Urteil des BVerwG vom 24.02.2005, 3 C 38.04

Aktenzeichen: 3 C 38.04

Unterbrechung der Verjährung, Erlöschen des Anspruchs, Erlass, Absolute Frist

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 38.04 OVG 5 B 1.02

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 24. Februar 2005 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 11. Dezember 2003 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I.

Die Klägerin ist Arzneimittelherstellerin. Am 20. Dezember 1989 beantragte sie beim

Institut für Arzneimittel des Bundesgesundheitsamtes für ihr Produkt "Vivimed plus C

Brausetabletten" - seit November 1997 "Vivimed ASS Brausetabletten gegen Kopfschmerzen" - die Verlängerung der fiktiven arzneimittelrechtlichen Zulassung (Nachzulassung) nach § 105 AMG. Sie machte dabei Angaben über die Bestandteile des

Arzneimittels, die Darreichungsform, die Anwendungsgebiete und die Wirkungen. Sie

ergänzte diese Angaben später um die Angaben und Unterlagen nach § 105 Abs. 4

Satz 2 AMG (so genannter Langantrag). Mit Schreiben vom 7. November 1994 gab

das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) der Klägerin

Gelegenheit, bestimmte im Einzelnen benannte Mängel binnen drei Jahren zu

beheben. Dem kam die Klägerin mit Schreiben vom 6. November 1997 nach. Mit

Bescheid vom 3. Februar 1999 erteilte ihr das BfArM die Verlängerung der Zulassung.

Mit dem hier angegriffenen Bescheid vom 16. März 1999 gab das BfArM der Klägerin

auf, für die Entscheidung über die Verlängerung eine Gebühr in Höhe von 22 100 DM

zu entrichten. Die Gebühr beruhe auf § 5 Abs. 1 Nr. 4 a Buchst. aa der

Kostenordnung für die Zulassung von Arzneimitteln in der Fassung vom 23. Dezember 1998.

Mit ihrem hiergegen gerichteten Widerspruch machte die Klägerin geltend, die Gebühr sei bereits 1994 verjährt. Die nachträgliche Änderung des Beginns der Verjährungsfrist durch die 8. AMG-Novelle verletze rechtsstaatliche Prinzipien. Sollte die

Gebührenforderung nicht verjährt sein, so wäre sie nach der im Zeitpunkt der Antragstellung gültigen Kostenverordnung zu verrechnen. Außerdem sei die Gebühr zu

ermäßigen, weil der Umsatz im Jahr vor Erteilung des Bescheides gering gewesen

sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 1999 setzte das BfArM die Gebühr für die

Zulassung auf 5 525 DM herab und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Die

Gebühr sei nicht verjährt. Die Verjährung trete nach der speziellen Regelung des

§ 105 b AMG erst ein, wenn nach der Bekanntgabe der abschließenden Entscheidung vier Jahre abgelaufen seien. Das sei hier nicht der Fall.

Auf die Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Gebührenbescheide mit

Urteil vom 16. August 2001 aufgehoben. Dazu hat es ausgeführt, die Beklagte sei zur

Gebührenerhebung nicht berechtigt, weil der Anspruch auf Zahlung der Gebühr

gemäß § 20 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwKostG verjährt und erloschen sei.

Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom

11. Dezember 2003 zurückgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, maßgebliche Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühren im arzneimittelrechtlichen Zulassungsverfahren sei § 33 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln (Arzneimittelgesetz

- AMG -). § 33 Abs. 3 AMG erkläre das Verwaltungskostengesetz (VwKostG) ohne

Einschränkung für anwendbar. § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG enthalte für den Anspruch auf Zahlung von Kosten nebeneinander zwei Verjährungsfristen von drei und

von vier Jahren. Für die erste Frist enthalte die Bestimmung keine Angabe über den

Zeitpunkt des Beginns des Fristlaufs. Die zweite durch das Wort "spätestens" als

absolute Verjährungsfrist gekennzeichnete Frist knüpfe hingegen ausdrücklich an die

Entstehung an. Wenn Satz 2 des § 20 Abs. 1 VwKostG bestimme, die Verjährung

beginne mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch fällig geworden ist,

könne sich dies systematisch nur auf die 1. Alternative des Satzes 1 beziehen. Der

Gebührenanspruch entstehe nach § 11 Abs. 1 VwKostG bei einer antragsabhängigen Amtshandlung mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde.

Fälligkeit trete hingegen nach § 17 VwKostG mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner ein.

Hier komme die absolute Verjährungsregelung des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2

VwKostG zum Tragen. Die Nachzulassung der Arzneimittel sei antragsbedürftig. Den

erforderlichen Antrag habe die Klägerin im Dezember 1989 gestellt. Die Vollständigkeit des eingereichten Antrages sei für die Entstehung der Kostenschuld nach § 11

Abs. 1 VwKostG nicht von Bedeutung. Deshalb habe weder die Ergänzung der eingereichten Unterlagen nach § 105 Abs. 4 Satz 2 AMG noch die spätere Mängelbeseitigung das Entstehen des Gebührenanspruchs verhindert. Etwaigen Schwierigkeiten, die Höhe der anfallenden Kosten bereits bei Antragstellung genau zu ermitteln,

könne die Behörde durch die Einforderung eines Kostenvorschusses nach § 16

VwKostG begegnen. Dadurch werde die Verjährung nach § 20 Abs. 3 VwKostG unterbrochen. Hiernach sei die vierjährige Verjährungsfrist bereits mit dem 31. Dezember 1993 abgelaufen und die Gebührenansprüche der Beklagten nach § 20 Abs. 1

Satz 3 VwKostG erloschen. Bei Erlass der Kostenbescheide Ende 1997 bzw. Anfang

1998 hätten daher keine Gebührenansprüche mehr bestanden.

§ 105 b AMG habe an der eingetretenen Verjährung nichts geändert. Die Vorschrift

sei am 11. September 1998 in Kraft getreten. Weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte gäben Anlass zu der Annahme, dass sich das Gesetz Rückwirkung

beimesse. Die Bestimmung könne daher nur Gebührenansprüche erfassen, die zu

diesem Zeitpunkt bestanden hätten oder später entstanden seien. Ansprüche, die

zuvor erloschen seien, unterfielen der neuen Regelung nicht. Würden sie gleichwohl

mit Bescheid geltend gemacht, sei der Bescheid rechtswidrig, auch wenn das Kostenfestsetzungsverfahren bei In-Kraft-Treten des § 105 b AMG noch nicht abgeschlossen gewesen sei.

Mit ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision verfolgt die Beklagte das

Ziel der Klageabweisung weiter. Sie ist der Auffassung, die Gebührenansprüche seien bei Erlass der angefochtenen Bescheide nicht verjährt gewesen. Auch die absolu-

te Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2 VwKostG beginne erst mit

der Fälligkeit der Kostenforderung zu laufen. Das ergebe sich aus dem Wortlaut des

§ 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG, der generell vom Beginn der Verjährung spreche. Zu

Unrecht meine das Berufungsgericht, § 20 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2 VwKostG enthalte mit dem Verweis auf die Entstehung des Anspruchs auf Zahlung von Kosten

einen eigenständigen Anknüpfungspunkt, der mit § 11 Abs. 1 VwKostG korrespondiere. Die Gebührenschuld in der letztgenannten Bestimmung sei etwas anderes als

der Anspruch auf Zahlung von Kosten. § 11 Abs. 1 VwKostG begründe nur eine Kostenpflicht dem Grunde nach und noch keine konkrete Kostenpflichtigkeit. Diese entstehe erst durch die Festsetzung nach § 14 VwKostG.

Selbst wenn man dies anders sehe, könne jedenfalls der Kurzantrag nicht den Kostenanspruch nach § 11 Abs. 1 VwKostG zum Entstehen gebracht haben. Der Kurzantrag habe noch keine Entscheidung über das Zulassungsbegehren ermöglicht, weil

er keine ausreichenden Unterlagen enthalten habe. § 11 Abs. 1 VwKostG setze aber

einen bearbeitungsfähigen Antrag voraus. Die abweichende Auffassung des

Berufungsgerichts verkenne die Besonderheiten des Nachzulassungsverfahrens. Angesichts der riesigen Zahl zu bearbeitender Anträge führe diese Auffassung dazu,

dass die Behörde ihre Leistungen ohne Entgelt erbringen müsste. Es sei unmöglich

gewesen, innerhalb von vier Jahren den Berg von Anträgen zu bewältigen, der selbst

1998 noch 40 000 Verfahren ausgemacht habe.

Schließlich habe der Gesetzgeber durch die Einführung des § 105 b AMG im Rahmen des 8. Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes deutlich gemacht, dass

er den dort festgelegten Beginn der Verjährungsfrist mit Bekanntgabe der endgültigen Entscheidung über den Zulassungsantrag auch rückwirkend habe in Gang setzen wollen. Die Auffassung des Berufungsgerichts, bereits verjährte Forderungen

würden von dieser Änderung nicht erfasst, lasse den gesetzgeberischen Akt ins Leere laufen. Die Rückwirkung sei verfassungsrechtlich zulässig, weil es sich um die

Bereinigung einer unklaren Rechtslage gehandelt habe.

Die Klägerin hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein

Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO).

1. Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu den Kosten für die Arzneimittelzulassung ist § 33 Abs. 1 AMG. Danach erhebt die zuständige Bundesoberbehörde für die

Entscheidungen über die Zulassung nach dem Arzneimittelgesetz Kosten (Gebühren

und Auslagen). Die nähere Bestimmung der gebührenpflichtigen Tatbestände und

die anzuwendenden festen Sätze oder Rahmensätze werden nach § 33 Abs. 2

Satz 1 AMG durch Rechtsverordnung vom Bundesministerium im Einvernehmen mit

dem Bundesministerium für Wirtschaft festgelegt. Dies ist durch die Kostenverordnung für die Zulassung von Arzneimitteln durch das Bundesgesundheitsamt vom

20. Juni 1990 (BGBl I S. 1196), die Nachfolgeverordnung vom 16. September 1993

(BGBl I S. 1634) sowie die dazu ergangene Änderungsverordnung vom 23. Dezember 1998 (BGBl I S. 4054) geschehen. Im Übrigen bestimmt § 33 Abs. 3 AMG, dass

das Verwaltungskostengesetz Anwendung findet. Dieses regelt in § 20 VwKostG die

Verjährung, auf die die Vorinstanzen die Aufhebung der angefochtenen Gebührenbescheide gestützt haben.

2. Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, die Bescheide seien rechtswidrig,

weil die Gebührenansprüche bei ihrer Festsetzung bereits verjährt waren.

Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt der Anspruch auf Zahlung von Kosten

- zu diesen gehören nach § 1 Abs. 1 VwKostG Gebühren und Auslagen - nach drei

Jahren, spätestens mit dem Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung. Das

Berufungsgericht geht zu Recht davon aus, dass hier der 2. Halbsatz zur Anwendung

kommt, der mit der Formulierung "spätestens" die absolute Grenze für die Verjährung

setzt. Diese Auffassung vertritt auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof in dem

Verfahren BVerwG 3 C 56.04. In der Literatur wird sie von Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 20 VwKostG Rn. 8 geteilt. Für die Entstehung des Anspruchs

stellt das Berufungsgericht auf § 11 Abs. 1 VwKostG ab. Demgegenüber meint die

Beklagte, aus § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG ergebe sich, dass der Verjährungsbeginn

in jedem Fall - also auch in der 2. Alternative des § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG - die

Fälligkeit der Forderung voraussetze. Dem ist nicht zu folgen.

Der Wortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG spricht eindeutig für die Auffassung

des Berufungsgerichts. In dieser Bestimmung sind zwei Verjährungsfristen von drei

und von vier Jahren genannt, wobei die zweite Frist spätestens mit dem Ablauf des

vierten Jahres nach der Entstehung enden soll. In dieser Alternative ist also ein eigenständiger Anknüpfungspunkt für den Lauf der Verjährungsfrist genannt. Durch

den Begriff "spätestens" ist klargestellt, dass es sich insoweit um eine absolute Fristbestimmung handelt. Die Entstehung des Anspruchs, auf die § 20 Abs. 1 Satz 1

Halbsatz 2 VwKostG Bezug nimmt, ist in § 11 VwKostG geregelt. Danach entsteht

die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der

zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Die Auffassung der Beklagten, § 20 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwKostG

beziehe sich nicht auf § 11 Abs. 1 VwKostG, ist nicht nachvollziehbar. Der Anspruch

auf Zahlung von Kosten ist das notwendige Korrelat der in § 11 Abs. 1 VwKostG angesprochenen Gebührenschuld. Es bleibt also dabei, dass die 2. Alternative des § 20

Abs. 1 Satz 1 VwKostG einen eigenständigen klaren Bezugsrahmen hat.

Dieser Bezugsrahmen würde völlig verändert, wenn auch die vierjährige Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG von der vorgängigen Fälligkeit der Forderung abhängig gemacht würde. Aus der nach der Formulierung erkennbaren Absicht, eine absolute Frist zu setzen, würde auch insoweit eine bewegliche Frist. Damit

würde die Regelung überflüssig und gegenstandslos, denn die unzweifelhaft an die

Fälligkeit anknüpfende dreijährige Verjährungsfrist des 1. Halbsatzes wäre notwendigerweise stets bereits abgelaufen, wenn die vierjährige Verjährungsfrist zu Ende ginge. Eine derart sinnlose Regelung kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden.

Entscheidend fällt für die Auslegung des Berufungsgerichts der Sinn und Zweck der

Regelung ins Gewicht. Verjährungsvorschriften haben die Aufgabe, dem Rechtsfrieden zu dienen und Rechtssicherheit herzustellen. Nach einer bestimmten Zeit soll

der Anspruchsverpflichtete die Sicherheit haben, nicht mehr in Anspruch genommen

zu werden. Mit dieser Zielrichtung ist die Auslegung der Beklagten nicht zu vereinbaren. Da die Fälligkeit der Kostenforderung danach vom Erlass eines Kostenbescheides abhängt, wäre es in das Belieben der Behörde gestellt, wann sie ihren Kostenanspruch geltend macht und damit fällig stellt. Erst dann würde überhaupt eine Verjährungsfrist zu laufen beginnen.

Aus diesem Grunde geht auch die dem zivilrechtlichen Denken verhaftete Argumentation der Beklagten fehl, eine Forderung könne nicht vor Eintritt ihrer Fälligkeit verjähren. Im öffentlichen Recht ist dies durchaus keine ungewöhnliche Gestaltung. So

kennt die Abgabenordnung in den §§ 169 bis 171 AO eine Festsetzungsfrist, bei deren Verstreichen die öffentlich-rechtliche Forderung erlischt. Von dieser Festsetzungsverjährung ist die Zahlungsverjährung zu unterscheiden, deren Gegenstand

der entstandene und festgesetzte Anspruch ist (vgl. Tipke/Kruse, Abgabenordnung,

§ 169 Vorbemerkung 20).

Die Entstehungsgeschichte des Verwaltungskostengesetzes gibt keinen Anlass zu

einer von Wortlaut und Sinn und Zweck abweichenden Auslegung. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sah vor, dass der Anspruch auf Zahlung von Kosten durch

Verjährung nach drei Jahren erlischt, wobei die Frist mit dem Ablauf des Kalenderjahres beginnen sollte, in dem der Anspruch entstanden ist (vgl. BTDrucks VI/330

S. 6). Die Entwurfbegründung verwies auf entsprechende Regelungen in der Reichsabgabenordnung (BTDrucks VI/330 S. 17). Auf Anregung des Bundesrates erhielt die

Vorschrift die Gesetz gewordene Fassung. Zur Begründung hieß es, die vorgeschlagene Fassung unterscheide systematisch klar zwischen dem Eintritt der Verjährung und dem Erlöschen des Anspruchs; darüber hinaus werde im Gegensatz zur

Regierungsvorlage primär auf die Fälligkeit des Kostenanspruchs abgestellt. Eindeutige Klarheit über das Verhältnis der beiden unterschiedlichen Verjährungsfristen

lässt sich hieraus allenfalls insoweit gewinnen, als der Gesetzgeber ersichtlich beiden Regelungen eine eigenständige Bedeutung beigemessen hat. Wenn von einem

primären Abstellen auf die Fälligkeit die Rede ist, muss die zweite Frist zumindest

sekundär auch Bedeutung haben. Dies wäre aber bei der von der Beklagten für richtig gehaltenen Auslegung nicht der Fall.

Für ihre abweichende Auffassung beruft sich die Beklagte schließlich auf § 20 Abs. 3

und 6 VwKostG. Sie meint, da die dort getroffenen Bestimmungen über die Unterbrechung der Verjährung und das Hinausschieben des Erlöschens im Falle der Anfechtung einer Kostenentscheidung jeweils eine Kostenfestsetzung und damit die

Fälligkeit des Kostenanspruchs voraussetzen, ergebe sich ein unauflösbarer Wertungswiderspruch, wenn in § 20 Abs. 1 VwKostG die Möglichkeit einer Verjährung

ohne vorgängige Kostenfestsetzung angenommen werde. Das überzeugt nicht. Es ist

schon nicht richtig, dass die in § 20 Abs. 3 VwKostG geregelten Unterbrechungstatbestände sämtlich den vorherigen Erlass eines Kostenbescheides voraussetzten.

So wird die Verjährung beispielsweise unterbrochen durch Ermittlungen des Kostengläubigers über Wohnsitz oder Aufenthalt des Zahlungspflichtigen. Die Notwendigkeit

zu solchen Maßnahmen kann sich auch vor Erlass des Kostenbescheides ergeben,

wenn der Adressat nicht ohne weiteres auffindbar ist. In diesem Fall führt die

notwendige Ermittlung bereits zur Unterbrechung der Festsetzungsfrist. Im Übrigen

ist aber entscheidend, dass der Eintritt der Festsetzungsverjährung wegen Nicht-

Tätigwerdens des Kostengläubigers unabhängig davon sinnvoll sein kann, ob die

gesetzlich geregelten Unterbrechungstatbestände sich auch auf den Lauf der Festsetzungsfrist oder nur auf den Lauf der durch den Kostenbescheid in Gang gesetzten

Zahlungsfrist beziehen.

3. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass die Gebührenschuld nach § 11

Abs. 1 VwKostG vorliegend durch die Einreichung der so genannten Kurzanträge

entstanden sei. Diese Anträge seien vollwertige Anträge im Rechtssinne, die die

Verpflichtung der Behörde zur Prüfung und Entscheidung auslösten. Die in der Praxis

als "Langantrag" bezeichnete Nachreichung der in § 105 Abs. 4 Satz 2 AMG bezeichneten Unterlagen sei im Gesetz nicht als Antrag ausgestaltet. Demgegenüber

meint die Beklagte, ein Antrag im Sinne des § 11 Abs. 1 VwKostG liege nur vor,

wenn alle für die Entscheidung notwendigen Unterlagen vorlägen. Das sei bei dem

so genannten Kurzantrag im Sinne des § 105 Abs. 4 Satz 1 AMG nicht der Fall. Diese Auffassung wird von Kloesel/Cyran (Arzneimittelrecht, AMG § 33 Bemerkung 14)

geteilt. Schlabach (VwKostG, § 20 Rn. 8) vertritt allgemein die Auffassung, der Eingangszeitpunkt nach § 11 Abs. 1 VwKostG verschiebe sich dann, wenn der Antrag

nicht vollständig sei, auf den Tag, an dem alle für die Entscheidung notwendigen

- vom Antragsteller beizubringenden - Unterlagen bei der Behörde eingetroffen seien.

Auch in diesem Punkt ist dem Berufungsgericht zu folgen. Die Auffassung der Beklagten, nur ein vollständiger Antrag sei ein Antrag im Sinne des § 11 Abs. 1

VwKostG, trifft nicht zu. Das folgt zunächst aus dem Wortlaut der Vorschrift. Sie

spricht lediglich vom Eingang des Antrags, soweit ein solcher notwendig ist. Irgendwelche Qualifizierungen nimmt sie nicht vor. Wichtiger ist die Überlegung, dass die

Gebühr für die Bearbeitung des Antrags zu entrichten ist unabhängig davon, ob sie

zu einer positiven oder negativen Endentscheidung führt. Gerade im Arzneimittelrecht hängt die positive Entscheidung sehr häufig von der Vollständigkeit der vorgelegten Antragsunterlagen ab. Die Auffassung, nur ein vollständiger Antrag sei ein

Antrag im Sinne des § 11 Abs. 1 VwKostG und lasse mithin die Gebührenschuld

entstehen, hätte daher zur Folge, dass bei einer Ablehnung des Antrages wegen

Unvollständigkeit keine Gebühr erhoben werden könnte. Das würde dem Grundsatz

des Gesetzes, bei positiver wie bei negativer Entscheidung die Gebühr zu erheben,

entgegenstehen.

Überdies steht der Zweck der Verjährungsfrist, Rechtsicherheit zu gewährleisten,

der Einschränkung des § 11 Abs. 1 VwKostG auf die Vorlage vollständiger bearbeitungsfähiger Anträge entgegen. Der Antrag, auf den § 11 Abs. 1 VwKostG abstellt,

ist ein Vorgang, der allein in der Hand des Antragstellers liegt. Ob ein Antrag vollständig ist, unterliegt hingegen der Prüfung und Bewertung durch die zuständige Behörde. Käme es auf die Vollständigkeit des Antrages an, so könnte die Behörde

durch die Nachforderung von Unterlagen die Entstehung der Gebührenforderung und

mithin auch den Ablauf der Verjährungsfrist grundlegend beeinflussen. Unter

Umständen hinge der Eintritt der Verjährung von der streitig zu klärenden Frage ab,

ob die Nachforderung berechtigt, der ursprüngliche Antrag also tatsächlich unvollständig war oder nicht.

Die vorstehenden Erwägungen zur Frage, ob § 11 Abs. 1 VwKostG für die Entstehung der Gebührenschuld die Einreichung eines vollständigen Antrages voraussetzt,

gelten auch für den hier in Rede stehenden Kurzantrag. Dieser hatte bei Einreichung

der vorliegend zu beurteilenden Anträge auf Nachzulassung noch keine gesetzliche

Grundlage, entsprach aber der Praxis des Bundesgesundheitsamtes. Das 4. Gesetz

zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April 1990 (BGBl I S. 717) hat Art. 3

des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl I

S. 2445), der die später in § 105 AMG übernommene Regelung enthielt, dahin geändert, dass dem Antrag auf Verlängerung der Zulassung abweichend von § 31

Abs. 2 AMG die Unterlagen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 AMG beizufügen seien. Den

Zeitpunkt der Einreichung der übrigen erforderlichen Unterlagen bestimme hingegen

die zuständige Bundesoberbehörde im Einzelnen. Diese Regelung diente lediglich

dazu, die Flut der Nachzulassungsanträge für die Behörde in der Bearbeitung beherrschbar zu machen. Sie änderte aber nichts an dem in § 20 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 VwKostG niedergelegten Grundsatz, dass die Verjährungsfrist für Gebührenforderungen bei antragsabhängigen Amtshandlungen vom Antragseingang und nicht vom Bearbeitungsgang der Behörde abhängt. Es kann offen

bleiben, ob der Gesetzgeber die sich aus der Antragsflut ergebenden Probleme einer

zeitnahen Bearbeitung verkannt oder die mit der generellen Übernahme des Verwaltungskostengesetzes in § 33 Abs. 3 AMG "eingekaufte" Regelung des § 11 Abs. 1

VwKostG schlicht übersehen hat. Jedenfalls rechtfertigen beide Gründe es nicht,

eine eindeutige gesetzliche Regelung außer Anwendung zu lassen.

Hierzu sei im Hinblick auf die spezielle Frage der Nachzulassung ergänzend darauf

hingewiesen, dass selbst das Abstellen auf den so genannten Langantrag keine befriedigende Lösung darstellen würde. In vielen Fällen wäre nämlich - je nach Taktaufruf der Behörde - auch bei Abstellen auf diesen Zeitpunkt die vierjährige Verjährungsfrist bei Erlass des Kostenbescheides bereits verstrichen gewesen, in anderen

dagegen nicht. Das Abstellen auf den Eingang des Langantrages würde damit ein

zusätzliches Element der Unsicherheit in die Verjährungsfrage hineintragen.

Zusammenfassend ist hiernach festzustellen, dass der Gebührenanspruch der Beklagten vier Jahre nach Einreichung der Nachzulassungsanträge gemäß § 20 Abs. 1

Satz 1 Halbsatz 2 VwKostG verjährt und damit erloschen war.

4. Die Einfügung des § 105 b AMG durch das 8. Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 7. September 1998 (BGBl I S. 2649) hat, wie das Berufungsgericht

ebenfalls zu Recht entschieden hat, nichts daran geändert, dass die hier streitigen

Gebührenforderungen bei Erlass der jeweiligen Gebührenbescheide schon verjährt

und damit erloschen waren. Die Vorschrift erfasst die hier streitigen Fälle einer Verjährung vor Erlass des Gesetzes nicht.

§ 105 b AMG bestimmt, dass der Anspruch auf Zahlung von Kosten, die für die Verlängerung der Zulassung eines fertigen Arzneimittels im Sinne des § 105 Abs. 1

AMG zu erheben sind, mit Ablauf des vierten Jahres nach der Bekanntgabe der abschließenden Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung an den Antragsteller verjährt. Wäre diese Vorschrift hier anwendbar, so wären die streitigen Gebührenforderungen bei Erlass der jeweiligen Kostenbescheide nicht verjährt gewesen, weil

zwischen der abschließenden Entscheidung über den Nachzulassungsantrag und

dem Erlass der Kostenbescheide jeweils deutlich weniger als vier Jahre lagen.

Die Anwendbarkeit des § 105 b AMG auf die hier streitigen Ansprüche scheitert daran, dass die Vorschrift sich nach ihrem eindeutigen Wortlaut auf eine Regelung der

Verjährung beschränkt, die Verjährung aber rechtslogisch das Bestehen des Anspruchs voraussetzt, der der Verjährung unterworfen sein soll. Ein nicht (mehr) bestehender Anspruch kann nicht verjähren.

Auch die Gesetzesmaterialien enthalten keinen Hinweis darauf, dass § 105 b AMG

über die Verjährungsregelung hinaus die Entstehung neuer Gebührenansprüche zum

Gegenstand haben sollte. In der Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf heißt es dazu, wegen der insoweit nicht ganz eindeutigen Vorschrift des

§ 20 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwKostG werde der Beginn der Verjährungsfrist in den

Fällen der Nachzulassung klargestellt (BTDrucks 13/9996 S. 18). Von der Belastung

der Betroffenen mit neuen Ansprüchen ist nicht die Rede.

Ohne Erfolg macht die Beklagte geltend, § 105 b AMG entfalte Rückwirkung und

habe dadurch die bereits eingetretene Verjährung der streitigen Ansprüche wieder

beseitigt. Zu Recht weist das Berufungsgericht darauf hin, dass die Annahme einer

Rückwirkung eine eindeutige Entscheidung des Gesetzgebers in dieser Richtung

voraussetzen würde, denn darin läge ein schwerwiegender Eingriff in die Rechtsstellung der Betroffenen, der unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten hohen Anforderungen unterläge. Dafür ist nichts ersichtlich.

Das Gesetz legt sich keine Rückwirkung bei, soweit es um sein In-Kraft-Treten geht.

Nach Art. 4 des 8. Änderungsgesetzes ist es einschließlich des § 105 b AMG am Tag

nach der Verkündung und damit am 11. September 1998 in Kraft getreten. Der

Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens ist nicht in die Vergangenheit verlegt worden.

Der Wortlaut des § 105 b AMG spricht gegen die Absicht des Gesetzgebers, eine

rückwirkende Regelung dahin zu treffen, dass bereits erloschene Ansprüche wieder

aufleben sollen. Schon die Formulierung, dass der Anspruch auf Zahlung von Kosten

für die Verlängerung der Zulassung zu einem bestimmten Zeitpunkt verjährt, legt die

Annahme nahe, dass die Regelung noch bestehende Ansprüche betrifft. Für eine

Belastung vergangener Vorgänge mit Kosten gibt die Formulierung dagegen nichts

her. Auch der Nebensatz, der von Kosten spricht, die zu erheben sind, baut auf einer

gegenwärtig bestehenden Rechtspflicht auf.

Auch die Gesetzesbegründung (BTDrucks 13/9996 S. 18) gibt nichts für eine Absicht

des Gesetzgebers her, rückwirkend bestimmte Verwaltungsmaßnahmen mit einer

Gebührenpflicht zu belegen, die bei ihrer Vornahme nicht bestand. Alle Formulierungen der Gesetzesbegründung sind in die Zukunft gerichtet. Von der Absicht, dass in

der Vergangenheit liegende Vorgänge erfasst werden sollten, ist nicht die Rede. Dabei fällt auch ins Gewicht, dass die angebliche Klarstellung den Verjährungsbeginn

an ein Merkmal knüpft, das nach dem bis dahin geltenden Recht auf keinen Fall relevant war. In Wahrheit handelt es sich also um eine Neuregelung, die für den Bereich der Nachzulassung die Verjährung den spezifischen Bedürfnissen des Massengeschäfts anpassen sollte.

Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe sich mit § 105 b AMG für eine rückwirkende Regelung entschieden, spricht darüber hinaus, dass er es bei einem späteren

Anlauf eindeutig abgelehnt hat, § 105 b AMG im Sinne einer rückwirkenden Inanspruchnahme der Gebührenschuldner umzugestalten. Im Gesetzgebungsverfahren

für das 12. Änderungsgesetz zum AMG hat der Ausschuss für Gesundheit und soziale Sicherheit vorgeschlagen, in § 105 b AMG neue Verjährungsfristen für bereits

verjährte Kostenansprüche einzuführen (vgl. BTDrucks 15/2849 S. 40, 63).

Dieser Vorschlag begegnete schon im Bundestag erheblichen Einwänden (vgl.

BTDrucks 15/2849 S. 58). Er scheiterte schließlich am Widerstand des Bundesrates

(vgl. BTDrucks 15/3164 S. 3). Diese Auseinandersetzung wäre gegenstandslos gewesen, wenn der Gesetzgeber davon ausgegangen wäre, schon mit dem 8. Änderungsgesetz rückwirkend die Problematik der Verjährung der Nachzulassungsgebühren ausgeräumt zu haben.

Da es hiernach schon an einer Entscheidung des Gesetzgebers für eine rückwirkende Wiederbelebung erloschener Gebührenansprüche fehlt, braucht auf die gegen

eine solche Regelung bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken nicht im Einzelnen eingegangen zu werden. Außer Frage steht aber jedenfalls, dass der von der

Beklagten allein angeführte Rechtfertigungsgrund für eine Rückwirkung nicht trägt.

Eine unklare Rechtslage in Bezug auf die Verjährung, die ein solches Eingreifen des

Gesetzgebers hätte legitimieren können, war, wie die obigen Ausführungen zum

Verwaltungskostengesetz zeigen, nicht gegeben. Die fehlende Erkenntnis der zuständigen Behörde wie des Gesetzgebers, dass die Vorschriften dieses Gesetzes bei

einem Massengeschäft wie der Nachzulassung von Arzneimitteln nach § 105 AMG

das Verjährungsrisiko drastisch erhöhten, reicht dazu nicht aus.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette

Liebler Prof. Dr. Rennert

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2 824,89

festgesetzt.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Gesundheitsverwaltungsrecht - Arzneimittelrecht - Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

AMG §§ 33, 105 b VwKostG §§ 11, 14, 17, 20

Stichworte:

Gebühren für Arzneimittelzulassung; Verjährung von Gebührenforderungen; Festsetzungsverjährung; Zahlungsverjährung; Nachzulassung; Entstehung der Gebührenschuld; Fälligkeit der Gebührenschuld.

Leitsätze:

1. Der Gebührenanspruch für die Zulassung oder die Nachzulassung eines Arzneimittels verjährt nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwKostG vier Jahre nach Stellung des Zulassungsantrags ohne Rücksicht auf die Fälligkeit. Die Vollständigkeit des Antrages ist insofern ohne Belang.

2. § 105 b AMG hat Gebührenansprüche, die bei seinem In-Kraft-Treten bereits verjährt und damit erloschen waren, nicht wieder aufleben lassen.

Urteil des 3. Senats vom 24. Februar 2005 - BVerwG 3 C 38.04

I. VG Berlin vom 16.08.2001 - Az.: VG 14 A 285/99 - II. OVG Berlin vom 11.12.2003 - Az.: OVG 5 B 1.02 -

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