Urteil des BVerwG vom 23.09.2010

Beweis des Gegenteils, Änderung der Rechtsprechung, Gefahr, Verkehrssicherheit

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 37.09

VGH 11 BV 08.481

VGH 11 BV 08.482

Verkündet

am 23. September 2010

Zweigler

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 23. September 2010

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,

Buchheister und Dr. Wysk

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Bayeri-

schen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Juli 2009 wird zu-

rückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Der Kläger, der als selbständiger Fuhrunternehmer Segel- und Motoryachten

transportiert, wendet sich gegen Lkw-Überholverbote auf der Bundesautobahn

A 8 Ost.

Dort ist zwischen km 97,65 und km 125 in Richtung Salzburg und zwischen

km 123,2 und km 87,2 in Richtung München eine Streckenbeeinflussungsanla-

ge (SBA) installiert, die am 1. März 2000 zunächst in Probe- und später in Dau-

erbetrieb genommen wurde. Sie zeigt seit dem 6. Oktober 2000 das Verkehrs-

zeichen für Lkw-Überholverbote automatisch an, wenn in der jeweiligen Fahrt-

richtung eine Verkehrsstärke von 2 700 Pkw-E/h und ein Lkw-Anteil von 15 %

erreicht werden; zuvor, seit der ersten Schaltung der Anlage im April 2000,

wurden Lkw-Überholverbote erst ab einem Aufkommen von 4 000 Pkw-E/h an-

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gezeigt. Darüber hinaus sind zwischen km 97,65 und km 100,9 sowie zwischen

km 122 und km 125 in Richtung Salzburg sowie zwischen km 123,2 und km

87,2 in Richtung München starre Verkehrsschilder und Prismenwender aufge-

stellt, die ebenfalls Lkw-Überholverbote anzeigen.

Den Widerspruch des Klägers hat der Beklagte nicht beschieden. Nach Einle-

gung des Widerspruchs wurden bestimmte Verbotsschilder durch Prismenwen-

der ersetzt.

Das Verwaltungsgericht hat die am 18. Juli 2003 erhobenen Klagen nach Ein-

holen eines Sachverständigengutachtens mit Urteilen vom 14. November 2007

als unbegründet abgewiesen.

den Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung nochmals angehört hat,

mit Urteil vom 29. Juli 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt:

Die Klagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender

bekannt gegebenen Überholverbote richteten. Der Kläger habe sich in seinem

Widerspruch vom 21. August 2001 nur gegen durch die Streckenbeeinflus-

sungsanlage und starre Verkehrszeichen angezeigte Lkw-Überholverbote ge-

wandt. Ansonsten seien die Klagen zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die

Rechtsmittelfrist beginne erst dann zu laufen, wenn sich der Verkehrsteilnehmer

dem Verkehrszeichen erstmals gegenübersehe. Hier sei es außerdem zu

Änderungen der der Beschilderung zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen

Anordnungen gekommen; sie hätten den Lauf der Rechtsmittelfrist erneut aus-

gelöst. Soweit die Klagen zulässig seien, seien sie unbegründet. Eine Gefah-

renlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9

Satz 2 StVO zurückzuführen sei, ergebe sich aus den Streckencharakteristika

(erhebliche Höhenunterschiede mit entsprechenden Steigungs- und Gefällstre-

cken; Nichterreichen der erforderlichen Haltesichtweiten wegen der Kuppen-

und Wannenhalbmesser sowie engen Kurvenradien; dichte Abfolge von An-

schlussstellen; nur zwei Fahrstreifen pro Fahrtrichtung ohne Standstreifen und

mit einem nur schmalen Mittelstreifen) in Verbindung mit einem überdurch-

schnittlichen Verkehrsaufkommen. Die Unfallraten hätten in den Jahren von

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1991 bis 1993 in beiden Fahrtrichtungen deutlich über dem bayerischen Durch-

schnitt gelegen. Daraus und aus der weit überdurchschnittlichen Verkehrsbe-

lastung folge, dass die konkrete Gefahrenlage das allgemeine Risiko einer

Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteige. Bei der Auswahl des Mittels

zur Bekämpfung dieser Gefahren habe der Beklagte den Verhältnismäßigkeits-

grundsatz nicht verletzt. Aus der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit

der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 ergebe sich, dass

Lkw-Überholverbote geeignet seien, die Verkehrssicherheit auf den streitigen

Autobahnabschnitten zu verbessern. Der dort angestellte Vergleich der Zeit vor

und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten weise für die untersuchten

Strecken eine Abnahme der Unfallzahlen aus. Das zeige auch ein Vergleich der

Überholverbotsstrecken mit dem übrigen bayerischen Autobahnnetz. Dieses

Ergebnis könne auch für die streitgegenständlichen Autobahnabschnitte

zugrunde gelegt werden. Den Einwand des Klägers, der Zahlenvergleich beru-

he auf einem methodischen Fehler, habe der hierzu angehörte Sachverständige

entkräftet. Nach seinen Angaben könne zwar nicht ausgeschlossen werden,

dass sich ein Teil des Lkw-Verkehrs in die überholverbotsfreien Zeiten verlage-

re; das bedeute aber nicht, dass sich die Unfallzahlen in einer Weise veränder-

ten, die die Aussagekraft des angestellten Vergleichs verringere. Soweit der

Kläger bemängele, dass die Untersuchung der ZVS auch einen Autobahnab-

schnitt einschließe, auf dem 2005 und 2006 gar keine Überholverbotszeichen

aufgestellt gewesen seien, müsse dem nicht nachgegangen werden, weil der

Vorher-Nachher-Vergleich nicht wesentlich anders ausfalle, wenn man die dor-

tigen Unfallzahlen nicht berücksichtige. Wegen der Besonderheiten der hier

streitigen Autobahnabschnitte könne der Kläger die Eignung der Überholverbote

auch nicht mit dem Verweis auf die Studien von Drews und Assing in Frage

stellen. Weniger weitgehende Beschränkungen, die die Verkehrssicherheit in

gleichem Maße gewährleisteten, hätten sich dem Beklagten nicht aufdrängen

müssen. Es bleibe der Straßenverkehrsbehörde vorbehalten, aufgrund ihres

Erfahrungswissens und ihrer Sachkunde zu entscheiden, welche Maßnahme

den bestmöglichen Erfolg verspreche. Zwar habe der Kläger als Alternative eine

allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung genannt, doch nicht im Ansatz den

Nachweis geführt, dass es sich beim Lkw-Überholverbot um eine ersichtlich

sachfremde und damit unvertretbare Maßnahme handele. Die nach § 45 Abs. 1

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StVO gebotenen Ermessenserwägungen habe der Beklagte angestellt. Das

ergebe sich zwar nicht aus den verkehrsrechtlichen Anordnungen, doch habe

die zuständige Autobahndirektion in ihrem Schreiben an die Regierung von

Oberbayern die Notwendigkeit einer Anordnung der Lkw-Überholverbote im

Einzelnen begründet. Außerdem handele es sich, wenn die tatbestandlichen

Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 StVO vorlägen, um intendiertes Ermessen.

Der Kläger werde schließlich auch nicht in seinen Grundrechten verletzt. Soweit

er in seiner Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen sei, hätten die Über-

holverbote ihren sachlichen Grund in der Notwendigkeit, die festgestellten Ver-

kehrsgefahren zu vermindern. Dass der Kläger dadurch in seiner Existenz ge-

fährdet werde, habe er weder vorgetragen noch sei dies sonst ersichtlich. Eine

Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung zu Lasten des Schwerlastver-

kehrs sei mit den Überholverboten nicht verbunden. Sie bedeuteten auch keine

unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Zu Unrecht habe

der Verwaltungsgerichtshof seine Klage für unzulässig gehalten, soweit sie sich

gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richte.

Sein Widerspruch habe auch diese Streckenabschnitte umfasst. Dass in Wi-

derspruch und Klage nicht von Prismenwendern die Rede gewesen sei, habe

seinen Grund darin, dass dort damals noch keine Prismenwender, sondern

starre Verkehrszeichen gestanden hätten. Abgesehen davon seien die den

Überholverboten zugrunde liegenden Anordnungen mehrfach geändert worden;

darin liege eine Neuregelung, mit der die Rechtsmittelfrist neu in Gang gesetzt

werde. Schließlich beginne die Jahresfrist jedes Mal neu zu laufen, wenn er das

Verkehrszeichen erneut passiere; insoweit könne nichts anderes gelten als bei

Einzelanordnungen eines Polizeivollzugsbeamten. Seine Klage sei auch be-

gründet, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der

Lkw-Überholverbote hätten nicht vorgelegen. Das Berufungsgericht habe sich

trotz der Ortsbezogenheit von § 45 Abs. 9 StVO nicht mit den einzelnen Stre-

ckenabschnitten befasst. Es habe auf Unfallraten aus den Jahren 1991 bis

1993 verwiesen, obwohl es auf den Sachstand zum Zeitpunkt der mündlichen

Verhandlung, also zum 27. Juli 2009, ankomme. Tragfähige aktuelle Unfallda-

ten habe der Beklagte nicht vorgelegt, insbesondere nicht dazu, dass die Un-

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fallzahlen nach der Anordnung der Lkw-Überholverbote gesunken seien. Aus

den Streckencharakteristika - hier Steigungen und Gefälle - könne keine kon-

krete, sondern nur eine abstrakte Gefahr abgeleitet werden. Ebenfalls zu Un-

recht habe das Berufungsgericht Ermessensfehler verneint. Die Eignung der

Lkw-Überholverbote könne es mit der Studie der Zentralstelle für Verkehrssi-

cherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 nicht be-

gründen. Die dort angewandte Methodik sei fehlerhaft. Der Sachverständige sei

dieser Kritik zwar nicht gefolgt. Es bestünden aber erhebliche Zweifel an des-

sen Unparteilichkeit, nachdem er einen Verkehrsversuch zur Wirksamkeit von

Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten wissenschaftlich be-

gleitet habe. Außerdem gebe es eine Reihe von Zweifeln an der Richtigkeit sei-

ner Annahmen. Es widerspreche den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsät-

zen, wenn das Berufungsgericht den teils widersprüchlichen, teils nicht fundier-

ten Annahmen von ZVS und Sachverständigem gefolgt sei. Nachdem die herr-

schende Meinung in der Verkehrswissenschaft eine positive Wirkung von Lkw-

Überholverboten nicht als belegt ansehe, sei bis zum Beweis des Gegenteils

von deren mangelnder Eignung auszugehen. Auch hinsichtlich der Erforderlich-

keit von Lkw-Überholverboten habe das Berufungsgericht einen falschen Maß-

stab angelegt, wenn es annehme, er - der Kläger - habe den Nachweis zu füh-

ren, dass das Verbot ersichtlich sachfremd und daher unvertretbar sei. Es sei

vielmehr der Beklagte, der die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme zu

belegen habe. Im Übrigen habe er nachgewiesen, dass allgemeine Geschwin-

digkeitsbeschränkungen oder die Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf

Überholspuren vorzuziehen gewesen seien. Diese Maßnahmen würden auch in

der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung

empfohlen. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass sich

der Beklagte mit diesen Alternativen nicht auseinandergesetzt habe. Bei der

Prüfung der Angemessenheit der Maßnahme habe es verkannt, dass das Lkw-

Überholverbot zu einer erheblichen Beschränkung der Verkehrsqualität führe,

da sich die Lkw-Fahrer in ihrer Fahrweise dem Langsamsten anpassen

müssten. Ihnen werde außerdem die Nutzung eines erheblichen Teils der zum

Gemeingebrauch freigegebenen Verkehrsfläche vorenthalten. Das behindere

sie in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit und in ihrer Berufsfreiheit. Dar-

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auf, dass die Lkw-Fahrer gegenüber den Pkw-Fahrern in der Minderzahl seien,

könne nicht verwiesen werden, da die Grundrechte nicht aufrechenbar seien.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Kläger müsse sich daran festhal-

ten lassen, dass er seinen Widerspruch nur gegen Lkw-Überholverbote durch

die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrsschilder gerichtet habe.

Die nach Auffassung des Klägers gebotene Ausweisung von Unfällen, die spe-

ziell auf Lkw-Überholmanöver zurückzuführen seien, sei faktisch nicht möglich.

Daten über das Unfallgeschehen von 1993 bis 1997 hätten nicht vorgelegen.

Die Zahlen für die Jahre 1998 bis 2009 ergäben einen stetigen Rückgang der

Unfallzahlen und der Unfallrate. Besondere örtliche Verhältnisse habe das Be-

rufungsgericht nicht nur aus Steigungen und Gefällen abgeleitet, sondern noch

auf weitere Umstände abgestellt. Zu Recht habe es auch die Eignung und Er-

forderlichkeit der Lkw-Überholverbote bejaht.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist wie der

Beklagte der Auffassung, dass die Rechtsmittelfrist für alle Verkehrsteilnehmer

mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens als dessen öffentlicher Bekanntgabe

zu laufen beginne. Das sei zur Sicherung des Rechtsfriedens auch unerlässlich;

andernfalls könnte eine solche Allgemeinverfügung nie bestandskräftig werden.

Die streitigen Lkw-Überholverbote hätten aufgrund der besonderen Stre-

ckencharakteristika angeordnet werden dürfen.

Die Revision des Klägers ist zulässig. Zwar ist seine Revisionsschrift erst am

2. Oktober 2009 und damit nach Ablauf der am 30. September 2009 endenden

Revisionsfrist beim Berufungsgericht eingegangen. Der Briefumschlag wurde

von der Post aber schon am 27. September 2009 abgestempelt; der Schriftsatz

wurde danach so frühzeitig aufgegeben, dass er bei normalem Postlauf fristge-

recht hätte eingehen müssen. Dem Kläger ist deshalb Wiedereinsetzung in die

versäumte Revisionsfrist zu gewähren (§ 60 Abs. 1 und 2 VwGO).

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Seine Revision ist im Ergebnis unbegründet. Zwar hat das Berufungsgericht die

Klage zu Unrecht für unzulässig gehalten, soweit sich der Kläger gegen in den

streitigen Streckenabschnitten durch Prismenwender bekannt gegebene Lkw-

Überholverbote wendet. Doch lagen auch dort die rechtlichen Voraussetzungen

für deren Anordnung - soweit sie angegriffen wird - vor, so dass das Beru-

fungsurteil insgesamt Bestand hat (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen seien wegen fehlender Wi-

derspruchseinlegung unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwen-

der bekannt gegebenen Überholverbote richteten, steht nicht im Einklang mit

Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat insoweit die Reichweite von § 68 Abs. 1

VwGO verkannt.

Zwar trifft es zu, dass der Kläger in seinem Widerspruch vom 21. August 2001

und dessen Ergänzung durch Schriftsatz vom 7. Mai 2002 als Gegenstand sei-

nes Rechtsbehelfs nur die Anordnung von Überholverboten durch die Ver-

kehrsbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen genannt hat. Doch wird

aus seinem Vorbringen deutlich, dass er die in den genannten Streckenab-

schnitten geltenden Lkw-Überholverbote ungeachtet ihrer Bekanntmachungs-

form insgesamt beseitigt wissen will. Wurden nach der Einlegung des Wider-

spruchs starre Verkehrsschilder durch Prismenwender ersetzt, mit denen eben-

falls Lkw-Überholverbote bekannt gegeben wurden, war die erneute Einleitung

eines Widerspruchsverfahrens entbehrlich, da der Streitstoff im Wesentlichen

der Gleiche blieb (vgl. u.a. Urteile vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79 -

BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2513 <2514> und vom 18. Mai 1990 - BVerwG

8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167>). Andernfalls müsste der Widerspruchs-

führer die von ihm angegriffenen Verkehrszeichen und deren Bekanntma-

chungsform unter ständiger Kontrolle halten, um zu vermeiden, dass eventuelle

Nachfolgeregelungen in Bestandskraft erwachsen. Das kann von ihm mit Blick

auf den nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz nicht er-

wartet werden.

Soweit innerhalb der streitgegenständlichen Streckenabschnitte zusätzlich

Prismenwender aufgestellt wurden, um damit Verkehrskontrollen zu ermögli-

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chen, sind die dadurch bekannt gemachten Verkehrsverbote, wie der Kläger in

der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht Angriffsge-

genstand. Ohnehin nicht von der Klage erfasst sind Prismenwender, die außer-

halb der in den Klageanträgen bezeichneten Streckenabschnitte aufgestellt

wurden.

2. Mit Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die wegen des

Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung einjährige Widerspruchsfrist nach § 70

Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber dem Kläger nicht schon mit dem

Aufstellen der betreffenden Verkehrszeichen zu laufen begann, sondern erst zu

dem Zeitpunkt, in dem er erstmals auf diese Verkehrszeichen traf.

Das Lkw-Überholverbot nach Zeichen 277, das wie andere Verkehrsverbote

und -gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne

des § 35 Satz 2 VwVfG ist (stRspr seit den Urteilen vom 9. Juni 1967 - BVerwG

7 C 18.66 - BVerwGE 27, 181 <182> und vom 13. Dezember 1979 - BVerwG

7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <224>), wird gemäß § 43 VwVfG gegenüber

demjenigen, für den es bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem

Zeitpunkt wirksam, in dem es ihm bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe er-

folgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften der Straßenverkehrs-

Ordnung durch Aufstellen des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1

und § 45 Abs. 4 StVO). Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht,

dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO

erforderlichen Sorgfalt schon „mit einem raschen und beiläufigen Blick“ erfas-

sen kann (BGH, Urteil vom 8. April 1970 - III ZR 167/68 - NJW 1970, 1126 f.),

äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen

Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahr-

nimmt oder nicht (Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 -

BVerwGE 102, 316 <318>). Das gilt unabhängig davon, ob die Bekanntgabe in

Form starrer Verkehrszeichen erfolgt oder mithilfe einer Anzeige über eine Stre-

ckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender.

Damit ist nicht gesagt, dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann

bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird. Diese

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Frist wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn sich der betreffende Verkehrsteil-

nehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht. Jedes

andere Verständnis geriete in Konflikt mit der Rechtsweggarantie des Art. 19

Abs. 4 GG, die es verbietet, den Rechtsschutz in unzumutbarer, durch Sach-

gründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Liefe die Anfech-

tungsfrist für jedermann schon mit dem Aufstellen des Verkehrsschildes, könnte

ein Verkehrsteilnehmer, der erstmals mehr als ein Jahr später mit dem Ver-

kehrszeichen konfrontiert wird, keinen Rechtsschutz erlangen; denn bis zu die-

sem Zeitpunkt war er an der Einlegung eines Rechtsbehelfs mangels individuel-

ler Betroffenheit (§ 42 Abs. 2 VwGO) gehindert, danach würde ihm der Ablauf

der einjährigen Anfechtungsfrist entgegengehalten. Dieses Rechtsschutzdefizit

wird auch durch die Möglichkeit, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu bean-

tragen, nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausgeglichen, dies

schon wegen der besonderen Voraussetzungen, die § 51 VwVfG an einen sol-

chen Rechtsbehelf stellt.

Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1996 (a.a.O.)

lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen (so aber VGH Baden-Württemberg,

Beschluss vom 2. März 2009 - 5 S 3047/08 - JZ 2009, 738). Es stellt ausdrück-

lich klar, dass es nicht im Widerspruch zur Aussage des Bundesverwaltungsge-

richts in seinem Urteil vom 13. Dezember 1979 (a.a.O.) stehe, wonach ein Ver-

kehrsteilnehmer von dem Verwaltungsakt erst dann betroffen werde, „wenn er

sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht“. Dass in

dem Urteil aus dem Jahre 1996 die Bekanntgabe nach den Vorschriften der

Straßenverkehrs-Ordnung als eine besondere Form der öffentlichen Bekannt-

machung bezeichnet wird, zwingt ebenso wenig zu dem Schluss, dass auch die

Anfechtungsfrist für jedermann mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens zu

laufen beginnt; denn es handelt sich - wie dort zutreffend ausgeführt wird - um

eine „besondere“ Form der öffentlichen Bekanntmachung, die von der Wirkung

anderer Formen öffentlicher Bekanntmachung durchaus abweichen kann.

Entgegen der Auffassung des Klägers beginnt die gemäß § 58 Abs. 2 VwGO

einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich der-

selbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegen-

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übersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei sei-

nem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, so-

lange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt

der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn

nur eine erinnernde Funktion. Daraus, dass Verkehrszeichen gleichsam an die

Stelle von Polizeivollzugsbeamten treten (so etwa Beschluss vom 7. November

1977 - BVerwG 7 B 135.77 - NJW 1978, 656), kann der Kläger nichts anderes

herleiten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit

einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibe-

amte andererseits unterscheiden sie sich dadurch, dass Verkehrszeichen die

örtliche Verkehrssituation regelmäßig dauerhaft regeln (so auch bereits Urteil

vom 13. Dezember 1979 a.a.O. S. 225).

Dagegen begann mit der Änderung der Ein- und Ausschaltwerte an der Stre-

ckenbeeinflussungsanlage zum 6. Oktober 2000 - wie der Verwaltungsgerichts-

hof zutreffend erkannt hat - die einjährige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Denn

von da an ging die Anzeige des Zeichens 277 auf eine wesentliche Änderung

der dem Lkw-Überholverbot zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anord-

nung zurück, was nach außen zur Bekanntgabe eines neuen Verwaltungsaktes

führt. Auch soweit nach den Feststellungen des Berufungsgerichts am

7. August 2001 an starr angebrachten Verkehrszeichen 277 die Zusatzschilder

entfernt wurden, mit denen das Lkw-Überholverbot auf Fahrzeuge mit einem

Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t beschränkt worden war, liegt darin eine Neu-

regelung, für die der Lauf der Rechtsmittelfrist neu zu bestimmen ist.

3. Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat auf

der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zutreffend angenommen,

dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-

Überholverbote vorlagen und der Beklagte auch ermessensfehlerfrei gehandelt

hat.

a) Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichte-

ten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten

tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende

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Anordnungen u.a. Urteile vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz

310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 = NJW 2004, 698 <699>, vom 14. Dezember

1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <221> = Buchholz 442.151 § 45

StVO Nr. 31 und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32

<35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24), hier also am 27. Juli 2009.

Zwar lag dieser Rechtsprechung die Anfechtung starrer Verkehrszeichen

zugrunde, doch gilt bei einer Klage, die gegen die zeitlich unterbrochene Anzei-

ge eines Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage oder

einen Prismenwender gerichtet ist, nichts anderes. Insbesondere kann es in

diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt ankommen, zu dem die konkrete Anzeige

wieder erloschen ist, der sich der Betroffene beim Vorbeifahren gegenübersah.

Die Rechtfertigung dafür, auch bei der gerichtlichen Überprüfung von Wechsel-

anzeigen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsa-

chengerichts abzustellen, liegt darin, dass der Anzeige des Lkw-Überhol-

verbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage feste Algorithmen zugrunde

liegen. Ein solches Verkehrsgebot oder -verbot ist, wenn auch nicht im strengen

Sinn auf Dauer, so doch in Abhängigkeit von den voreingestellten Werten auf

stetige Wiederholung angelegt. Ähnliches gilt für die Anzeige eines Lkw-

Überholverbotes durch Prismenwender, wenn es ebenfalls unter bestimmten

Voraussetzungen automatisch „aktiviert“ wird.

b) Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Lkw-Überholverbote ergibt

sich danach aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 der Straßenverkehrs-Ordnung in der

Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrs-

rechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Nach § 45 Abs. 1

Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des

Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind

Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies auf-

grund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach Satz 2 dürfen

- abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und

Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der

besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allge-

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meine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen ge-

nannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs -

erheblich übersteigt.

§ 45 Abs. 1 StVO, der als Ermächtigungsgrundlage mit der Anfügung von § 45

Abs. 9 durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenver-

kehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028) zwar modifi-

ziert, nicht aber ersetzt worden ist, setzt somit in Verbindung mit § 45 Abs. 9

Satz 2 StVO für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs auf

Autobahnen eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche

Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer

Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und

Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sachei-

gentum) erheblich übersteigt.

Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs spe-

ziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in sei-

nem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45

aa) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO kön-

nen bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen wie einem Lkw-Überholverbot ins-

besondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witte-

rungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzu-

treffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen be-

gründet sein. Sie liegen - wie der Senat in Bezug auf Geschwindigkeitsbe-

schränkungen bereits entschieden hat - etwa dann vor, wenn eine Bundesau-

tobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat,

bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt wer-

den und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann, oder wenn

der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder

-dreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Ab- und Zufahrten geprägt wird

(vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45

StVO Nr. 41 S. 22). Neben diesen auf die Streckenführung bezogenen Faktoren

- 14 -

hat der Senat auf die Verkehrsbelastung abgestellt. So kommt es auch auf die

im sog. DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an;

ebenso fällt ein überproportional hoher Anteil des Schwerlastverkehrs ins

Gewicht. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein die Ge-

fahren begründen, die Lkw-Überholverbote rechtfertigen können (Beschluss

vom 4. Juli 2007 - BVerwG 3 B 79.06 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 43 S. 2

m.w.N.).

Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung

erheblich übersteigt, hat das Berufungsgericht erst dann annehmen wollen,

wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Scha-

densfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von

einem Eingreifen ab. Auch insoweit hat es auf vorangegangene Entscheidun-

gen des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen (Beschluss vom 4. Juli

2007 a.a.O. und Urteil vom 5. April 2001 a.a.O.). Das bedarf der Richtigstellung.

Unfälle beruhen in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl

subjektiver (Fahrerverhalten) wie objektiver Art (Streckencharakter und Ver-

kehrsverhältnisse) sein können. Auch für die Streckeneigenschaften und die

Verkehrsverhältnisse ihrerseits sind - wie bereits gezeigt - eine Reihe von Um-

ständen (mit-)bestimmend. Angesichts dessen wird sich in der konkreten Situa-

tion eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle

kaum je dartun lassen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es bei Verkehrsbe-

schränkungen und -verboten im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO regelmäßig

- bei solchen zur Unfallvermeidung wie den hier in Rede stehenden Lkw-

Überholverboten immer - um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben und

bedeutende Sachwerte geht. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefah-

renabwehrrechts ist jedoch, wenn derart hochrangige Rechtsgüter betroffen

sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrschein-

lichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit gren-

zende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefor-

dert. Die Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deut-

lich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforder-

lich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen

Verhältnissen beruht.

- 15 -

bb) Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage be-

steht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis der Zeitpunkt der letz-

ten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgeblich ist. Das

bedeutet, dass die Voraussetzungen für die getroffenen Anordnungen von der

Straßenverkehrsbehörde fortlaufend „unter Kontrolle“ gehalten werden müssen.

Dementsprechend bleibt es ihr - ebenso wie dem betroffenen Verkehrsteilneh-

mer - möglich, bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Beru-

fungsgericht neue, also auch nachträglich entstandene Tatsachen vorzubrin-

gen, mit denen die Rechtmäßigkeit der Anordnungen untermauert oder in Frage

gestellt werden kann.

Bei der Prüfung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO geforderten Voraussetzun-

gen vorliegen, ist das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen des

Berufungsgerichts gebunden, soweit hiergegen nicht zulässige und begründete

Verfahrensrügen erhoben werden; weiterer Tatsachenvortrag im Revisionsver-

fahren ist ausgeschlossen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Um solche tatsächlichen Fest-

stellungen handelt es sich zum einen, wenn es darum geht, welche der oben

skizzierten das Unfallgeschehen beeinflussenden Faktoren in den hier streitigen

Autobahnabschnitten gegeben sind, und zum anderen bei der Wertung, aus

welchen dieser Faktoren oder aus welcher Kombination dieser Faktoren sich

das besondere Gefährdungspotenzial für die Verkehrssicherheit ergibt. Ferner

gehört zu den tatsächlichen Feststellungen die Wertung, welcher Erfolg von

welcher straßenverkehrsrechtlichen Maßnahme zu erwarten ist. Aus der in §

137 Abs. 2 VwGO angeordneten Bindung des Revisionsgerichts folgt zugleich,

dass es nicht ausreicht, wenn eine Partei den vom Berufungsgericht

getroffenen tatsächlichen Feststellungen nur ihre eigene andere Wertung ent-

gegensetzt. Die Feststellungen des Berufungsgerichts können nur damit in

Frage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Beweiswürdigungsgrundsät-

ze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze geltend gemacht wird und

vorliegt.

- 16 -

cc) Hier hat das Berufungsgericht besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von

§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO daraus hergeleitet, dass die A 8 Ost im streitgegen-

ständlichen Bereich erhebliche Höhenunterschiede aufweist, die deshalb vor-

handenen Kuppen- und Wannenhalbmesser in Verbindung mit teilweise engen

Radien dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht

werden, Anschlussstellen dicht aufeinander folgen und die A 8 Ost im streitge-

genständlichen Bereich nur zweispurig ausgebaut ist, über keinen Standstreifen

und nur einen schmalen Mittelstreifen verfügt. Hinzu kommen ein überdurch-

schnittliches Verkehrsaufkommen und eine den bayerischen Durchschnittswert

übersteigende Unfallrate. Dass deshalb eine das allgemeine Risiko einer

Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage im Sinne von

§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehe, hat das Berufungsgericht einer gemessen an

den bayerischen Verhältnissen deutlich überdurchschnittlichen Unfallhäufigkeit

entnommen.

Diese vom Berufungsgericht herangezogenen Bestimmungsfaktoren und die

von ihm zur Gefahrenlage getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der

Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts geeignet, die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausge-

setzte konkrete Gefahr und nicht - wie der Kläger meint - eine nur abstrakte

Gefahr zu begründen. Konkret wird sie dadurch, dass auf die besonderen örtli-

chen Gegebenheiten und die sich daraus ergebende Gefahrenlage abgestellt

wird. Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr bedarf es - wie der Se-

nat bereits entschieden hat - zwar einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssitua-

tion jedoch nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten oder

sonst vertiefter Ermittlungen dazu, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen

ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zu-

rückzuführen ist. Dem steht das Erfahrungswissen entgegen, dass Unfälle - zu-

mal Unfälle auf Autobahnen - selten monokausal sind, sondern ganz überwie-

gend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen beruhen, die in

ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind (vgl. Urteil

vom 5. April 2001 a.a.O. S. 23).

- 17 -

Entgegen der Revisionsbegründung beschränkt sich das Berufungsgericht bei

seiner Würdigung keineswegs darauf, allein die Streckencharakteristika heran-

zuziehen; einbezogen werden ebenso der Ausbauzustand, das Verkehrsauf-

kommen und die Unfallhäufigkeit. Ein noch weitergehendes Eingehen auf ein-

zelne Streckenabschnitte war nicht veranlasst. Der Kläger hat nichts dazu vor-

getragen, dass einzelne Abschnitte abweichende Charakteristika aufweisen.

Gegen die vom Berufungsgericht zu den örtlichen Gegebenheiten getroffenen

Feststellungen hat er auch keine Verfahrensrügen erhoben.

Ebenso wenig begründet es einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdi-

gungsgrundsätze, wenn das Berufungsgericht bei seiner Bewertung der Gefah-

renlage unter anderem auf die deutlich überdurchschnittlichen Unfallraten der

Jahre 1991 bis 1993 abgestellt hat. Die für diese Unfälle nach seinen Feststel-

lungen maßgeblichen besonderen örtlichen Verhältnisse haben sich seitdem

nicht geändert, vielmehr ist es - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt

hat - noch zu einem weiteren Anstieg des Verkehrsaufkommens auf den streiti-

gen Streckenabschnitten gekommen. Anderes hat auch der Kläger nicht vorge-

tragen.

dd) Die Annahme des Berufungsgerichts, dass der Beklagte bei der Anordnung

der Lkw-Überholverbote ermessensfehlerfrei gehandelt hat, ist revisionsgericht-

lich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Aus § 45 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. § 45 Abs. 1 StVO folgt, dass auch Maßnahmen

im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 StVO im Ermessen der zuständigen Be-

hörden stehen. Soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die kon-

krete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, ist der Grundsatz der Ver-

hältnismäßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 21).

Der vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff

des intendierten Ermessens der Straßenverkehrsbehörde ist jedenfalls miss-

verständlich. Richtig ist nur, dass bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzun-

gen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die

Rechtsgüter Leib und Leben, in der Regel ein Tätigwerden der Behörde gebo-

ten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert ist. Die Auswahl der Mittel

- 18 -

ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet; sie

steht im Ermessen der Behörde.

Nach dem Urteil des Senats vom 5. April 2001 ist es der Straßenverkehrsbe-

hörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten

festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den

bestmöglichen Erfolg verspricht (a.a.O. S. 24). Im damaligen Fall ging es um

den Umfang einer Geschwindigkeitsbeschränkung; bei einem Lkw-

Überholverbot gilt aber nichts Anderes.

Der Senat ist im gleichen Zusammenhang außerdem davon ausgegangen,

dass dem Einwand des damaligen Klägers, gleiche Erfolge wären auch bei ei-

ner milderen Geschwindigkeitsbeschränkung zu erzielen gewesen, nur dann

nachgegangen werden müsse, wenn er jedenfalls ansatzweise den Nachweis

einer ersichtlich sachfremden und damit unvertretbaren Maßnahme geführt hät-

te. Das meint nicht die Verteilung der Darlegungslast - sie liegt, da es sich dabei

um Eingriffsvoraussetzungen handelt, grundsätzlich beim Beklagten -, sondern

die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative

der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Ver-

kehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Dementsprechend hat das Be-

rufungsgericht, das diese Formulierung aufgegriffen hat, nicht die Verteilung der

Darlegungslast verkannt.

(1) Das Berufungsgericht konnte ohne Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdi-

gungsgrundsätze die Eignung von Lkw-Überholverboten zur Verbesserung der

Verkehrssicherheit aus der Unfallentwicklung herleiten, wie sie in der Studie der

Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) über die

„Auswirkungen von Lkw-Überholverboten auf die Verkehrssicherheit diverser

Autobahnabschnitte in Bayern“ vom 21. September 2007 dargestellt wird.

Dass der Schluss auf die Eignung dieser Maßnahme, den das Berufungsgericht

aus dem in der Studie angestellten Vergleich der Unfallzahlen vor und nach der

Anordnung von Lkw-Überholverboten einerseits und dem Vergleich der Maß-

nahme- mit einer Kontrollgruppe andererseits gezogen hat, gegen Denkgeset-

- 19 -

ze, allgemeine Erfahrungssätze oder sonstige allgemeine Beweiswürdigungs-

grundsätze verstoßen hat, hat der Kläger nicht darzulegen vermocht.

Seiner Auffassung, dass die in der Studie genannten Unfallzahlen ihrerseits mit

einer unzulässigen Berechnungsmethode gewonnen wurden, ist das Beru-

fungsgericht mit dem in der mündlichen Verhandlung dazu gehörten Sachver-

ständigen nicht gefolgt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Be-

weisanträge hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger

dort nicht gestellt, die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung, etwa einer

Neuberechnung, musste sich dem Gericht auch nicht aufdrängen. Im Revi-

sionsverfahren ist für weitere tatsächliche Feststellungen kein Raum.

Soweit der Kläger sinngemäß geltend machen will, der Sachverständige sei

befangen gewesen, weil er einen Verkehrsversuch des Beklagten wissenschaft-

lich begleitet habe, kann er damit in der Revision nicht mehr gehört werden,

nachdem er eine solche Rüge im Berufungsverfahren nicht erhoben hat (§ 54

und § 98 VwGO i.V.m. § 42 f. und § 406 ZPO). Abgesehen davon kann er mit

dieser Begründung auch inhaltlich keine vernünftigen Zweifel an der Unbefan-

genheit des Sachverständigen dartun.

(2) Vermeintlich mildere Mittel wie die Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten

für alle Verkehrsteilnehmer oder einer Mindestgeschwindigkeit auf der Überhol-

spur hat das Berufungsurteil mit Recht verworfen.

Die rechtliche Wertung des Klägers, dass eine allgemeine Geschwindigkeits-

begrenzung generell, also ohne Berücksichtigung der besonderen örtlichen

Verhältnisse, als milderes Mittel einzustufen ist, trifft nicht zu. Das ergibt sich

aus ihrer gegenüber einem Lkw-Überholverbot erheblich größeren Breitenwir-

kung in Bezug auf den Adressatenkreis. Mit einem solchen Abstellen auf den

Kreis der von einem Eingriff Betroffenen ist keine Aufrechnung von Grundrech-

ten verbunden. Hinzu kommt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit - folgte

man den Vorstellungen des Klägers - in erheblichem Umfang herabgesetzt

werden müsste, um die gewünschte Wirkung zu erzielen. Durch die von ihm

propagierte allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung sollen erklärtermaßen

- 20 -

die Gefahren ausgeschaltet oder verringert werden, die aus der Geschwindig-

keitsdifferenz zwischen Überholendem und Überholtem resultieren. Geht man

aber von der für Lastkraftwagen zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h

aus, dürfte die für alle anderen Fahrzeuge einzuführende Höchstgeschwindig-

keit nicht weit darüber liegen. Dementsprechend einschneidend wäre der Ein-

griff für die anderen Verkehrsteilnehmer. Umgekehrt relativiert diese für Last-

kraftwagen ohnehin geltende Höchstgeschwindigkeit die vom Kläger hervorge-

hobene Eingriffstiefe eines Lkw-Überholverbotes. Im Zusammenwirken mit dem

Gebot eines deutlichen Geschwindigkeitsüberschusses beim überholenden

Fahrzeug (vgl. § 5 Abs. 2 StVO) und bei Berücksichtigung der starken Motori-

sierung moderner Lastkraftwagen müsste sie dazu führen, dass Überholvor-

gänge zwischen Lastkraftwagen ohnehin eher die Ausnahme bleiben. Dass die

Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung unter bestimm-

ten Voraussetzungen, etwa bei einem unübersichtlichen Straßenverlauf, die

Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen empfiehlt, schließt nicht aus,

dass die Straßenverkehrsbehörde gleichwohl zum Mittel des Lkw-Überhol-

verbotes greifen darf, weil sie es unter Berücksichtigung der besonderen örtli-

chen Verhältnisse für wirksamer hält.

Die Mittelauswahl ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Straßenver-

kehrsbehörde ihre Maßnahmen - wie der Kläger meint - nicht gegen die Lkw-

Fahrer, sondern in erster Linie gegen die Pkw-Fahrer als Störer zu richten ha-

be. Die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen richtet sich nicht

gegen „Störer“ im polizeirechtlichen Sinne. Weder sind Pkw-Fahrer wegen ihrer

regelmäßig höheren Fahrgeschwindigkeit noch überholende Lkw-Fahrer per se

Verursacher einer Gefahr. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensre-

geln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechter-

halten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Regle-

mentierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen.

Ebenso wenig kann in der vom Kläger befürworteten Anordnung von Mindest-

geschwindigkeiten auf Überholspuren an Steigungsstrecken ein Eingriff gese-

hen werden, dem die gleiche Wirksamkeit wie Lkw-Überholverboten zukommt.

Das Berufungsgericht geht beanstandungsfrei davon aus, dass der Schwerlast-

- 21 -

verkehr nach seiner heutigen Motorisierung die nach § 18 Abs. 5 Nr. 1 StVO

zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ohne Weiteres erreichen kann,

was es für die überholenden Lastkraftwagen ohnehin schwierig macht, die ge-

mäß § 5 Abs. 2 Satz 2 StVO erforderliche Differenzgeschwindigkeit zu errei-

chen. Es scheidet jedoch aus, für Lastkraftwagen eine höhere Mindestge-

schwindigkeit als die zulässige Höchstgeschwindigkeit anzuordnen. Sollte es

- worauf der Kläger abstellt - auf dem rechten Fahrstreifen tatsächlich einmal

ein besonders langsam fahrendes Fahrzeug geben, das ein Lastkraftwagen

unter Beachtung dieser straßenverkehrsrechtlichen Vorgaben überholen könn-

te, bleibt es gleichwohl bei einem Fahrstreifenwechsel, der aufgrund der ge-

genüber herannahenden Personenkraftwagen bestehenden Differenzge-

schwindigkeit zu einer Gefahrensituation führen kann. Zudem ist nicht von der

Hand zu weisen, dass die Kontrolle, ob die Geschwindigkeitsvorgaben ein-

gehalten wurden, schwieriger und aufwendiger ist als die Kontrolle der Einhal-

tung eines Lkw-Überholverbotes.

deshalb nicht verweisen, weil er keinen Anspruch auf Erweiterung der vorhan-

denen Autobahnkapazitäten hat.

(3) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich

angenommen, dass die Lkw-Überholverbote angemessen (verhältnismäßig

i.e.S.) sind und den Kläger nicht in seinen Grundrechten verletzen. Abwä-

gungserheblich sind dabei nur qualifizierte Interessen des Klägers, also solche,

die über das Interesse jedes Verkehrsteilnehmers hinausgehen, in seiner Frei-

heit möglichst wenig beschränkt zu werden (Urteil vom 27. Januar 1993

- BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 und 40> m.w.N.).

Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) scheidet

schon deshalb aus, weil das angegriffene Lkw-Überholverbot ersichtlich keine

berufsregelnde Tendenz aufweist. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist von

vornherein nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die eher

als geringfügig anzusehende Beeinträchtigung der Fortbewegungsmöglichkeit

- 22 -

durch abschnittsweise verhängte Lkw-Überholverbote findet ihre Rechtsgrund-

lage in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, der zur Schranke der verfassungsmäßigen

Ordnung gehört, und ist in Hinblick auf den damit bezweckten Schutz von Leib

und Leben der Verkehrsteilnehmer fraglos angemessen.

Eine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs ist mit der Anordnung der

Lkw-Überholverbote nicht verbunden (vgl. zur Privilegienfeindlichkeit des Stra-

ßenverkehrsrechts etwa Urteil vom 28. Mai 1998 - BVerwG 3 C 11.97 -

BVerwGE 107, 38 <44>). Die Lkw-Überholverbote bezwecken die Erhöhung der

Verkehrssicherheit und dienen der Gefahrenabwehr. Soweit dadurch zugleich

der Verkehrsfluss auf der Überholspur verbessert wird, was im Ergebnis

insbesondere den Pkw-Fahrern nutzen mag, handelt es sich um eine mittelbare

Folgewirkung, nicht aber um eine gezielte Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

Ebenso wenig kann in den Lkw-Überholverboten eine unzulässige Beschrän-

kung der Widmung der Bundesfernstraße gesehen werden. An der Zweckbe-

stimmung der Bundesautobahn, dem Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen zu

dienen (vgl. § 1 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG), ändert sich

dadurch nichts. Vielmehr bewirken die Verbote eine nach § 7 Abs. 1 Satz 1

FStrG grundsätzlich zulässige straßenverkehrsrechtliche Beschränkung des

Gemeingebrauchs.

Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Nachdem unter Berücksichti-

gung der Einschätzungsprärogative des Beklagten weder eine allgemeine Ge-

schwindigkeitsbeschränkung noch die Anordnung einer Mindestgeschwindigkeit

auf Überholspuren noch die weiteren vom Kläger ins Spiel gebrachten Alterna-

tiven gegenüber den angeordneten Lkw-Überholverboten eindeutig vorzugs-

würdig gewesen wären, ist es im Ergebnis unschädlich, wenn sich in den vom

Beklagten erlassenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen keine Erwä-

gungen dazu finden.

- 23 -

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley

Liebler

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Buchheister

Dr. Wysk

Sachgebiet:

BVerwGE:

Straßenverkehrsrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

StVO

§§ 39, 41 Abs. 2 Nr. 7 Zeichen 277 und 281, § 45 Abs. 1 und 9

VwGO

§ 58 Abs. 2, § 70 Abs. 2

BayVwVfG

Art. 35, Art. 43

Stichworte:

Überholverbot; Lastkraftwagen; Lkw-Überholverbot; Verkehrsverbot; Strecken-

beeinflussungsanlage; starres Verkehrszeichen; Verkehrsschild; Prismenwen-

der; Wechselanzeige; Verkehrsbeschränkung; Unfallrate; Verkehrsgefahr; Ver-

kehrsunfall; besondere örtliche Verhältnisse; das allgemeine Risiko erheblich

übersteigende Gefahrenlage; verkehrsrechtliche Anordnung; Bekanntgabe;

Mindestgeschwindigkeit; Höchstgeschwindigkeit; Rechtsmittelfrist; Wider-

spruchsfrist; Klagefrist; Fristbeginn.

Leitsatz:

Die Frist für die Anfechtung eines Verkehrsverbotes, das durch Verkehrszei-

chen bekannt gegeben wird, beginnt für einen Verkehrsteilnehmer zu laufen,

wenn er zum ersten Mal auf das Verkehrszeichen trifft. Die Frist wird für ihn

nicht erneut ausgelöst, wenn er sich dem Verkehrszeichen später ein weiteres

Mal gegenübersieht.

Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in

§ 45 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt, liegt nicht erst dann

vor, wenn ohne ein Handeln der Straßenverkehrsbehörde mit an Sicherheit

grenzender Wahrscheinlichkeit zusätzliche Schadensfälle zu erwarten wären

(Änderung der Rechtsprechung aus dem Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG

3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41). Es reicht aus, dass eine ent-

sprechende konkrete Gefahr besteht, die sich aus den besonderen örtlichen

Verhältnissen ergibt.

(wie Urteil vom gleichen Tag - BVerwG 3 C 32.09)

Urteil des 3. Senats vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C 37.09

I. VG München vom 14.11.2007 - Az.: VG M 23 K 06.4245 und

VG M 23 K 06.4246

II. VGH München vom 29.07.2009 - Az.: VGH 11 BV 08.481 und

VGH 11 BV 08.482