenig ist erforderlich, dass es sich eine um sektorbezogene
Frist handelt; anders als bei Art. 3 Abs. 1 Satz 2 kommen bei Art. 3 Abs. 3 der
Verordnung auch allgemeine Fristen in Betracht. Beides hat der Europäische
Gerichtshof klargestellt (EuGH, Urteil vom 29. Januar 2009, a.a.O.
47>). Damit hat der Gerichtshof der Sache nach zugleich entschieden, dass
insofern das gesamte nationale Recht heranzuziehen ist, nicht nur das ge-
schriebene Recht; die längere Frist des nationalen Rechts kann daher auch auf
der Grundlage einer Gesetzes- oder Rechtsanalogie anzuwenden sein. Das
sagt die Vorabentscheidung zwar nicht ausdrücklich. Jedoch stand in jenem
Verfahren gerade eine analoge Anwendung des § 195 BGB a.F. auf öffentlich-
rechtliche Rückforderungsansprüche in Rede, und die Generalanwältin hatte
eine derart begründete nationale Verjährungsfrist gerade deshalb nicht nach
Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 zulassen wollen,
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weil es sich nicht um eine spezifische Regelung des Verwaltungsrechts handele
(Generalanwältin Sharpston, Schlussanträge vom 25. September 2008, EuGHE
2009 -I 460 ). Diese Einwände hat der Europäische Gerichtshof
nicht aufgegriffen; das ist ein beredtes Schweigen (so zutreffend BFH, Urteil
vom 7. Juli 2009 - VII R 24/06 - BFHE 225, 524 <531 f.>).
cc) Das deutsche Recht enthält eine Verjährungsregelung, die längere Fristen
vorsieht als Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM)
Nr. 2988/95. Sie geht deshalb der gemeinschaftsrechtlichen Verjährungsrege-
lung vor.
Wie gezeigt, zerfällt die Verfolgung einer Unregelmäßigkeit durch Entzug des
rechtswidrig erlangten Vorteils im Sinne des Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 1
der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 im deutschen Recht, wenn der
Vorteil auf der Grundlage eines Bewilligungsbescheides gewährt worden ist, in
die Rücknahme dieses Bescheides und die Rückforderung der nunmehr
rechtsgrundlos gezahlten Beträge. Für keinen der beiden Teilakte sieht das
deutsche Recht vor, dass sie in weniger als vier Jahren ab Begehung der Un-
regelmäßigkeit verjähren. Die Befugnis der Behörde zur Rücknahme ist nach
überwiegender Auffassung unverjährbar und verjährt auch nach der Gegen-
meinung erst nach dreißig Jahren; für den Rückzahlungsanspruch gilt eine
dreißigjährige Verjährungsfrist. Auch wenn das deutsche Recht Unverjährbar-
keit annimmt, enthält es eine - verneinende - Verjährungsregelung, deren Frist
länger ist als die vierjährige Mindestfrist des Gemeinschaftsrechts.
Dass eine sehr lange - dreißigjährige - nationale Frist mit den Grundsätzen des
Gemeinschaftsrechts, namentlich mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
unvereinbar sei, vermag der Senat nicht zu erkennen. Zwar meint die General-
anwältin in den bereits erwähnten Schlussanträgen - freilich ohne nähere Be-
gründung -, dass eine nationale Verjährungsfrist von dreißig Jahren angesichts
der vierjährigen Frist des Gemeinschaftsrechts „in jedem Fall unverhältnismä-
ßig“ sei (Schlussanträge vom 25. September 2008 a.a.O. ). Das Fi-
nanzgericht Hamburg hat diese Bedenken zum Anlass für ein erneutes
Vorabentscheidungsersuchen genommen (FG Hamburg, Beschluss vom
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12. Februar 2010 - 4 K 228/09 - , beim EuGH anhängig unter C-201/10). Die
Bedenken sind jedoch nicht stichhaltig; auch der Bundesfinanzhof ist ihnen
nicht gefolgt (BFH, Urteil vom 7. Juli 2009 - VII R 24/06 - BFHE 225, 524 <530,
535>). Soweit ersichtlich, ist eine dreißigjährige Verjährungsfrist im öffentlichen
Recht nach Maßgabe des deutschen Verfassungsrechts bislang nicht für un-
verhältnismäßig erachtet worden (vgl. Guckelberger, Die Verjährung im Öffent-
lichen Recht, 2004, S. 90 ff., 104 ff.), und es ist nicht erfindlich, inwiefern die
Grundsätze des Gemeinschaftsrechts insofern strenger sein sollten. Dabei ist
auch in Rechnung zu stellen, dass die Verjährung bei der Rücknahme rechts-
widriger begünstigender Verwaltungsakte durch die zusätzliche zeitbezogene
Vertrauensschutzregel des § 48 Abs. 4 VwVfG flankiert wird.
Diese Jahresfrist ist allerdings kürzer als die gemeinschaftsrechtliche Mindest-
frist. Sie ist aber keine Verjährungsfrist, deren Ablauf rein objektiv-zeitlich beur-
teilt würde und für deren Beginn allein die Begehung der Unregelmäßigkeit
maßgeblich wäre, sondern eine Entscheidungsfrist, die der Behörde gesetzt ist,
nachdem sie alle Umstände der Unregelmäßigkeit sowie alle sonst für ihre
Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen ermittelt hat. Sie stellt damit
keine Regelung der Verjährung dar, sondern ist Bestandteil des Vertrauens-
schutzkonzepts, nach dem der Begünstigte die Bestandskraft eines rechtswid-
rigen Bescheides verteidigen kann (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Dement-
sprechend hat es die Rechtsprechung durchweg abgelehnt, die verjährungs-
rechtlichen Bestimmungen über die Hemmung oder Unterbrechung des Frist-
laufs analog auf die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG anzuwenden
(BVerwG, Beschluss vom 28. September 1994 - BVerwG 11 C 3.93 - Buchholz
451.90 Europäisches Wirtschaftsrecht Nr. 133 ; Urteil vom 19. Dezem-
ber 1995 - BVerwG 5 C 10.94 - BVerwGE 100, 199 <204 f.>; BSG, Urteil vom
27. Juli 1989 - 11/7 RAr 115/87 - BSGE 65, 221 <224>).
2. Die Beklagte hat in dem angefochtenen Bescheid „verbindlich festgestellt“,
dass der Rückforderungsbetrag dem Grunde nach vom Zeitpunkt seines Emp-
fanges an zu verzinsen sei; die Berechnung des Zinsbetrages hat sie einem
gesonderten Bescheid vorbehalten. Die auch hiergegen gerichtete Klage hat
das Verwaltungsgericht insoweit abgewiesen, als die Verzinsungspflicht den
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Zeitraum ab Bekanntgabe des Bescheides am 31. Januar 2003 betrifft. Auch
dies hält den Angriffen der Revision stand.
Die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung von Zinsen ergibt sich aus § 14
Abs. 1 Satz 1 MOG, wobei für die Entscheidung über die Revision der Klägerin
offen bleiben kann, welche Fassung dieser Vorschrift heranzuziehen ist. Die
Beklagte durfte die Zinsen jedenfalls durch Verwaltungsakt erheben. Das ergibt
sich schon daraus, dass die Verzinsungspflicht als Nebenpflicht Teil der haupt-
sächlichen Pflicht zur Erstattung der zuviel erhaltenen Beträge ist, welche ge-
mäß § 10 Abs. 3 MOG durch Bescheid festgesetzt werden, und wird von der
Klägerin an sich auch nicht bezweifelt. Die Klägerin sieht allerdings in der Auf-
spaltung in einen Zinsgrund- und einen späteren Zinshöhebescheid eine zu-
sätzliche Beschwer, zu der es einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung
bedürfe. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Die Aufspaltung kam der Klä-
gerin nur zugute, weil die Festsetzung der zu entrichtenden Zinsen erst später
erfolgte. Ihr Interesse daran, eine vorherige Unterbrechung oder Hemmung der
Verjährung in Ansehung der auflaufenden Zinsen zu vermeiden (vgl. § 53
VwVfG), mag verständlich sein, ist aber rechtlich nicht geschützt und auch nicht
schützenswert.
Auch die übrigen Einwände der Klägerin dringen nicht durch. Die hinsichtlich
der Zinspflicht getroffene Feststellung ist weder zu unbestimmt noch unzuläs-
sig. Die nötige Bestimmtheit ergibt sich hinsichtlich des Zinssatzes aus dem in
Bezug genommenen § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG, hinsichtlich der zu verzinsenden
Hauptforderung und hinsichtlich des Zinszeitraums aus dem Bescheidtenor
selbst. Dass sich die Behörde vorerst mit der verbindlichen Feststellung der
Zinspflicht dem Grunde nach begnügte, obwohl sie die Zinsen schon zu diesem
Zeitpunkt genau hätte berechnen können, schadet nicht; es ist nicht ermes-
sensfehlerhaft, die Berechnung des Zinsbetrages erst später vorzunehmen und
einem gesonderten Zinsbescheid vorzubehalten, zumal die Höhe der Rückfor-
derung bestritten war und sich noch vermindern konnte. Die Klägerin hatte es in
der Hand, durch Befriedigung der Hauptforderung das Auflaufen weiterer Zin-
sen zu verhindern.
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- 15 -
III
Die Beklagte wendet sich mit ihrer Revision gegen die Aufhebung ihrer Be-
scheide, soweit die Feststellung der Zinspflicht den Zeitpunkt vor dem 31. Ja-
nuar 2003 - der Bekanntgabe des Ausgangsbescheides - betrifft. Die Sache ist
insoweit nicht entscheidungsreif. Zwar verletzt das angefochtene Urteil insoweit
Bundesrecht (1.). Ob es sich aber aus anderen Gründen als richtig erweist
(§ 144 Abs. 4 VwGO), hängt von Fragen zum europäischen Gemeinschafts-
recht ab, die der Senat nicht selbständig beantworten kann. Deshalb ist das
Verfahren auszusetzen (2.).
1. Das angefochtene Urteil beruht auf der Auffassung, die Pflicht zur Verzin-
sung des zu erstattenden Betrages sei erst mit der Rücknahme der Bewilli-
gungsbescheide durch den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 30.
Januar 2003 entstanden und könne deshalb nur spätere Zeiträume betreffen.
Das verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
a) Die Verzinsungspflicht richtet sich nach nationalem Recht; darin ist dem
Verwaltungsgericht beizupflichten. Europäisches Gemeinschaftsrecht enthält
insofern keine Bestimmung (vgl. allgemein Urteil vom 14. August 1986
- BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357; stRspr), und zwar weder das besonde-
re Recht für den Zuckersektor (vgl. Art. 8 der Verordnung Nr. 1785/81
sowie die Verordnungen Nr. 1358/77 und Nr. 1998/78) noch die bereits
mehrfach erwähnte sektorenübergreifende Verordnung (EG, EURATOM)
Nr. 2988/95. Dieser Verordnung lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin
insbesondere kein an die Mitgliedstaaten gerichtetes Verbot entnehmen, bei der
Rückforderung von Subventionen, die gemeinschaftsrechtlich geregelt sind,
Zinsen auf der Grundlage nationaler Rechtsvorschriften zu erheben, wenn das
Gemeinschaftsrecht eine Zinspflicht nicht begründet. In Art. 4 Abs. 2 der Ver-
ordnung ist lediglich bestimmt, dass eine Verzinsung möglicher Teil einer ver-
waltungsrechtlichen Maßnahme ist, mit der der durch eine Unregelmäßigkeit
erlangte Vorteil entzogen wird. Ob die Verzinsung aber vorgesehen wird, richtet
sich nach anderweitigen Vorschriften; das können Vorschriften des Gemein-
schaftsrechts wie solche des nationalen Rechts sein.
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- 16 -
b) Ebenfalls mit Recht hat das Verwaltungsgericht die gesetzliche Grundlage für
die Feststellung der Verzinsungspflicht in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG nicht in der
Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) - im
Folgenden: § 14 MOG a.F. -, sondern in derjenigen des Art. 5 Ziff. 2 des
Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (VwVfR-
ÄndG) vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656) - im Folgenden: § 14 MOG n.F. - gese-
hen. Das ergibt sich aus Art. 6 Abs. 1 VwVfR-ÄndG, wonach die Neuregelung
am 21. Mai 1996 in Kraft trat. Aus Art. 6 Abs. 2 Halbsatz 2 VwVfR-ÄndG ergibt
sich nichts anderes. Diese Vorschrift sieht zwar vor, dass sich die Erhebung
von Zinsen wegen des Anspruchs auf Erstattung von Leistungen, die vor In-
krafttreten dieses Gesetzes erbracht wurden, nach den vor Inkrafttreten des
Gesetzes geltenden Bestimmungen richtet. Das gilt aber nur für die neuen Be-
stimmungen des § 49a VwVfG und des § 50 Abs. 2a SGB X. Die erwähnte
Vorschrift bildet den zweiten Halbsatz der Übergangsregelung des Art. 6 Abs. 2
VwVfR-ÄndG, welche insgesamt für die Artikel 1 und 3 des Gesetzes, also für
die Änderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes und des Sozialgesetz-
buchs Zehntes Buch getroffen ist. Die Änderung des Marktorganisationenge-
setzes ist Gegenstand von Art. 5 VwVfR-ÄndG; sie wird hiervon nicht erfasst.
Eine entsprechende Anwendung der Übergangsvorschrift auch auf die Neufas-
sung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG ist nicht angebracht. Art. 6 Abs. 2 Halbsatz 2
VwVfR-ÄndG diente vor allem dem Zweck, eine rückwirkende Erhöhung der
jeweiligen Zinssätze zu vermeiden (BTDrucks 13/1534 S. 9, 12 und 14,
BTDrucks 13/3868 S. 7, 8). Anders als die Einfügung des § 49a Abs. 3 VwVfG
und des § 50 Abs. 2a SGB X hat die Neufassung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG
jedoch keine Zinspflicht erstmals begründet und brachte auch keine Verände-
rung des Zinssatzes mit sich. Wie noch zu zeigen sein wird, war mit der Neu-
fassung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG ohnehin keine substantielle inhaltliche
Veränderung beabsichtigt. Auch deshalb bestand kein Anlass für eine Fortgel-
tung des alten Rechts.
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- 17 -
c) Das Verwaltungsgericht hat aber § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG n.F. unrichtig aus-
gelegt. Nach dieser Vorschrift sind Ansprüche auf Erstattung von besonderen
Vergünstigungen vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an zu verzinsen. Entgegen
der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist nicht ausgeschlossen, dass derartige
Erstattungsansprüche rückwirkend entstehen und deshalb auch für zurücklie-
gende Zeiträume zu verzinsen sind. So liegt es, wenn der Bewilligungsbe-
scheid, der der Leistung zugrunde lag, wie hier rückwirkend aufgehoben oder
widerrufen wird. An der im Beschluss vom 23. Juli 1986 - BVerwG 3 B 66.85 -
(Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 65 ) geäußerten gegenteiligen An-
sicht hält der Senat nicht fest.
aa) Das Verwaltungsgericht meint, der Begriff der „Entstehung“ einer Verbind-
lichkeit sei durch § 198 Abs. 1 BGB a.F. bzw. § 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB n.F. fest-
gelegt und müsse deshalb auch im Verwaltungsverfahrensrecht denselben In-
halt haben. Im bürgerlichen Recht aber sei geklärt, dass „Entstehung“ und „Fäl-
ligkeit“ zeitlich nicht rückbezogen werden könnten. Ob dem für den Bereich des
bürgerlichen Rechts in dieser Allgemeinheit beizupflichten wäre, bedarf keiner
Entscheidung. Die Verwendung des Begriffs der „Entstehung“ eines Anspruchs
im Verwaltungsverfahrensrecht muss nicht dieselbe Bedeutung haben wie im
bürgerlichen Recht, dazu sind die beiden Rechtskreise zu verschieden. Die
Vorschriften des öffentlichen Rechts sind vielmehr selbständig auszulegen. Ge-
sichtspunkte aus dem bürgerlichen Recht mögen dabei heranzuziehen sein;
eine unkritische Übernahme verbietet sich jedoch.
bb) Durch die Neufassung des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG sollte eine Zinspflicht
für vergangene Zeiträume nicht ausgeschlossen werden.
Wie erwähnt, erhielt § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG n.F. seine geltende Fassung
durch das Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften
vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656). Zuvor hatte die Vorschrift in der Fassung der
Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) gegolten, die in-
soweit auf das Zweite MOG-Änderungsgesetz vom 27. August 1986 (BGBl I S.
1389) zurückgeht. Nach diesem § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG a.F. waren Ansprüche
auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen - namentlich nach Rücknahme
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oder Widerruf des Bewilligungsbescheides (vgl. § 10 MOG) - vom Zeitpunkt des
Empfanges der Leistung an zu verzinsen. Diese Regelung ging jedenfalls davon
aus, dass eine Rücknahme oder ein rückwirkender Widerruf (vgl. § 10 Abs. 1
Satz 1 Halbsatz 2 MOG) zur rückwirkenden Entstehung der Erstattungsforde-
rung führte und dass diese auch rückwirkend zu verzinsen war, ungeachtet der
Frage, von welchem Zeitpunkt an die Erstattungs- oder die Zinsforderung fällig
war, also eingeklagt oder mit Leistungsbescheid festgesetzt werden konnte (vgl.
§ 10 Abs. 3 MOG). An diesem Grundsatz sollte durch die Neufassung des § 14
Abs. 1 Satz 1 MOG nichts geändert werden. Die Wendung „vom Zeitpunkt des
Empfanges an“ war nur für den Sonderfall auf Bedenken gestoßen, dass ein
begünstigender Bescheid nur für die Zukunft oder doch nicht für die gesamte
Zeitspanne seit seinem Erlass widerrufen würde; der Bescheid besteht dann für
die Vergangenheit oder doch jedenfalls für einen Teil der Vergangenheit als
Rechtsgrund für die Begünstigung fort, was einer Verzinsungspflicht, die die
gesamte Vergangenheit vom Empfang der Begünstigung an umfasst, entge-
genstünde. Allein aus diesem Grunde nahm der Gesetzgeber von der bisheri-
gen Wendung Abstand.
Dass dadurch eine Verzinsung auch für zurückliegende Zeiträume nicht ausge-
schlossen werden sollte, zeigt die Entwurfsbegründung zu dem Änderungsge-
setz. Hiernach sollte § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG eine Anpassung an den in Arti-kel
1 vorgesehenen § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG erhalten (BTDrucks 13/1534 S. 9).
Dort aber war eine Verzinsung „vom Eintritt der Unwirksamkeit des Ver-
waltungsakts an“ vorgesehen, die nach § 49a Abs. 1 Folge einer Rücknahme,
eines rückwirkenden Widerrufs oder des Eintritts einer (auch rückwirkenden)
auflösenden Bedingung sein konnte; dabei ging die Entwurfsbegründung aus-
drücklich von einer „gegebenenfalls rückwirkenden“ Verzinsung aus (BTDrucks
13/1534 S. 7). Dementsprechend hat der Senat die Möglichkeit einer Zinspflicht
für vergangene Zeiträume für den Fall fraglos angenommen, dass eine Subven-
tion zunächst nur vorläufig bewilligt wurde, dann aber rückwirkend in geringerer
Höhe endgültig festgesetzt wird (Urteil vom 19. November 2009 - BVerwG 3 C
7.09 - BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643).
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- 19 -
Allerdings hat das Änderungsgesetz bei § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG nicht dieselbe
Wendung gewählt wie bei § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG und bei § 50 Abs. 2a
Satz 1 SGB X. Statt an den „Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts“
knüpft § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG n.F. die Verzinsungspflicht an die Entstehung
des Erstattungsanspruchs. Es lässt sich nicht klären, ob damit auch andere
Entstehungsfälle als der Eintritt der Unwirksamkeit eines der Leistung zugrun-
deliegenden Verwaltungsakts einbezogen werden sollten (nur Vermutungen
auch bei Busse, MOG-Kommentar, 2007, Rn. 5 f. zu § 14 MOG). Jedenfalls war
dem Gesetzgeber die nunmehr gewählte Formulierung unbedenklich, weil sie
wörtlich an die Vorläufernorm zu § 49a Abs. 3 VwVfG und § 50 Abs. 2a SGB X
anschloss. Durch diese Vorschriften sollte § 44a Abs. 3 Satz 1 der Bun-
deshaushaltsordnung (BHO) in der Fassung des Gesetzes vom 14. Juli 1980
(BGBl I S. 955) in das Verwaltungsverfahrensrecht übernommen werden. Nach
§ 44a Abs. 2 Satz 1 BHO war, soweit ein Zuwendungsbescheid mit Wirkung für
die Vergangenheit zurückgenommen, widerrufen oder infolge Eintritts einer auf-
lösenden Bedingung unwirksam wird, die Zuwendung zu erstatten; nach § 44a
Abs. 3 Satz 1 BHO war der Erstattungsanspruch „mit seiner Entstehung fällig
und von diesem Zeitpunkt an ... zu verzinsen“. Die Entwurfsbegründung hatte
auch hierzu „klargestellt“, dass der Erstattungsanspruch gegebenenfalls rück-
wirkend in dem Zeitpunkt entsteht, in dem der Zuwendungsbescheid nach dem
Inhalt der Rücknahme- oder Widerrufsentscheidung unwirksam wird (BTDrucks
8/3785). Dem war die Auslegung durch Rechtsprechung und Literatur in der
Folgezeit ganz überwiegend gefolgt (OVG Münster, Urteil vom 19. März 1991
- 4 A 298/89 - DVBl 1991, 953 <954>; VGH München, Urteil vom 18. Mai 1998
- 4 B 97.3799 - BayVBl 1999, 153; OVG Magdeburg, Urteil vom 18. Februar
1999 - A 1 S 569/98 -LKV 1999, 411; OVG Weimar, Urteil vom 23. Juli 2002
- 2 KO 591/01 - ThürVBl 2003, 56 <60>; Kopp, VwVfG-Kommentar, 6. Aufl.
1996, Anhang I zu § 49 VwVfG Rn. 14; Kamps, DVBl 1982, 777 <778>; Götz,
NVwZ 1984, 480 <484 f.>; Suerbaum, VerwArch 1999, 361 <388 f.>; Krämer,
DÖV 1990, 546 <550>; Siebelt/Schröder, BayVBl 1996, 558; wohl auch
Dommach, DÖV 1981, 122 <127>; ebenso - wenngleich kritisch - Weides, NJW
1981, 848). Die Gegenansicht meinte, die - zutage liegende - Absicht des Ge-
setzgebers habe im Gesetzeswortlaut keine Stütze gefunden (VGH München,
Urteil vom 24. September 1993 - 19 B 93.952 - BayVBl 1994, 626 - später aus-
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- 20 -
drücklich aufgegeben, vgl. Urteil vom 18. Mai 1998, a.a.O. <154> -; OVG Lüne-
burg, Urteil vom 16. Dezember 1995 - 11 L 7985/95 - NdsVBl 1998, 113 <116>;
Dickersbach, NVwZ 1996, 962 <970>; Klappstein in: Knack, VwVfG-Kommen-
tar, 4. Aufl. 1994, Rz. 8.2.3 zu § 49 VwVfG); dem kann aber aus den angeführ-
ten Erwägungen nicht gefolgt werden.
cc) Dass § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG n.F. - ebenso wie § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG
- eine Verzinsung für vergangene Zeiträume umfasst, ergibt sich auch aus
seinem Sinn und Zweck.
Die Pflicht zur Erstattung ist bereicherungsrechtlicher Natur. Die Zinspflicht teilt
diese Rechtsnatur. Der Erstattungsschuldner ist nicht nur zur Herausgabe der
empfangenen Leistung, sondern auch ihrer Nutzungen verpflichtet. Dies betrifft
nicht nur die tatsächlich gezogenen Nutzungen, sondern auch die Nutzungen,
die er hätte ziehen können. Letztere werden durch die Zinspflicht in pauscha-
lierter Form abgeschöpft (vgl. Beschluss vom 23. Juli 1986, a.a.O. S. 129). Das
setzt allerdings nach allgemeinem Bereicherungsrecht voraus, dass der Erstat-
tungsschuldner bösgläubig ist, dass er mit anderen Worten das Fehlen des
rechtlichen Grundes kannte oder doch kennen musste (vgl. § 818 Abs. 4, § 819
Abs. 1, § 291 BGB; vgl. Urteil vom 7. Februar 1985 - BVerwG 3 C 33.83 -
BVerwGE 71, 48 <54 ff.>). Das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht weicht
hiervon ab, indem es die Zinspflicht von seinem Verweis auf das allgemeine
Bereicherungsrecht ausnimmt (§ 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG) und einer besonde-
ren Regelung vorbehält (§ 49a Abs. 3 VwVfG). Der Zuwendungsempfänger und
Erstattungsschuldner wird damit so behandelt, als habe er den Rücknahme-
oder Widerrufsgrund gekannt oder als hätte er ihn doch kennen müssen; trifft
diese Vermutung nicht zu, so kann die Behörde nach ihrem Ermessen von der
Erhebung von Zinsen absehen. Im Bereich des Marktorganisationenrechts kann
die Kenntnis des Zuwendungsempfängers auf anderem Wege zu berück-
sichtigen sein. Insgesamt aber verbleibt die Zinspflicht im Sachzusammenhang
des Bereicherungsrechts.
Der bereicherungsrechtliche Sinn der Zinspflicht wird durch das europäische
Gemeinschaftsrecht bestätigt. Die Entwurfsbegründung zum Verwaltungsver-
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- 21 -
fahrensrechts-Änderungsgesetz betont, dass die Neufassung des § 14 Abs. 1
Satz 1 MOG „die besonderen Erfordernisse des EG-Marktordnungsrechts“ be-
rücksichtige (BTDrucks 13/1534 S. 9). Nach dem Marktordnungsrecht der eu-
ropäischen Gemeinschaften - heute: der Europäischen Union - obliegt es zu-
nächst den Mitgliedstaaten, Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit dem
Bezug gemeinschaftsrechtlicher Beihilfen zu ahnden und zu Unrecht gewährte
Beihilfen wieder einzuziehen. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG,
EURATOM) Nr. 2988/95 bewirkt aber jede Unregelmäßigkeit in der Regel den
Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils, zuzüglich - falls dies vorgesehen
ist - der Zinsen. Wie Art. 3 Abs. 1 der Verordnung zeigt, erfasst dies den Zeit-
raum seit Begehung der Unregelmäßigkeit, also von der Zuwendung an. Das
Gemeinschaftsrecht geht demzufolge von einem rückwirkenden Entzug des
erlangten Vorteils und - sofern eine solche vorgesehen ist - von einer rückwir-
kenden Verzinsungspflicht aus. Die Verzinsung ist hiernach Teil des Erstat-
tungsanspruchs (vgl. ebenso BFH, Urteil vom 17. März 2009 - VII R 3/08 -
BFHE 225, 289 ). Auch hier liegt der bereicherungsrechtliche Sinn einer
solchen Zinspflicht auf der Hand.
2. Verletzt das angefochtene Urteil nach alldem Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr.
1 VwGO), so erwiese es sich doch aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs.
4 VwGO), wenn die festgesetzte Zinsforderung hinsichtlich der noch strittigen
Jahre 1999 bis 2002 verjährt wäre. Bei Anwendung des nationalen Rechts ist
diese Frage zu verneinen (a). Offen ist jedoch, ob statt des nationalen Rechts
europäisches Gemeinschaftsrecht anzuwenden ist und wie sich die Verjährung
hiernach beurteilen würde (b).
a) Nach deutschem Recht sind die Zinsansprüche nicht verjährt.
aa) Das ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass die Verjährung der
Zinsansprüche erst mit der Bekanntgabe des Rücknahme- und Rückforde-
rungsbescheides vom 30. Januar 2003 zu laufen begonnen hätte. Zwar waren
die Zinsansprüche, auch soweit sie vergangene Zeiträume betrafen, erst von
diesem Zeitpunkt an durchsetzbar, weil ihre Entstehung die - rückwirkende -
Beseitigung der Bewilligungsbescheide voraussetzte. Daraus ist aber nicht zu
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schließen, dass sie auch erst von diesem Zeitpunkt an verjähren konnten.
Vielmehr sind auch sie rückwirkend, nämlich sukzessive mit dem jeweils ver-
zinsten Zeitraum entstanden. Dann aber erfordert es der Vertrauensschutz des
Betroffenen, auch einen rückwirkenden Beginn der Verjährung für möglich zu
halten, unabhängig davon, ob der zuständigen Behörde die anspruchsbegrün-
denden Umstände seinerzeit bereits bekannt waren oder hätten bekannt sein
müssen. Diese Auffassung entspricht im Übrigen der verbreiteten Verwaltungs-
praxis. Dass für das bürgerliche Recht überwiegend die Auffassung vertreten
wird, die Verjährung könne keinesfalls rückwirkend zu laufen beginnen (vgl. RG,
Urteil vom 28. Februar 1907, RGZ 65, 245; BGH, Urteil vom 19. Dezember
1990 - VIII ARZ 5/90 - BGHZ 113, 188 <191 f.> m.w.N.; zur Möglichkeit des
Verjährungsbeginns trotz fehlender Fälligkeit vgl. freilich Peters/Jacoby, in:
Staudinger, BGB-Kommentar, Neubearbeitung 2009, § 199 BGB Rn. 5 a.E.),
steht dem nicht entgegen. Wie bereits erwähnt, liefert das bürgerliche Recht für
das öffentliche Recht zwar wertvolle Hinweise, zwingt aber nicht zu einer gleich-
laufenden Auffassung.
bb) Für die Zinsen für 1999 und 2000 gilt eine vierjährige, für diejenigen für
2001 und 2002 eine dreijährige Verjährungsfrist.
Gemäß §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung
verjährten Ansprüche auf Rückstände von Zinsen in vier Jahren vom Schluss
des Jahres an, in welchem der Zinsanspruch entstand. Die genannten Vor-
schriften finden auf Zinsansprüche aus öffentlichem Recht entsprechende An-
wendung (Urteil vom 17. August 1995 - BVerwG 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109
<110>).
Das Schuldrechts-Modernisierungsgesetz vom 26. November 2001 (BGBl I
S. 3138) hat die Verjährungsfrist für Zinsen auf drei Jahre verkürzt (§ 195 BGB
in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung); die Frist beginnt unverän-
dert mit dem Schluss des Jahres, in dem der Zinsanspruch entsteht (§ 199 Abs.
1 Nr. 1 BGB n.F.), sofern der Gläubiger von den den Anspruch begründenden
Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe
Fahrlässigkeit erlangen müsste (§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n.F.). Es spricht vieles
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dafür, Zinsansprüche aus öffentlichem Recht weiterhin der kurzen Verjährung
zu unterwerfen und daher auch deren Verkürzung von vier auf drei Jahre im
Verwaltungsrecht nachzuvollziehen. Die Gründe, die den Senat im Urteil vom
11. Dezember 2008 - BVerwG 3 C 37.07 - (BVerwGE 132, 324) dazu bewogen
haben, die Verkürzung der Verjährung von Bereicherungsansprüchen von
dreißig auf drei Jahren nicht auf Erstattungsansprüche aus öffentlichem Recht
zu übertragen, stehen einer Fortführung der Übertragung der kurzen Ver-
jährungsfrist für Zinsen in das öffentliche Recht nicht entgegen. Allerdings kann
die Übertragung nur entsprechend erfolgen, weshalb § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB
n.F. von ihr auszunehmen ist. Der Senat hat bereits darauf hingewiesen, dass
eine Anknüpfung des Verjährungsbeginns an subjektive Umstände im öffentli-
chen Recht auf Schwierigkeiten stößt (Urteil vom 11. Dezember 2008, a.a.O.
). Dies gilt vollends bei öffentlich-rechtlichen Ansprüchen des Staates,
die rückwirkend entstehen (vgl. oben aa).
Nach Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB finden die Vorschriften über die Ver-
jährung in der neuen Fassung auf die am 1. Januar 2002 bestehenden und
noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Hinsichtlich der Verjährungsfrist
bestimmt Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB, dass, wenn die neue Frist kürzer ist als
die bisherige, die kürzere neue Frist ab dem 1. Januar 2002 läuft, dass Verjäh-
rung jedoch spätestens mit dem Ablauf der bisherigen längeren Frist eintritt.
Dies führt dazu, dass es hinsichtlich der Zinsen für 1999 und für 2000 bei der
bisherigen vierjährigen Frist bleibt.
cc) Der Lauf der Verjährungsfrist wurde durch Erlass des Aufhebungs- und
Rückforderungsbescheids vom 30. Januar 2003 gehemmt. Das ergibt sich aus
§ 53 Abs. 1 VwVfG, der seine heutige Fassung bereits vor Erlass dieser Be-
scheide, nämlich mit Wirkung vom 1. Januar 2002 durch Art. 13 Nr. 3, Art. 25
Abs. 5 des Gesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl I S. 2167) gefunden hat (vgl.
auch Art. 229 § 6 Abs. 1 und 2 EGBGB) und der auf Verwaltungsakte nach dem
Marktorganisationengesetz ohne weiteres Anwendung findet. Ein Verwal-
tungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffent-
lich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, hemmt hiernach die Verjährung
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dieses Anspruchs; die Hemmung endet mit Eintritt der Unanfechtbarkeit des
Verwaltungsakts oder sechs Monate nach seiner anderweitigen Erledigung.
Offen bleiben kann, ob schon die Aufhebung der Bewilligung der Lagerkosten-
vergütung und deren Rückforderung selbst zur Hemmung der Verjährung nicht
nur dieses Hauptanspruchs, sondern auch der Nebenforderungen auf Zahlung
von Zinsen geführt hat (verneint von VGH Kassel, Urteil vom 14. September
1992 - 8 UE 1218/88 - ESVGH 43, 41; FG Hamburg, Urteil vom 28. Februar
2000 - IV 467/98 - ZfZ 2000, 351). Denn im Bescheid vom 30. Januar 2003 hat
die Behörde nicht nur die Lagerkostenvergütungen zurückgefordert, sondern
ausdrücklich auch den Zinsanspruch dem Grunde nach verbindlich festgestellt.
§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erkennt nicht nur Leistungs-, sondern nunmehr aus-
drücklich auch Feststellungsbescheiden verjährungshemmende Wirkung zu; die
Neufassung hat damit die zuvor bestehende Streitfrage geklärt (vgl. hierzu
Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, Rn. 30 zu § 53 VwVfG m.w.N.).
Dass der Verwaltungsakt auch vollstreckbar ist und zur Befriedigung der Be-
hörde führen kann, ist demnach nicht erforderlich. Ebenso ist unschädlich, dass
sich die Feststellung auf den Grund der Zinsforderung beschränkt, die Festset-
zung der Höhe hingegen einem künftigen Bescheid vorbehält. Für die Hem-
mung der Verjährung entscheidend ist, dass die Behörde einen Verwaltungsakt
erlassen hat, der - und sei es erst im Verein mit einem weiteren, späteren Ver-
waltungsakt - „zur Durchsetzung des Anspruchs“ führen soll. Damit hat sie ei-
nem möglichen Vertrauen des Bürgers, sie werde den Zinsanspruch nicht gel-
tend machen, die Grundlage entzogen. Solange aus Anlass dieses Grundbe-
scheides um die Berechtigung der Zinsforderung - und sei es „nur“ dem Grunde
nach - gestritten wird, kann Rechtsfrieden allein durch Zeitablauf nicht eintreten.
b) Die Frage der Verjährung könnte sich jedoch bei Anwendung des Art. 3 der
Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 anders beurteilen. Insofern stellen
sich verschiedene Fragen zur Auslegung dieser Vorschrift, die der Senat nicht
ohne Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs beantworten kann.
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So fragt sich, ob Art. 3 der Verordnung auch für die Verjährung von Ansprüchen
auf Zinsen gilt, die nach nationalem Recht neben der Rückzahlung des auf-
grund einer Unregelmäßigkeit rechtswidrig erlangten Vorteils geschuldet sind.
Ist dies zu bejahen, so stellt sich des Weiteren die Frage, ob in den nach Art. 3
Abs. 3 der Verordnung gebotenen Fristvergleich allein die Fristdauer einzube-
ziehen ist oder ob auch nationale Bestimmungen einbezogen werden müssen,
die den Beginn der Frist, ohne dass es hierfür weiterer Umstände bedarf, auf
das Ende des Kalenderjahres hinausschieben, in denen der (hier: Zins-) An-
spruch entsteht. Ferner bedarf der Entscheidung, ob die Verjährungsfrist auch
für Zinsansprüche mit der Begehung der Unregelmäßigkeit oder mit der Been-
digung der andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeit zu laufen beginnt,
selbst wenn die Zinsansprüche erst spätere Zeiträume betreffen und deshalb
erst später entstehen. Damit hängt schließlich die Frage zusammen, ob der
Beginn der Verjährung bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten
durch Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung auch in Ansehung der
Zinsansprüche auf den Zeitpunkt der Beendigung der Unregelmäßigkeit hin-
ausgeschoben wird.
Mit Blick auf diese offenen Fragen setzt der Senat das Verfahren hinsichtlich
der Revision der Beklagten aus. Der Einholung einer Vorabentscheidung des
Europäischen Gerichtshofs bedarf es im vorliegenden Verfahren nicht, weil der
Senat dieselben Fragen im Parallelverfahren BVerwG 3 C 3.10 dem Europäi-
schen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorlegt (vgl. Beschluss vom 10. No-
vember 2000 - BVerwG 3 C 3.00 - BVerwGE 112, 166). Die Aussetzung endet
mit Erledigung des Vorabentscheidungsersuchens im Parallelverfahren.
Kley
Liebler
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Möller
Dr. Wysk
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Allgemeines Verwaltungsrecht
Fachpresse: ja
Subventionsrecht
Landwirtschaftsrecht
Rechtsquellen:
VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95
MOG
§ 10, § 14
VwVfG
§ 48, § 49a
BGB
§ 195 a.F.
Stichworte:
Landwirtschaft; Zucker; Einlagerung von Zucker; Lagerkostenvergütung; Unre-
gelmäßigkeit; Rücknahme; Rückforderung; Entstehung; Fälligkeit; rückwirkende
Entstehung; Zinsen; Verzinsung; Verjährung; Verjährungsfrist; Mindestfrist;
Fristbeginn; Unterbrechung; Hemmung; Vertrauensschutz.
Leitsätze:
Die Verjährung der Befugnis zur Rücknahme der Bewilligung zu Unrecht ge-
währter Lagerkostenvergütung für die Einlagerung von Zucker und zu deren
Rückforderung bestimmt sich nach nationalem Recht. Verjährung tritt nicht vor
Ablauf von dreißig Jahren ein.
§ 14 Abs. 1 Satz 1 MOG schließt nicht aus, dass Rückzahlungsansprüche rück-
wirkend entstehen und dann auch für vergangene Zeiträume zu verzinsen sind.
Entstehen Zinsansprüche rückwirkend, so verjähren sie auch vom Zeitpunkt
ihrer Entstehung an.
Seit 2002 gilt für öffentlich-rechtliche Zinsansprüche nach deutschem Recht
eine dreijährige Verjährungsfrist, die mit dem Schluss des Kalenderjahres, in
dem die Ansprüche entstanden sind, zu laufen beginnt. Ob sich die Verjährung
im Anwendungsbereich der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 statt-
dessen nach europäischem Gemeinschaftsrecht richtet, muss der Europäische
Gerichtshof entscheiden.
Teilurteil des 3. Senats vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10
I. VG Köln vom 25.11.2009 - Az.: VG 13 K 4769/06 -