Urteil des BVerwG, Az. 3 C 38.04

Unterbrechung der Verjährung, Erlöschen des Anspruchs, Erlass, Absolute Frist
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 38.04
OVG 5 B 1.02
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Februar 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts Berlin vom 11. Dezember 2003 wird zurückge-
wiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Klägerin ist Arzneimittelherstellerin. Am 20. Dezember 1989 beantragte sie beim
Institut für Arzneimittel des Bundesgesundheitsamtes für ihr Produkt "Vivimed plus C
Brausetabletten" - seit November 1997 "Vivimed ASS Brausetabletten gegen Kopf-
schmerzen" - die Verlängerung der fiktiven arzneimittelrechtlichen Zulassung (Nach-
zulassung) nach § 105 AMG. Sie machte dabei Angaben über die Bestandteile des
Arzneimittels, die Darreichungsform, die Anwendungsgebiete und die Wirkungen. Sie
ergänzte diese Angaben später um die Angaben und Unterlagen nach § 105 Abs. 4
Satz 2 AMG (so genannter Langantrag). Mit Schreiben vom 7. November 1994 gab
das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) der Klägerin
Gelegenheit, bestimmte im Einzelnen benannte Mängel binnen drei Jahren zu
beheben. Dem kam die Klägerin mit Schreiben vom 6. November 1997 nach. Mit
Bescheid vom 3. Februar 1999 erteilte ihr das BfArM die Verlängerung der Zulas-
sung.
Mit dem hier angegriffenen Bescheid vom 16. März 1999 gab das BfArM der Klägerin
auf, für die Entscheidung über die Verlängerung eine Gebühr in Höhe von 22 100 DM
zu entrichten. Die Gebühr beruhe auf § 5 Abs. 1 Nr. 4 a Buchst. aa der
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Kostenordnung für die Zulassung von Arzneimitteln in der Fassung vom 23. Dezem-
ber 1998.
Mit ihrem hiergegen gerichteten Widerspruch machte die Klägerin geltend, die Ge-
bühr sei bereits 1994 verjährt. Die nachträgliche Änderung des Beginns der Verjäh-
rungsfrist durch die 8. AMG-Novelle verletze rechtsstaatliche Prinzipien. Sollte die
Gebührenforderung nicht verjährt sein, so wäre sie nach der im Zeitpunkt der An-
tragstellung gültigen Kostenverordnung zu verrechnen. Außerdem sei die Gebühr zu
ermäßigen, weil der Umsatz im Jahr vor Erteilung des Bescheides gering gewesen
sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 1999 setzte das BfArM die Gebühr für die
Zulassung auf 5 525 DM herab und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Die
Gebühr sei nicht verjährt. Die Verjährung trete nach der speziellen Regelung des
§ 105 b AMG erst ein, wenn nach der Bekanntgabe der abschließenden Entschei-
dung vier Jahre abgelaufen seien. Das sei hier nicht der Fall.
Auf die Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Gebührenbescheide mit
Urteil vom 16. August 2001 aufgehoben. Dazu hat es ausgeführt, die Beklagte sei zur
Gebührenerhebung nicht berechtigt, weil der Anspruch auf Zahlung der Gebühr
gemäß § 20 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwKostG verjährt und erloschen sei.
Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom
11. Dezember 2003 zurückgewiesen. Dazu hat es ausgeführt, maßgebliche Rechts-
grundlage für die Erhebung der Gebühren im arzneimittelrechtlichen Zulassungsver-
fahren sei § 33 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln (Arzneimittelgesetz
- AMG -). § 33 Abs. 3 AMG erkläre das Verwaltungskostengesetz (VwKostG) ohne
Einschränkung für anwendbar. § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG enthalte für den An-
spruch auf Zahlung von Kosten nebeneinander zwei Verjährungsfristen von drei und
von vier Jahren. Für die erste Frist enthalte die Bestimmung keine Angabe über den
Zeitpunkt des Beginns des Fristlaufs. Die zweite durch das Wort "spätestens" als
absolute Verjährungsfrist gekennzeichnete Frist knüpfe hingegen ausdrücklich an die
Entstehung an. Wenn Satz 2 des § 20 Abs. 1 VwKostG bestimme, die Verjährung
beginne mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch fällig geworden ist,
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könne sich dies systematisch nur auf die 1. Alternative des Satzes 1 beziehen. Der
Gebührenanspruch entstehe nach § 11 Abs. 1 VwKostG bei einer antragsab-
hängigen Amtshandlung mit dem Eingang des Antrags bei der zuständigen Behörde.
Fälligkeit trete hingegen nach § 17 VwKostG mit der Bekanntgabe der Kostenent-
scheidung an den Kostenschuldner ein.
Hier komme die absolute Verjährungsregelung des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2
VwKostG zum Tragen. Die Nachzulassung der Arzneimittel sei antragsbedürftig. Den
erforderlichen Antrag habe die Klägerin im Dezember 1989 gestellt. Die Vollständig-
keit des eingereichten Antrages sei für die Entstehung der Kostenschuld nach § 11
Abs. 1 VwKostG nicht von Bedeutung. Deshalb habe weder die Ergänzung der ein-
gereichten Unterlagen nach § 105 Abs. 4 Satz 2 AMG noch die spätere Mängelbe-
seitigung das Entstehen des Gebührenanspruchs verhindert. Etwaigen Schwierigkei-
ten, die Höhe der anfallenden Kosten bereits bei Antragstellung genau zu ermitteln,
könne die Behörde durch die Einforderung eines Kostenvorschusses nach § 16
VwKostG begegnen. Dadurch werde die Verjährung nach § 20 Abs. 3 VwKostG un-
terbrochen. Hiernach sei die vierjährige Verjährungsfrist bereits mit dem 31. Dezem-
ber 1993 abgelaufen und die Gebührenansprüche der Beklagten nach § 20 Abs. 1
Satz 3 VwKostG erloschen. Bei Erlass der Kostenbescheide Ende 1997 bzw. Anfang
1998 hätten daher keine Gebührenansprüche mehr bestanden.
§ 105 b AMG habe an der eingetretenen Verjährung nichts geändert. Die Vorschrift
sei am 11. September 1998 in Kraft getreten. Weder der Wortlaut noch die Entste-
hungsgeschichte gäben Anlass zu der Annahme, dass sich das Gesetz Rückwirkung
beimesse. Die Bestimmung könne daher nur Gebührenansprüche erfassen, die zu
diesem Zeitpunkt bestanden hätten oder später entstanden seien. Ansprüche, die
zuvor erloschen seien, unterfielen der neuen Regelung nicht. Würden sie gleichwohl
mit Bescheid geltend gemacht, sei der Bescheid rechtswidrig, auch wenn das Kos-
tenfestsetzungsverfahren bei In-Kraft-Treten des § 105 b AMG noch nicht abge-
schlossen gewesen sei.
Mit ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision verfolgt die Beklagte das
Ziel der Klageabweisung weiter. Sie ist der Auffassung, die Gebührenansprüche sei-
en bei Erlass der angefochtenen Bescheide nicht verjährt gewesen. Auch die absolu-
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te Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2 VwKostG beginne erst mit
der Fälligkeit der Kostenforderung zu laufen. Das ergebe sich aus dem Wortlaut des
§ 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG, der generell vom Beginn der Verjährung spreche. Zu
Unrecht meine das Berufungsgericht, § 20 Abs. 1 Satz 1 Alternative 2 VwKostG ent-
halte mit dem Verweis auf die Entstehung des Anspruchs auf Zahlung von Kosten
einen eigenständigen Anknüpfungspunkt, der mit § 11 Abs. 1 VwKostG korrespon-
diere. Die Gebührenschuld in der letztgenannten Bestimmung sei etwas anderes als
der Anspruch auf Zahlung von Kosten. § 11 Abs. 1 VwKostG begründe nur eine Kos-
tenpflicht dem Grunde nach und noch keine konkrete Kostenpflichtigkeit. Diese ent-
stehe erst durch die Festsetzung nach § 14 VwKostG.
Selbst wenn man dies anders sehe, könne jedenfalls der Kurzantrag nicht den Kos-
tenanspruch nach § 11 Abs. 1 VwKostG zum Entstehen gebracht haben. Der Kurz-
antrag habe noch keine Entscheidung über das Zulassungsbegehren ermöglicht, weil
er keine ausreichenden Unterlagen enthalten habe. § 11 Abs. 1 VwKostG setze aber
einen bearbeitungsfähigen Antrag voraus. Die abweichende Auffassung des
Berufungsgerichts verkenne die Besonderheiten des Nachzulassungsverfahrens. An-
gesichts der riesigen Zahl zu bearbeitender Anträge führe diese Auffassung dazu,
dass die Behörde ihre Leistungen ohne Entgelt erbringen müsste. Es sei unmöglich
gewesen, innerhalb von vier Jahren den Berg von Anträgen zu bewältigen, der selbst
1998 noch 40 000 Verfahren ausgemacht habe.
Schließlich habe der Gesetzgeber durch die Einführung des § 105 b AMG im Rah-
men des 8. Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes deutlich gemacht, dass
er den dort festgelegten Beginn der Verjährungsfrist mit Bekanntgabe der endgülti-
gen Entscheidung über den Zulassungsantrag auch rückwirkend habe in Gang set-
zen wollen. Die Auffassung des Berufungsgerichts, bereits verjährte Forderungen
würden von dieser Änderung nicht erfasst, lasse den gesetzgeberischen Akt ins Lee-
re laufen. Die Rückwirkung sei verfassungsrechtlich zulässig, weil es sich um die
Bereinigung einer unklaren Rechtslage gehandelt habe.
Die Klägerin hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Der Vertreter des Bundesin-
teresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.
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Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II.
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu den Kosten für die Arzneimittelzulas-
sung ist § 33 Abs. 1 AMG. Danach erhebt die zuständige Bundesoberbehörde für die
Entscheidungen über die Zulassung nach dem Arzneimittelgesetz Kosten (Gebühren
und Auslagen). Die nähere Bestimmung der gebührenpflichtigen Tatbestände und
die anzuwendenden festen Sätze oder Rahmensätze werden nach § 33 Abs. 2
Satz 1 AMG durch Rechtsverordnung vom Bundesministerium im Einvernehmen mit
dem Bundesministerium für Wirtschaft festgelegt. Dies ist durch die Kostenverord-
nung für die Zulassung von Arzneimitteln durch das Bundesgesundheitsamt vom
20. Juni 1990 (BGBl I S. 1196), die Nachfolgeverordnung vom 16. September 1993
(BGBl I S. 1634) sowie die dazu ergangene Änderungsverordnung vom 23. Dezem-
ber 1998 (BGBl I S. 4054) geschehen. Im Übrigen bestimmt § 33 Abs. 3 AMG, dass
das Verwaltungskostengesetz Anwendung findet. Dieses regelt in § 20 VwKostG die
Verjährung, auf die die Vorinstanzen die Aufhebung der angefochtenen Gebühren-
bescheide gestützt haben.
2. Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, die Bescheide seien rechtswidrig,
weil die Gebührenansprüche bei ihrer Festsetzung bereits verjährt waren.
Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt der Anspruch auf Zahlung von Kosten
- zu diesen gehören nach § 1 Abs. 1 VwKostG Gebühren und Auslagen - nach drei
Jahren, spätestens mit dem Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung. Das
Berufungsgericht geht zu Recht davon aus, dass hier der 2. Halbsatz zur Anwendung
kommt, der mit der Formulierung "spätestens" die absolute Grenze für die Verjährung
setzt. Diese Auffassung vertritt auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof in dem
Verfahren BVerwG 3 C 56.04. In der Literatur wird sie von Schlabach, Ver-
waltungskostenrecht, § 20 VwKostG Rn. 8 geteilt. Für die Entstehung des Anspruchs
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stellt das Berufungsgericht auf § 11 Abs. 1 VwKostG ab. Demgegenüber meint die
Beklagte, aus § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG ergebe sich, dass der Verjährungsbeginn
in jedem Fall - also auch in der 2. Alternative des § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG - die
Fälligkeit der Forderung voraussetze. Dem ist nicht zu folgen.
Der Wortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG spricht eindeutig für die Auffassung
des Berufungsgerichts. In dieser Bestimmung sind zwei Verjährungsfristen von drei
und von vier Jahren genannt, wobei die zweite Frist spätestens mit dem Ablauf des
vierten Jahres nach der Entstehung enden soll. In dieser Alternative ist also ein ei-
genständiger Anknüpfungspunkt für den Lauf der Verjährungsfrist genannt. Durch
den Begriff "spätestens" ist klargestellt, dass es sich insoweit um eine absolute Frist-
bestimmung handelt. Die Entstehung des Anspruchs, auf die § 20 Abs. 1 Satz 1
Halbsatz 2 VwKostG Bezug nimmt, ist in § 11 VwKostG geregelt. Danach entsteht
die Gebührenschuld, soweit ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der
zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amts-
handlung. Die Auffassung der Beklagten, § 20 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwKostG
beziehe sich nicht auf § 11 Abs. 1 VwKostG, ist nicht nachvollziehbar. Der Anspruch
auf Zahlung von Kosten ist das notwendige Korrelat der in § 11 Abs. 1 VwKostG an-
gesprochenen Gebührenschuld. Es bleibt also dabei, dass die 2. Alternative des § 20
Abs. 1 Satz 1 VwKostG einen eigenständigen klaren Bezugsrahmen hat.
Dieser Bezugsrahmen würde völlig verändert, wenn auch die vierjährige Verjäh-
rungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG von der vorgängigen Fälligkeit der For-
derung abhängig gemacht würde. Aus der nach der Formulierung erkennbaren Ab-
sicht, eine absolute Frist zu setzen, würde auch insoweit eine bewegliche Frist. Damit
würde die Regelung überflüssig und gegenstandslos, denn die unzweifelhaft an die
Fälligkeit anknüpfende dreijährige Verjährungsfrist des 1. Halbsatzes wäre not-
wendigerweise stets bereits abgelaufen, wenn die vierjährige Verjährungsfrist zu En-
de ginge. Eine derart sinnlose Regelung kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt wer-
den.
Entscheidend fällt für die Auslegung des Berufungsgerichts der Sinn und Zweck der
Regelung ins Gewicht. Verjährungsvorschriften haben die Aufgabe, dem Rechtsfrie-
den zu dienen und Rechtssicherheit herzustellen. Nach einer bestimmten Zeit soll
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der Anspruchsverpflichtete die Sicherheit haben, nicht mehr in Anspruch genommen
zu werden. Mit dieser Zielrichtung ist die Auslegung der Beklagten nicht zu vereinba-
ren. Da die Fälligkeit der Kostenforderung danach vom Erlass eines Kostenbeschei-
des abhängt, wäre es in das Belieben der Behörde gestellt, wann sie ihren Kosten-
anspruch geltend macht und damit fällig stellt. Erst dann würde überhaupt eine Ver-
jährungsfrist zu laufen beginnen.
Aus diesem Grunde geht auch die dem zivilrechtlichen Denken verhaftete Argumen-
tation der Beklagten fehl, eine Forderung könne nicht vor Eintritt ihrer Fälligkeit ver-
jähren. Im öffentlichen Recht ist dies durchaus keine ungewöhnliche Gestaltung. So
kennt die Abgabenordnung in den §§ 169 bis 171 AO eine Festsetzungsfrist, bei de-
ren Verstreichen die öffentlich-rechtliche Forderung erlischt. Von dieser Festset-
zungsverjährung ist die Zahlungsverjährung zu unterscheiden, deren Gegenstand
der entstandene und festgesetzte Anspruch ist (vgl. Tipke/Kruse, Abgabenordnung,
§ 169 Vorbemerkung 20).
Die Entstehungsgeschichte des Verwaltungskostengesetzes gibt keinen Anlass zu
einer von Wortlaut und Sinn und Zweck abweichenden Auslegung. Der Gesetzent-
wurf der Bundesregierung sah vor, dass der Anspruch auf Zahlung von Kosten durch
Verjährung nach drei Jahren erlischt, wobei die Frist mit dem Ablauf des Kalender-
jahres beginnen sollte, in dem der Anspruch entstanden ist (vgl. BTDrucks VI/330
S. 6). Die Entwurfbegründung verwies auf entsprechende Regelungen in der Reichs-
abgabenordnung (BTDrucks VI/330 S. 17). Auf Anregung des Bundesrates erhielt die
Vorschrift die Gesetz gewordene Fassung. Zur Begründung hieß es, die vorge-
schlagene Fassung unterscheide systematisch klar zwischen dem Eintritt der Verjäh-
rung und dem Erlöschen des Anspruchs; darüber hinaus werde im Gegensatz zur
Regierungsvorlage primär auf die Fälligkeit des Kostenanspruchs abgestellt. Eindeu-
tige Klarheit über das Verhältnis der beiden unterschiedlichen Verjährungsfristen
lässt sich hieraus allenfalls insoweit gewinnen, als der Gesetzgeber ersichtlich bei-
den Regelungen eine eigenständige Bedeutung beigemessen hat. Wenn von einem
primären Abstellen auf die Fälligkeit die Rede ist, muss die zweite Frist zumindest
sekundär auch Bedeutung haben. Dies wäre aber bei der von der Beklagten für rich-
tig gehaltenen Auslegung nicht der Fall.
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Für ihre abweichende Auffassung beruft sich die Beklagte schließlich auf § 20 Abs. 3
und 6 VwKostG. Sie meint, da die dort getroffenen Bestimmungen über die Unter-
brechung der Verjährung und das Hinausschieben des Erlöschens im Falle der An-
fechtung einer Kostenentscheidung jeweils eine Kostenfestsetzung und damit die
Fälligkeit des Kostenanspruchs voraussetzen, ergebe sich ein unauflösbarer Wer-
tungswiderspruch, wenn in § 20 Abs. 1 VwKostG die Möglichkeit einer Verjährung
ohne vorgängige Kostenfestsetzung angenommen werde. Das überzeugt nicht. Es ist
schon nicht richtig, dass die in § 20 Abs. 3 VwKostG geregelten Unterbrechungs-
tatbestände sämtlich den vorherigen Erlass eines Kostenbescheides voraussetzten.
So wird die Verjährung beispielsweise unterbrochen durch Ermittlungen des Kosten-
gläubigers über Wohnsitz oder Aufenthalt des Zahlungspflichtigen. Die Notwendigkeit
zu solchen Maßnahmen kann sich auch vor Erlass des Kostenbescheides ergeben,
wenn der Adressat nicht ohne weiteres auffindbar ist. In diesem Fall führt die
notwendige Ermittlung bereits zur Unterbrechung der Festsetzungsfrist. Im Übrigen
ist aber entscheidend, dass der Eintritt der Festsetzungsverjährung wegen Nicht-
Tätigwerdens des Kostengläubigers unabhängig davon sinnvoll sein kann, ob die
gesetzlich geregelten Unterbrechungstatbestände sich auch auf den Lauf der Fest-
setzungsfrist oder nur auf den Lauf der durch den Kostenbescheid in Gang gesetzten
Zahlungsfrist beziehen.
3. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass die Gebührenschuld nach § 11
Abs. 1 VwKostG vorliegend durch die Einreichung der so genannten Kurzanträge
entstanden sei. Diese Anträge seien vollwertige Anträge im Rechtssinne, die die
Verpflichtung der Behörde zur Prüfung und Entscheidung auslösten. Die in der Praxis
als "Langantrag" bezeichnete Nachreichung der in § 105 Abs. 4 Satz 2 AMG be-
zeichneten Unterlagen sei im Gesetz nicht als Antrag ausgestaltet. Demgegenüber
meint die Beklagte, ein Antrag im Sinne des § 11 Abs. 1 VwKostG liege nur vor,
wenn alle für die Entscheidung notwendigen Unterlagen vorlägen. Das sei bei dem
so genannten Kurzantrag im Sinne des § 105 Abs. 4 Satz 1 AMG nicht der Fall. Die-
se Auffassung wird von Kloesel/Cyran (Arzneimittelrecht, AMG § 33 Bemerkung 14)
geteilt. Schlabach (VwKostG, § 20 Rn. 8) vertritt allgemein die Auffassung, der Ein-
gangszeitpunkt nach § 11 Abs. 1 VwKostG verschiebe sich dann, wenn der Antrag
nicht vollständig sei, auf den Tag, an dem alle für die Entscheidung notwendigen
- vom Antragsteller beizubringenden - Unterlagen bei der Behörde eingetroffen seien.
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Auch in diesem Punkt ist dem Berufungsgericht zu folgen. Die Auffassung der Be-
klagten, nur ein vollständiger Antrag sei ein Antrag im Sinne des § 11 Abs. 1
VwKostG, trifft nicht zu. Das folgt zunächst aus dem Wortlaut der Vorschrift. Sie
spricht lediglich vom Eingang des Antrags, soweit ein solcher notwendig ist. Irgend-
welche Qualifizierungen nimmt sie nicht vor. Wichtiger ist die Überlegung, dass die
Gebühr für die Bearbeitung des Antrags zu entrichten ist unabhängig davon, ob sie
zu einer positiven oder negativen Endentscheidung führt. Gerade im Arzneimittel-
recht hängt die positive Entscheidung sehr häufig von der Vollständigkeit der vorge-
legten Antragsunterlagen ab. Die Auffassung, nur ein vollständiger Antrag sei ein
Antrag im Sinne des § 11 Abs. 1 VwKostG und lasse mithin die Gebührenschuld
entstehen, hätte daher zur Folge, dass bei einer Ablehnung des Antrages wegen
Unvollständigkeit keine Gebühr erhoben werden könnte. Das würde dem Grundsatz
des Gesetzes, bei positiver wie bei negativer Entscheidung die Gebühr zu erheben,
entgegenstehen.
Überdies steht der Zweck der Verjährungsfrist, Rechtsicherheit zu gewährleisten,
der Einschränkung des § 11 Abs. 1 VwKostG auf die Vorlage vollständiger bearbei-
tungsfähiger Anträge entgegen. Der Antrag, auf den § 11 Abs. 1 VwKostG abstellt,
ist ein Vorgang, der allein in der Hand des Antragstellers liegt. Ob ein Antrag voll-
ständig ist, unterliegt hingegen der Prüfung und Bewertung durch die zuständige Be-
hörde. Käme es auf die Vollständigkeit des Antrages an, so könnte die Behörde
durch die Nachforderung von Unterlagen die Entstehung der Gebührenforderung und
mithin auch den Ablauf der Verjährungsfrist grundlegend beeinflussen. Unter
Umständen hinge der Eintritt der Verjährung von der streitig zu klärenden Frage ab,
ob die Nachforderung berechtigt, der ursprüngliche Antrag also tatsächlich unvoll-
ständig war oder nicht.
Die vorstehenden Erwägungen zur Frage, ob § 11 Abs. 1 VwKostG für die Entste-
hung der Gebührenschuld die Einreichung eines vollständigen Antrages voraussetzt,
gelten auch für den hier in Rede stehenden Kurzantrag. Dieser hatte bei Einreichung
der vorliegend zu beurteilenden Anträge auf Nachzulassung noch keine gesetzliche
Grundlage, entsprach aber der Praxis des Bundesgesundheitsamtes. Das 4. Gesetz
zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April 1990 (BGBl I S. 717) hat Art. 3
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des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl I
S. 2445), der die später in § 105 AMG übernommene Regelung enthielt, dahin ge-
ändert, dass dem Antrag auf Verlängerung der Zulassung abweichend von § 31
Abs. 2 AMG die Unterlagen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 AMG beizufügen seien. Den
Zeitpunkt der Einreichung der übrigen erforderlichen Unterlagen bestimme hingegen
die zuständige Bundesoberbehörde im Einzelnen. Diese Regelung diente lediglich
dazu, die Flut der Nachzulassungsanträge für die Behörde in der Bearbeitung be-
herrschbar zu machen. Sie änderte aber nichts an dem in § 20 Abs. 1 Satz 1 Halb-
satz 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 VwKostG niedergelegten Grundsatz, dass die Verjährungs-
frist für Gebührenforderungen bei antragsabhängigen Amtshandlungen vom An-
tragseingang und nicht vom Bearbeitungsgang der Behörde abhängt. Es kann offen
bleiben, ob der Gesetzgeber die sich aus der Antragsflut ergebenden Probleme einer
zeitnahen Bearbeitung verkannt oder die mit der generellen Übernahme des Verwal-
tungskostengesetzes in § 33 Abs. 3 AMG "eingekaufte" Regelung des § 11 Abs. 1
VwKostG schlicht übersehen hat. Jedenfalls rechtfertigen beide Gründe es nicht,
eine eindeutige gesetzliche Regelung außer Anwendung zu lassen.
Hierzu sei im Hinblick auf die spezielle Frage der Nachzulassung ergänzend darauf
hingewiesen, dass selbst das Abstellen auf den so genannten Langantrag keine be-
friedigende Lösung darstellen würde. In vielen Fällen wäre nämlich - je nach Taktauf-
ruf der Behörde - auch bei Abstellen auf diesen Zeitpunkt die vierjährige Verjäh-
rungsfrist bei Erlass des Kostenbescheides bereits verstrichen gewesen, in anderen
dagegen nicht. Das Abstellen auf den Eingang des Langantrages würde damit ein
zusätzliches Element der Unsicherheit in die Verjährungsfrage hineintragen.
Zusammenfassend ist hiernach festzustellen, dass der Gebührenanspruch der Be-
klagten vier Jahre nach Einreichung der Nachzulassungsanträge gemäß § 20 Abs. 1
Satz 1 Halbsatz 2 VwKostG verjährt und damit erloschen war.
4. Die Einfügung des § 105 b AMG durch das 8. Gesetz zur Änderung des Arzneimit-
telgesetzes vom 7. September 1998 (BGBl I S. 2649) hat, wie das Berufungsgericht
ebenfalls zu Recht entschieden hat, nichts daran geändert, dass die hier streitigen
Gebührenforderungen bei Erlass der jeweiligen Gebührenbescheide schon verjährt
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und damit erloschen waren. Die Vorschrift erfasst die hier streitigen Fälle einer Ver-
jährung vor Erlass des Gesetzes nicht.
§ 105 b AMG bestimmt, dass der Anspruch auf Zahlung von Kosten, die für die Ver-
längerung der Zulassung eines fertigen Arzneimittels im Sinne des § 105 Abs. 1
AMG zu erheben sind, mit Ablauf des vierten Jahres nach der Bekanntgabe der ab-
schließenden Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung an den Antragstel-
ler verjährt. Wäre diese Vorschrift hier anwendbar, so wären die streitigen Gebühren-
forderungen bei Erlass der jeweiligen Kostenbescheide nicht verjährt gewesen, weil
zwischen der abschließenden Entscheidung über den Nachzulassungsantrag und
dem Erlass der Kostenbescheide jeweils deutlich weniger als vier Jahre lagen.
Die Anwendbarkeit des § 105 b AMG auf die hier streitigen Ansprüche scheitert dar-
an, dass die Vorschrift sich nach ihrem eindeutigen Wortlaut auf eine Regelung der
Verjährung beschränkt, die Verjährung aber rechtslogisch das Bestehen des An-
spruchs voraussetzt, der der Verjährung unterworfen sein soll. Ein nicht (mehr) be-
stehender Anspruch kann nicht verjähren.
Auch die Gesetzesmaterialien enthalten keinen Hinweis darauf, dass § 105 b AMG
über die Verjährungsregelung hinaus die Entstehung neuer Gebührenansprüche zum
Gegenstand haben sollte. In der Begründung der Bundesregierung zum Ge-
setzentwurf heißt es dazu, wegen der insoweit nicht ganz eindeutigen Vorschrift des
§ 20 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwKostG werde der Beginn der Verjährungsfrist in den
Fällen der Nachzulassung klargestellt (BTDrucks 13/9996 S. 18). Von der Belastung
der Betroffenen mit neuen Ansprüchen ist nicht die Rede.
Ohne Erfolg macht die Beklagte geltend, § 105 b AMG entfalte Rückwirkung und
habe dadurch die bereits eingetretene Verjährung der streitigen Ansprüche wieder
beseitigt. Zu Recht weist das Berufungsgericht darauf hin, dass die Annahme einer
Rückwirkung eine eindeutige Entscheidung des Gesetzgebers in dieser Richtung
voraussetzen würde, denn darin läge ein schwerwiegender Eingriff in die Rechtsstel-
lung der Betroffenen, der unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten hohen Anforde-
rungen unterläge. Dafür ist nichts ersichtlich.
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Das Gesetz legt sich keine Rückwirkung bei, soweit es um sein In-Kraft-Treten geht.
Nach Art. 4 des 8. Änderungsgesetzes ist es einschließlich des § 105 b AMG am Tag
nach der Verkündung und damit am 11. September 1998 in Kraft getreten. Der
Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens ist nicht in die Vergangenheit verlegt worden.
Der Wortlaut des § 105 b AMG spricht gegen die Absicht des Gesetzgebers, eine
rückwirkende Regelung dahin zu treffen, dass bereits erloschene Ansprüche wieder
aufleben sollen. Schon die Formulierung, dass der Anspruch auf Zahlung von Kosten
für die Verlängerung der Zulassung zu einem bestimmten Zeitpunkt verjährt, legt die
Annahme nahe, dass die Regelung noch bestehende Ansprüche betrifft. Für eine
Belastung vergangener Vorgänge mit Kosten gibt die Formulierung dagegen nichts
her. Auch der Nebensatz, der von Kosten spricht, die zu erheben sind, baut auf einer
gegenwärtig bestehenden Rechtspflicht auf.
Auch die Gesetzesbegründung (BTDrucks 13/9996 S. 18) gibt nichts für eine Absicht
des Gesetzgebers her, rückwirkend bestimmte Verwaltungsmaßnahmen mit einer
Gebührenpflicht zu belegen, die bei ihrer Vornahme nicht bestand. Alle Formulierun-
gen der Gesetzesbegründung sind in die Zukunft gerichtet. Von der Absicht, dass in
der Vergangenheit liegende Vorgänge erfasst werden sollten, ist nicht die Rede. Da-
bei fällt auch ins Gewicht, dass die angebliche Klarstellung den Verjährungsbeginn
an ein Merkmal knüpft, das nach dem bis dahin geltenden Recht auf keinen Fall re-
levant war. In Wahrheit handelt es sich also um eine Neuregelung, die für den Be-
reich der Nachzulassung die Verjährung den spezifischen Bedürfnissen des Mas-
sengeschäfts anpassen sollte.
Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe sich mit § 105 b AMG für eine rückwir-
kende Regelung entschieden, spricht darüber hinaus, dass er es bei einem späteren
Anlauf eindeutig abgelehnt hat, § 105 b AMG im Sinne einer rückwirkenden Inan-
spruchnahme der Gebührenschuldner umzugestalten. Im Gesetzgebungsverfahren
für das 12. Änderungsgesetz zum AMG hat der Ausschuss für Gesundheit und so-
ziale Sicherheit vorgeschlagen, in § 105 b AMG neue Verjährungsfristen für bereits
verjährte Kostenansprüche einzuführen (vgl. BTDrucks 15/2849 S. 40, 63).
Dieser Vorschlag begegnete schon im Bundestag erheblichen Einwänden (vgl.
BTDrucks 15/2849 S. 58). Er scheiterte schließlich am Widerstand des Bundesrates
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(vgl. BTDrucks 15/3164 S. 3). Diese Auseinandersetzung wäre gegenstandslos ge-
wesen, wenn der Gesetzgeber davon ausgegangen wäre, schon mit dem 8. Ände-
rungsgesetz rückwirkend die Problematik der Verjährung der Nachzulassungsgebüh-
ren ausgeräumt zu haben.
Da es hiernach schon an einer Entscheidung des Gesetzgebers für eine rückwirken-
de Wiederbelebung erloschener Gebührenansprüche fehlt, braucht auf die gegen
eine solche Regelung bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken nicht im Ein-
zelnen eingegangen zu werden. Außer Frage steht aber jedenfalls, dass der von der
Beklagten allein angeführte Rechtfertigungsgrund für eine Rückwirkung nicht trägt.
Eine unklare Rechtslage in Bezug auf die Verjährung, die ein solches Eingreifen des
Gesetzgebers hätte legitimieren können, war, wie die obigen Ausführungen zum
Verwaltungskostengesetz zeigen, nicht gegeben. Die fehlende Erkenntnis der zu-
ständigen Behörde wie des Gesetzgebers, dass die Vorschriften dieses Gesetzes bei
einem Massengeschäft wie der Nachzulassung von Arzneimitteln nach § 105 AMG
das Verjährungsrisiko drastisch erhöhten, reicht dazu nicht aus.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2 824,89 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Gesundheitsverwaltungsrecht - Arzneimittelrecht -
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
AMG
§§ 33, 105 b
VwKostG §§ 11, 14, 17, 20
Stichworte:
Gebühren für Arzneimittelzulassung; Verjährung von Gebührenforderungen; Festset-
zungsverjährung; Zahlungsverjährung; Nachzulassung; Entstehung der Gebühren-
schuld; Fälligkeit der Gebührenschuld.
Leitsätze:
1. Der Gebührenanspruch für die Zulassung oder die Nachzulassung eines Arznei-
mittels verjährt nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwKostG vier Jahre nach Stel-
lung des Zulassungsantrags ohne Rücksicht auf die Fälligkeit. Die Vollständigkeit des
Antrages ist insofern ohne Belang.
2. § 105 b AMG hat Gebührenansprüche, die bei seinem In-Kraft-Treten bereits ver-
jährt und damit erloschen waren, nicht wieder aufleben lassen.
Urteil des 3. Senats vom 24. Februar 2005 - BVerwG 3 C 38.04
I. VG Berlin vom 16.08.2001 - Az.: VG 14 A 285/99 -
II. OVG Berlin vom 11.12.2003 - Az.: OVG 5 B 1.02 -