Urteil des BVerwG vom 21.06.2007, 3 C 39.06

Entschieden
21.06.2007
Schlagworte
Gefährdung der Gesundheit, Auflage, Anfechtungsklage, Verbraucher, Verkehr, Anpassung, Firma, Verwaltungsakt, Einfluss, Medikament
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

Verkündet BVerwG 3 C 39.06 am 21. Juni 2007 OVG 13 A 4378/03 Zweigler Geschäftsstellenverwalterin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 21. Juni 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette, Liebler und Prof. Dr. Rennert

für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. September 2005 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I

1Die Beteiligten streiten über die Berechtigung einer Auflage, die die Beklagte im

Rahmen eines arzneimittelrechtlichen Nachzulassungsbescheides gegenüber

der Klägerin festgesetzt hat.

2Die Firma K.P. GmbH beantragte im April 1990 die Verlängerung der Zulassung

eines homöopathischen Kombinationsarzneimittels mit dem Namen „Arnica

Komplex“. Dieses Arzneimittel befand sich bereits seit Jahren aufgrund einer

„fiktiven Zulassung“ nach Maßgabe des § 105 Abs. 1 und 2 des Arzneimittelgesetzes - AMG - im Verkehr. Es wurden acht wirksame Bestandteile benannt und

folgende Anwendungsgebiete angegeben: Vegetative Dystonie, Neurastenie,

psychogene Reaktionen, nervöse Schwächezustände, innere Unruhe,

Einschlafstörungen, beginnende Herzmuskelschwäche und Depressionen.

3Im Juni 1992 zeigte die Firma K. P. GmbH gegenüber der Beklagten an, dass

das Nachzulassungsverfahren nunmehr von der Klägerin fortgeführt werde.

Unter dem 22. November 1993 teilte die Klägerin mit, dass sie das Arzneimittel

unter der Bezeichnung „Nervoregin Tabletten“ weiter in den Verkehr bringen

wolle. In ihrem Antragsformular verwies die Klägerin auf die von der Kommission D (Arzneimittelkommission für Homöopathische Arzneimittel) veröffentlichten Monografien für die acht enthaltenen Wirkstoffe. Unter der Rubrik „Gegenanzeigen“ gab sie an „keine bekannt“.

4Nach einer entsprechenden Beanstandung der Beklagten verringerte die Klägerin die Zahl der in dem Arzneimittel enthaltenen Wirkstoffe auf fünf. Dabei handelt es sich um folgende Bestandteile: Acidum phosphoricum Dil. D1 0,160 mg,

Anamirta cocculus Trit. D3 10,0 mg, Avena savita Urtinktur 20,0 mg, Hypericum

perforatum Trit. D1 10,0 mg, Passiflora incarnata Urtinktur 10,0 mg. Die Bezeichnung wurde in „Nervoregin H Tabletten“ geändert.

5Mit Bescheid vom 14. September 2000 verlängerte die Beklagte die Zulassung

nach Maßgabe des § 105 AMG. Zum Anwendungsgebiet enthält der Bescheid

folgende Angaben: „Die Anwendungsgebiete leiten sich von den homöopathischen Arzneimittelbildern ab. Dazu gehören nervös bedingte Erschöpfungszustände“.

6Sodann heißt es dort:

Die Verlängerung der Zulassung wird mit folgenden Auflagen verbunden:

7Auflagen gemäß § 28 Abs. 2 AMG:

A. 3. Gegenanzeigen

Was ist bei Kindern zu berücksichtigen?

„Zur Anwendung dieses Arzneimittels bei Kindern liegen keine ausreichend dokumentierten Erfahrungen vor. Es soll deshalb bei Kindern unter 12 Jahren

nicht angewendet werden.“

8Begründung:

Entsprechend der 5. Novelle des AMG ist bei den Angaben nach § 11 AMG Satz 1 Nr. 7 bis 9 (Gegenanzeigen, Vorsichtsmaßnahmen; Wechselwirkungen) auf die besondere Situation bestimmter Personengruppen einzugehen, wie zum Beispiel von Kindern. Die Aufbereitungsmonografien der Kommission D wurden stoffbezogen und nicht präparatbezogen erstellt.

Zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit für diese Altersgruppe bis 12 Jahren können die Monografien deshalb bei dem vorliegenden Arzneimittel nicht verwendet werden. Bei Monopräparaten kann ggf. Erkenntnismaterial in Form von homöopathischer Fachliteratur herangezogen werden. Bei dem vorliegenden Arzneimittel handelt es sich jedoch um ein Kombinationspräparat, wozu kein präparatspezifisches Erkenntnismaterial vorliegt.

9Als Anlage 2 war dem Bescheid der „Wortlaut der für die Packungsbeilage vorgesehenen Angaben“ beigefügt; dort wurde die Gegenanzeige zur Anwendung

des Arzneimittels bei Kindern unter 12 Jahren wörtlich wiederholt.

10Das Verwaltungsgericht hat auf die Anfechtungsklage der Klägerin die in dem

Bescheid enthaltene Auflage A.3 durch Urteil vom 1. Oktober 2003 mit der Begründung aufgehoben, die Auflage sei von der im Bescheid herangezogenen

Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 2 AMG nicht gedeckt. Es seien keine

konkreten Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass Anwendungsrisiken für die in

Rede stehende Personengruppe bestünden. Vielmehr sei das Arzneimittel seit

Jahren im Verkehr, ohne dass derartige Anwendungsrisiken bekannt geworden

seien. Ebenso wenig komme § 105 Abs. 5a Satz 1 und 2 Alt. 2 AMG in Betracht, da es sich hier nicht um eine Anordnung zur Mängelbeseitigung handele.

11Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom

27. September 2005 zurückgewiesen. Es hat die Auffassung vertreten, die Klage sei als Anfechtungsklage statthaft, weil die angefochtene Auflage lediglich

den Inhalt und die Angaben auf der Packungsbeilage betreffe. Die Auflage sei

rechtswidrig, weil sie nicht durch eine Ermächtigungsgrundlage gedeckt sei. Die

Festsetzung einer in den Zulassungsunterlagen nicht benannten Gegenanzeige

stelle der Sache nach eine Einschränkung im Sinne einer teilweisen Versagung

der beantragten Zulassung dar. Dies sei auch dann der Fall, wenn aus dem

Anwendungsgebiet eine bestimmte Personengruppe herausgenommen werde.

Dabei mache es in der Anwendungspraxis keinen Unterschied, ob die Gegenanzeige mit der Formulierung „darf nicht“ oder „soll nicht“ formuliert werde. Gegenanzeigen betreffend die Nichtanwendbarkeit für bestimmte Personen seinen

demnach als Teil der Zulassungsentscheidung selbst anzusehen und an den

Versagungsgründen des § 25 Abs. 2 AMG zu messen. Solche wesentlichen

Entscheidungen dürften nicht auf Nebenbestimmungen verlagert werden. Auch

der die Packungsbeilage betreffende § 11 AMG ermächtige nicht zur eigenständigen Festsetzung von Gegenanzeigen; er regele nur die förmliche

Umsetzung einer entsprechend eingeschränkten Zulassung.

12Der Klägerin sei eine uneingeschränkte Zulassung erteilt worden. Ihr Zulassungsantrag sehe eine Zulassung des Arzneimittels auch für Kinder unter

12 Jahren vor. Dieser Personenkreis sei nicht im Sinne einer teilweisen Versagung aus dem Anwendungskreis herausgenommen worden. Auf den Seiten 1

und 2 mit den eigentlichen Festsetzungen der Zulassung sei kein Hinweis auf

eine Einschränkung enthalten. Ab Seite 3 seien nur die Auflagen aufgeführt, die

sich auf die Gestaltung der Packungsbeilage erstreckten.

13Die vorhandenen Auflagenermächtigungen seien jedenfalls nicht geeignet, die

Auflage A.3. abzudecken. Die Aufnahme einer Gegenanzeige nach § 105

Abs. 5a Satz 1 und 2 Alt. 1 i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) AMG setze voraus, dass eine (Teil-)Versagung vorliege, der dann in der Packungsbeilage

Rechnung getragen werde. Nicht zulässig sei es, unter dem Gesichtspunkt der

(Warn-)Hinweise oder Vorsichtsmaßnahmen im Wege der Auflage Anordnungen zu treffen, die faktisch einer (Teil)Versagung gleichkämen. Die Versagungsentscheidung werde lediglich auf die Auflagenebene verlagert und auf

dem (Um-)Weg über die Packungsbeilage getroffen, was tatsächlich zu einer

identischen Belastung führe. Auch sei eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit nicht ersichtlich. Die Ermächtigung des § 28 Abs. 2

Nr. 3 AMG greife ebenfalls nicht, da diese Vorschrift nur die Anpassung der

Angaben auf der Packungsbeilage an die eingereichten Unterlagen oder die

Anpassung an eine von den Zulassungsunterlagen abweichende Zulassung

erlaube. Die Auflage könne auch nicht auf die umfassende Auflagenbefugnis

des § 28 Abs. 1 Satz 1 AMG unter Heranziehung des Rechtsgedankens des

§ 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG gestützt werden. Die Zulassung sei ohne Auflage nicht

rechtswidrig.

14Die vom erkennenden Senat zugelassene Revision hat die Beklagte damit begründet, das Berufungsurteil verletze § 28 AMG. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass sich die in § 28 AMG normierte Auflagenbefugnis nur

auf die formale Umsetzung der Zulassungsentscheidung beschränke, sei unzutreffend.

15Es gebe keine ausdrücklichen Regelungen zum (Mindest-)Inhalt der Zulassungsentscheidung. Auf der Zulassungsebene werde allein entschieden, ob

überhaupt eine Zulassung erteilt werden könne, weil der wesentliche Inhalt der

Zulassungsentscheidung das Nichtvorliegen von Versagungsgründen sei. Regelungen, die die unbedenkliche Anwendung im Einzelfall gewährleisten sollten,

seien nicht Bestandteil der Entscheidung über die Zulassung.

16Die eigenständige Anordnung von Auflagen zur Beschränkung des Anwenderkreises durch Angaben in den Informationstexten sei auf der Grundlage des

§ 28 Abs. 1 AMG zulässig. Diese Bestimmung enthalte eine weit reichende Auflagenbefugnis, die einen Rückgriff auf § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG entbehrlich

mache, aber sicherstelle, dass die Zulassungsvoraussetzungen erfüllt würden.

Die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen seien nur mit der erteilten Auflage erfüllt, weil eine uneingeschränkte Anwendungsempfehlung im Widerspruch

zu dem fehlenden Nachweis der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit stünde.

Auch von den spezielleren Auflagenbefugnissen des § 28 Abs. 2 AMG sei die

Auflage gedeckt. Bei § 28 Abs. 2 Nr. 2 AMG handele es sich um eine separate

Auflagenermächtigung, die es der Behörde ermögliche, auf die Ausgestaltung

der Packungsbeilage Einfluss zu nehmen. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG sei sicherzustellen, dass die Angaben nach den §§ 10, 11, 11a AMG den für die Zulassung eingereichten Unterlagen entsprächen. Damit sei nicht nur eine rein

formale Kongruenz zwischen eingereichten Unterlagen bzw. Zulassungsentscheidung und Informationstexten gemeint. Vielmehr werde es der Beklagten

ermöglicht, Einfluss auf die inhaltlichen Angaben in den Informationstexten entsprechend dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und den darin liegenden Änderungen der Zulassungsunterlagen zu nehmen. Der Verbraucher

müsse auf fehlende Erkenntnisse und das daraus resultierende Risiko hingewiesen werden. Die Auflage A.3 könne auch auf § 28 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a)

AMG gestützt werden. Hier handele es sich um eine präventive Vorschrift, nach

der bereits eine Gefährdung verhütet werden solle. Deshalb müsse der Verbraucher durch einen entsprechenden Hinweis darüber informiert werden, dass

bestimmte Risiken infolge unzureichender Unterlagen oder mangels Erkenntnismaterials nicht eingeschätzt werden könnten.

17Eine Teilversagung hätte auf § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG gestützt werden

können, da das Arzneimittel bezogen auf Kinder nicht nach dem gesicherten

Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse geprüft worden sei. Gemäß § 105

Abs. 5 Satz 4 AMG sei dieser Versagungsgrund vorrangig durch Auflagen zu

beseitigen. Eine Teilversagung hätte zudem die Gruppe der Kinder völlig aus

der Anwendung ausgeschlossen. Hier habe man nur davon abgesehen, eine

Anwendungsempfehlung auszusprechen.

18Die Klägerin hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

II

19Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat das der Klage stattgegebende erstinstanzliche Urteil zu Recht bestätigt. Die angefochtene Auflage

A.3 im Zulassungsbescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

201. Das Berufungsgericht hat die Anfechtungsklage zutreffend als statthaft angesehen. Nach der inzwischen gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist gegen belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage gegeben (vgl. Urteile vom 19. Januar 1989

- BVerwG 7 C 31.87 - BVerwGE 81, 185, 186; vom 22. November 2000

- BVerwG 11 C 2.00 - BVerwGE 112, 221, 224; Beschluss vom 17. Juli 1995

- BVerwG 1 B 23.95 - Buchholz 451.20 § 33i GewO Nr. 19). Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt beigefügte Auflagen. Wird geltend gemacht, eine solche Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage, so kann dies mit der Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend

gemacht werden. Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne

die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben

kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von

vornherein ausscheidet (BVerwG a.a.O.).

21Die vorliegende Klage richtet sich gegen eine derartige belastende Nebenbestimmung. Die Anordnung betreffend die Nichtanwendung des zugelassenen

Arzneimittels bei Kindern unter 12 Jahren ist im Bescheid ausdrücklich als Auflage bezeichnet und auf § 28 Abs. 2 Arzneimittelgesetz (AMG) gestützt, der die

Auflagenbefugnis des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte regelt. Darüber hinaus wird der Klägerin mit der Vorbemerkung, unter „Gegenanzeigen“ seien zusätzlich die folgenden Formulierungen aufzunehmen, ein bestimmtes Tun aufgegeben; dies entspricht der Definition der Auflage in § 36

Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Dementsprechend ist die streitige Regelung von der Klägerin stets als Auflage verstanden und mit der Begründung angegriffen worden,

für sie gebe es keine gesetzliche Grundlage.

222. Das Berufungsgericht hat auch zutreffend entschieden, dass jedenfalls eine

Gegenanzeige, die eine ganze Personengruppe wie Kinder, Schwangere und

Stillende oder alte Menschen von der Anwendung eines Arzneimittels ausschließt, nur dann im Wege der Auflage für die Packungsbeilage verbindlich

gemacht werden darf, wenn diese Gegenanzeige in der Zulassungsentscheidung selbst enthalten ist.

23a) Gegenanzeigen, die auch als Kontraindikationen bezeichnet werden (vgl.

Kloesel/Cyran, AMG § 11 Bem. 33), bezeichnen die Umstände, unter denen

das Arzneimittel nicht, nur beschränkt oder nur unter besonderen Voraussetzungen angewendet werden darf. Gegenanzeigen sind damit das Gegenstück

zur Festlegung der Anwendungsgebiete („Indikationen“), die den Einsatzbereich

des Arzneimittels bezeichnen. Die Festlegung der Anwendungsgebiete ist das

zentrale Element der Zulassungsentscheidung, da die Wirksamkeit 25 Abs. 2

Satz 1 Nr. 4 AMG) und auch das Nutzen-Risiko-Verhältnis 25 Abs. 2 Satz 1

Nr. 5 AMG) als wesentlichste Zulassungsvoraussetzungen nur im Hinblick auf

die betroffenen Anwendungsgebiete beurteilt werden können. Die Anwendungsgebiete sind daher Gegenstand der Zulassungsentscheidung selbst und

können nicht in Auflagen betreffend die Angaben in der Gebrauchsinformation

eigenständig festgelegt werden (vgl. Kloesel/Cyran, AMG § 28 Bem. 14). Was

für die Anwendungsgebiete gilt, muss auch für deren Einschränkung im Wege

von Kontraindikationen gelten. Die Bestimmung, dass das Arzneimittel unter

bestimmten Voraussetzungen nicht eingenommen werden darf, stellt eine Einschränkung der Anwendungsgebiete dar und steht folglich mit deren Festlegung

auf einer Stufe. Dem entspricht es, dass in § 22 Abs. 1 Nr. 6 und 7 AMG die

Anwendungsgebiete und die Gegenanzeigen unmittelbar nebeneinander als

Umstände aufgeführt werden, über die in den Zulassungsunterlagen Angaben

zu machen sind.

24Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob diese Überlegungen ausnahmslos für

alle Gegenanzeigen zutreffen. Zumindest Gegenanzeigen, die ganze Personengruppen von der Anwendung des Arzneimittels ausschließen, sind in ihrer

Bedeutung für den die Zulassung betreibenden pharmazeutischen Unternehmer

wie auch für die auf das Arzneimittel angewiesene Bevölkerung von gleichem

Gewicht wie die Abgrenzung der Anwendungsgebiete. Die Notwendigkeit, beide

gleichermaßen in der Zulassungsentscheidung selbst festzulegen, steht daher

außer Zweifel.

25b) Die von der Beklagten herangezogenen Vorschriften des § 28 AMG führen

zu keinem anderen Ergebnis.

26Fehl geht insoweit zunächst die Auffassung der Beklagten, § 28 Abs. 1 Satz 1

AMG gebe ihr eine umfassende in ihr pflichtgemäßes Ermessen gestellte Auflagenbefugnis. Die Arzneimittelzulassung ist nach § 25 Abs. 2 AMG eine gebundene Entscheidung, die nur bei Vorliegen der im Gesetz vorgesehenen

Gründe versagt werden darf. Damit wäre eine umfassende gesetzlich nicht

konkretisierte Auflagenbefugnis unvereinbar.

27Auch der von der Beklagten konkret benannte § 28 Abs. 2 Nr. 2 AMG stützt die

Auffassung der Beklagten, sie könne eine nicht in der Zulassungsentscheidung

enthaltene Gegenanzeige durch Auflage anordnen, nicht. Nach dieser Bestimmung kann eine Auflage angeordnet werden, um sicherzustellen, dass die Packungsbeilage den Vorschriften des § 11 AMG entspricht. Nach § 11 Abs. 1

Nr. 3 Buchst. a) AMG sind Gegenanzeigen in die Packungsbeilage aufzunehmen. Dass dies auch dann geschehen könne, wenn die Gegenanzeige in der

Zulassungsentscheidung nicht vorkommt, besagt die Vorschrift nicht.

28Auf § 28 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a) AMG kann die Beklagte sich ebenfalls nicht

berufen. Danach kann angeordnet werden, dass in die Packungsbeilage Hinweise oder Warnhinweise aufgenommen werden müssen, soweit sie erforderlich sind, um bei der Anwendung des Arzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit von Mensch oder Tier zu verhüten. Eine

Gegenanzeige, wie sie hier im Streit ist, ist kein Hinweis oder Warnhinweis im

Sinne dieser Bestimmung.

29Ebenso wenig findet die Auffassung der Beklagten in § 28 Abs. 2 Nr. 3 AMG

eine Grundlage. Wenn es dort heißt, Auflagen könnten angeordnet werden, um

sicherzustellen, dass die Angaben nach den §§ 10, 11 und 11a den für die Zulassung eingereichten Unterlagen entsprechen, so zielt dies auf eine Übereinstimmung der vorgelegten Unterlagen etwa mit dem Inhalt der Packungsbeilage. Dass die Behörde auf dieser Grundlage auch Angaben darüber verlangen

könne, dass bestimmte Unterlagen nicht vorgelegt worden seien, gibt die Bestimmung schon ihrem Wortlaut nach nicht her. Auch der Nachsatz dieser Regelung, wonach die Angabe weiterer Gegenanzeigen, Nebenwirkungen und

Wechselwirkungen zulässig bleibt, hilft nicht weiter. Diese Bestimmung soll lediglich die Änderung der Angaben nach §§ 10, 11 und 11a des Arzneimittelgesetzes ermöglichen, soweit weitere Gegenanzeigen, Nebenwirkungen und

Wechselwirkungen nach § 29 des Arzneimittelgesetzes angezeigt werden (vgl.

Begründung zum Entwurf des 3. AMG-Änderungsgesetzes, BTDrucks 11/2357

S. 7). Eine generelle Auflagenbefugnis betreffend die Packungsbeilage und die

Gebrauchsinformationen etwa unter dem Gesichtspunkt der Arzneimittelsicherheit oder der Transparenz ist damit nicht verbunden.

30Die Beklagte kann sich schließlich nicht darauf berufen, dass die angefochtene

Auflage keinen absoluten Anwendungsausschluss des Arzneimittels für Kinder

unter 12 Jahren angeordnet habe. Zwar lautet die vorgegebene Formulierung,

das Präparat solle Kindern unter 12 Jahren nicht verabreicht werden. Im juristischen Sprachgebrauch bleibt dies hinter einer Anordnung, das Medikament

dürfe nicht verwendet werden, zurück. Zu Recht hat das Berufungsgericht aber

festgestellt, dass dieser Unterschied für die praktischen Auswirkungen beim

Verbraucher ohne Bedeutung sei. Ein verantwortungsbewusster Verbraucher

wird einer solchen Aussage in jedem Fall die Bedeutung beimessen, dass die

Anwendung des Arzneimittels bei Kindern ein unkalkulierbares Risiko darstelle

und deshalb nicht in Betracht komme. Dies gilt umso mehr, als im Text keinerlei

Anhaltspunkte enthalten sind, unter welchen Voraussetzungen die Einnahme

gleichwohl unbedenklich sein könnte. Dem entspricht es, dass der Anwendungsausschluss im Bescheid als Gegenanzeige bezeichnet ist, worin deutlich

die Aufforderung zum Ausdruck kommt, von der Anwendung unter den dort genannten Voraussetzungen Abstand zu nehmen.

313. Entgegen der Auffassung der Beklagten scheitert die Anfechtungsklage nicht

daran, dass die Nachzulassung des Arzneimittels ohne die angefochtene Auflage rechtmäßigerweise keinen Bestand haben könnte. Die Zulassung ist ohne

einen Anwendungsausschluss für Kinder rechtmäßig. Damit erübrigt sich zugleich eine Erörterung des Beklagtenvorbringens, die angefochtene Auflage sei

nach § 36 Abs. 1 VwVfG zulässig, weil sie sicherstelle, dass die gesetzlichen

Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt würden.

32Nach § 105 Abs. 4f AMG besteht auf die Verlängerung der Zulassung ein

Rechtsanspruch, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt.

Dabei sind die Besonderheiten einer bestimmten Therapierichtung wie z.B. hier

der Homöopathie zu berücksichtigen. Ein Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2

AMG war nicht gegeben.

33Die Beklagte meint, der Verlängerung der Zulassung habe § 25 Abs. 2 Nr. 2

AMG entgegengestanden, weil das Arzneimittel hinsichtlich seiner Wirksamkeit

und Unbedenklichkeit für Kinder nicht nach dem jeweils gesicherten Stand der

wissenschaftlichen Erkenntnisse ausreichend geprüft worden sei. Dazu beruft

sie sich auf die allgemeinkundige Erkenntnis, dass die Wirkungen, die ein Arzneimittel bei Erwachsenen hervorruft, nicht ohne weiteres etwa im Wege eines

Dosierungsabschlags auf Kinder übertragen werden können (vgl. BTDrucks

14/9544 S. 4 f.). Das rechtfertigt aber nicht den von der Beklagten angeordneten Anwendungsausschluss.

34Es kann offenbleiben, inwieweit der vorgenannte Grundsatz unter den besonderen Bedingungen der homöopathischen Therapie überhaupt Geltung beanspruchen kann. Darauf kommt es nicht an, weil das Arzneimittelgesetz für die

Nachzulassung homöopathischer Arzneimittel hinsichtlich der durchzuführenden Prüfungen ohnehin besondere Regelungen enthält. Das ergibt sich aus

§ 105 Abs. 4a Satz 2 AMG. Nach Satz 1 dieser Regelung sind zu dem Antrag

auf Verlängerung der Zulassung die Unterlagen nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 und 3

sowie die Gutachten nach § 24 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 vorzulegen. Diese

Bestimmung findet aber nach Satz 2 keine Anwendung auf Arzneimittel, die

nach einer im homöopathischen Teil des Arzneibuchs beschriebenen Verfahrenstechnik hergestellt sind. Das bedeutet, dass bei homöopathischen Arzneimitteln, zu denen das streitige Arzneimittel gehört, im Rahmen der Nachzulassung keine Unterlagen über eine pharmakologisch-toxikologische und eine klinische Prüfung vorzulegen sind. Dies sind aber eben die Unterlagen, die der

Beurteilung der therapeutischen Wirksamkeit und der Unbedenklichkeit eines

Arzneimittels zugrunde zu legen sind. Da das Gesetz ihre Vorlage bei der

Nachzulassung homöopathischer Arzneimittel nicht verlangt, kann aus ihrem

Fehlen keine unzureichende Prüfung i.S.d. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG hergeleitet werden.

35Ein Versagungsgrund im Sinne eines Anwendungsausschlusses für Kinder ergibt sich auch nicht aus § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 AMG. Danach ist die

Zulassung zu versagen, wenn dem Arzneimittel die vom Antragsteller angegebene therapeutische Wirksamkeit fehlt oder diese nach dem jeweils gesicherten

Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis vom Antragsteller unzureichend

begründet ist (Nr. 4) sowie wenn das Nutzen-Risiko-Verhältnis ungünstig ist

(Nr. 5.). Dass diese Bestimmungen der Zulassung des streitigen Arzneimittels

nicht generell entgegenstehen, ist unstreitig. Für sämtliche in dem Medikament

enthaltenen Wirkstoffe liegen Aufbereitungsmonografien vor. Diese belegen die

Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Einzelstoffe. Ebenso genügt das Präparat den Bewertungskriterien der Kommission D nach § 25 Abs. 6 und 7 AMG für

fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel vom 24. April 1997 (BAnz.

Nr. 100 S. 6724). Auf dieser Grundlage ist die Nachzulassung erteilt worden.

Die genannten Unterlagen machen aber keinen Unterschied zwischen der Anwendung bei Erwachsenen und bei Kindern. Bei Monopräparaten lässt daher

auch die Beklagte die entsprechenden Monografien als ausreichenden Beleg

für Wirksamkeit und Unbedenklichkeit für die Zulassung ohne Anwendungsausschluss für Kinder genügen. Warum dies für Kombinationsarzneimittel nicht

gelten soll, ist nicht ersichtlich. Das Fehlen spezifischer Untersuchungen in Bezug auf Kinder, das für die Vergangenheit generell festzustellen ist, rechtfertigt

es nicht, sämtlichen homöopathischen Kombinationsarzneimitteln auf Verdacht

die Verlängerung der Zulassung für Kinder zu verweigern, obwohl diese Arzneimittel seit Jahrzehnten unbeanstandet auf dem Markt sind. Ausweislich der

Mitteilung über ihre 24. Sitzung am 7. September 2005 ist die Kommission nach

§ 25 Abs. 6 und 7 AMG für die homöopathische Therapierichtung (Kommission D) dabei, ein Kriterienpapier zur Anwendung von homöopathischen Arzneimitteln bei Kindern und Jugendlichen zu erarbeiten. Die Praxis der Beklagten,

wegen des derzeitigen Fehlens solcher Maßstäbe homöopathischen Kombinationsarzneimitteln generell die Zulassung für Kinder zu verweigern, findet im

Gesetz keine Grundlage.

36Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley van Schewick RiBVerwG Dr. Dette ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. Kley

Lieber RiBVerwG Prof. Dr. Rennert ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. Kley

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Gesundheitsverwaltungsrecht Fachpresse: ja Arzneimittelrecht

Rechtsquellen:

AMG §§ 10, 11, 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 4 und 5, § 28 Abs. 2, § 105 Abs. 4a und 4f

Stichworte:

Arzneimittelzulassung; Nachzulassung; Inhalt der Zulassungsentscheidung; Auflagen; Gegenanzeigen; Warnhinweise; Prüfungen; Teilversagung; Anwendungsausschluss; Anwendungsgebiete; Indikation; Kontraindikation.

Leitsätze:

1. Fehlt in der Zulassungsentscheidung für ein Arzneimittel eine Gegenanzeige, die eine ganze Personengruppe wie z.B. Kinder unter 12 Jahren von der Anwendung des Präparats ausschließt, so darf die Aufnahme einer solchen Gegenanzeige in die Packungsbeilage nicht im Wege der Auflage nach § 28 Abs. 2 AMG angeordnet werden.

2. Bei der Nachzulassung eines homöopathischen Kombinationspräparats, für dessen Wirkstoffe sämtlich Aufbereitungsmonografien vorliegen und das insgesamt den Kriterien der Kommission D für die Nachzulassung solcher Präparate genügt, kann eine Teilversagung betreffend die Anwendung bei Kindern nicht darauf gestützt werden, es lägen insoweit keine ausreichenden Prüfungen i.S.d. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG vor.

Urteil des 3. Senats vom 21. Juni 2007 - BVerwG 3 C 39.06

I. VG Köln vom 01.10.2003 - Az.: VG 24 K 7898/00 - II. OVG Münster vom 27.09.2005 - Az.: OVG 13 A 4378/03 -

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

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BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

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Anmerkungen zum Urteil