Urteil des BVerwG, Az. 3 C 33.03

Berufliche Tätigkeit, Überprüfung, Zusammenarbeit, Flughafen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 33.03
Verkündet
OVG 1 B 414/02
am 15. Juli 2004
Schöbel
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. Juli 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Sächsischen
Oberverwaltungsgerichts vom 17. Juli 2003 aufgehoben. Die
Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung
an das Sächsische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens
bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger begehrt die Feststellung seiner Zuverlässigkeit gemäß § 29d des Luftver-
kehrsgesetzes (LuftVG) und die Erteilung einer Zugangsberechtigung zu den nicht
allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen des
Flughafens D.
Der 1949 geborene Kläger war seit 1971 als Flugzeugmechaniker am Flughafen
Dresden beschäftigt. Gelegentlich war er auch auf anderen Flughäfen eingesetzt,
insbesondere auf dem Flughafen L., wenn in L. Messen stattfanden.
Auf seinen Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung durch die Luftfahrtbehörde nach
§ 29d LuftVG wurde ihm am 22. Februar 2000 vorbehaltlich der abschließenden
Überprüfung und mit der Maßgabe der jederzeitigen Widerruflichkeit im Falle sicher-
heitsrelevanter Erkenntnisse die Berechtigung zum Betreten der nicht allgemein zu-
gänglichen und/oder sicherheitsempfindlichen Bereiche i.S. von § 29d Abs. 1 LuftVG
erteilt. Ihm wurde ein entsprechender Flughafenausweis ausgehändigt.
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Mit Auskunft vom 20. August 2001 teilte die Bundesbeauftragte für die Unterlagen
des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik
der Luftfahrtbehörde mit, dass der Kläger unter einem Decknamen "..." als Inoffiziel-
ler Mitarbeiter für Sicherheit (IMS) für den Staatssicherheitsdienst der ehemaligen
Deutschen Demokratischen Republik (MfS) tätig gewesen sei. Der Kläger habe nach
einer Kontaktphase am 4. Juli 1975 eine Verpflichtungserklärung unterzeichnet, der
letzte Treffbericht stamme vom 31. Mai 1989. Es lägen 139 Treffberichte des Füh-
rungsoffiziers, 86 Berichte des Führungsoffiziers nach Informationen des IM (davon
44 mit Decknamen unterschrieben, 42 ohne Unterschrift), 63 handschriftliche Berich-
te des IM (davon 57 mit Decknamen unterschrieben, 6 ohne Unterschrift) und 42
Tonbandabschriften vor. Der Kläger habe Prämien in Höhe von insgesamt 1 950 M
für den Zeitraum von Dezember 1975 bis März 1989, Präsente im Wert von
459,90 M für den Zeitraum von November 1976 bis April 1980 sowie Auslagenerstat-
tungen in Höhe von insgesamt 150 M (Juli 1975 und November 1977) erhalten. Die
Berichte hätten Folgendes zum Inhalt gehabt: fachliche, politische und persönliche
Einschätzungen von Mitarbeitern; intensive Informationserarbeitung zu einer in OPK
(Operativer Personenkontrolle) bearbeiteten Kollegin mit Hinweisen zu deren Ausrei-
segedanken; Beobachtungen von in- und ausländischen Mitarbeitern während ver-
schiedener Einsätze zur Leipziger Messe; Hinweise zu privaten Kontakten, beson-
ders mit NSW-Charakter; Informationen zu Sachverhalten und Vorkommnissen aus
dem Dienstbereich sowie Mitteilungen über Meinungsäußerungen von Mitarbeitern
des Dienstbereiches zu tagespolitischen Ereignissen.
Mit Bescheid vom 4. Oktober 2001 stellte der Beklagte fest, dass der Kläger nach
dem Ergebnis der Überprüfung gemäß § 29d LuftVG derzeit nicht die erforderliche
persönliche Zuverlässigkeit für die Erteilung einer Zugangsberechtigung zu den nicht
allgemein zugänglichen bzw. sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen am
Flughafen D. besitze. Dem Kläger wurde die Zugangsberechtigung entzogen und
ihm wurde aufgegeben, seinen Flughafendauerausweis abzugeben. Zugleich wurde
die sofortige Vollziehung des Bescheides angeordnet. Zur Begründung verwies der
Beklagte darauf, dass eine Erpressbarkeit des Klägers wegen seiner früheren IM-
Tätigkeit nicht auszuschließen sei. Nachdem das MfS massive Eingriffe in die Bür-
ger- und Menschenrechte vorgenommen habe, könne eine Verstrickung des Klägers
in Straftaten oder ähnliches als Ansatzpunkt für eine Erpressung nicht sicher ausge-
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schlossen werden. Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Bescheid
vom 22. Oktober 2001 zurück.
Das vom Kläger eingeleitete Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes blieb so-
wohl beim Verwaltungsgericht Dresden als auch beim Sächsischen Oberverwal-
tungsgericht ohne Erfolg.
Seine Klage hat das Verwaltungsgericht Dresden mit Urteil vom 13. März 2002 ab-
gewiesen. Zur Begründung hat es darauf abgestellt, dass erhebliche die Zuverlässig-
keit des Klägers ausschließende Anhaltspunkte für eine Manipulierbarkeit durch Drit-
te bestünden. Mit seiner IM-Tätigkeit habe er seine Bereitschaft gezeigt, zur Wah-
rung eigener Belange, nämlich um seine berufliche Perspektive im Luftverkehrswe-
sen zu erhalten und seinen Arbeitsplatz am Flughafen nicht zu gefährden, Interessen
Dritter zu missachten, über die er in belastender Weise berichtet habe. Wegen der
damit erwiesenen Manipulierbarkeit könne offen bleiben, ob der Kläger wegen seines
damaligen Verhaltens noch erpressbar sei.
Die Berufung des Klägers hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom
17. Juli 2003 zurückgewiesen: Zuverlässig im Sinne von § 29d LuftVG sei nur, wer
die Gewähr dafür biete, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz der Sicherheit des
Luftverkehrs vor Angriffen ordnungsgemäß zu erfüllen. Wegen des hohen Gefähr-
dungspotentials des Luftverkehrs und der Hochrangigkeit der zu schützenden
Rechtsgüter sei die Zuverlässigkeit bereits dann zu verneinen, wenn hieran auch nur
geringe Zweifel bestünden. Die Entscheidung, ob die überprüfte Person in diesem
Sinne zuverlässig sei, unterliege der vollen gerichtlichen Kontrolle, ein Beurteilungs-
spielraum stehe der Luftfahrtbehörde nicht zu. Nach diesen Maßstäben besitze der
Kläger die erforderliche Zuverlässigkeit unabhängig davon nicht, ob seine IM-Tätig-
keit zu einer Erpressbarkeit durch Dritte führe oder sonst einer der in § 5 Abs. 2 oder
Abs. 3 Satz 2 der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftVZÜV)
genannten Fälle vorliege. Diese Vorschriften seien nicht abschließend. Eine Zusam-
menarbeit mit dem MfS könne je nach den Umständen des Einzelfalles auf in der
Vergangenheit liegende Verhaltensweisen und -motive und nach wie vor vorhandene
persönliche Eigenschaften schließen lassen und deshalb Zweifel daran begründen,
ob der Überprüfte das für die Sicherheit des Luftverkehrs erforderliche hohe Maß an
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Verantwortungsbewusstsein, Selbstbeherrschung und Bereitschaft zur Einhaltung
der Regeln künftig in jeder Situation und gegenüber jedermann - also nicht nur ande-
ren Geheimdiensten gegenüber - aufbringen werde. Insoweit komme es bei der
Würdigung des Einzelfalles etwa auf die Dauer und Intensität der Zusammenarbeit,
den Grund für die Bereitschaft zur Zusammenarbeit und für ihre Beendigung sowie
den Inhalt und Umfang der erstatteten Berichte an. Dagegen sei regelmäßig uner-
heblich, ob die Zusammenarbeit zu konkret nachweisbaren Nachteilen für Dritte ge-
führt habe. Beim Kläger müsse nach den vorliegenden Erkenntnissen davon ausge-
gangen werden, dass er jedenfalls in der Vergangenheit bereit gewesen sei, zum
eigenen Vorteil oder um die Gefahr geringer Nachteile abzuwenden, mit dem Nach-
richtendienst eines diktatorischen Staates intensiv zusammenzuarbeiten und
ihm- auch über seine eigenen moralischen Maßstäbe hinweg - Informationen über
Dritte nicht nur beruflicher, sondern auch privater oder sogar intimer Art zu beschaf-
fen. Der Kläger sei von 1975 bis 1989 als Inoffizieller Mitarbeiter tätig gewesen. Zur
Zusammenarbeit habe er sich nach eigenen Angaben bereit erklärt, um Einschrän-
kungen bei der Arbeit zu vermeiden und seine Flug- und Mechanikerlizenzen zu be-
halten bzw. wieder zu erhalten, also um nur relativ geringfügige Nachteile zu vermei-
den. Eine andere Bewertung sei auch nicht geboten, wenn unterstellt werde, der
Kläger sei auch mit dem Vorwurf einer beabsichtigten Republikflucht unter Druck ge-
setzt worden. Denn über die geschilderten Nachteile hinaus seien deswegen keine
weiteren Maßnahmen gegen ihn ergriffen worden. Der Kläger habe sich während der
Existenz des MfS von seiner IM-Tätigkeit weder distanziert noch habe er die Zu-
sammenarbeit selbst beendet. Die aus der Zahl von rund 130 Treffberichten zu fol-
gernde Intensität der Zusammenarbeit werde auch durch die an den Kläger ausge-
zahlten Prämien belegt. Sie deuteten zugleich darauf hin, dass er bereit gewesen
sei, wenn nicht beabsichtigt habe, finanzielle Vorteile aus der Zusammenarbeit mit
dem MfS zu ziehen. Die Behauptung des Klägers, er habe keine Prämien, sondern
nur Aufwandsentschädigungen erhalten, sei nicht glaubhaft. Inhaltlich hätten sich
seine Berichte zwar auch mit Sicherheitsfragen am Flughafen befasst, häufig aber
ebenso Privates über andere Personen bis hin zu negativen Charaktereinschätzun-
gen und intimen Details enthalten. Aufgrund dieses in der Vergangenheit gezeigten
Verhaltens sei anzunehmen, dass der Kläger nicht die Gewähr biete, in Zukunft allen
Anfechtungen zu widerstehen und sich strikt an die zum Schutz der Luftsicherheit
erlassenen Vorschriften zu halten.
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Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit seiner Revision und macht geltend:
Die Ermächtigungsgrundlage für § 5 LuftVZÜV in § 32 Abs. 2b i.V.m. § 29d Abs. 2
und 3 LuftVG sei mangels Bestimmtheit nicht mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar,
soweit etwaige charakterliche Mängel für eine Unzuverlässigkeit angeführt würden.
Das Oberverwaltungsgericht habe verkannt, dass bei der Beurteilung der Zuverläs-
sigkeit nur eine mögliche Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs maßgeblich sein
könne, nicht aber etwaige sonstige charakterliche Mängel, die den Luftverkehr nicht
gefährden könnten. Außerdem müsse wegen Art. 12 GG zumindest eine abstrakte
Gefahr vorliegen. Hinsichtlich seiner MfS-Tätigkeit sei eine Wiederholungsgefahr je-
doch ausgeschlossen. Sie habe außerdem eine abnehmende Tendenz aufgewiesen.
Er habe mit dem MfS nicht wegen finanzieller Zuwendungen zusammengearbeitet,
die Zahlungen habe er generell als Aufwendungsentschädigung angesehen. Der In-
halt der von ihm verfassten IM-Berichte spreche ebenfalls nicht gegen seine Zuver-
lässigkeit; sie entsprächen denen eines "durchschnittlichen" IM. Es bestehe keinerlei
Nähe zu den Regelbeispielen in § 5 Abs. 2 und 3 LuftVZÜV. Sein Auftrag als IM sei
eindeutig die Sicherung des Flugbetriebes gewesen. Als Sicherheitsrisiko seien da-
mals vor allem ausreisewillige Personen eingeschätzt worden, daher habe ein
Schwerpunkt bei etwaigen Westkontakten gelegen. Außerdem sei über andere Si-
cherheitsrisiken wie die Nichteinhaltung von Vorschriften und den Umgang mit Werk-
zeug und Material sowie generell über etwaige Straftaten zu berichten gewesen. Er
habe sich damals - bei aller moralischen Verwerflichkeit aus heutiger Sicht - absolut
rechtstreu und zuverlässig verhalten. Die Gewährleistung der Sicherheit des Luftver-
kehrs gehöre quasi zu seinem verinnerlichten Berufsbild. Vor allem aber habe das
Oberverwaltungsgericht nicht berücksichtigt, dass seit 1989 mittlerweile 14 Jahre
beanstandungsfrei vergangen seien. Es habe die gesetzliche Auslegungsvorgabe
unbeachtet gelassen, die § 5 Abs. 2 LuftVZÜV mit der 10-Jahres-Frist in Bezug auf
Straftaten enthalte. Schließlich verletze die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts
Art. 3 GG. Er sei ein "durchschnittlicher" IM gewesen, im Gegensatz zu ihm seien
noch viele weitere ehemalige Inoffizielle Mitarbeiter am Flughafen D. tätig.
Der Beklagte tritt der Revision entgegen.
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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich
am Verfahren. Er hält das Berufungsurteil ebenfalls für zutreffend.
II.
Die Revision des Klägers ist begründet. Das Berufungsgericht hat die sich aus dem
maßgeblichen materiellen Recht ergebenden Anforderungen an die Bewertung der
luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers nicht hinreichend beachtet (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Da für eine abschließende Entscheidung noch ergänzende
Feststellungen zu treffen sind und eine erneute Beweiswürdigung unter deren Einbe-
ziehung erforderlich ist, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entschei-
dung an das Sächsische Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
1. Nach § 29d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in der hier maß-
geblichen Fassung des Art. 19 Nr. 4 des Gesetzes zur Bekämpfung des internationa-
len Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz) vom 9. Januar 2002 (BGBl I S. 361
<379 f.>) überprüft die Luftfahrtbehörde zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit
des Luftverkehrs (§ 29c Abs. 1 Satz 1) die Zuverlässigkeit von Personen, denen zur
Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu den nicht all-
gemein zugänglichen Bereichen (§ 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2)
gewährt werden soll. Hierzu darf die Luftfahrtbehörde gemäß § 29d Abs. 2 Nr. 2
LuftVG, soweit erforderlich, unter anderem bei der Bundesbeauftragten für die Unter-
lagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Re-
publik nach dort vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen
Informationen anfragen. Gemäß § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Halbsatz 2 LuftVG in der
Fassung des Art. 19 Nr. 1 Buchst. a des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom
9. Januar 2002 entscheidet die Luftfahrtbehörde, welchen Personen die Berechtigung
zum Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen erteilt werden darf oder zu
entziehen ist.
Gemäß § 5 Abs. 1 der Verordnung zur Regelung des Verfahrens der Zuverlässig-
keitsüberprüfung auf dem Gebiet des Luftverkehrs (Luftverkehr-Zuverlässigkeits-
überprüfungsverordnung - LuftVZÜV) vom 8. Oktober 2001 (BGBl I S. 2625) bewer-
tet die Luftfahrtbehörde die Zuverlässigkeit des Betroffenen auf Grund einer Ge-
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samtwürdigung des Einzelfalles. Nach § 5 Abs. 2 LuftVZÜV fehlt es in der Regel an
der erforderlichen Zuverlässigkeit, wenn (1.) der Betroffene innerhalb der letzten
zehn Jahre vor der Überprüfung wegen versuchter oder vollendeter Straftaten
rechtskräftig verurteilt wurde, oder (2.) tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen,
dass der Betroffene Bestrebungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 oder 3 des Bundesverfas-
sungsschutzgesetzes verfolgt oder unterstützt oder innerhalb der letzten zehn Jahre
verfolgt oder unterstützt hat. Gemäß § 5 Abs. 3 LuftVZÜV ist bei Verurteilungen und
Bestrebungen nach Absatz 2, die länger als zehn Jahre zurückliegen, oder bei Vor-
liegen sonstiger Erkenntnisse im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob sich daraus im
Hinblick auf die Sicherheit des Luftverkehrs Zweifel an der Zuverlässigkeit der zu
überprüfenden Person ergeben. Als sonstige Erkenntnisse kommen nach Satz 2
Nr. 2 dieser Regelung unter anderem der Verdacht der Tätigkeit für fremde Nachrich-
tendienste und nach ihrer Nr. 4 Sachverhalte, aus denen sich eine Erpressbarkeit
durch Dritte ergibt, in Betracht. Können bestehende Zweifel an der Zuverlässigkeit
der Person nicht ausgeräumt werden, ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 5 LuftVZÜV die Zu-
verlässigkeit zu verneinen.
2. Im vorliegenden Fall ist auf die im Laufe des Rechtsstreites durch das Terroris-
musbekämpfungsgesetz vom 9. Januar 2002 geänderte Rechtslage abzustellen, die
sich erkennbar Geltung auch für noch offene Verwaltungs- und Verwaltungsstreitver-
fahren beimisst (vgl. Urteile vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 17.87 - BVerwGE
84, 157 <160 ff.> und vom 20. März 1996 - BVerwG 6 C 4.95 - BVerwGE 100, 346
<347 f.>). Bei der Frage, welche Sachlage maßgeblich ist, ist demgegenüber zu be-
achten, dass das Luftverkehrsrecht die Feststellung der Zuverlässigkeit im Sinne von
§ 29d LuftVG mit einer zeitlich nur begrenzten Geltungskraft ausstattet. Im Regelfall
muss der Betroffene jedenfalls im Abstand von einem Jahr nach Bekanntgabe des
Ergebnisses der letzten Überprüfung erneut die Zuverlässigkeitsüberprüfung bean-
tragen (§ 9 Abs. 3 LuftVZÜV); bei Bekanntwerden neuer sicherheitsrelevanter Er-
kenntnisse muss die Luftfahrtbehörde auch unabhängig davon eine erneute Überprü-
fung vornehmen. Jede neue Überprüfung der Zuverlässigkeit löst aber erneut die
Verpflichtung der Luftfahrtbehörde zur Einholung der nach § 4 LuftVZÜV erforderli-
chen Auskünfte aus. Dies schließt es, soweit der Erkenntnisstand älter als ein Jahr
ist, auch für das Gericht aus, auf eine Verpflichtung der Luftfahrtbehörde zur (positi-
ven) Feststellung der Zuverlässigkeit zu erkennen. Die Sache durch eigene tatsächli-
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che Ermittlungen spruchreif zu machen, verbietet sich auch deshalb, weil nicht nur
der Ausschlussgrund, der Gegenstand des konkreten Rechtsstreites ist - hier also
die frühere IM-Tätigkeit des Klägers -, sondern auch alle weiteren in Betracht kom-
menden Gründe für eine Unzuverlässigkeit ausgeschlossen werden müssten. Dies
legt es nahe, dass sich das Gericht auf eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der
(negativen) behördlichen Feststellung im Zeitpunkt der Behördenentscheidung be-
schränkt und für den Fall, dass sie sich als rechtswidrig erweist, in entsprechender
Anwendung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ein bloßes Bescheidungsurteil erlässt.
3. Die Entscheidung der Luftfahrtbehörde über die luftverkehrsrechtliche Zuverläs-
sigkeit der überprüften Person unterliegt vollständig der gerichtlichen Kontrolle; der
Behörde steht kein Beurteilungsspielraum zu.
Einer der Fälle, in denen sich auch im Bereich der gebundenen Verwaltung Kontroll-
restriktionen bei der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung ergeben können (vgl. da-
zu Urteil des erkennenden Senats vom 18. März 2004 - BVerwG 3 C 24.03 - DVBl
2004, 1040 <1042>), liegt nicht vor. Bei der Feststellung der Zuverlässigkeit nach
§ 29d LuftVG und insbesondere bei der daran anschließenden Erteilung einer Zu-
gangsberechtigung nach § 19b Abs. 1 Nr. 3 LuftVG steht das Grundrecht der Berufs-
freiheit (Art. 12 GG) inmitten, die vorgeschaltete Zuverlässigkeitsüberprüfung dient
der Abwehr von Gefahren, die vom Überprüften für die Sicherheit des Luftverkehrs
ausgehen können. Besteht in der Person des Überprüften indes kein solches Ge-
fährdungspotenzial, hat er einen Anspruch auf die Feststellung seiner Zuverlässigkeit
und die Erteilung der entsprechenden Erlaubnis. Zur Durchsetzung dieses Anspru-
ches muss er uneingeschränkt gerichtliche Hilfe in Anspruch nehmen können (Art. 19
Abs. 4 GG).
Daher liegt der Fall des § 29d LuftVG nicht anders als bei § 35 GewO. Dort ist aner-
kannt, dass die Annahme der Behörde, der Gewerbetreibende sei unzulässig, ge-
richtlich voll überprüfbar ist (vgl. u.a. Tettinger in: Tettinger/Wank, Gewerbeordnung,
6. Aufl. 1999, § 35 Rn. 26 m.w.N.). Im Berufsrecht ist die Frage der persönlichen
Eignung - zu der auch das Erfordernis der Zuverlässigkeit rechnet - in erster Linie
unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr zu würdigen (Gerhardt in: Schoch/Schmidt-
Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand September 2003, § 114 Rn. 76). Daher ist bei Ge-
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werbeuntersagungen sowie bei Erteilung und Widerruf von personengebundenen
Konzessionen - und damit auch hier - für eine Beurteilungsermächtigung kein Raum,
selbst wenn die Beurteilung der Zuverlässigkeit auch ein prognostisches Element
beinhaltet. Soweit in der Literatur (vgl. Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Stand
Dezember 2003, § 29d Rn. 7 und 59; offen gelassen in VGH München, Beschluss
vom 12. April 1999 - 20 B 98.2979 - NVwZ-RR 1999, 501) ein Beurteilungsspielraum
der Luftfahrtbehörde hinsichtlich der Gewichtung vorliegender Erkenntnisse gesehen
wird, wird dies nicht näher begründet und steht im Gegensatz zu den dargestellten
Grundsätzen.
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach bei der Erteilung der
Sicherheitsbescheide für Angehörige der Bundeswehr, von der der Zugang zu Ver-
schlusssachen abhängt, die für die Entscheidung zuständigen Stellen einen Beurtei-
lungsspielraum haben (vgl. Beschlüsse vom 24. Mai 2000 - BVerwG 1 WB 25.00 -
BVerwGE 111, 219 <221> und vom 12. Dezember 1985 - BVerwG 1 WB 8/85 -
BVerwGE 83, 90 <94 f.> m.w.N.), ist auf die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 29d
LuftVG nicht übertragbar. Das Vorliegen des Sicherheitsbescheides ist bei Soldaten
ein Element der dienstrechtlichen Eignung (Beschluss vom 12. Dezember 1983
- BVerwG 1 WB 8/85 - BVerwGE 83, 90 <95>). Die Entscheidung, ob in der Person
des Soldaten ein militärisches Sicherheitsrisiko liegt, ist unter Beachtung und Würdi-
gung spezifisch militärischer Belange durch die dafür zuständigen Stellen der Bun-
deswehr zu treffen. Ihnen steht wie in allen Eignungsfragen ein gerichtlich nur be-
schränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (vgl. Beschluss vom 12. Januar
1983 - BVerwG 1 WB 60/79 - BVerwGE 76, 52 <53> m.w.N.). Um eine solche Ent-
scheidung mit dienstrechtlichem Einschlag handelt es sich hier jedoch nicht.
4. Zuverlässig im Sinne von § 29d Abs. 1 LuftVG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet,
die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luft-
verkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten (§ 29c Abs. 1
Satz 1), jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen.
Wegen des gerade beim Luftverkehr hohen Gefährdungspotenzials und der Hoch-
rangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter begegnet es auch im Hinblick auf Art. 12
GG keinen Bedenken, wie das Berufungsgericht strenge Anforderungen zu stellen
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und die Zuverlässigkeit im Sinne von § 29d LuftVG bereits dann zu verneinen, wenn
hieran auch nur geringe Zweifel bestehen (so auch VGH München, Beschlüsse vom
14. September 1993 - 20 CS 93.2546 - NVwZ 1995, 182 <184> und vom 12. April
1999 - 20 B 98.2979 - NVwZ-RR 1999, 501 sowie Urteil vom 16. Juli 2003 - 20 BV
02.2747 und 20 Cs 02.2850 - GewArch 2003, 493; ebenso Hofmann/Grabherr, Luft-
verkehrsgesetz, Stand Dezember 2003, § 29d Rn. 7). Es entspricht den allgemeinen
Grundsätzen des Rechts der Gefahrenabwehr, um so strengere Anforderungen an
die Zuverlässigkeit von Bewerbern für eine entsprechende berufliche Tätigkeit zu
stellen, je schutzwürdiger die Rechtsgüter sind, die gefährdet werden können, und je
höher der mögliche Schaden ist. Wenn - wie bei Angriffen auf die Sicherheit des
Luftverkehrs - hochrangige Rechtsgüter wie das Leben und die Gesundheit zahlrei-
cher Menschen gefährdet werden können, kann der Normgeber auch bereits die ge-
ringe Eintrittswahrscheinlichkeit eines solchen Schadens ausreichen lassen (so zu
den Anforderungen an die Zuverlässigkeit eines Luftfahrzeugführers, Urteil vom
14. Dezember 1990 - BVerwG 7 C 20.90 - NVwZ 1991, 889 <890>). Dem entspricht
auch die Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 5 LuftVZÜV, wonach die Zuverlässigkeit bereits
dann zu verneinen ist, wenn bestehende Zweifel an der Zuverlässigkeit der Person
nicht ausgeräumt werden können.
Dabei ist für die hier maßgebliche Gefahrenlage von Bedeutung, dass der Angriff auf
die Sicherheit des Luftverkehrs nicht unmittelbar von dem zu Überprüfenden selbst
ausgehen muss. Eine Gefährdung kann ebenso dadurch eintreten, dass eine Per-
son, die Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen
Bereichen eines Flughafens oder die aufgrund ihrer Tätigkeit Einfluss auf die Sicher-
heit des Luftverkehrs hat, ihre Kenntnis von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaß-
nahmen an außen stehende Dritte weitergibt oder diesen den Zutritt zum Flughafen
ermöglicht.
5. Zu Unrecht meint der Kläger, charakterliche Mängel könnten schon deshalb nicht
die Unzuverlässigkeit begründen, weil es für die entsprechende Regelung des § 5
LuftVZÜV in § 32 Abs. 2b i.V.m. § 29d Abs. 2 und 3 LuftVG keine hinreichend be-
stimmte, dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügende Ermächtigungsgrundlage gebe.
Er verkennt dabei, dass sich die materiellen Anforderungen für die Feststellung der
luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit allein aus § 29d LuftVG ergeben. Zu einer
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näheren Bestimmung des materiellen Begriffs der Zuverlässigkeit ermächtigt § 32
Abs. 2b LuftVG nicht. Hierzu bestand auch kein Anlass. Der Begriff der Zuverlässig-
keit ist aus sich heraus genügend bestimmt (Art. 20 Abs. 3 GG). Vor dem Hinter-
grund der ständigen Rechtsprechung zum Gewerberecht und zum Gefahrenabwehr-
recht liegt es auf der Hand, dass für die Frage der persönlichen Zuverlässigkeit ge-
rade auch das Vorliegen eventueller charakterlicher Mängel maßgeblich ist.
6. Eine frühere Tätigkeit als Inoffizieller Mitarbeiter des Staatssicherheitsdienstes der
ehemaligen DDR kann nur dann Zweifel an der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässig-
keit begründen, wenn das damalige Verhalten nach dem Gesamtbild der Persönlich-
keit Grund zu der Annahme gibt, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein Ver-
stoß gerade gegen die Anforderungen an die Sicherheit des Luftverkehrs zu befürch-
ten.
a) Das MfS war ein zentraler Bestandteil des totalitären Machtapparates der DDR
und fungierte als Instrument der politischen Kontrolle und Unterdrückung der eigenen
Bevölkerung. Es diente insbesondere dazu, politisch Andersdenkende und Ausrei-
sewillige zu überwachen, abzuschrecken und auszuschalten. Diese Tätigkeit zielte
auf eine Verletzung der Freiheitsrechte, die für eine Demokratie konstituierend sind
(Urteil vom 3. Dezember 1998 - BVerwG 2 C 26.97 - BVerwGE 108, 64 <66>
m.w.N.). Dass eine MfS-Tätigkeit des nach § 29d LuftVG zu Überprüfenden auch für
die Beurteilung seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit von Bedeutung ist, ha-
ben zunächst der Verordnunggeber mit der Vorgabe einer Regelanfrage bei der
Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemali-
gen Deutschen Demokratischen Republik (BStU) in § 4 Abs. 1 Satz 7 LuftVZÜV in
der Fassung vom 8. Oktober 2001 und im Jahr 2002 auch der Gesetzgeber mit der
Aufnahme der Anfrage bei der BStU in das Luftverkehrgesetz zum Ausdruck ge-
bracht. Dabei wird nicht zwischen einer hauptamtlichen und einer inoffiziellen Mitar-
beit beim MfS unterschieden. In der Begründung für die Einführung der BStU-
Regelanfrage in der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung, die auf
eine Änderungsempfehlung des Bundesrates zurückgeht, wird darauf abgestellt,
dass Erkenntnisse über Tätigkeiten des Betroffenen beim Staatssicherheitsdienst der
ehemaligen DDR in der Regel Rückschlüsse auf die für die Sicherheit eines Flugha-
fens relevante Zuverlässigkeit einer Person erlaubten. Die Neigung zu konspirativer
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Tätigkeit sei generell ein für die Beurteilung der Zuverlässigkeit zumindest abwä-
gungsrelevanter Gesichtspunkt, dem im Rahmen der Einzelfallbeurteilung in verhält-
nismäßiger Weise Rechnung zu tragen sei (BRDrucks 726/1/01 S. 2). Der Zeitpunkt,
zu dem diese Regelungen getroffen wurden, macht zugleich deutlich, dass nach der
Bewertung des Gesetz- und Verordnungsgebers trotz des zeitlichen Abstandes zur
Auflösung des MfS/AfNS der Umstand einer MfS-Tätigkeit nach Maßgabe einer Ein-
zelfallprüfung dazu führen kann, dem Betroffenen die Zugangsberechtigung zu den
nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens wegen Unzuverlässigkeit
zu versagen. Dies ist wegen der Bedeutung der Sicherheit des Luftverkehrs und der
Gefährdung hochrangiger Rechtsgüter bei hiergegen gerichteten Angriffen auch ge-
messen an Art. 12 GG nicht zu beanstanden. Diese Relevanz einer MfS-Tätigkeit
bleibt davon unberührt, dass eine Anfrage bei der BStU nach den Änderungen von
§ 4 LuftVZÜV und § 29d Abs. 3 LuftVG durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz
vom 9. Januar 2002 nunmehr - da zu aufwendig - nicht mehr im Regelfall, sondern
nur noch erfolgt, soweit dies im Einzelfall erforderlich ist.
b) Ob die frühere IM-Tätigkeit Zweifel begründet, die die luftverkehrsrechtliche Zuver-
lässigkeit ausschließen, ist auf der Grundlage einer Einzelfallprüfung zu beurteilen.
Bezugspunkt der Überprüfung nach § 29d Abs. 1 LuftVG muss sein, ob das damalige
Verhalten Grund für die Annahme gibt, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein
Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftver-
kehrs zu befürchten. Allein ein moralisches Unwerturteil hinsichtlich der früheren
IM-Tätigkeit reicht daher nicht aus, auch wenn die systematische und umfassende
Ausforschung der eigenen Bevölkerung durch das MfS ein besonders abstoßendes
Herrschaftsinstrument der DDR war (BVerfGE 96, 189 <198>; BVerwG, Urteil vom
23. Juni 2004 - BVerwG 3 C 41.03 - NJW 2004, 2462 <2466>).
Bedeutung für die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 29dLuftVG kann die frühere
MfS-Tätigkeit danach insbesondere unter zwei Gesichtspunkten erlangen: Zum einen
kann die Gefahr bestehen, dass der Überprüfte wegen seiner früheren Zusammen-
arbeit mit dem MfS erpressbar und deshalb bereit ist, die Anforderungen an die Si-
cherheit des Luftverkehrs zu verletzen, um einem auf ihn ausgeübten Druck zu ent-
gehen. Zum anderen können die frühere Verhaltensweise und die dahinter stehen-
den Motive auf fortbestehende persönliche Eigenschaften des Überprüften schließen
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lassen, die zu befürchten geben, dass er sich auch gegenwärtig oder künftig wieder
als manipulierbar erweisen könnte. Maßgeblich ist danach, ob sich aus der früheren
IM-Tätigkeit Zweifel daran ergeben, dass der Betroffene - selbst wenn ihm Vorteile
materieller oder sonstiger Art in Aussicht gestellt oder Nachteile angedroht werden -
gleichwohl das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherr-
schung zeigt, um die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz der Sicherheit des Luft-
verkehrs jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Diese Pflichten gehen über die bloße
Einhaltung der zu diesem Zweck erlassenen Vorschriften hinaus. Der Überprüfte
muss vielmehr die Gewähr bieten, jederzeit das ihm Mögliche zum Schutz der Si-
cherheit des Luftverkehrs zu tun.
c) Kriterien für die Würdigung des Einzelfalles sind etwa die Dauer und Intensität der
Zusammenarbeit, der Grund der Bereitschaft zur Zusammenarbeit und für ihre Be-
endigung sowie Inhalt und Umfang der erstatteten Berichte. Diese allgemeinen Krite-
rien entsprechen denen der Rechtsprechung zum Sonderkündigungstatbestand we-
gen MfS-Tätigkeit nach dem Einigungsvertrag (vgl. u.a. Beschluss vom 28. Januar
1998 - BVerwG 6 P 2.97 - BVerwGE 106, 153 <158 f.>, Urteil vom 3. Dezember
1998 - BVerwG 2 C 26.97 - BVerwGE 108, 64 <68 f.>). Die Bewertung, die an Hand
dieser Kriterien zu erfolgen hat, ist jedoch nicht - wie im Fall der Sonderkündigung -
an der Frage auszurichten, ob die Fortsetzung des Dienstverhältnisses dem Arbeit-
geber bzw. dem Dienstherrn zumutbar ist. Der maßgebliche Bezugspunkt für die
Überprüfung nach § 29d LuftVG ist vielmehr, inwieweit das damalige Verhalten und
die dafür maßgeblichen Motive des Überprüften Grund für die Annahme geben, es
sei von ihm aktuell oder künftig ein Verstoß gegen die Anforderungen an die Sicher-
heit des Luftverkehrs zu befürchten.
Entgegen der Auffassung des Klägers enthält § 5 Abs. 2 LuftVZÜV keineswegs die
Wertung, dass alles, was mehr als zehn Jahre zurückliegt, für die Beurteilung der
Zuverlässigkeit außer Betracht bleiben muss. Aus § 5 Abs. 3 LuftVZÜV ergibt sich
vielmehr, dass Handlungen jenseits dieses 10-Jahres Zeitraums nach wie vor zu be-
rücksichtigen sind (vgl. dazu VGH München, Urteil vom 16. Juli 2003 - 20 BV
02.2747, 20 CS 02.2850 - GewArch 2003, 493 <494>).
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Eine zeitliche Sperre für die Berücksichtigung einer MfS-Tätigkeit ergibt sich - nach
geltendem Recht - stattdessen erst aus § 20 Abs. 3 und § 21 Abs. 3 StUG. Danach
ist die Verwendung von Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen
Deutschen Demokratischen Republik für die Sicherheitsüberprüfung nach Ablauf ei-
ner Frist von 15 Jahren, beginnend mit dem In-Kraft-Treten des Gesetzes, unzuläs-
sig. Nach Ablauf dieser Frist, die hier noch nicht verstrichen ist, darf die Tatsache
einer Tätigkeit für den Staatssicherheitsdienst dem Mitarbeiter im Rechtsverkehr
nicht mehr vorgehalten und nicht zu seinem Nachteil verwendet werden.
d) Da es um die Einhaltung der Anforderungen an die Sicherheit des Luftverkehrs
geht, ist auch das Verhalten des Überprüften nach 1989 zu berücksichtigen. Insoweit
kommt gerade der Einschätzung des Überprüften durch seinen Arbeitgeber Bedeu-
tung zu. Dies belegt § 29d Abs. 2 Nr. 4 LuftVG, wonach die Luftfahrtbehörde, soweit
im Einzelfall erforderlich, bei dem gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen nach
dort vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informatio-
nen anfragen darf.
7. Diesen Maßstäben wird das angefochtene Urteil nicht gerecht. Es berücksichtigt
weder das Erfordernis, der Beurteilung das Gesamtbild der Persönlichkeit des Betrof-
fenen zugrunde zu legen, noch beachtet es hinreichend das spezifische Schutzziel
der hier streitigen Zuverlässigkeitsprüfung.
a) Das Berufungsgericht hat die fehlende Zuverlässigkeit des Klägers aus seiner
langjährigen Tätigkeit als Inoffizieller Mitarbeiter für das MfS hergeleitet. Aufgrund
der dazu vorliegenden Erkenntnisse müsse davon ausgegangen werden, dass er
jedenfalls in der Vergangenheit bereit gewesen sei, zum eigenen Vorteil oder um die
Gefahr geringfügiger Nachteile abzuwenden, mit dem Staatssicherheitsdienst eines
diktatorischen Staates zusammenzuarbeiten und diesem - auch über die eigenen
moralischen Maßstäbe hinweg - Informationen über Dritte nicht nur beruflicher, son-
dern auch privater und sogar intimer Art zu verschaffen. Aufgrund dieses in der Ver-
gangenheit gezeigten Verhaltens sei anzunehmen, dass der Kläger nicht die Gewähr
dafür biete, in Zukunft allen Anfechtungen zu widerstehen und sich strikt und unter
allen Umständen an die zum Schutz der Luftverkehrssicherheit erlassenen Vorschrif-
ten zu halten.
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Mit diesen Ausführungen blendet das Berufungsgericht die berufliche Tätigkeit des
Klägers seit 1989 bis zum Erlass der angefochtenen Bescheide im Oktober 2001
vollständig aus seiner Betrachtung aus. Im Tatbestand des Berufungsurteils wird da-
zu mitgeteilt, seit dem 1. Mai 1991 sei der Kläger nicht mehr für die Interflug, sondern
für die Lufthansa Technik AG tätig; während dieser Tätigkeit sei er ausschließlich
und zur vollen Zufriedenheit seiner Arbeitgeberin im Sicherheitsbereich des Flugha-
fens Dresden tätig gewesen. In den Entscheidungsgründen wird auf diese Umstände
mit keinem Wort eingegangen. Dabei liegt auf der Hand, dass sie für das Gesamtbild
der Persönlichkeit des Klägers von erheblicher Bedeutung sind. Sie erfassen einen
Zeitraum von zehn Jahren und sind damit von einer Dauer, die eine einigermaßen
verlässliche Beurteilungsgrundlage bietet. In dieser Zeit war der Kläger ausschließ-
lich im Sicherheitsbereich des Flughafens und damit in dem Bereich eingesetzt, um
dessen Schutz es vorliegend geht. Er war durchgängig bei einem Unternehmen be-
schäftigt, für das die Gewähr der Sicherheit des Luftverkehrs existenznotwendig ist
und das in der Öffentlichkeit auf diesem Gebiet hohes Vertrauen genießt. Es dürfte
kaum eine Stelle geben, die kompetenter über die Zuverlässigkeit eines Betroffenen
im Hinblick auf die Sicherheit des Luftverkehrs Auskunft geben kann als ein solcher
Arbeitgeber (vgl. § 29 d Abs. 2 Nr. 4 LuftVG).
b) Die Ausführungen des Berufungsgerichts lassen darüber hinaus nicht hinreichend
erkennen, wieso die Tätigkeit als Inoffizieller Mitarbeiter des Staatssicherheitsdiens-
tes Rückschlüsse auf die spezifische Gefährdung der Luftverkehrssicherheit durch
den Kläger zulassen soll. Verstöße gegen die Erfordernisse der Luftverkehrssicher-
heit hat es ersichtlich auch während der früheren Tätigkeit nicht gegeben. Die Ver-
fehlungen, die dem Kläger in diesem Zusammenhang zur Last gelegt werden, betref-
fen den moralisch-mitmenschlichen Bereich. Solche Verfehlungen mögen zwar Cha-
rakterdefizite offenbaren, die sich auch negativ auf die Bereitschaft zur unbedingten
Beachtung der Anforderungen auswirken können, die die Luftverkehrssicherheit ge-
währleisten sollen. Diese Verknüpfung zwischen den festgestellten Verfehlungen und
der Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs muss jedoch nachvollziehbar be-
gründet werden. Daran fehlt es.
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Anhaltspunkte für eine Erheblichkeit der IM-Tätigkeit für die luftverkehrsrechtliche
Zuverlässigkeit können, wie dargelegt, in den Gründen zu finden sein, die den Betrof-
fenen seinerzeit zur Stasi-Mitarbeit veranlasst haben, oder in den Folgewirkungen,
die sich für ihn aus dieser Mitarbeit ergeben. Feststellungen, dass der Kläger allge-
mein oder speziell im Hinblick auf seine Stasi-Tätigkeit erpressbar sei, hat das Beru-
fungsgericht nicht getroffen. Letzteres würde insbesondere davon abhängen, ob die
frühere IM-Tätigkeit nach Umfang und Inhalt nicht bereits ohnehin bekannt war. Zum
anderen würde die Frage der Erpressbarkeit die Bewertung voraussetzen, inwieweit
im Hinblick auf die seit der IM-Tätigkeit verstrichene Zeit und die persönliche Situati-
on des ehemaligen IM die Drohung mit der Offenlegung der Stasiverstrickung über-
haupt noch ein Druck- und Nötigungspotenzial zu erzeugen vermag.
Das Berufungsgericht legt dar, der Kläger sei zur Abwendung relativ geringfügiger
Nachteile bereit gewesen, mit dem Staatssicherheitsdienst zusammenzuarbeiten. Als
solche geringfügigen Nachteile wertet es den Verlust der Flug- und der Mechanikerli-
zenz. Ob diese Bewertung zutreffend ist, erscheint zweifelhaft, denn für einen Flug-
zeugmechaniker ist die Mechanikerlizenz die Grundlage der beruflichen Betätigung.
Unabhängig davon bietet die Aussage des Berufungsgerichts keine hinreichende
Grundlage für die Annahme, der Kläger gebe nach seiner Persönlichkeit schon ge-
ringem Druck nach und sei daher auch bei Erlass der angefochtenen Bescheide für
Erpressungsversuche besonders anfällig gewesen.
Darüber hinaus führt das Berufungsgericht als Grund für die IM-Tätigkeit des Klägers
die ihm gewährten Vorteile in Form von Prämien an. Eine detaillierte Bewertung,
welchen Stellenwert dieser Punkt in der Motivation des Klägers hatte, erfolgt jedoch
nicht. Dazu müsste insbesondere der Betrag von ca. 2 400 M, der dem Kläger an
Prämien und Präsenten zugeflossen ist, in Beziehung gesetzt werden zur Dauer sei-
ner IM-Tätigkeit von 15 Jahren und zur wirtschaftlichen Bedeutung einer solchen
Summe im Hinblick auf die Lebensverhältnisse in der DDR. Das Berufungsurteil bie-
tet daher auch keine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Kläger habe sich
durch die ihm gewährten Zahlungen als käuflich erwiesen und dieser Charakterzug
habe im Jahre 2001 noch ein nicht zu vernachlässigendes Gefährdungspotenzial
gebildet.
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8. Das angefochtene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als zutref-
fend. Die angefochtenen Bescheide hatten die Zuverlässigkeit des Klägers u.a. des-
halb verneint, weil eine Verstrickung in strafbare Handlungen oder Ähnliches nicht
sicher ausgeschlossen werden könne. Diese Argumentation reicht zur Bejahung ihrer
Rechtmäßigkeit nicht aus. In ihnen werden keine konkreten Anhaltspunkte für ein
strafbares Verhalten des Klägers bezeichnet. Allein die Tatsache einer IM-Tätigkeit
als solche bietet aber noch keine hinreichende Grundlage für die Annahme einer
Verstrickung in Straftaten und einer daraus resultierenden Erpressbarkeit.
Hiernach kann das angefochtene Urteil keinen Bestand haben. Da die tatsächlichen
Feststellungen des Berufungsgerichts zu einer abschließenden Entscheidung nicht
ausreichen, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Berufungsgericht zurückzuverweisen.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 € fest-
gesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Luftverkehrsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
LuftVG
§ 19b Abs. 1 Nr. 3, § 29d
LuftVZÜV
§§ 5, 6, 9
Stichworte:
Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs; luftverkehrsrechtliche Zu-
verlässigkeit; Zuverlässigkeitsüberprüfung; Überprüfung; Zugangsberechtigung;
Stasi-Mitarbeit; Inoffizieller Mitarbeiter; IM; Ministerium für Staatssicherheit der ehe-
maligen Deutschen Demokratischen Republik; MfS; Flughafen; Flughafenmitarbeiter;
Luftverkehr; nicht allgemein zugängliche Bereiche; Beurteilungsspielraum.
Leitsätze:
Eine frühere Tätigkeit als Inoffizieller Mitarbeiter beim Staatssicherheitsdienst der
ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik kann nur dann Zweifel an der luft-
verkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit eines Flughafenmitarbeiters begründen, wenn
das damalige Verhalten Grund für die Annahme gibt, beim Überprüfen sei aktuell
oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen an die Sicherheit des Luft-
verkehrs zu befürchten.
Zuverlässig im Sinne von § 29d LuftVG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm
obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs,
insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, jederzeit in vollem Um-
fang zu erfüllen. Wegen des gerade beim Luftverkehr hohen Gefährdungspotenzials
und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter sind dabei strenge Anforde-
rungen zu stellen. Die Zuverlässigkeit ist bereits dann zu verneinen, wenn an ihr
auch nur geringe Zweifel bestehen.
Bei der Beurteilung, ob der Überprüfte nach dem Gesamtbild seiner Persönlichkeit
das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung auf-
bringt, um selbst bei dem In-Aussicht-Stellen von Vorteilen oder der Androhung von
Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren, ist unter anderem
auf den Grund für die Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit dem Ministerium für
Staatssicherheit und für ihre Beendigung, ihre Dauer und Intensität sowie den Inhalt
und Umfang der vom Inoffiziellen Mitarbeiter erstatteten Berichte abzustellen. Da-
neben ist insbesondere auch das Verhalten nach 1989 zu berücksichtigten.
Der Luftfahrtbehörde steht bei der Feststellung der Zuverlässigkeit der überprüften
Person kein Beurteilungsspielraum zu; die behördliche Entscheidung unterliegt in
vollem Umfang der gerichtlichen Überprüfung.
Urteil des 3. Senats vom 15. Juli 2004 - BVerwG 3 C 33.03
I. VG Dresden vom 13.03.2002 - Az.: VG 14 K 2851/01 -
II. OVG Bautzen vom 17.07.2003 - Az.: OVG 1 B 414/02 -