Urteil des BVerwG, Az. 3 C 38.03

Schutz der Gesundheit, Europäischer Gerichtshof, In Verkehr Bringen, Freier Warenverkehr
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 38.03
VGH 4 S 1095/02
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k, Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
- 2 -
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg
vom 19. August 2003 wird aufgehoben, soweit es die Verfü-
gung des Regierungspräsidiums Tübingen vom 28. Juni 2001
im Hinblick auf das Pflanzenschutzmittel "Micene DF" zum Ge-
genstand hat.
Insoweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an dieses Gericht zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vor-
behalten.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten (in der Revisionsinstanz lediglich noch) darüber, ob der Klä-
ger das in Italien rechtmäßig hergestellte und vertriebene Pflanzenschutzmittel
"Micene DF", das in Deutschland nicht zugelassen ist, einführen und in Verkehr brin-
gen darf.
Der Kläger ist Landwirt und Mitglied einer Einkaufsgemeinschaft, die bei Firmen in
Südtirol und in der Schweiz Pflanzenschutzmittel einkaufte und durch eine Spedition
in die Bundesrepublik Deutschland einführen ließ. Mit Datum vom 28. Juni 2001 ord-
nete das Regierungspräsidium Tübingen gegenüber dem Kläger mit sofortiger Voll-
ziehbarkeit an, im Einzelnen bezeichnete Pflanzenschutzmittel - u.a. Micene DF -
weder anzuwenden noch in Verkehr zu bringen und bis spätestens 16. Juli 2001 ord-
nungsgemäß zu beseitigen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die eingeführ-
ten Pflanzenschutzmittel in der Bundesrepublik Deutschland nicht zugelassen seien.
Sie könnten auch nicht deshalb angewandt und in Verkehr gebracht werden, weil sie
mit einem bereits zugelassenen Pflanzenschutzmittel identisch seien, da diese Vo-
raussetzung nach den Feststellungen der Biologischen Bundesanstalt nicht vorläge.
Gegen diese Anordnung erhob der Kläger Klage und gab die Pflanzenschutzmittel in
der Folgezeit an die Lieferanten zurück, woraufhin die Beteiligten das Verfahren hin-
sichtlich der Beseitigungsanordnung übereinstimmend für erledigt erklärten. Das
Verwaltungsgericht wies die Klage im Übrigen ab.
- 3 -
Die hiergegen mit dem Anfechtungsantrag, hilfsweise einem Fortsetzungsfeststel-
lungsbegehren geführte Berufung wies das Berufungsgericht mit im Wesentlichen
folgender Begründung zurück: Die Anfechtungsklage sei unzulässig, da sich die
streitbefangene Anordnung mit der vollständigen Rückgabe der Pflanzenschutzmittel
an den Verkäufer auch hinsichtlich des Verbots der Anwendung und des
Inverkehrbringens erledigt habe. Die zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage sei
unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrig-
keit der angegriffenen Anordnung, weil diese gestützt auf § 34 a des Pflanzen-
schutzgesetzes - PflSchG - rechtmäßig ergangen sei. Die Pflanzenschutzmittel seien
in der Bundesrepublik Deutschland nicht zugelassen. Ihre Anwendung bzw. ihr
Inverkehrbringen verstoße daher gegen § 6 a Abs. 1 Satz 1 bzw. § 34 a Satz 2 Nr. 2
PflSchG. Diese Bestimmungen seien mit den gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen
des freien Warenverkehrs vereinbar. Bei den Verboten handele es sich um Einfuhr-
beschränkungen bzw. Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne von Art. 28 ff. EG,
weil sie geeignet seien, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern. Die Be-
schränkungen seien jedoch nach Art. 30 EG gerechtfertigt, weil sie zum Schutz der
Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen erforderlich seien.
Die Erforderlichkeit von Beschränkungen beim Inverkehrbringen und Anwenden von
Pflanzenschutzmitteln aus Gründen der Gesundheit von Menschen, Tieren oder
Pflanzen werde durch die Pflanzenschutzrichtlinie anerkannt. Sie diene dem Schutz
von Mensch, Tier und Umwelt gegen die Risiken und Gefahren einer nicht ausrei-
chend geprüften Anwendung von Pflanzenschutzmitteln (4., 9. und 10. Begrün-
dungserwägung der Pflanzenschutzrichtlinie) und solle zugleich Handelshemmnisse
für diese Mittel beseitigen. Zu diesem Zweck enthalte sie Regelungen zur Anglei-
chung der Vorschriften der nationalen Gesetzgeber über die Voraussetzungen für die
Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. Eine vollständige Harmonisierung der Vor-
schriften für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln sei damit allerdings
nicht bezweckt. Nach Art. 3 der Pflanzenschutzrichtlinie dürfe ein Pflanzenschutzmit-
tel in einem Mitgliedstaat nur dann in den Verkehr gebracht und angewendet werden,
wenn es dort nach den Bestimmungen der Pflanzenschutzrichtlinie zugelassen wor-
den sei. Das Erfordernis getrennter nationaler Zulassungsverfahren beruhe auf der
Erwägung, dass die für die Anwendung der Pflanzenschutzmittel maßgeblichen Vo-
- 4 -
raussetzungen der Landwirtschaft, des Pflanzenschutzes und der Umwelt einschließ-
lich der Witterungsverhältnisse in den Mitgliedstaaten möglicherweise nicht ver-
gleichbar seien.
Die Bestimmungen der Pflanzenschutzrichtlinie über das Zulassungsverfahren fän-
den jedoch keine Anwendung, wenn ein Pflanzenschutzmittel, das in einen Mitglied-
staat nach den Vorschriften der Pflanzenschutzrichtlinie zugelassen worden sei, in
einen anderen Mitgliedstaat, in dem für ein identisches Pflanzenschutzmittel eben-
falls eine Zulassung vorliege, parallel eingeführt werden solle. Würde für eine solche
Einfuhr die erneute, aufwändige Zulassung verlangt, könne darin eine Handelsbe-
schränkung zu sehen sein, die das notwendige Maß überschreite und daher im Hin-
blick auf Art. 30 EG nicht mehr gerechtfertigt sei, sofern keine sonstigen den Schutz
der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen betreffenden Erwägungen die
nochmalige Zulassung erforderten. Im vorliegenden Fall fehle es an der Identität.
Identität liege nur vor, wenn das Mittel, ohne dass es in allen Punkten mit dem im
Einfuhrstaat bestehenden zugelassenen Mitteln übereinstimmen müsse, zumindest
insofern den gleichen Ursprung wie das letztgenannte Mittel habe, als es vom glei-
chen Unternehmen oder einem verbundenen Unternehmen oder in Lizenz nach der
gleichen Formel und unter Verwendung des gleichen Wirkstoffs hergestellt worden
sei und überdies die gleichen Wirkungen habe, wobei etwaige Unterschiede bei den
für die Anwendung des Mittels relevanten Bedingungen in Bezug auf Landwirtschaft,
Pflanzenschutz und Umwelt - einschließlich der Witterungsverhältnisse - zu berück-
sichtigen seien. Danach könne hinsichtlich des vom Kläger bezogenen Pflanzen-
schutzmittels "Micene DF" Identität mit in der Bundesrepublik Deutschland zugelas-
senen Pflanzenschutzmitteln nicht festgestellt werden. Ein Sachverständigengutach-
ten zur Frage der Wirkungsidentität mit den deutschen Dithaneprodukten sei nicht
erforderlich, da es bereits an der erforderlichen Herstelleridentität mangele.
Die vom Berufungsgericht zugelassene Revision hat der Kläger nur hinsichtlich der
Abweisung der Fortsetzungsfeststellungsklage in Bezug auf das Pflanzenschutzmit-
tel "Micene DF" eingelegt. Das Berufungsurteil sei fehlerhaft, weil es neben der stoff-
lichen Übereinstimmung des einzuführenden Pflanzenschutzmittels mit einem bereits
in Deutschland zugelassenen Pflanzenschutzmittel auf die Herstelleridentität nicht
ankomme. Auf den Hinweis des erkennenden Senats auf das Urteil des Europäi-
- 5 -
schen Gerichtshofs vom 1. April 2004 - Rs C-112/02 - Kohlpharma - trägt der Kläger
ergänzend vor, dass dieses Urteil die in Deutschland bestehende Rechtslage bestä-
tige. Die vom Europäischen Gerichtshof zu Arzneimitteln aufgestellten Grundsätze
könnten auf Pflanzenschutzmittel übertragen werden.
Im Hinblick auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 1. April 2004 trägt es
ergänzend vor, die vom Europäischen Gerichtshof und den nationalen Gerichten zu
Arzneimitteln aufgestellten Grundsätze könnten nur bedingt auf Pflanzenschutzmittel
übertragen werden. Ein wesentlicher Unterschied bestehe darin, dass beim Parallel-
import von Arzneimitteln ein obligatorisches Zulassungsverfahren nach §§ 21 ff. AMB
durchzuführen sei, bei welchem - wenn auch in vereinfachtem Umfang - Qualität,
Wirksamkeit und Verträglichkeit geprüft würden. Dementsprechend habe der Euro-
päische Gerichtshof sich in dem genannten Urteil ausdrücklich auf die sog. Zulas-
sungsverfahren bezogen und vorausgesetzt, dass die für das Referenzmittel durch-
geführte Beurteilung ohne jedes Risiko für die Gesundheit für das von der Zulassung
betroffene (importierte) Arzneimittel verwendet werden kann.
II.
Die Revision ist begründet. Das angegriffene Urteil ist mit Art. 28, 30 EG nicht ver-
einbar und verletzt damit Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Da
die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen eine abschließende Beurtei-
lung nicht zulassen, ist das Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Ver-
handlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.
Das Berufungsgericht hat als Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Verfü-
gung § 34 a PflSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Mai 1998
(BGBl. I S. 971) angesehen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift (§ 34 a Satz 2
Nr. 2) sind im Grundsatz gegeben, weil das vom Kläger nach Deutschland eingeführ-
te Pflanzenschutzmittel "Micene DF" hier entgegen § 11 Abs. 1 S. 1 PflSchG nicht
zugelassen ist.
- 6 -
Zutreffend geht das Berufungsgericht auch davon aus, dass das Erfordernis der Zu-
lassung eines Pflanzenschutzmittels mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Bei
dem Zulassungserfordernis für zu importierende Pflanzenschutzmittel handelt es sich
um eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung bzw. Maßnahme gleicher Wirkung,
die nach Art. 28 EG zwischen den Mitgliedstaaten der EU grundsätzlich verboten ist
(vgl. zur ähnlichen Problematik bei Nahrungsmitteln: Europäischer Gerichtshof, Urteil
vom 5. Februar 2004 -Rs C-270/02 - Kommission./.Italien, Rz. 18/19). Diese Vor-
schrift steht jedoch solchen Einfuhrverboten und -beschränkungen nicht entgegen,
die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutz
der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationa-
len Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder
des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind (Art. 30 Satz 1
EG), wobei derartige Maßnahmen weder ein Mittel zu willkürlicher Diskriminierung
noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
darstellen dürfen (Art. 30 Satz 2 EG). Die letztgenannte Einschränkung trägt dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung (Europäischer Gerichtshof, Urteil vom
10. September 2002 - Rs C-172/00 - Ferring, Slg. 2002 S. 6891, Rz. 34). Das Erfor-
dernis der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels in jedem Mitgliedstaat, in dem es
in Verkehr gebracht werden soll, ist gemeinschaftsrechtlich in Art. 3 Abs. 1 der
Pflanzenschutzrichtlinie verankert. Diese Vorschrift sieht der Europäische Gerichts-
hof als mit dem gemeinschaftlichen Primärrecht vereinbar an, dient sie doch, wie
sich aus den Erwägungsgründen der Pflanzenschutzrichtlinie ergibt, dem Schutz der
Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen (Europäischer Gerichtshof, Urteil
vom 11. März 1999 - Rs C-100/96 - British Agrochemicals, Slg. 1999 S. 1499). Aus
der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels in einem Mitgliedstaat folgt daher nicht
ohne weiteres seine Verkehrsfähigkeit in den übrigen Mitgliedstaaten. Vielmehr be-
darf es grundsätzlich in jedem Mitgliedstaat einer eigenen Zulassung. Art. 10 der
Pflanzenschutzrichtlinie ermöglicht zwar die gegenseitige Anerkennung pflanzen-
schutzrechtlicher Zulassungen. Voraussetzung ist aber u.a. die Vergleichbarkeit der
für die Anwendung des Pflanzenschutzmittels relevanten Bedingungen in Bezug auf
Landwirtschaft, Pflanzenschutz und Umwelt einschließlich der Witterungsverhältnis-
se. Aus diesem Kriterium erhellt ohne weiteres, weshalb es einer nationalstaatlichen
Zulassung bedarf. Im deutschen Recht ist die gegenseitige Anerkennung von Zulas-
sungen in § 15 b PflSchG geregelt. Das in Italien zugelassene Pflanzenschutzmittel
- 7 -
"Micene DF" ist in Deutschland aber auch nicht über diesen (einfacheren) Weg zuge-
lassen worden.
Allerdings sieht der Europäische Gerichtshof ein Zulassungserfordernis als eine un-
verhältnismäßige Einfuhrbeschränkung an, wenn es der Zulassung zur Erreichung
der in Art. 30 Satz 1 EG genannten Schutzgüter nicht bedarf (grundlegend: Urteile
vom 20. Mai 1976 - Rs C-104/75 - De Peijper; Slg. 1976 S. 613, Rz. 14/18 und vom
12. November 1996 - Rs C-201/94 - Smith & Nephew und Primecrown, Slg. 1996
S. 5819, Rz 21). Das ist bei einem Parallelimport von Arznei- oder Pflanzenschutz-
mitteln der Fall, da die Einfuhr dann nicht als das erstmalige Inverkehrbringen dieses
Mittels angesehen werden kann (Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 12. November
1996 a.a.O., Rz 21 und Urteil vom 11. März 1999 a.a.O., Rz 40). Einer erneuten Zu-
lassung des einzuführenden Mittels bedarf es dann nicht mehr. Läge ein solcher Pa-
rallelimport hier vor, so würde dies bedeuten, dass das Pflanzenschutzmittel
"Micene DF" in Deutschland keiner eigenen Zulassung bedürfte und deshalb die
Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht vorlägen. Das hat
das Berufungsgericht erkannt und steht auch zwischen den Beteiligten nicht im
Streit. Umstritten sind vielmehr die Voraussetzungen, wann in Bezug auf den Import
eines Pflanzenschutzmittels ein derartiger Fall anzunehmen ist. Im Anschluss an das
Verwaltungsgericht hat das Berufungsgericht der bisherigen Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs Urteil vom 11. März 1999 a.a.O., Rz. 33 drei Vorausset-
zungen entnommen, die kumulativ vorliegen müssen, um von einer Paralleleinfuhr
eines Pflanzenschutzmittels sprechen zu können: die Herstelleridentität, die Wirk-
stoffidentität und die Wirkungsidentität. Da die Herstelleridentität hier nach den Fest-
stellungen des Berufungsgerichts nicht gegeben ist, hat das Berufungsgericht weite-
re Feststellungen nicht getroffen und die Berufung bereits aus diesem Grunde zu-
rückgewiesen.
Die Herstelleridentität ist indessen kein Erfordernis für einen zulassungsfreien Paral-
lelimport, mit dessen Fehlen allein die Unterbindung des Inverkehrbringens begrün-
det werden kann. Das hat der Europäische Gerichtshof in einer nach dem Beru-
fungsurteil ergangenen Entscheidung deutlich gemacht (Urteil vom 1. April 2004
- Rs C-112/02 - Kohlpharma). Zwar betrifft dieses Urteil die Einfuhr von Arzneimit-
teln. Der Europäische Gerichtshof hat aber in seinem Urteil vom 11. März 1999
- 8 -
(- Rs C-100/96 - British Agrochemicals), auf das sich das Berufungsurteil vornehm-
lich stützt, die Parallelität zur Einfuhr von Pflanzenschutzmitteln gerade wegen des-
selben Schutzzwecks selbst betont. Der in Rz. 9 und 19 des Urteils vom 1. April
2004 angesprochene Umstand, dass in diesem Fall der Wirkstoff vom selben Her-
steller stammt, hat in Rz. 21 und in dem Tenor der Entscheidung gerade keinen Nie-
derschlag gefunden. Das lässt den Schluss zu, dass der Europäische Gerichtshof
insoweit eine generelle Aussage getroffen hat, die auch für den vorliegenden Fall
herangezogen werden kann. Infolgedessen besteht für eine Vorlage nach Art. 234
Abs. 1 und 3 EG keine Veranlassung.
Dieses Ergebnis steht im Übrigen mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs
im Einklang, der ebenfalls die Auffassung vertritt, der Herstelleridentität bedürfe es in
Fällen der vorliegenden Art nicht (vgl. Urteil vom 14. November 2002 - BGH I
ZR 134/00 - NJW-RR 2003, 327).
Das bedeutet allerdings nicht, dass ein Parallelimport ohne weiteres zulässig wäre.
Vielmehr bleiben die beiden weiteren auch vom Berufungsgericht benannten Vo-
raussetzungen der Wirkstoffidentität und der Wirkungsidentität bestehen, um
Gesundheitsgefahren auszuschließen. Da das Berufungsurteil hierzu keine Feststel-
lungen getroffen hat, ist die Sache an das Berufungsgericht zurück zu verweisen,
damit dieses die insoweit erforderlichen Feststellungen treffen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus
von Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
- 9 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
4 000 € festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus
von Schewick
Dr. Dette
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Pflanzenschutz
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
Art. 28, 30 EG; Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991
über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (Pflanzenschutzrichtlinie);
§ 6 a Abs. 1 Satz 1 und § 34 a Satz 2 Nr. 2 PflSchG
Stichworte:
Freier Warenverkehr, Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln; Herstelleridentität
(Ursprungsidentiät); Wirkstoffidentität; Wirkungsidentität.
Leitsatz:
Die Anwendung und das Inverkehrbringen eines Pflanzenschutzmittels, das in einem
anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft zugelassen ist und das die-
selben Wirkstoffe und dieselben Wirkungen wie ein in Deutschland zugelassenes
Pflanzenschutzmittel hat, kann in Deutschland nicht allein deshalb untersagt werden,
weil die beiden Pflanzenschutzmittel nicht den gleichen Ursprung haben.
Urteil des 3. Senats vom 29. April 2004 - BVerwG 3 C 38.03
I. VG Sigmaringen vom 25.02.2002 - Az.: VG 2 K 1153/01 -
II. VGH Mannheim vom 19.08.2003 - Az.: VGH 4 S 1095/02 -