Urteil des BVerwG, Az. 3 C 30.04

DDR, Entschädigung, Nichtigkeit, Wesentliche Veränderung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 30.04
VG 3 K 2214/99
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Juni 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungs-
gerichts Leipzig vom 15. Januar 2004 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Klägerin begehrt die Gewährung einer höheren Entschädigung unter Einbezie-
hung der auf dem Grundstück vor der letzten Einheitswertfestsetzung erfolgten Be-
bauung.
Der Einheitswert für das als "Gartengrundstück" eingestufte Grundstück wurde mit
Bescheid des Rates des Kreises O. zum 1. Januar 1973 auf 400 M/DDR festgesetzt.
Der Rat der Gemeinde S. erteilte dem Rechtsvorgänger der Klägerin am 27. Mai
1980 die Zustimmung zur Errichtung eines Bungalows auf dem Grundstück. Als ge-
schätzte Bausumme waren im Bescheid 9 000 M/DDR angegeben; die überbaute
Fläche durfte 40 m² nicht überschreiten. 1980 wurde das Gebäude errichtet, außer-
dem wurde das Grundstück an die Wasser- und Stromversorgung angeschlossen.
1981 wurde die Klägerin durch Erbschaft Eigentümerin des Grundstücks.
Zur Ermöglichung ihrer 1984 erfolgten Ausreise in die Bundesrepublik schenkte die
Klägerin das Grundstück im Mai 1983 ihrem Cousin. Wegen dieses Eigentumswech-
sels wurde der Einheitswert neu festgesetzt. Es blieb - bezogen auf den Stichtag
1. Januar 1983 - bei der bisherigen Höhe. Im Bescheid wird als Art des Grundstücks
"Gartenland" angegeben.
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Den Antrag der Klägerin auf Rückübertragung des Grundstücks lehnte das Land-
ratsamt mit Bescheid vom 2. Juli 1993 wegen redlichen Dritterwerbs bestandskräftig
ab und stellte fest, dass ihr dem Grunde nach ein Anspruch auf Entschädigung zu-
stehe.
Die Höhe der Entschädigung setzte das Landratsamt mit Bescheid vom 18. Februar
1997 auf 2 000 DM fest. Die Bemessungsgrundlage für sonstige bebaute Grundstü-
cke ergebe sich nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 EntschG aus dem 7-fachen des zuletzt festge-
stellten Einheitswertes, hier also von 400 M. Danach betrage die Bemessungsgrund-
lage 2 800 DM. Nach Abrundung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 EntschG ergebe sich ein
Entschädigungsbetrag von 2 000 DM.
Den Widerspruch der Klägerin wies das Sächsische Landesamt zur Regelung offener
Vermögensfragen mit Widerspruchsbescheid vom 18. November 1999 zurück. Trotz
der 1980 erfolgten Errichtung eines Bungalows und der Erschließung mit Wasser und
Strom sei von dem 1983 festgesetzten Einheitswert auszugehen. Da der Einheitswert
auch nach der Bebauung unverändert geblieben sei, sei anzunehmen, dass diese
Bebauung nach dem Reichsbewertungsgesetz zu keiner Erhöhung des
Einheitswertes geführt habe.
Mit ihrer Klage begehrt die Klägerin eine höhere Entschädigung. Sie macht geltend,
es sei zu Unrecht auf die Einheitswertfestsetzung von 1983 abgestellt worden, statt-
dessen habe nach § 3 Abs. 3 EntschG ein Hilfswert zugrunde gelegt werden müs-
sen.
Mit Urteil vom 15. Januar 2004 hat das Verwaltungsgericht Leipzig die Klage abge-
wiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Eine Hilfswertberechnung nach § 3 Abs. 3
EntschG habe nicht erfolgen müssen. Die Feststellung des Einheitswertes zum
1. Januar 1983 sei wirksam. Selbst wenn sie rechtswidrig sein sollte, sei sie jeden-
falls nicht nichtig. § 3 Abs. 3 EntschG toleriere Abweichungen von 1/5 und bis zu
1 000 DM, daher könne bei einem zu niedrig festgestellten Einheitswert regelmäßig
nicht auf die Nichtigkeit des Bescheides geschlossen werden. Die zutreffende Ermitt-
lung des Einheitswertes habe bei der Festsetzung der Entschädigung nicht weiter
geprüft werden müssen. § 3 Abs. 3 EntschG lasse die Tatbestandswirkung einer Ein-
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heitswertfestsetzung nur unter engen Voraussetzungen entfallen. Sie lägen hier nicht
vor. Die tatsächlichen Veränderungen hätten nicht zwischen der Feststellung des
Einheitswertes und der Schädigung stattgefunden, sondern bereits vor der Feststel-
lung des Einheitswertes. Einer erweiternden Auslegung stehe der Wortlaut der Re-
gelung entgegen. Abgesehen davon sei nur bei Vorliegen von Wiederaufnahme-
gründen im Sinne von § 580 ZPO ein Hilfswert zu bilden. Solche Wiederaufnahme-
gründe habe die Klägerin nicht dargetan. Es sei nicht ersichtlich, dass die Bebauung
bei der Einheitswertfestsetzung unbekannt gewesen sei. Aus der Bezeichnung als
Gartenland im Bescheid von 1983 folge dies nicht. Nach dessen Nr. 8 gehörten zum
Grundvermögen auch Gebäude auf fremden Grund und Boden, was die Möglichkeit
der Bebauung eigenen Bodens einschließe. Eine analoge Anwendung von § 3 Abs. 3
EntschG scheide ebenfalls aus, da es an einer Regelungslücke fehle.
Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit ihrer Revision. Zur Begründung
bringt sie vor: Durch die Bebauung des Grundstücks im Jahr 1980 sei eine wesentli-
che Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse eingetreten, gleichwohl sei 1983 bei
der Fortschreibung des Einheitswertes dessen Höhe gleich geblieben. In einem sol-
chen Fall müsse in entsprechender Anwendung von § 3 Abs. 3 EntschG ein Hilfswert
errechnet werden. Dass sich das Verwaltungsgericht auf den engen Wortlaut von § 3
Abs. 3 EntschG berufe, sei nicht sachgerecht. Ebenso wenig sei seine Auffassung
nachvollziehbar, aus der Bezeichnung des Grundstücks als Gartenland folge nicht,
dass die Bebauung bei der Einheitswertfestsetzung unbekannt gewesen sei.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am
Verfahren. Er hält das Urteil des Verwaltungsgerichts ebenfalls für zutreffend.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
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II.
Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht an-
genommen, dass für die Berechnung der der Klägerin zustehenden Entschädigung
der 1983 zuletzt festgestellte Einheitswert zugrunde zu legen war.
Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 EntschG ist Bemessungsgrundlage der Entschädigung für
Grundvermögen bei sonstigen bebauten Grundstücken das 7-fache des vor der
Schädigung zuletzt festgestellten Einheitswertes. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 EntschG
berechnet das Amt oder das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen
einen Hilfswert nach den Vorschriften des Reichsbewertungsgesetzes vom 16. Ok-
tober 1934 in der Fassung des Bewertungsgesetzes der Deutschen Demokratischen
Republik vom 18. September 1970, wenn weder ein Einheitswert noch ein Ersatz-
einheitswert vorhanden ist oder zwischen dem Bewertungszeitpunkt und der Schädi-
gung Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse eingetreten sind, deren Berück-
sichtigung zu einer Abweichung um mehr als ein Fünftel, mindestens aber
1 000 Deutsche Mark führt. Gemäß § 3 Abs. 3 Satz 3 EntschG ist bei Vorliegen von
Wiederaufnahmegründen im Sinne des § 580 ZPO auf Antrag ein solcher Hilfswert
zu bilden.
1. Stellt § 3 Abs. 1 EntschG für die Ermittlung der Bemessungsgrundlage auf den
zuletzt festgestellten Einheitswert ab, setzt dies die rechtliche Wirksamkeit dieser
Einheitswertfestsetzung voraus. Nur dann können hieran Rechtsfolgen geknüpft
werden. Die Festsetzung darf demnach nicht nichtig und damit unwirksam sein (vgl.
Urteil vom 26. August 1999 - BVerwG 3 C 31.98 - Buchholz 111 Art. 19 EV Nr. 6).
Die Wirksamkeit der 1983 durch den Rat des Kreises O. vorgenommenen Einheits-
wertfestsetzung richtet sich nach Art. 19 EV. Nach Satz 1 dieser Regelung bleiben
vor dem Wirksamwerden des Beitritts ergangene Verwaltungsakte der Deutschen
Demokratischen Republik wirksam. Sie können nach Satz 2 aufgehoben werden,
wenn sie mit rechtsstaatlichen Grundsätzen oder mit den Regelungen des Eini-
gungsvertrages unvereinbar sind. Im Übrigen bleiben gemäß Satz 3 die Vorschriften
über die Bestandskraft von Verwaltungsakten unberührt.
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a) Bei der Einheitswertfestsetzung handelt es sich um einen "Verwaltungsakt" im
Sinne von Art. 19 EV. Darunter fallen jedenfalls solche Verwaltungsentscheidungen
von ehemaligen Behörden der DDR, die Regelungscharakter haben und auf eine
unmittelbare Rechtswirkung im Einzelfall gerichtet sind (Beschluss vom 25. Januar
1994 - BVerwG 11 B 53.93 - Buchholz 111 Art. 19 EV Nr. 1).
b) Art. 19 Satz 1 EV stellt darauf ab, dass vor dem Wirksamwerden des Beitritts er-
gangene Verwaltungsakte wirksam "bleiben". Damit setzt deren Fortgeltung voraus,
dass sie nicht bereits vor dem Beitritt als unwirksam anzusehen waren.
Für die Beurteilung, ob die 1983 erfolgte Einheitswertfestsetzung fehlerhaft oder gar
nichtig war, ist auf die zum Zeitpunkt der Einheitswertfestsetzung für die Festsetzung
- BVerwG 3 C 31.98 - Buchholz 111 Art. 19 EV Nr. 6; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 44 Rn. 211 m.w.N.).
Zwar kannte das in der ehemaligen DDR geltende Recht keine ausdrückliche Rege-
lung über die Nichtigkeit von so genannten Einzelentscheidungen. Doch war aner-
kannt, dass Einzelentscheidungen mit der Folge der Unwirksamkeit nichtig sein
konnten. Voraussetzung für die Nichtigkeit war, dass der Verstoß gegen die rechtli-
chen Anforderungen besonders schwerwiegend und für den Adressaten objektiv un-
zweifelhaft erkennbar war (DDR-Verwaltungsrecht, Lehrbuch, 2. Aufl. 1988, S. 138;
Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 44 Rn. 209 m.w.N.).
c) Rechtlicher Maßstab für die Festsetzung des Einheitswertes zum 1. Januar 1983
waren das Bewertungsgesetz der Deutschen Demokratischen Republik in der Fas-
sung vom 18. September 1970 (Sonderdruck Nr. 674 des Gesetzblattes) - im Fol-
genden DDR-BewG - und die dazu ergangene Richtlinie des Ministers der Finanzen
vom 3. Oktober 1975.
Das Grundstück der Klägerin war danach als Grundvermögen im Sinne von § 50
Abs. 1 DDR-BewG zu bewerten. Die Regelungen für die Bewertung von bebauten
Grundstücken waren nicht im DDR-Bewertungsgesetz selbst enthalten. Vielmehr
erließ nach § 52 Abs. 1 DDR-BewG der Minister der Finanzen die erforderlichen Vor-
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schriften für die Bewertung der bebauten und der im Bau befindlichen Grundstücke in
der Richtlinie zur Vereinfachung des Bewertungsverfahrens und zur Ermittlung des
Einheitswertes des Grundvermögens vom 3. Oktober 1975. Nach deren Nr. 3.2.1.
war die Bewertung von Einfamilienhäusern und Wochenendhäusern nach m³ um-
bauten Raums vorzunehmen. Dabei war für Wochenendhäuser in einfachster Bau-
ausführung ein Wert von 17 M/m³, für Einfamilienhäuser in einfachster Bauausfüh-
rung (Wasserleitung, ohne Bad, Ofenheizung, elektrisches Licht, Doppelfenster, z.T.
unterkellert) ein Wert von 20 M/m³, für Einfamilienhäuser in Bauausführung mit übli-
cher Komfortausstattung (Bad, WC, Fliesen in Bad und Küche, Zentralheizung, z.T.
Parkett, Gas, elektr. Licht) ein Wert von 24 M/m³ und für Einfamilienhäuser in exklu-
siver Bauausführung ein Wert von 30 M/m³ zugrunde zu legen.
Die Fortschreibung der Einheitswerte war in § 22 DDR-BewG geregelt. Nach § 22
Abs. 1 Satz 1 DDR-BewG war der Einheitswert neu festzustellen (Wertfortschrei-
bung), wenn der Wert, der sich für den Beginn eines Kalenderjahres ergab, um mehr
als den fünften Teil, mindestens aber um 1 000 M von dem Einheitswert des letzten
Feststellungszeitpunktes abwich. Nach Satz 2 dieser Regelung war, wenn bei einem
land- und forstwirtschaftlichen Betrieb, einem Grundstück oder einem Betriebsgrund-
stück die Abweichung auf einer Bestandsveränderung beruhte, der Einheitswert
schon dann neu festzustellen, wenn der Wert infolge der Bestandsveränderung allein
um mehr als den zwanzigsten Teil, mindestens aber um 500 M, abwich. Eine
Bestandsveränderung lag nach Satz 3 unter anderem dann vor, wenn der Gebäude-
bestand durch Neubau, Anbau oder Aufbau oder durch Abbruch, Abbrand u. dgl.
verändert wurde. Hier handelte es sich um eine solche Bestandsveränderung, so
dass die hierfür geltenden niedrigeren Grenzen für die Fortschreibung des Einheits-
wertes maßgeblich sind.
Selbst wenn man für die hier erfolgte Bebauung von der untersten Kategorie der ge-
nannten Richtlinie ausgeht und weiter annimmt, dass die nach der Zustimmung zur
Errichtung des Gebäudes zulässige überbaubare Fläche von 40 m² ausgeschöpft
wurde, ergibt sich - eine Geschosshöhe von 2,50 m zugrunde gelegt - ein umbauter
Raum von 100 m³ und damit ein für das Gebäude anzusetzender Einheitswert in
Höhe von 1 700 M. Sogar bei einem nur hälftigen Ausschöpfen der zulässigerweise
überbaubaren Fläche beträgt dieser Einheitswert bereits 850 M. Auch bei für die Klä-
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gerin ungünstigen Annahmen hätte somit wegen der Überschreitung des Schwellen-
wertes nach § 22 BewG-DDR eine Fortschreibung und Erhöhung des Einheitswertes
erfolgen müssen.
d) Erweist sich damit die 1983 erfolgte Einheitswertfestsetzung mit hoher Wahr-
scheinlichkeit jedenfalls als fehlerhaft, so liegen doch nicht zugleich die Vorausset-
zungen für deren Nichtigkeit und Unwirksamkeit vor.
Möglich ist, dass der Rat des Kreises O. 1983 einen fehlerhaften Sachverhalt
zugrunde legte, indem die 1980 erfolgte Bebauung nicht zur Kenntnis genommen
wurde. Der Annahme eines solchen Fehlers steht der im Bescheid enthaltene Zusatz
nicht entgegen, dass zum Grundvermögen auch Gebäude auf fremdem Grund und
Boden gehörten. Damit wird nur die Regelung in § 50 Abs. 3 BewG-DDR wiederge-
geben, einen Rückschluss auf Kenntnis oder Unkenntnis der Behörde von der Be-
bauung im konkreten Fall trägt dies nicht. Ein solcher Fehler bei der Sachverhalts-
ermittlung wäre hier aber nicht so gravierend, dass er zur Nichtigkeit des festgesetz-
ten Einheitswertes führte. Möglich ist aber auch, dass die Behörde von der Bebauung
Kenntnis hatte; dann wäre die Annahme, dass jedenfalls der für eine Fortschreibung
des Einheitswertes nach § 22 DDR-BewG maßgebliche Schwellenwert nicht
überschritten sei, rechtsfehlerhaft. Auch ein solcher Fehler erfüllte allerdings nicht die
Voraussetzung eines besonders schwerwiegenden Verstoßes gegen die rechtlichen
Anforderungen, ebenso wenig wäre er objektiv unzweifelhaft erkennbar. Auch
ansonsten ergeben sich aus den Feststellungen des Verwaltungsgerichts keine An-
haltspunkte dafür, dass die Einheitswertfestsetzung nach der seinerzeitigen Staats-
und Verwaltungspraxis der DDR nicht als wirksam angesehen wurde (vgl. Urteil vom
20. März 1997 - BVerwG 7 C 23.96 - Buchholz 428 § 1 VermG Nr. 108).
2. Art. 19 Satz 2 EV hindert eine Heranziehung der Einheitswertfestsetzung 1983 e-
benfalls nicht. Weder war diese mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar noch
ist sie deshalb aufgehoben worden.
Eine Unvereinbarkeit der DDR-Einheitswertfestsetzung mit rechtsstaatlichen
Grundsätzen im Sinne dieser Regelung setzt mehr voraus als deren "einfache"
Rechtswidrigkeit wegen der Verletzung bewertungsrechtlicher Vorschriften. Die Vor-
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aussetzungen und das Verfahren für die Aufhebung von rechtstaatswidrigen DDR-
Verwaltungsakten regelt zum einen das Verwaltungsrechtliche Rehabilitierungsge-
setz (vgl. Beschluss vom 23. Januar 1996 - BVerwG 7 B 4.96 - Buchholz 111 Art. 41
EV Nr. 2). Es ist allerdings nach seinem § 1 Abs. 1 Satz 2 auf Verwaltungsentschei-
dungen in Steuersachen - wie hier - nicht anwendbar. Nach dem Schreiben des Bun-
desministers der Finanzen an die Obersten Finanzbehörden der neuen Länder vom
8. August 1991 (BStBl I S. 793) kommt eine Aufhebbarkeit aber in Betracht, wenn
das Steuerrecht nachweislich willkürlich und im Ergebnis unrichtig angewendet wor-
den ist, z.B. um einen politisch Andersdenkenden nur wegen seiner Gesinnung zu
verfolgen, nicht aber, wenn die Verwaltungsentscheidungen elementaren Anforde-
rungen an Gerechtigkeit, Rechtssicherheit und Verhältnismäßigkeit genügen. Auch
diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Es ist nicht erkennbar, dass der Ein-
heitswert absichtlich zu niedrig festgesetzt worden wäre, um die Klägerin zu diskrimi-
nieren, zumal der Adressat des Bescheides nicht die Klägerin, sondern der Be-
schenkte war. Abgesehen davon hat das Verwaltungsgericht nicht festgestellt, dass
eine Aufhebung der Einheitswertfestsetzung erfolgt ist.
3. Nach Art. 19 Satz 3 EV bleiben die Vorschriften über die Bestandskraft von Ver-
waltungsakten unberührt. Es kann offen bleiben, inwieweit die Einheitswertfestset-
zung auch an § 44 VwVfG oder - als Steuerverwaltungsakt - an § 124 Abs. 3 AO zu
messen wäre. Jedenfalls wäre auch nach den dort enthaltenen Kriterien keine Nich-
4. Einer der Fälle, in denen nach § 3 Abs. 3 EntschG trotz des Vorliegens einer wirk-
samen Einheitswertfestsetzung ein Hilfswert zu errechnen ist, liegt ebenfalls nicht
vor.
a) Anders als dies § 3 Abs. 3 Satz 1 EntschG voraussetzt, ist die Veränderung der
tatsächlichen Verhältnisse des Grundstücks hier nicht zwischen dem für die letzte
Einheitswertfestsetzung maßgeblichen Bewertungszeitpunkt (1. Januar 1983) und
der Schädigung eingetreten. Die Bebauung, deren Berücksichtigung die Klägerin be-
gehrt, ist bereits im Jahr 1980 erfolgt. Eine erweiternde Auslegung von § 3 Abs. 3
Satz 1 EntschG auf den hier vorliegenden Fall scheitert am klaren Wortlaut der Re-
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lücke. Haben sich die tatsächlichen Verhältnisse vor der letzten Einheitswertfestset-
zung verändert, kommt es darauf an, ob diese Veränderung - insbesondere im Hin-
blick auf die maßgeblichen Schwellenwerte - bei der zeitlich nachfolgenden Ein-
heitswertfestsetzung zu berücksichtigen war. Ist das fehlerhaft unterblieben, führt
dies bei der gestuften Heranziehung von Einheitswert, Ersatzeinheitswert und Hilfs-
wert gemäß § 3 EntschG nur dann zum Übergang auf den subsidiären Wert, wenn
der Fehler die Nichtigkeit und Unwirksamkeit der nach der Stufenfolge vorrangigen
Festsetzung zur Folge hat. Damit hat diese Frage bereits im Rahmen der Anwend-
barkeit von § 3 Abs. 1 und 2 EntschG ihre Regelung gefunden. Für die von der Klä-
gerin befürwortete Analogie ist daher kein Raum.
b) Wiederaufnahmegründe im Sinn von § 580 ZPO, die nach § 3 Abs. 3 Satz 3
EntschG auf entsprechenden Antrag zur Bildung eines Hilfswertes führen, sind von
der Klägerin weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € fest-
gesetzt.
Prof. Dr. Driehaus Liebler Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Entschädigungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
EntschG § 3 Abs. 1
§ 3 Abs. 3
EV
Art. 19
Stichworte:
Entschädigung; Einheitswert; Einheitswertfestsetzung; Hilfswert; Hilfswertfestset-
zung; Bemessungsgrundlage; Nichtigkeit; Unwirksamkeit; DDR-Verwaltungsakt;
entsprechende Anwendung; Analogie.
Leitsätze:
Die Bemessungsgrundlage der Entschädigung ist auch dann gemäß § 3 Abs. 1
EntschG aus dem vor der Schädigung zuletzt festgestellten Einheitswert zu ermitteln,
wenn vor dem Bewertungszeitpunkt eingetretene tatsächliche Veränderungen des
Grundstücks bei der Einheitswertfestsetzung unberücksichtigt geblieben sind, es sei
denn, die Festsetzung erweist sich deshalb als nichtig.
Für die Berechnung eines Hilfswertes in entsprechender Anwendung von § 3 Abs. 3
EntschG ist in diesem Fall kein Raum.
Urteil des 3. Senats vom 9. Juni 2005 - BVerwG 3 C 30.04
I. VG Leipzig vom 15.01.2004 - Az.: VG 3 K 2214/99 -