Urteil des BVerwG, Az. 3 C 33.04

Beihilfe, Europäisches Gemeinschaftsrecht, DDR, Verordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 33.04
Verkündet
VGH 8 UE 1615/01
am 9. Juni 2005
Schöbel
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 9. Juni 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
für Recht erkannt:
Soweit die Revision zurückgenommen worden ist, wird das Ver-
fahren eingestellt.
Auf die Revision der Klägerin werden die Urteile des Hessi-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. November 2003 und
des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 27. April 2000
teilweise geändert. Die Beklagte wird unter entsprechender
Teilaufhebung des Bescheides der Bundesanstalt für Landwirt-
schaft und Ernährung vom 25. April 1995 und deren Wider-
spruchsbescheides vom 18. September 1998 verpflichtet, der
Klägerin für die Zeit vom 3. Oktober 1990 bis zum 31. Dezem-
ber 1990 eine weitere Beihilfe für Magermilchpulver zur Verar-
beitung in Mischfutter für andere Tiere als junge Kälber in Höhe
von 247 009,15 € zu gewähren,
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
G r ü n d e :
I.
Die Klägerin begehrt eine Beihilfe für Magermilch.
Sie produziert und vertreibt in ihren Betriebsstätten in W. und G. unter anderem ein
Mischfuttermittel für junge Schweine, das zu 80 v.H. aus Magermilchpulver besteht.
Auf entsprechende Anträge hin wurden ihr mit vorläufigen Bescheiden vom 28. No-
vember 1990, 27. Dezember 1990 und 8. Februar 1991 Beihilfen für Magermilchpul-
ver, das zwischen dem 3. Oktober und dem 31. Dezember 1990 im Beitrittsgebiet
hergestellt und dort für Futterzwecke verwendet worden ist, in Gesamthöhe von
3 907 157,69 DM unter dem Vorbehalt der Betriebsprüfung bewilligt und ausbezahlt.
Eine Betriebsprüfung im Mai 1991 ergab, dass die Klägerin das Mischfutter an die
Fa. L. verkauft hatte, die es ihrerseits an verschiedene Abnehmer inner- und außer-
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halb des Beitrittsgebiets weiterveräußerte. Bei weiteren Betriebsprüfungen bei der
Fa. L. und deren Abnehmern sowie weiteren Abnehmern konnte die Verwendung des
Futtermittels nicht lückenlos aufgeklärt werden. Mit Bescheid vom 25. April 1995
setzte der Rechtsvorgänger der Beklagten die Beihilfe für Magermilchpulver endgül-
tig auf 3 421 958,55 DM fest und forderte den vorläufig bewilligten und ausbezahlten
Mehrbetrag von 485 199,14 DM für insgesamt 135 266 kg Magermilchpulver nebst
Zinsen zurück. Zur Begründung hieß es, für 583 kg Magermilchpulver sei die Ver-
wendung zur Herstellung von Mischfuttermittel nicht nachgewiesen, und für weitere
134 683 kg Magermilchpulver sei die Verfütterung des Mischfutters im Beitrittsgebiet
nicht nachgewiesen. Der Widerspruch der Klägerin wurde mit Widerspruchsbescheid
vom 18. September 1998 zurückgewiesen.
Mit ihrer Klage begehrt die Klägerin die Aufhebung des Rückforderungsbescheides
und die Verpflichtung der Beklagten zur endgültigen Bewilligung der Beihilfe in der
vorläufig festgesetzten Höhe. Hinsichtlich der Teilmenge von 583 kg hat sie ihre Kla-
ge in der Revisionsinstanz zurückgenommen. Im Übrigen hat sie in den Vorinstanzen
im Wesentlichen geltend gemacht: Die Regierung der damaligen DDR habe seit dem
1. Juli 1990 eine Beihilfe für die Verarbeitung von Magermilchpulver zu Mischfutter
gewährt, ohne dies davon abhängig zu machen, dass das Mischfutter nur im Gebiet
der DDR verwendet würde. Mit dem 3. Oktober 1990 sei auch das Gemeinschafts-
recht im Beitrittsgebiet in Kraft gesetzt worden. Dabei sei Deutschland ermächtigt
worden, nationale Beihilfen der DDR einstweilen bis zum 31. Dezember 1990 in
demselben Umfang wie zuvor weiterzugewähren. Davon habe die Bundesregierung
Gebrauch gemacht. Allerdings habe sie die Beihilfe für Magermilchpulver mit der zu-
sätzlichen Einschränkung versehen, dass das produzierte Mischfutter im Beitrittsge-
biet verwendet werden müsse. Diese Einschränkung sei rechtswidrig. Sie widerspre-
che der gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung. Außerdem benachteilige sie die
Unternehmen aus dem Beitrittsgebiet, die ins übrige Deutschland und in andere Mit-
gliedstaaten lieferten, gegenüber den Unternehmen aus dem Beitrittsgebiet, die nur
an Abnehmer im Beitrittsgebiet lieferten, ohne dass hierfür ein rechtfertigender Grund
erkennbar wäre. Darum liege auch eine unzulässige Einschränkung ihrer Berufsfrei-
heit vor.
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Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Klage mit Urteil vom 27. April
2000 abgewiesen. In rechtlicher Hinsicht ziehe die Klägerin die Beihilfevorausset-
zung einer Verwendung im Beitrittsgebiet ohne Erfolg in Zweifel. Die Europäische
Gemeinschaft habe Deutschland ermächtigt, die Beihilferegelung der DDR bis zum
31. Dezember 1990 fortzuführen. Das habe nicht ausgeschlossen, die Beihilferege-
lung mit einer zusätzlichen Einschränkung zu versehen. Die Bundesregierung hätte
von der Ermächtigung überhaupt keinen Gebrauch machen müssen. Der Gleich-
heitssatz schließlich sei nicht verletzt. Da im übrigen Gemeinschaftsgebiet eine ver-
gleichbare Beihilfe nicht gezahlt werde, würden die Futtermittelhersteller im Beitritts-
gebiet gegenüber denjenigen in der übrigen Gemeinschaft nur bevorzugt.
Die Berufung der Klägerin hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom
20. November 2003 zurückgewiesen. Er hat die Begründung des erstinstanzlichen
Urteils wiederholt und ergänzend ausgeführt, die gebietsbezogene Verwendungsbe-
schränkung sei nicht nur gemeinschaftsrechtlich zulässig gewesen, sondern habe
auch dem Zweck der gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung entsprochen, den ge-
meinsamen Milchmarkt so wenig wie möglich zu stören. Es hätte aber zu Wettbe-
werbsverzerrungen geführt, wenn zugelassen worden wäre, dass aus nationalen Mit-
teln subventioniertes Mischfutter auf den EG-Markt drängte. Zudem habe die Ma-
germilchbeihilfe im Ergebnis nicht den Herstellungs- und Verarbeitungsbetrieben,
sondern den abnehmenden landwirtschaftlichen Betrieben im Beitrittsgebiet zugute
kommen sollen. Die Beihilfe habe daher nicht so sehr die europaweite Wettbewerbs-
fähigkeit der ostdeutschen Futtermittelhersteller verbessern, sondern eine Förderung
der ostdeutschen Landwirtschaftsbetriebe darstellen sollen. Das sei ein legitimer
Zweck, weshalb auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht vorliege. Die
Rückforderung sei fristgerecht erfolgt und nicht verwirkt, schon weil die vorherige
Bewilligung lediglich vorläufig erfolgt sei. Die Klägerin könne nicht einwenden, sie sei
entreichert, weil sie die empfangene Beihilfe über den Preis an ihre Abnehmer wei-
tergereicht habe. Auch die Zinsforderung sei rechtmäßig.
Zur Begründung ihrer Revision bringt die Klägerin vor: Gemeinschaftsrecht habe die
Bundesrepublik Deutschland nur ermächtigt, nationale Beihilfen der DDR nach dem
Beitritt in demselben Umfang einstweilen fortzuführen, nicht aber dazu, zusätzliche
einschränkende Voraussetzungen vorzusehen. Die Beschränkung auf eine Verwen-
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dung im Beitrittsgebiet werde auch dem Sinn und Zweck der gemeinschaftsrechtli-
chen Ermächtigung nicht gerecht, durch bessere Absatzchancen zum Abbau von
Überproduktion und zur Stabilität des Marktes beizutragen. Die zusätzliche Verwen-
dungsbeschränkung führe zu einer Schlechterstellung von Herstellern im Beitrittsge-
biet, die an Abnehmer außerhalb des Beitrittsgebiets liefern. Für diese Diskriminie-
rung fehle ein sachlicher Grund. Er könne nicht darin gesehen werden, dass die Bei-
hilfe mittelbar die landwirtschaftlichen Betriebe im Beitrittsgebiet fördern solle. Be-
günstigt werden sollten allein die Erzeuger von Magermilch und Magermilchpulver,
die sich nach dem Beitritt auf dem gemeinsamen Agrarmarkt behaupten mussten,
nicht jedoch die Verwender. Mit der Ungleichbehandlung werde der Wettbewerb ver-
fälscht, was sie in ihrer Berufsfreiheit, jedenfalls in ihrer allgemeinen Handlungsfrei-
heit verletze. Das einschlägige sekundäre Gemeinschaftsrecht lasse sich auch nicht
dahin auslegen, dass es eine nationale Beihilfe unter der einschränkenden Voraus-
setzung der Verwendung im Beitrittsgebiet zulasse. Eine derartige Auslegung sei mit
primärem Gemeinschaftsrecht, namentlich mit den gemeinschaftsrechtlichen Grund-
rechten unvereinbar. Insofern gelte im Wesentlichen dasselbe wie zu den nationalen
Grundrechten. Sei nach allem die einschränkende Beihilfevoraussetzung rechtswid-
rig, so stehe ihr - der Klägerin - der geltend gemachte Anspruch zu. Jedenfalls aber
schulde sie keine Rückzahlung der gewährten Beihilfe. Dagegen stehe ihr der Ein-
wand der Entreicherung, der Arglist und jedenfalls der Verjährung zu.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und führt aus: Die EG-Kommission
habe in dem Beitritt des Gebiets der DDR zur Bundesrepublik Deutschland eine be-
sondere Herausforderung gesehen. Im Agrarbereich habe sie mit der geringst mögli-
chen Anzahl von Ausnahmeregelungen auskommen wollen und unumgängliche
Ausnahmen zeitlich streng begrenzt. Die in Rede stehende Beihilfe habe der Absatz-
förderung zur Entlastung des überschüssigen DDR-Marktes gedient, um eine Belas-
tung des EU-Binnenmarktes im Bereich Milcheiweiß zu vermeiden. Eine vergleichba-
re Beihilfe sei außerhalb des Beitrittsgebiets nicht vorgesehen und daher nach all-
gemeinen beihilferechtlichen Vorschriften verboten gewesen. Daher habe die Beihilfe
nur mit der Maßgabe gewährt werden können, dass das verarbeitete Magermilch-
pulver ausschließlich im Beitrittsgebiet verfüttert werden dürfe. Weil die Verwen-
dungsbeschränkung gemeinschaftsrechtlich zwingend gewesen sei, scheide auch
ein Verstoß gegen Gemeinschaftsgrundrechte aus. Nationale Grundrechte seien
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ebenfalls nicht verletzt. Die Regelung diene gerade der Vermeidung von Wettbe-
werbsverzerrungen, so dass sie vor Art. 12 GG gerechtfertigt sei. Vor allem finde die
Sonderregelung für das Beitrittsgebiet ihre Rechtfertigung in der historischen Son-
derlage des Beitritts.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren.
II.
Die Revision ist begründet. Der Klägerin steht die im Revisionsverfahren noch be-
gehrte weitere Beihilfe zu. Die Urteile der Vorinstanzen, die dies verkennen, stehen
mit Bundesrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht nicht im Einklang (§ 137
Abs. 1 VwGO).
Das klägerische Begehren findet seine Grundlage in Kap. I Ziff. 3 Buchstabe c der
Anlage 1 zu § 1 der EG-Recht-Überleitungsverordnung vom 28. September 1990
(BGBl I S. 2117). Hiernach wird für Magermilchpulver, das in Mischfutter für andere
Tiere als junge Kälber verarbeitet wird, aus nationalen Mitteln eine Beihilfe in Höhe
von 358,70 DM je 100 kg gewährt, sofern das Magermilchpulver im Beitrittsgebiet
hergestellt worden ist. Die Vorinstanzen haben festgestellt, dass die Klägerin diese
Voraussetzungen erfüllt. Sie haben die Klage abgewiesen, weil die Klägerin nicht
nachweisen konnte, dass das Magermilchpulver - oder genauer: das aus ihm herge-
stellte Mischfutter - im Beitrittsgebiet für Futterzwecke verwendet wurde. Diese ein-
schränkende Voraussetzung findet sich zwar in der anspruchsbegründenden Norm.
Sie ist jedoch rechtswidrig und nichtig. Dies führt dazu, dass die Klägerin die Beihilfe
ungeachtet der ungeklärten Verwendung verlangen kann.
1. Die einschränkende Voraussetzung, dass das aus dem Magermilchpulver herge-
stellte Mischfutter im Beitrittsgebiet für Futterzwecke verwendet worden sein muss,
kann sich nicht auf europäisches Gemeinschaftsrecht stützen.
a) Kap. I Ziff. 3 der Anlage 1 zu § 1 EG-Recht-Überleitungsverordnung beruht auf
Art. 1 Abs. 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2768/90 der Kommission vom 27. Septem-
ber 1990 über vorläufige Maßnahmen, die nach der deutschen Einigung im Sektor
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Milch und Milcherzeugnisse anwendbar sind (ABl Nr. L 267/15, ber. Nr. L 276/47), in
der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 3112/90 vom 26. Oktober 1990
(ABl Nr. L 296/51). Hierdurch wurde Deutschland dazu ermächtigt, vom Zeitpunkt der
deutschen Einigung bis zum 31. Dezember 1990 aus eigenen Mitteln und unter den-
selben Bedingungen wie vor der Einigung die Beihilfe für den Absatz von Magermilch
und Magermilchpulver weiterhin zu gewähren, die auf dem Gebiet der ehemaligen
DDR aus der dort erzeugten Milch gewonnen wurden. Dies hatte nicht zur Voraus-
setzung, dass das Magermilchpulver oder das aus ihm hergestellte Mischfutter auch
im Beitrittsgebiet verfüttert wurde.
Dagegen spricht schon der Wortlaut der Vorschrift, die auf die vor der deutschen
Einigung von der DDR aus eigenen Mitteln gewährte Beihilfe für den Absatz von Ma-
germilch und Magermilchpulver Bezug nimmt und Deutschland dazu ermächtigt, die-
se Beihilfe "unter denselben Bedingungen wie vor der Einigung" und "weiterhin" zu
gewähren. Das Recht der DDR aber hatte die Gewährung der Beihilfe nicht davon
abhängig gemacht, dass das Magermilchpulver oder das aus ihm hergestellte Misch-
futter im Gebiet der DDR verfüttert wurde. Die DDR hatte am 6. Juli 1990 ein Markt-
organisationsgesetz (GBl I S. 657) erlassen, das der Einführung eines dem Markt-
ordnungssystem der Europäischen Gemeinschaften entsprechenden Preisstützungs-
und Außenschutzsystems dienen sollte (§ 1 Abs. 1 Nr. 1) und erlaubte, unter ande-
rem für Milch und Milcherzeugnisse Regelungen über Beihilfen zur Erleichterung des
Absatzes zu treffen (§ 2 Nr. 2, § 3 Nr. 2 Buchstabe g). Die zur Durchführung erlas-
sene Milchverordnung vom 11. Juli 1990 (GBl I S. 1215) hatte eine Beihilfe für Ma-
germilchpulver vorgesehen, das für Futterzwecke verwendet wird (§ 6 Abs. 1). Die
Beihilfe war für Magermilchpulver zur Herstellung von Mischfutter, das nicht zur Ver-
wendung für Kälberfutter bestimmt ist, mit Wirkung vom 1. Juli 1990 an auf 358,70
DM/100 kg festgesetzt worden (Ziff. 2.2 der Ministerverfügung vom 21. August 1990,
abgedr. als Anhang 2 zur Anlage 1 der EG-Recht-Überleitungsverordnung). Dass
das Mischfutter auch in der DDR verfüttert werden müsse, besagte die Ministerver-
fügung nicht. Sie enthielt auch kein Ausfuhrverbot, und im Falle der Ausfuhr beihilfe-
begünstigter Magermilchprodukte in Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft
war - anders als bei Ausfuhren in Drittstaaten - eine Wiedereinziehung der Beihilfe
nicht vorgesehen (§ 10 Abs. 1 MVO-DDR; Ziff. 10 der Ministerverfügung vom 21.
August 1990).
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Auch im Übrigen enthielt die Deutschland erteilte Sonderermächtigung keine ein-
schränkende Bestimmung über den Verwendungsort des Mischfutters. Art. 1 Abs. 5
VO (EWG) Nr. 2768/90 enthielt nur die Voraussetzung, dass das Magermilchpulver
im Beitrittsgebiet aus dort erzeugter Milch gewonnen wurde. Schon für seine Verar-
beitung zu Mischfutter ist eine vergleichbare regionale Einschränkung nicht mehr
ausdrücklich vorgesehen; sie lässt sich lediglich mittelbar daraus herleiten, dass der
Absatz des Magermilchpulvers im Beitrittsgebiet erfolgt sein muss, was sich auf das
Endprodukt erstrecken mag. Doch kann das dahinstehen. Aus dem Wortlaut der
Sonderermächtigung ergibt sich jedenfalls kein Anhaltspunkt dafür, dass das Misch-
futter auch im Beitrittsgebiet verfüttert worden sein muss. Dass dies nicht lediglich
einer redaktionellen Nachlässigkeit entsprang, zeigt die Nachfolge-Verordnung
(EWG) Nr. 3634/90 der Kommission vom 17. Dezember 1990 (ABl Nr. L 355/12), mit
der die Deutschland erteilte Ermächtigung, für den Absatz von Magermilch und Ma-
germilchpulver weiterhin Sondermaßnahmen anzuwenden, über den 31. Dezember
1990 hinaus bis zum 28. Februar 1991 verlängert wurde. Hier findet sich ein regiona-
ler Verwendungsvorbehalt für Flüssigmagermilch: Nach Art. 1 Abs. 3 dieser Verord-
nung sollten die deutschen Behörden dafür sorgen, dass die Flüssigmagermilch in
einem Aufzucht- oder Mastbetrieb im Beitrittsgebiet verwendet wird. Für Mager-
milchpulver ordnet Art. 1 Abs. 2 lediglich an, dass die Denaturierung etwa durch
Beimischung in ein Futtermittel in Deutschland - und zwar in der gesamten Bundes-
republik Deutschland, nicht nur im Beitrittsgebiet - erfolgen sollte und dass das End-
produkt entsprechend zu kennzeichnen war. Dass das Endprodukt obendrein nur im
Beitrittsgebiet verwendet werden dürfe, sagt die Verordnung hingegen nicht.
Ein regionaler Verwendungsvorbehalt ergibt sich auch nicht aus Sinn und Zweck der
Sonderermächtigung. Die Sonderermächtigung zur Gewährung einer zusätzlichen
Beihilfe aus nationalen Mitteln sollte die Regeln über die Beihilfe für Magermilch und
Magermilchpulver aus Mitteln der europäischen Gemeinschaft ergänzen, die in
Art. 10 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über
die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl EG Nr. L
148/13), für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Verordnung
(EWG) Nr. 3879/89 vom 11. Dezember 1989 (ABl EG Nr. L 378/1), und in der Ver-
ordnung (EWG) Nr. 968/68 des Rates vom 15. Juli 1968 zur Festlegung der Grund-
regeln für die Gewährung der Beihilfe für Magermilch und Magermilchpulver (ABl Nr.
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L 169/4), zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 1115/89, vorgesehen ist.
Diese Beihilfe aus Mitteln der europäischen Gemeinschaft dient dem Abbau der
Überproduktion an Milch. Wie der 2. Erwägungsgrund zur Verordnung (EWG)
Nr. 968/68 zeigt, soll erreicht werden, dass eine möglichst große Menge Magermilch
verfüttert wird. Die Deutschland erteilte Ausnahmeermächtigung zur Fortführung ei-
ner zusätzlichen Beihilfe aus nationalen Mitteln diente ebenso der Absatzförderung,
wie der 1. Erwägungsgrund zur Verordnung (EWG) Nr. 3112/90 der Kommission
zeigt. Damit stimmt ihre Motivation überein mit dem Zweck der Beihilfe, die die DDR
gewährt hatte und um deren einstweilige Fortführung es ging: Auch die Magermilch-
beihilfe der DDR diente zur Erleichterung des Absatzes (§ 3 Nr. 1 Buchstabe g MOG-
DDR). Dass sie in besonderer Höhe festgesetzt wurde, geschah mit Blick zum einen
auf die erhebliche Überproduktion an Milch in der DDR und zum anderen auf die
unzureichende technische Ausstattung der Mischfutterbetriebe, die große Nachholin-
vestitionen erforderten, sollten sie im neu eröffneten gemeinschaftsweiten
Wettbewerb bestehen. All dies spricht gegen die Annahme einer Verwendungsbe-
schränkung, welche den Absatz des im Beitrittsgebiet gewonnenen Magermilchpul-
vers nur behindert hätte.
b) Die Beklagte meint, Deutschland hätte die Beihilfe aus nationalen Mitteln nicht
ohne die regionale Verwendungsbeschränkung gewähren dürfen, weil andernfalls
der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Wettbewerbsgleichheit verletzt worden
wäre. Das ist schon im Ansatz verfehlt. Art. 87 ff. EG gelten im Agrarbereich nur, so-
weit sich aus den Bestimmungen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und
Milcherzeugnisse nichts anderes ergibt (Art. 36 EG; Art. 23 VO/EWG Nr. 804/68).
Die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse stellt in der Ge-
meinschaft Wettbewerb und Wettbewerbsgleichheit damit nur nach Maßgabe ihrer
eigenen Regeln her. Wenn das europäische Gemeinschaftsrecht Deutschland aus-
drücklich zur Gewährung einer Sonderbeihilfe aus nationalen Mitteln ermächtigt, oh-
ne dies von einer regionalen Verwendungsbeschränkung der begünstigten Erzeug-
nisse abhängig zu machen, so kann dies schon deshalb nicht im Widerspruch zu den
Art. 87 ff. EG stehen. Dass Sonderbeihilfen Wettbewerbsvorteile verschaffen können,
liegt in ihrer Natur.
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2. Die Vorinstanzen haben denn auch nicht angenommen, Deutschland sei zu der
einschränkenden Maßgabe, dass das Mischfutter nur im Beitrittsgebiet verfüttert
werde, bereits nach europäischem Gemeinschaftsrecht verpflichtet gewesen. Sie
meinen aber, Deutschland sei hierzu nach Gemeinschaftsrecht immerhin berechtigt
gewesen. Auch dies verletzt europäisches Gemeinschaftsrecht.
Den Vorinstanzen ist zuzugeben, dass Deutschland frei war, von der gemeinschafts-
rechtlichen Sonderermächtigung Gebrauch zu machen oder nicht. Denkbar ist auch,
dass Deutschland frei war, die Beihilfe in derselben Höhe zu gewähren wie zuvor die
DDR oder dahinter zurückzubleiben. Deutschland war aber nicht frei, von der Son-
derermächtigung unter einschränkenden Voraussetzungen Gebrauch zu machen, die
in der gemeinschaftsrechtlichen Sonderermächtigung nicht vorgesehen waren. Art. 1
Abs. 5 (EWG) Nr. 2768/90 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3112/90
ermächtigte Deutschland unzweifelhaft nur dazu, die Beihilfe für den Absatz von Ma-
germilchpulver unter denselben Bedingungen wie vor der Einigung weiterhin zu ge-
währen. Das ließ keinen Spielraum, den nach vormaligem DDR-Recht geltenden
Bedingungen weitere hinzuzufügen.
Vollends war Deutschland nicht befugt, die Beihilfe für Magermilchpulver- und Misch-
futterhersteller daran zu knüpfen, dass sie ihr Produkt nicht in Gebiete außerhalb des
Beitrittsgebiets verkauften. Das kam nämlich einer regionalen Handelsbeschränkung
gleich, die den Grundsätzen des EG-Rechts gerade zuwiderläuft. Schon vor dem
Beitritt waren die Europäische Gemeinschaft und die Bundesrepublik Deutschland
bemüht, Beschränkungen des Handels mit der DDR abzubauen. Mit dem Beitritt soll-
te das Gebiet der - dann ehemaligen - DDR grundsätzlich ohne Einschränkung in
den gemeinsamen Markt integriert werden. Sollten ausnahmsweise gleichwohl ein-
zelne Handelsbarrieren vorübergehend aufrechterhalten werden, so konnte dies nur
durch Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft selbst angeordnet werden. Das
sah Art. 5 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3577/90 des Rates vom 4. Dezember 1990 (ABl Nr.
L 353/23; vgl. auch den entsprechenden Kommissionsvorschlag hierzu in der Anlage
zur Verordnung/EWG Nr. 2684/90 vom 17. September 1990, ABl Nr. L 263/1) auf
Antrag eines betroffenen Mitgliedstaates auch vor. Deutschland aber war nicht be-
fugt, von sich aus Handelsbeschränkungen aufrechtzuerhalten oder gar solche neu
zu errichten, die vor dem Beitritt nicht bestanden hatten.
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Auch die Erwägung des Berufungsgerichts, die Verwendungsbeschränkung habe
nicht nur die Mischfutterhersteller, sondern zugleich die Aufzucht- und Mastbetriebe
im Beitrittsgebiet begünstigen sollen, ist mit europäischem Gemeinschaftsrecht un-
vereinbar. Die Deutschland erteilte Ausnahmeermächtigung zielte allein auf die För-
derung des Absatzes von Magermilchpulver, also auf die Subventionierung der Ma-
germilchpulver herstellenden und verarbeitenden Betriebe. Eine Subventionierung
der landwirtschaftlichen Aufzucht- und Mastbetriebe lag hingegen nicht in der Absicht
der Ermächtigung. Das beitrittsveranlasste EG-Recht hat an ganz anderer Stelle
vorgesehen, Deutschland zu ermächtigen, den landwirtschaftlichen Erzeugerbe-
trieben Beihilfen zu gewähren, um die Einkommensverluste auszugleichen, die mit
der Übernahme der Grundsätze der gemeinsamen Agrarpolitik verbunden waren
(Art. 4 VO/EWG Nr. 3577/90 des Rates sowie den Kommissionsvorschlag hierzu in
der Anlage zur Verordnung/EWG Nr. 2684/90). Mit diesen betriebsbezogenen Beihil-
fen darf die vorliegend umstrittene produktbezogene Beihilfe nicht vermengt werden.
3. Nach allem erweist sich die einschränkende Voraussetzung in Kap. I Ziff. 3 Buch-
stabe c der Anlage 1 zu § 1 EG-Recht-Überleitungsverordnung, dass das Mager-
milchpulver im Beitrittsgebiet verfüttert worden sein muss, als rechtswidrig und nich-
tig. Das führt allerdings nicht zur Nichtigkeit der gesamten Vorschrift. Die Vorschrift
ist teilbar; die einschränkende Voraussetzung kann fortgedacht werden und der Rest
gleichwohl als sinnvolle Regelung fortbestehen. Es ist mit hinlänglicher Sicherheit
anzunehmen, dass der Verordnungsgeber, hätte er die Unzulässigkeit der Ein-
schränkung gekannt, die Vorschrift ohne die Einschränkung erlassen hätte. Mit der in
Rede stehenden Vorschrift hat der deutsche Verordnungsgeber von einer europa-
rechtlichen Sonderermächtigung Gebrauch gemacht, die Deutschland selbst ange-
regt hatte und an der die Bundesregierung ein großes politisches und wirtschaftliches
Interesse hatte. Es ist schlechterdings unvorstellbar, dass Deutschland auf jegliche
Subventionierung von Mischfuttermittelherstellern im Beitrittsgebiet verzichtet hätte,
nur um die Verfütterung von derart subventioniertem Mischfutter im übrigen
Bundesgebiet oder gar in anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden.
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Nach allem hat die Klage mit dem Hauptantrag Erfolg. Auf den Hilfsantrag braucht
daher nicht eingegangen zu werden.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 248 078,38 €
(entspricht 485 199,14 DM) festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
VO (EWG) Nr. 804/68
VO (EWG) Nr. 968/68
VO (EWG) Nr. 2768/90
EG-Recht-Überleitungsverordnung § 1
Stichworte:
Beihilfe; Beihilfenverbot; Magermilchpulver; Mischfutter; Verwendungsbeschränkung;
Beitritt; Beitrittsgebiet; Beitrittsbedingtes Recht; Sonderermächtigung; Ausnahmeer-
mächtigung
Leitsatz:
Die Bundesrepublik Deutschland war nicht berechtigt, von der durch europäisches
Gemeinschaftsrecht erteilten Ausnahmeermächtigung, nach der deutschen Einigung
eine zuvor von der DDR gewährte Beihilfe aus nationalen Mitteln für den Absatz von
Magermilchpulver für eine Übergangszeit weiterhin zu gewähren, unter der ein-
schränkenden Voraussetzung Gebrauch zu machen, dass das Magermilchpulver nur
im Beitrittsgebiet verfüttert wird.
Urteil des 3. Senats vom 9. Juni 2005 - BVerwG 3 C 33.04
I. VG Frankfurt am Main vom 27.04.2000 - Az.: VG 1 E 3075/98 (2) -
II. VGH Kassel vom 20.11.2003 - Az.: VGH 8 UE 1615/01 -