Urteil des BVerwG, Az. 3 C 39.03

Approbation, Zahnarzt, Zahnheilkunde, Gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 39.03
VG 3 E 1356/00(1)
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Januar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 5. April
2001 wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger ist nach Abschluss der ärztlichen Ausbildung seit 1994 als Arzt approbiert
und tätig. Er beabsichtigt, sich im Zuständigkeitsbereich der Beklagten als Zahnarzt
niederzulassen und unter dieser Bezeichnung tätig zu werden.
Mit Schreiben vom 15. Januar 2000 teilte er seine Absicht der Beklagten mit, ver-
bunden mit dem Hinweis auf die sich daraus ergebende Mitgliedschaft bei der Be-
klagten. Die Beklagte erwiderte, als approbierter Arzt könne der Kläger nicht Mitglied
der Landeszahnärztekammer werden und dürfe auf seinem Praxisschild auch keiner-
lei zahnärztliche Berufsbezeichnung führen. Die Berufsbezeichnung Zahnarzt sei
denjenigen Personen vorbehalten, die eine zahnmedizinische Approbation erlangt
hätten.
Am 28. März 2000 hat der Kläger Klage auf Feststellung erhoben,
dass er in Hessen die Zahnheilkunde dauernd ausüben dürfe und zur Führung
der Bezeichnung "Zahnarzt" berechtigt sei,
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hilfsweise eine Bezeichnung führen dürfe, die erkennen lasse, dass er die
Zahnheilkunde auszuüben berechtigt sei.
Zur Begründung hat er geltend gemacht, nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über
die Zahnheilkunde (ZHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1987
(BGBl I S. 1225) berechtige neben der Approbation als Zahnarzt auch die Approbati-
on als Arzt zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde. Die dazu erforderlichen
Kenntnisse habe er sich durch private Studien angeeignet. Die Approbation als Arzt
berechtige nach § 1 Abs. 1 Satz 2 ZHG auch zur Führung der Bezeichnung "Zahn-
arzt". Die Führung der Bezeichnung sei unverzichtbar, um die Ausübung der Zahn-
heilkunde tatsächlich zum Mittelpunkt seiner ärztlichen Tätigkeit zu machen. Ge-
meinschaftsrecht stehe nicht entgegen. Etwa abweichende Richtlinienbestimmungen
könnten nicht zu seinen Lasten angewandt werden, weil sie nicht in nationales Recht
umgesetzt seien.
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Dazu hat sie vorgetragen, das Begeh-
ren des Klägers sei schon vom Wortlaut des § 1 Abs. 1 ZHG nicht gedeckt. Darüber
hinaus verstoße es gegen den Schutzzweck des Gesetzes, da der Kläger nicht über
die spezifischen Kenntnisse verfüge, die eine zahnmedizinische Ausbildung vermitt-
le. Außerdem verbiete das Gemeinschaftsrecht die Ausübung der Zahnheilkunde
unter der Bezeichnung "Zahnarzt" ohne zahnärztliche Approbation.
Die beigeladene Ärztekammer ist der Klage ebenfalls entgegengetreten, soweit sie
die Berechtigung zur Führung der Bezeichnung "Zahnarzt" oder eines die zahnärztli-
che Tätigkeit zum Ausdruck bringenden Zusatzes zum Gegenstand hat.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 5. April 2001 in vollem Um-
fang stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, das Recht des Klägers als
approbierter Arzt zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde ergebe sich aus § 1
Abs. 1 Satz 1 ZHG, der eine Approbation entweder als Zahnarzt oder als Arzt vor-
aussetze. Zweck des Gesetzes sei die Aufhebung des Dualismus von Zahnärzten
und Dentisten in der Zahnheilkunde gewesen, nicht aber der Ausschluss approbier-
ter Ärzte von diesem Teil der Heilkunde. Die Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom
25. Juli 1978 (Abl L 233 S. 1) für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prü-
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fungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes und für
Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungs-
rechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr sowie die Richtlinie
78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 (Abl L 233 S. 10) zur Koordinierung der
Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes hätten der
Einführung der Inländergleichbehandlung für Staatsangehörige der Mitgliedsstaaten
der Europäischen Gemeinschaften in jedem Mitgliedsstaat bei der Aufnahme oder
Ausübung zahnärztlicher Tätigkeiten gedient, ohne jedoch Deutschland oder ande-
ren Mitgliedsstaaten vorzuschreiben, an welche Voraussetzungen sie jeweils die Be-
rechtigung zur dauernden Ausübung des Zahnarztberufes zu knüpfen hätten. Das
Recht des Klägers auf Führung der Bezeichnung "Zahnarzt" ergebe sich aus § 1
Abs. 1 Satz 2 ZHG. Die dort angesprochene Approbation sei, wie sich aus dem Be-
zug zu dem vorhergehenden Satz ergebe, die Approbation als Zahnarzt oder als
Arzt.
Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene
Sprungrevision eingelegt. Dazu hat sie vorgetragen, nach § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG be-
rechtige nur eine "Approbation als Arzt nach bundesrechtlicher Bestimmung" zur
dauernden Ausübung der Zahnheilkunde. Die bloße Approbation als Arzt genüge
daher nicht. Erforderlich sei eine spezielle bundesrechtliche Norm, die dem Arzt etwa
auf einem bestimmten Teilgebiet die Ausübung der Zahnheilkunde gestatte. Es sei
nicht zu verantworten, Ärzten eine dauernde zahnärztliche Tätigkeit zu ermöglichen,
die nicht die dazu erforderliche Ausbildung genossen hätten. Die Auslegung des
Verwaltungsgerichts verstoße auch gegen Gemeinschaftsrecht.
Der Kläger hat das angefochtene Urteil verteidigt. Ergänzend hat er vorgetragen, ein
etwaiger Widerspruch des Zahnheilkundegesetzes zum Gemeinschaftsrecht sei irre-
levant, weil die durch Richtlinien getroffenen Regelungen zu Lasten des Bürgers nur
nach Umsetzung in nationales Recht angewandt werden dürften. Im Übrigen habe er
stets eine Präferenz für den Beruf des Zahnarztes gehabt, habe sich aber für die
Ausbildung zum Arzt entschieden, weil diese umfassender sei. Sie enthalte auch
Elemente der Zahnheilkunde. Sein Ausbildungsweg entspreche einem inzwischen
von vielen geforderten Paradigmenwechsel in der Zahnmedizin, der auf eine stärke-
re Betonung der allgemeinmedizinischen Elemente hinauslaufe.
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Die Beigeladene hat sich in vollem Umfang den Vortrag der Beklagten zu Eigen ge-
macht.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich
am Verfahren. Er hat das Begehren des Klägers im Wesentlichen für unberechtigt
gehalten. Dazu hat er vorgetragen, die ärztliche Approbation berechtige zwar auch
zur Ausübung der Zahnheilkunde, wie es § 1 Abs. 1 ZHG zum Ausdruck bringe. So-
weit vor Geltung des ZHG keine zahnärztliche Tätigkeit als approbierter Arzt ausge-
übt worden sei, dürfe eine regelmäßige, unbeschränkte und auf Dauer angelegte
zahnärztliche Berufstätigkeit aber nur mit einer Approbation als Zahnarzt bzw. mit
einem entsprechenden Diplom als Zahnarzt ausgeübt werden. Zur uneingeschränk-
ten Berufsausübung dürften nur Personen zugelassen werden, die aufgrund ihrer
Ausbildung die Mindestanforderungen an die Berufsqualifikation erfüllten und somit
keine Gefahr für die Bevölkerung darstellten.
Der erkennende Senat hat das Verfahren durch Beschluss vom 8. November 2001
ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentschei-
dung vorgelegt:
Ist es mit Artikel 1 der Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur
Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des
Zahnarztes (Abl L 233 S. 10) vereinbar, wenn eine nationale Regelung Ärzten
generell die dauernde Ausübung der Zahnheilkunde gestattet, ohne dass die
Begünstigten über die in der Richtlinie geforderte und durch ein entsprechen-
des Diplom nachgewiesene zahnmedizinische Ausbildung verfügen?
Ist die Antwort auf diese Frage davon abhängig, ob die Tätigkeit unter der Be-
zeichnung "Zahnarzt" ausgeübt wird?
Dazu hat er ausgeführt, bei einer Beurteilung allein nach innerstaatlichem Recht wä-
re das erstinstanzliche Urteil zu bestätigen. Es sei jedoch zweifelhaft, ob das natio-
nale Recht in dieser Auslegung mit der Richtlinie 78/687/EWG (Koordinierungsricht-
linie) vereinbar sei. Falls dies nicht der Fall sei, könne und müsse dem durch eine
gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung Rechnung getragen werden.
Der Gerichtshof hat dazu durch Beschluss vom 17. Oktober 2003 - Rs-35.02 - ent-
schieden:
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Die Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der
Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes in der
Fassung der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich,
der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen
der die Europäische Union begründenden Verträge ist dahin auszulegen, dass
sie einer nationalen Regelung entgegensteht, die Ärzten, die nicht die nach
Artikel 1 der Richtlinie erforderliche Ausbildung absolviert haben, generell die
Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes gestattet; dies gilt unabhängig da-
von, unter welcher Bezeichnung die Tätigkeiten ausgeübt werden.
Der Kläger hält an seinem Begehren fest. Dazu wiederholt und vertieft er sein frühe-
res Vorbringen. Die übrigen Beteiligten haben zur Sache nicht erneut Stellung ge-
nommen. Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II.
Die Revision der Beklagten ist begründet. Die Feststellungen des Verwaltungsge-
richts, der Kläger dürfe in Hessen die Zahnheilkunde dauernd ausüben, er sei zur
Führung der Bezeichnung als Zahnarzt berechtigt und er gehöre mit Beginn der Be-
rufsausübung der Landeszahnärztekammer Hessen an, verletzen Bundesrecht
(§ 137 Abs. 1 VwGO). Die darauf gerichtete Klage ist unbegründet.
1. Der Kläger ist nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ausübung der Zahn-
heilkunde - ZHG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1987 (BGBl I
S. 1225) nicht zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde im Lande Hessen be-
rechtigt. Nach dieser Vorschrift bedarf derjenige, der im Bundesgebiet die Zahnheil-
kunde dauernd ausüben will, einer Approbation als Zahnarzt nach Maßgabe des
Zahnheilkundegesetzes oder als Arzt nach bundesgesetzlicher Bestimmung. Über
eine Approbation als Zahnarzt verfügt der Kläger unstreitig nicht. Er kann die in An-
spruch genommene Berechtigung aber auch nicht daraus herleiten, dass er als Arzt
approbiert ist. Diese Approbation berechtigt allein nicht zur dauernden Ausübung der
Zahnheilkunde. Das Gesetz gestattet dem approbierten Arzt die dauernde zahnärzt-
liche Tätigkeit nur "nach bundesgesetzlicher Bestimmung". Damit stellt es eine sol-
che Tätigkeit unter den Vorbehalt, dass sie durch eine spezielle darauf gerichtete
Norm des Bundesrechts zugelassen wird. Daran fehlt es hier.
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1.1 Allerdings ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass § 1
Abs. 1 Satz 1 ZHG bei einer Auslegung allein nach innerstaatlichen Kriterien den
vom Kläger geltend gemachten Anspruch tragen würde. Dies hat der Senat in sei-
nem Vorlagebeschluss vom 8. November 2001 im Einzelnen dargelegt. Danach
würde der Zusatz "nach bundesgesetzlicher Bestimmung" auf die Bundesärzteord-
nung verweisen mit der Folge, dass die Approbation als Arzt zur Ausübung der
Zahnheilkunde berechtigte.
1.2 In dieser Auslegung verstößt das Zahnheilkundegesetz jedoch gegen die Richtli-
nie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der Rechts- und
Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes - Koordinierungsricht-
linie - (ABl L 233 S. 10). Nach Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie machen die Mitglieds-
staaten die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes unter den in
Art. 1 der Richtlinie 78/686/EWG genannten Bezeichnungen vom Besitz eines in
Art. 3 dieser Richtlinie genannten Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Be-
fähigungsnachweises abhängig, das bzw. der garantiert, dass der Betreffende im
Verlauf seiner gesamten Ausbildungszeit bestimmte im Einzelnen genannte Kennt-
nisse und Erfahrungen erworben hat. Dazu hat der Europäische Gerichtshof in sei-
nem auf den Vorlagebeschluss des Senats ergangenen Beschluss vom 17. Oktober
2003 entschieden, die Koordinierungsrichtlinie sei dahin auszulegen, dass sie natio-
nalen Regelungen entgegensteht, die Ärzten, die nicht die nach Art. 1 der Richtlinie
erforderliche Ausbildung absolviert haben, generell die Ausübung der Tätigkeiten
des Zahnarztes gestattet unabhängig davon, unter welcher Bezeichnung dies ge-
schieht. Diese Entscheidung ist für den erkennenden Senat bindend, denn der Euro-
päische Gerichtshof ist für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts der gesetzliche
Richter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987
- 2 BvR 687/85 - BVerfGE 75 S. 223).
Es steht außer Frage, dass die Ausbildung zum Arzt, die mit der Approbation ab-
schließt, nicht den Anforderungen der Richtlinien 78/686/EWG und 78/687/EWG ge-
nügt. Die Ausbildung zum Zahnarzt unterscheidet sich in wesentlichen Teilen von
der zum Arzt. Eine innerstaatliche Bestimmung, die gleichwohl generell dem appro-
bierten Arzt die Ausübung der Zahnheilkunde gestattete, wäre daher gemeinschafts-
rechtswidrig.
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1.3 Zu Unrecht macht der Kläger geltend, die Anforderungen der Koordinierungs-
richtlinie dürften nicht zu seinen Lasten berücksichtigt werden, weil Richtlinien nach
Art. 249 Abs. 3 EGV nur an die Mitgliedsstaaten gerichtet seien und sie zu Unguns-
ten des Bürgers nicht unmittelbar angewandt werden dürften; dazu sei vielmehr eine
Umsetzung in innerstaatliches Recht erforderlich. Dabei verkennt der Kläger, dass
die in Art. 249 Abs. 3 EGV statuierte Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, das in einer
Richtlinie vorgesehene Ziel zu erreichen, sowie ihre Aufgabe gemäß Art. 10 EGV,
alle zur Erfüllung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder be-
sonderer Art zu treffen, allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedsstaaten ob-
liegen, zu denen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch die Gerichte gehören. Dar-
aus folgt nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, auf
die in der vom Senat eingeholten Vorabentscheidung unter Tz. 36 ausdrücklich hin-
gewiesen wird, dass sich ein nationales Gericht, wenn es bei der Anwendung von
nationalem Recht dieses auszulegen hat, soweit wie möglich am Wortlaut und
Zweck der Richtlinie ausrichten muss, das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Diese
Verpflichtung findet allerdings ihre Grenze, wenn das nationale Recht bei Anwen-
dung der anerkannten Auslegungsmethoden eine richtlinienkonforme Auslegung
nicht zulässt. Das ist hier jedoch entgegen der Annahme des Klägers nicht der Fall.
1.4 Der Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG schließt eine Auslegung dahin, dass die
Approbation als Arzt nicht ohne weiteres zur dauernden Ausübung der Zahnheilkun-
de berechtigt, nicht aus. Zwar mag es nahe liegen, den Zusatz "nach bundesgesetz-
licher Bestimmung" dahin zu verstehen, dass - nur - die Approbation als Arzt nach
Maßgabe der Bundesärzteordnung erworben sein müsse. Sprachlich ist aber ebenso
die Deutung möglich, dass die Approbation als Arzt die Tätigkeit als Zahnarzt nur
erlaubt, wenn und soweit dies durch besondere bundesrechtliche Vorschriften eigens
gestattet wird.
Der Sinn und Zweck der in Rede stehenden Regelung steht einer solchen Auslegung
gleichfalls nicht im Wege. Zwar war bei Schaffung des Zahnheilkundegesetzes im
Jahr 1952 das vorrangige Anliegen des Gesetzgebers, den Dualismus von akade-
misch gebildeten Zahnärzten und anderen zahnheilkundlich Tätigen, insbesondere
Zahntechnikern, zu beenden. Unter diesem Aspekt erschien die generelle Zulassung
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von approbierten Ärzten zur Ausübung der Zahnheilkunde bereits als Fortschritt. Es
ist jedoch zu berücksichtigen, dass das dahinter stehende grundlegende Anliegen
des Gesetzgebers der Schutz der Volksgesundheit war. Ziel war es, die Vorbildung
der zahnheilkundlich Tätigen generell auf ein Niveau zu heben, das den auf diesem
Gebiet deutlich gewachsenen wissenschaftlichen Erkenntnissen entsprach. Diesem
Anliegen würde, worauf auch der Europäische Gerichtshof hingewiesen hat, die ge-
nerelle Zulassung von Ärzten zur dauernden Ausübung der Zahnheilkunde seit län-
gerem keinesfalls mehr gerecht. Bei der vom Kläger für richtig gehaltenen Auslegung
würde § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG jedem Arzt ohne irgendeine spezifische Aus- oder
Fortbildung auf dem Gebiet der Zahnmedizin gestatten, sich als Zahnarzt niederzu-
lassen. Es liegt auf der Hand, dass dies im Hinblick auf den Gesundheitsschutz der
Patienten unerträglich wäre. Allein das Verantwortungsbewusstsein der betreffenden
Ärzte und das Vertrauen in ihre Fähigkeit, ihre Grenzen zu erkennen, sind kein aus-
reichendes Regulativ für die der Allgemeinheit insoweit drohenden Schäden.
Da hiernach weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck des Zahnheilkundegesetzes
einer gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des § 1 Abs. 1 Satz 1 ZHG entge-
genstehen, ist der Senat zu dieser Auslegung verpflichtet.
1.5 Gegen eine solche Auslegung bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Be-
denken. Sie enthält keine rückwirkende Rechtsänderung zu Lasten des Klägers. Mit
dem In-Kraft-Treten der gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien ergab sich die Notwen-
digkeit, das innerstaatliche Recht im Licht dieser Richtlinien auszulegen. Dass diese
Notwendigkeit in der hier interessierenden Frage beispielsweise in der Kommentarli-
teratur zunächst nicht erkannt worden ist, ändert nichts an der objektiv seither beste-
henden Rechtslage.
2. Der Kläger ist auch nicht nach § 1 Abs. 1 Satz 2 ZHG berechtigt, die Bezeichnung
Zahnarzt zu führen. Nach der genannten Bestimmung ergibt sich diese Berechtigung
aus der Approbation. Zwar werden in Satz 1 des § 1 Abs. 1 ZHG nebeneinander die
Approbation als Zahnarzt und als Arzt angesprochen. Wenn in der darauf folgenden
Bestimmung von der Approbation in der Einzahl die Rede ist, kann damit jedenfalls
nur eine Approbation gemeint sein, die die Berechtigung zur Tätigkeit als Zahnarzt
verleiht. Dies ist, wie gezeigt, bei der Approbation als Arzt nicht der Fall.
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3. Schließlich ist der Kläger auch nicht Mitglied der beklagten Zahnärztekammer.
Nach § 2 Abs. 1 des Heilberufsgesetzes des Landes Hessen gehören der Zahnärz-
tekammer als Berufsangehörige alle Zahnärztinnen und Zahnärzte an. Da der Kläger
weder als Zahnarzt tätig sein noch sich als solcher bezeichnen darf, gehört er nicht
zu dieser Berufsgruppe.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 35 790,43 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Gesundheitsverwaltungsrecht - Heilberufsrecht -
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
ZHG § 1 Abs. 1
RiLi 78/687/EWG Art. 1
GG Art. 101 Abs. 1 Satz 2
Stichworte:
Zahnarzt; Approbation als Zahnarzt; Arzt; Approbation als Arzt; generelle Ausübung
der Zahnheilkunde durch Arzt; Richtlinie; Umsetzung einer EG-Richtlinie in nationa-
les Recht; gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung.
Leitsatz:
§ 1 Abs. 1 ZHG verleiht dem approbierten Arzt nicht das Recht zur generellen Aus-
übung der Zahnheilkunde und zur Führung der Bezeichnung "Zahnarzt".
Urteil des 3. Senats vom 29. Januar 2004 - BVerwG 3 C 39.03
I. VG Darmstadt vom 05.04.2001 - Az.: VG 3 E 1356/00(1) -