Urteil des BVerwG, Az. 3 C 3.11

Sonderabgabe, Werbung, Kommission, Aeuv
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 3.11
OVG 8 A 10927/10
Verkündet
am 24. November 2011
Bech
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. November 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Langer, Dr. Wysk
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. Dezember 2010
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einer Abgabe für den
beklagten Deutschen Weinfonds, eine nach §§ 37 ff. des Weingesetzes
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(WeinG) errichtete Anstalt des öffentlichen Rechts, die im Wesentlichen mit der
Absatzförderung des deutschen Weins betraut ist.
Die Klägerin betreibt eine Weinkellerei in C. Für das vierte Quartal 2008 melde-
te sie dem Beklagten 131 765 hl als Menge von ihr abgefüllter Weine und Wein-
erzeugnisse. Der Beklagte setzte daraufhin mit Leistungsbescheid vom
2. Februar 2009 eine so genannte Handelsabgabe für den Deutschen Wein-
fonds in Höhe von 88 282,55 € fest.
Widerspruch und Klage gegen die Heranziehung blieben ohne Erfolg. Das
Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Die Ab-
gabe, deren einfachrechtliche Voraussetzungen nicht streitig seien, sei mit Ver-
fassungsrecht und mit europäischem Recht vereinbar. Es handele sich zwar um
eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion, die nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts nur unter engen Voraussetzungen zulässig sei;
diese Voraussetzungen seien aber erfüllt. Der Gesetzgeber wolle durch die ab-
gabefinanzierte Tätigkeit des beklagten Fonds die Weinqualität und den Absatz
von Wein fördern und verfolge damit einen über die bloße Mittelbeschaffung
hinausgehenden Sachzweck. Die abgabenbelastete Gruppe sei hinreichend
homogen und abgegrenzt. Sie stehe den Aufgaben des Beklagten evident nä-
her als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit. Der Gesetzgeber habe den
Abgabepflichtigen zu Recht auch eine besondere Finanzierungsverantwortung
zugewiesen. Die deutsche Weinwirtschaft sei erheblichen Beeinträchtigungen
und spezifischen Nachteilen im transnationalen Wettbewerb ausgesetzt. Das
zeige sich in einer fortdauernd negativen Außenhandelsbilanz und in deutlich
niedrigeren Durchschnittspreisen gegenüber qualitativ vergleichbaren Weinen
aus Frankreich, Italien oder Spanien. Der Beklagte habe plausibel dargelegt,
dass dies auf einem nach wie vor schlechten Image deutscher Weine im Aus-
land beruhe. Die Nachteile könnten von den Angehörigen der abgabepflichtigen
Gruppe selbst zumindest nicht mit derselben Erfolgsaussicht kompensiert wer-
den wie durch ein abgabefinanziertes staatliches Gemeinschaftsmarketing. Die
von der Klägerin hilfsweise gestellten Beweisanträge seien allesamt abzuleh-
nen. Die unter Beweis gestellten Tatsachen zu den Preisen von Wein und de-
ren Aussagekraft im internationalen Vergleich, zur Gesamtmenge importierter
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Weine, zur Wertschöpfung, zum Image des deutschen Weins und zur Effektivi-
tät der Werbung des Weinfonds beträfen durchweg Umstände, die nicht ent-
scheidungserheblich seien, als wahr unterstellt werden könnten oder offensicht-
lich nicht zuträfen.
Zur Begründung ihrer Revision vertieft die Klägerin ihre Ansicht, die Abgabe sei
verfassungs- und europarechtswidrig. Das Berufungsgericht habe den verfas-
sungsrechtlichen Prüfungsmaßstab für Sonderabgaben verkannt und auch
falsch subsumiert. Es fehle bereits an der notwendigen Homogenität der Grup-
pe der Abgabepflichtigen. Die zur Abgabe herangezogenen Eigentümer von
Weinbergsflächen, die nicht zugleich Selbsterzeuger seien, hätten ein bloß mit-
telbares Interesse am Erfolg der Vermarktung von Wein, das nicht genüge, um
sie in den Kreis der Abgabepflichtigen einzubeziehen. Das Berufungsgericht
habe nicht widerspruchsfrei festgestellt, dass die Interessen der Erzeuger an
einer gemeinschaftlichen Absatzförderung mit denen der Abfüller von Wein aus-
reichend gleichgerichtet seien. An der Homogenität fehle es zudem, weil nur
Erzeuger und Abfüller deutscher Weine zur Abgabe herangezogen würden,
obwohl nach dem Weingesetz der Absatz von Wein schlechthin zu fördern sei.
Schließlich und vor allem fehle es aber gemessen an der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen
Agrarwirtschaft (CMA) und zum Holzabsatzfonds an einer besonderen Finan-
zierungsverantwortung der abgabepflichtigen Gruppe. Das Bundesverfas-
sungsgericht habe einen gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum bei Sonder-
abgaben verneint und strenge Anforderungen an ihre Einführung gestellt. Im
Widerspruch dazu habe das Berufungsgericht dem Gesetzgeber eine Einschät-
zungsprärogative zuerkannt. Zu Unrecht habe es sich daher davon leiten las-
sen, dass eine erhebliche Beeinträchtigung der Abgabepflichtigen nicht etwa
festgestellt werden müsse, sondern dass es genüge, wenn sie sich plausibel
begründen lasse. Auch habe es bei seinem internationalen Vergleich der Wein-
preise fälschlicherweise auf die „Wertschöpfung je Flasche“, d.h. den Endver-
braucher-Verkaufspreis abgestellt. Diese Vergleiche seien jedoch unbrauchbar,
weil sie die Besonderheiten der jeweiligen Märkte nicht berücksichtigten. Auch
sehe das Berufungsgericht selbst, dass „Wertschöpfung“ nichts mit dem Wie-
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derverkaufspreis zu tun haben könne; unter „Wertschöpfung“ müsse vielmehr
der Gewinn je Mengeneinheit verstanden werden, der jedoch offensichtlich
nicht dem Umsatz je Mengeneinheit entsprechen könne. Eine in diesem Sinne
schlechtere „Wertschöpfung je Mengeneinheit“ für deutschen Wein habe das
Berufungsgericht jedoch auf den einzelnen Märkten nicht festgestellt. Für den
Inlandsmarkt lasse das Berufungsgericht Ab-Hof-Verkäufe der Erzeuger unbe-
rücksichtigt und wende sich ausschließlich dem Lebensmitteleinzelhandel und
dem Fachhandel zu. Sie, die Klägerin, habe demgegenüber eingewandt und
Beweis angeboten, dass auf dem inländischen Markt der Durchschnittspreis für
deutschen Wein insgesamt beim Preisvergleich zugrunde zu legen sei, weil et-
wa 40 % des Werts deutscher Weine ab Hof verkauft würden (etwa 25 % der
Gesamtmenge), wobei dort die Preise im Schnitt viel höher lägen als im Le-
bensmitteleinzelhandel, während hochwertige ausländische Weine gerade nicht
ab Hof, sondern im Lebensmitteleinzelhandel oder im Fachhandel verkauft wür-
den. Dem sei das Berufungsgericht verfahrensfehlerhaft nicht nachgegangen.
Unzutreffend sei dessen Annahme, Preise dürften nur auf der jeweiligen Ver-
triebsschiene miteinander verglichen werden. Auf eine erhebliche Beeinträchti-
gung der Abgabepflichtigen lasse sich vielmehr erst dann schließen, wenn die-
se ihre Erzeugnisse insgesamt zu durchweg ungünstigen Preisen verkaufen
müssten, was jedoch nicht der Fall sei. Auch ein „schlechtes Image“ deutschen
Weines habe das Berufungsgericht nicht festgestellt. Es habe sich für diese
Annahme vielmehr auf Unterlagen gestützt, die nicht Gegenstand des Rechts-
streits gewesen seien, und bei der Ablehnung eines Beweisantrags das Ergeb-
nis der Beweisaufnahme vorweggenommen, indem es zu Unrecht behauptet
habe, dass ein Zusammenhang zwischen Image und Preis bestehe. Sie, die
Klägerin, habe ferner dafür Beweis angeboten, dass das Durchschnittseinkom-
men und der Durchschnittsgewinn eines durchschnittlichen deutschen Wein-
baubetriebs über demjenigen von Betrieben in anderen Weinbau treibenden
Ländern wie z.B. Italien, Österreich, Spanien, Griechenland oder Portugal liege.
Auch diesem Beweisantrag sei das Berufungsgericht aus sachwidrigen Grün-
den nicht nachgegangen. Hinsichtlich der Frage, ob das Gemeinschaftsmarke-
ting für die Abgabepflichtigen einen Gruppennutzen habe, habe das Berufungs-
gericht fälschlich „plausible Gründe“ genügen lassen; es wäre vielmehr auch
insoweit festzustellen gewesen, ob die Tätigkeit des Beklagten effektiv sei. Die
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Behauptung des Berufungsgerichts, die Vermarktungsorganisationen in Frank-
reich oder Spanien seien anerkanntermaßen hocheffiziente Verwaltungsorgani-
sationen, sei durch nichts belegt. Das vom Berufungsgericht herausgestellte
„Riesling-Projekt“ des Beklagten sei jedenfalls nach dem Weinwirtschaftsbericht
Rheinland-Pfalz kein durchschlagender Erfolg gewesen; es sei auch deshalb
nicht gruppennützig, weil es Riesling-Erzeuger weltweit fördere, ohne die zahl-
reichen anderen Rebsorten, die in Deutschland hergestellt würden, entspre-
chend mit zu fördern. Von Bedeutung sei ferner, dass der Beklagte infolge des
CMA-Urteils des Europäischen Gerichtshofs seit 2007 einen Strategiewechsel
habe vollziehen müssen, weil er anders als vorher nicht mehr für „deutschen
Wein“ werben dürfe und es unzulässig sei, die nationale Herkunft deutschen
Weins herauszustellen. Eine bloße Behauptung sei schließlich, dass Erzeuger-,
Kellerei- oder Genossenschaftsverbände nicht in der Lage seien, selbst Wer-
bung für deutschen Wein zu treiben. Nicht logisch sei ferner, wieso die Kellerei-
en an der Bewerbung deutscher Erzeugnisse kein Interesse haben sollten;
denn selbst wenn sie auch andere Weine abfüllten, machten deutsche Erzeug-
nisse einen ganz erheblichen Anteil ihrer Ware aus. Unter dem Gesichtspunkt
des Grundrechtsschutzes werde darauf hingewiesen, dass sie, die Klägerin, pro
Jahr bis zu einer halben Million Euro Abgaben an den Beklagten entrichte. Die
Abgabe betrage etwa einen Cent je Liter, was rund ein Drittel des Gewinns dar-
stelle, den sie mit dem Verkauf von einem Liter deutschen Weins erziele. Ange-
sichts der Tatsache, dass eine positive Wirkung der Werbemaßnahmen des
Beklagten nicht erkennbar sei, sie aber umgekehrt über dieses Geld nicht für
eigene, zielgerichtete Werbemaßnahmen verfügen könne, sei dies unverhält-
nismäßig. Unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten werde darauf hingewiesen,
dass die ab Hof verkaufte Ware von der Abgabepflicht ausgenommen sei (§ 43
Abs. 2a WeinG). Der Gesetzgeber knüpfe insoweit also an den Absatzweg an,
um hinsichtlich der Abgabepflicht zu differenzieren. Das müsse auch für sie, die
Klägerin, gelten, weil sie ausschließlich Weinabnehmer im Discount-Bereich
habe. Sie selbst habe keinerlei Förderbedarf im Ausland und sei ohne Weiteres
in der Lage, ihre Produkte selbst zu bewerben. Zu beanstanden sei schließlich,
dass der Verwaltungsrat des Beklagten auch mit Nicht-Abgabepflichtigen be-
setzt sei, die über die Mittelverwendung mit entschieden. Dies sei mit dem De-
mokratieprinzip und mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
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zur Teilhabe an Entscheidungen in Selbstverwaltungskörperschaften nicht ver-
einbar.
Daneben regt sie an, das Verfahren auszusetzen und die Sache dem Bundes-
verfassungsgericht zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Abgabe sowie
dem Europäischen Gerichtshof zur Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit Unionsrecht
vorzulegen.
Die Klägerin beantragt,
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 8. Dezember 2010 und des Verwaltungsgerichts
Mainz vom 24. Juni 2010 zu ändern sowie den Bescheid
des Beklagten vom 2. Februar 2009 und dessen Wider-
spruchsbescheid vom 3. April 2009 aufzuheben
und
die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Wider-
spruchsverfahren für notwendig zu erklären.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er erwidert: Das europäische Recht mache zwar Vorgaben für die staatliche
Absatzförderung, lasse aber ausreichend Raum, um die Mittel aus der Sonder-
abgabe gruppennützig und effektiv für Werbung zu verwenden. Es treffe nicht
zu, dass er deutschen Wein mit Blick auf das europäische Beihilfenrecht nur
indirekt bewerben dürfe. Dieses kenne vielfältige Möglichkeiten für Werbung in
der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und
Forstsektor 2007 bis 2013 und den Verordnungen (EG) Nr. 800/2008 vom
6. August 2008 und Nr. 1998/2006 vom 15. Dezember 2006. Aus Art. 34 des
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ergäben sich
keine Vorgaben über die beihilfenrechtlichen Regelungen hinaus.
Die angegriffene Abgabe erfülle auch die verfassungsrechtlichen Anforderun-
gen. Die Auswahl der Abgabepflichtigen sei jedenfalls bei der vom Berufungs-
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gericht zugrunde gelegten Auslegung des § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG nicht
zu beanstanden; danach sei darauf abzustellen, wer in die Weinbaukartei ge-
mäß § 44 Abs. 1 Satz 1 WeinG als Betriebsinhaber eingetragen sei. Hinsichtlich
der Voraussetzung der besonderen Finanzierungsverantwortung der Gruppe
der Abgabepflichtigen gehe die Klägerin von einem überzogenen Prüfungs-
maßstab aus. Erhebliche Beeinträchtigungen oder spezielle Nachteile müssten
nicht festgestellt oder nachgewiesen werden; es reiche aus, wenn dieses Erfor-
dernis - wie in den Vorinstanzen geschehen - plausibel begründet werde. Die
von der Klägerin erhobenen Einwände gegen die vom Berufungsgericht heran-
gezogenen statistischen Angaben zur Weinwirtschaft und deren Aussagekraft
träfen nicht zu.
In den Vorinstanzen seien Beschreibungen des Tätigkeitsspektrums des Be-
klagten vorgelegt worden, aus denen sich die Effektivität und Gruppennützigkeit
der Mittelverwendung ergäben. Der Beklagte dürfe für alle deutschen Weine mit
Hinweis auf die Herkunft werben, die europarechtlich anerkannte Herkunftsbe-
zeichnungen trügen. Dies seien derzeit mehr als 90 v.H. der abgabepflichtigen
Erzeugnisse mit steigender Tendenz. Auch eine Rebsortenkampagne für den
Riesling als der deutschen Leitrebsorte komme jedenfalls weit überwiegend der
deutschen Weinwirtschaft zugute, auch wenn möglicherweise als unvermeidba-
re Reflexwirkung auch positive Wirkungen für Rieslingproduzenten aus anderen
Ländern auftreten könnten; dies zeige sich schon daran, dass auf Deutschland
nur etwa 3,5 v.H. der weltweiten Weinproduktion entfielen, aber mehr als
60 v.H. der weltweiten Produktion von Riesling.
Der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 GG beruhe auf sachgerechten und
vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls, weil die strengeren, gerade auch
unter Berücksichtigung von Art. 12 GG entwickelten Anforderungen an die
Rechtfertigung einer Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion erfüllt seien.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält das angegriffene Urteil für zutreffend.
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II
Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Verlet-
zung von Bundes- oder Unionsrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Im Revisionsverfahren sind nur die Europarechtskonformität und die Verfas-
sungsmäßigkeit der Abgabe für den beklagten Deutschen Weinfonds zu klären.
Dass die Abgabe nach den einfachrechtlichen Vorgaben fehlerfrei festgesetzt
worden ist, hat das Berufungsgericht festgestellt und wird von den Beteiligten
nicht in Zweifel gezogen.
Das Berufungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Abgabe mit Unions-
recht vereinbar (A.) und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist (B.).
Rechtsgrundlage für ihre Erhebung ist § 43 Abs. 1 WeinG in der bei Bescheid-
erlass geltenden Fassung der Bekanntmachung des Weingesetzes vom 16. Mai
2001 (BGBl I S. 985). Danach ist die Abgabe zur Beschaffung der für die Durch-
führung der Aufgaben des Beklagten erforderlichen Mittel zu entrichten. Abga-
bepflichtig sind die Eigentümer oder Nutzungsberechtigten von mehr als fünf Ar
umfassenden Weinbergsflächen (Satz 1 Nr. 1) sowie Abfüllbetriebe („Kellerei-
en“; Satz 1 Nr. 2). Die erforderlichen Vorschriften über die Entstehung und die
Fälligkeit der Abgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG sowie über das Ver-
fahren bei ihrer Erhebung und sonstige Vorschriften haben gemäß § 44 Abs. 1
Satz 2 WeinG die Landesregierungen durch Rechtsverordnung zu erlassen.
Von dieser Ermächtigung hat das Land Rheinland-Pfalz in § 14 bis § 17 der
Landesverordnung zur Durchführung des Weinrechts (WeinRDVO) vom 18. Juli
1995 (GVBl S. 275) Gebrauch gemacht. Die Erhebung, Festsetzung und Bei-
treibung der Abgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG ist gemäß § 44
Abs. 2 Satz 1 WeinG Aufgabe des beklagten Weinfonds.
A. Mit dem Unionsrecht stand die Erhebung der Abgabe im vierten Quartal des
Jahres 2008 in Einklang. Zur Klärung dieser Frage ist keine Vorlage an den Eu-
ropäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV erforderlich, denn die Europa-
rechtskonformität lässt sich klar und eindeutig feststellen („acte clair“, vgl.
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EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, Cilfit u.a. - Slg. 1982,
S. 3415 ).
Das europäische Beihilfenrecht hinderte nicht an der Erhebung der Abgabe.
Der Beurteilung zugrunde zu legen sind noch die Art. 87 ff. EG. Der Vertrag
über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der das Beihilfenrecht
in Art. 107 ff. regelt, ist erst am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten und damit
nach Erlass des Widerspruchsbescheides und nach Ende des Zeitraums, für
den die Abgabe erhoben wurde.
1. Es kann dahinstehen, ob die Abgabe selbst oder die mit ihr finanzierte Tätig-
keit des Beklagten als staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe
im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG anzusehen ist und daher ohne Genehmigung
der Kommission dem Durchführungsverbot des Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG (nun-
mehr Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV) unterlag (vgl. dazu Urteil vom 16. Dezem-
ber 2010 - BVerwG 3 C 44.09 - BVerwGE 138, 322 = EuZW 2011,
269 m.w.N.). Ein solches Durchführungsverbot ist jedenfalls im Verfahren nach
Art. 88 Abs. 3 EG beseitigt worden. Die Bundesrepublik Deutschland hat die
vom beklagten Weinfonds betriebene Absatzförderung als Beihilfe gewertet und
sie der Europäischen Kommission 1986 angezeigt. Die Kommission hat die
Maßnahme genehmigt (Entscheidung vom 9. September 1986 zu Beihilfe Nr.
N 133/86). Anlässlich ihrer Änderungsnotifizierung vom 14. August 2007 hat die
Bundesrepublik zugesichert, dass die aus dem europäischen Recht folgenden
Einschränkungen der Absatzförderung (wie Werbemaßnahmen ohne Hinweis
auf den nationalen Ursprung der Erzeugnisse) beachtet und Maßnahmen unter-
lassen werden, die geeignet sind, den Verkauf von Erzeugnissen aus anderen
Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen oder deren Erzeugnisse schlechtzumachen.
Die Kommission hat unter dieser Maßgabe am 19. Dezember 2007 erneut ent-
schieden, keine Einwände gegen diese Form der Absatzförderung zu erheben
(Entscheidung der Kommission K<2007> 6782 vom 19. Dezember 2007 zu
Beihilfe Nr. N 477/2007; Mitteilung der Genehmigung in ABl 2008 Nr. C 48 S. 1
<4>).
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2. Gleiches gilt mit Blick auf das Verbot von mengenmäßigen Ein- und Ausfuhr-
beschränkungen und von Maßnahmen gleicher Wirkung nach Art. 28 ff. EG
(nunmehr Art. 34 ff. AEUV). Zwar ist der Beklagte - als eine durch innerstaat-
liches Gesetz eines Mitgliedstaates geschaffene und durch einen von den Er-
zeugern zu entrichtenden „Beitrag“ finanzierte Einrichtung - verpflichtet, die
Grundregeln des Vertrags über den freien Warenverkehr zu beachten, und er
genießt auch hinsichtlich der Förderung der inländischen Erzeugung nicht die-
selbe Freiheit wie die Erzeuger selbst oder wie freiwillige Erzeugergemein-
I-9977 = NJW 2002, 3609 zur Vergabe von nationalen Gütezeichen durch die
Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft ). Die
Einschränkungen und Maßgaben, unter denen die Kommission die Marketingtä-
tigkeit des Beklagten gebilligt hat, stellen jedoch sicher, dass von dieser keine
unionsrechtswidrige Beschränkung des freien Warenverkehrs zwischen den
Mitgliedstaaten ausgeht. Soweit einzelne Werbemaßnahmen zu beanstanden
sein sollten - wofür im Revisionsverfahren keine Anhaltspunkte erkennbar ge-
worden sind -, würde ein Verstoß gegen Unionsrecht lediglich die jeweilige
Maßnahme betreffen, nicht jedoch die Einrichtung und Aufgabenerfüllung des
Beklagten als solche.
B. Die Abgabe für den beklagten Weinfonds ist auch verfassungsmäßig.
1. Dem Bund fehlte nicht die Gesetzgebungskompetenz für die Errichtung des
Fonds. Die Abgabe für den Fonds ist, wie noch näher darzulegen ist, keine
Steuer, sondern eine Sonderabgabe, zu deren Einführung der Gesetzgeber
Sachzuständigkeiten außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nehmen
muss. Das Weingesetz, das mit der Abgabe insbesondere die Qualität des
Weines sowie den Absatz des Weines fördern will (§ 37 Abs. 1 WeinG), kommt
in erster Linie dem Weinbau zugute und dient insoweit der „Förderung der
landwirtschaftlichen Erzeugung“ im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG in des-
sen bei Erlass des Weingesetzes geltenden Fassung. Soweit einzelne Bestim-
mungen den Weinhandel sowie andere Gruppen der Weinwirtschaft und ihr na-
hestehende Geschäftszweige berühren, ergibt sich die Gesetzgebungskompe-
tenz des Bundes jedenfalls aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG („Recht der Wirt-
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schaft“), wie es das Bundesverfassungsgericht für entsprechende Regelungen
des früheren Weinwirtschaftsgesetzes entschieden hat (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 5. März 1974 - 1 BvL 27/72 - BVerfGE 37, 1 <17>). Die Gesetzgebungs-
kompetenz wäre nicht dadurch infrage gestellt, wenn der beklagte Weinfonds -
wie die Klägerin meint - infolge von unionsrechtlich auferlegten Tätigkeitsbe-
schränkungen seine Zwecke nicht oder nicht effektiv genug erfüllen könnte. Ab-
gesehen davon, dass dies nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht
der Fall ist (dazu unten 2 d bb), wendet sich dieser Einwand allein gegen die
materielle Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Regelungen, aber nicht da-
gegen, dass sich der Gesetzgeber bei der Schaffung der Normen auf die ge-
nannten Kompetenztitel stützen konnte.
2. Die Abgabe nach § 43 WeinG ist auch materiell verfassungsgemäß. Sie ist
eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion (a), die strengen verfassungs-
rechtlichen Zulässigkeitsanforderungen unterliegt (b). Diese Anforderungen sind
hier erfüllt (c und d).
a) Die Abgabe ist keine Steuer, die zur Deckung des allgemeinen Finanzbe-
darfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird. Sie dient speziell zur Fi-
nanzierung der Aufgaben des als rechtsfähige Anstalt des Bundes ausgestalte-
ten Beklagten, ist also einem besonderen Finanzbedarf gewidmet, und unter-
liegt nach § 44 Abs. 2 WeinG seiner Verwaltung, fließt mithin nicht in den all-
gemeinen Haushalt. Damit wird den Abgabepflichtigen als einer bestimmten
Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern wegen ihrer besonderen Nähe zu der zu
finanzierenden Aufgabe eine spezielle Finanzierungsverantwortung zugewie-
sen.
Mit einer derartigen Sonderabgabe im engeren Sinn nimmt der Gesetzgeber
Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch, obwohl weder ein
Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Be-
lastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen. Sonder-
abgaben schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den Steuern neben diesen und au-
ßerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzli-
che Sonderlasten und gefährden bei organisatorischer Ausgliederung des Ab-
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gabenaufkommens und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Ein-
nahmen und Ausgaben, wie es hier der Fall ist, zugleich das Budgetrecht des
Parlaments. Deswegen unterliegen sie engen Grenzen und müssen gegenüber
den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom
24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 - „Wertpapierhandel Sonderabgabe“ -
BVerfGE 124, 348 <365 f.> m.w.N.). Dass es sich bei der Abgabe nach § 43
WeinG um eine solche Sonderabgabe handelt, hat das Berufungsgericht unter
Auswertung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu ähnlichen
Abgaben (vgl. BVerfG, Urteile vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -
„CMA-Pflichtabgabe“ - BVerfGE 122, 316 <334> und vom 6. Juli 2005 - 2 BvR
2335/95 u.a. - „Solidarfonds Abfallrückführung“ - BVerfGE 113, 128 <149 f.>)
überzeugend ausgeführt. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht
bereits die Abgabe nach dem früheren Weinwirtschaftsgesetz ohne Weiteres
als Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion eingeordnet (Urteil vom 27. April
1995 - BVerwG 3 C 9.95 - Buchholz 451.49 WWiG Nr. 3 ).
b) Für Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion, die ähnlich wie Steuern „vo-
raussetzungslos“ erhoben werden, hat das Bundesverfassungsgericht die fi-
nanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für nichtsteuerliche Abgaben in be-
sonders strenger Form präzisiert. Der Gesetzgeber darf sich ihrer nur im Rah-
men der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbe-
schaffung hinausgeht. Zu der Abgabe darf nur eine homogene Gruppe her-
angezogen werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abga-
benerhebung verfolgten Zweck und deshalb in einer besonderen Finanzie-
rungsverantwortung steht. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig ver-
wendet werden. Zusätzlich muss der Gesetzgeber die erhobenen Sonderabga-
ben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren und ihre sachliche Rechtferti-
gung in angemessenen Zeitabständen überprüfen (stRspr, BVerfG, Urteil vom
3. Februar 2009 a.a.O. S. 334 f.; Beschlüsse vom 12. Mai 2009 - 2 BvR
743/01 - „Holzabsatzfonds“ - BVerfGE 123, 132 <142> und vom 16. September
2009 - 2 BvR 852/07 - „BaFin-Umlage“ - BVerfGE 124, 235 <243 f.>).
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c) Auf der Grundlage der den Senat bindenden tatsächlichen Feststellungen
des Berufungsgerichts (dazu unten 4) sind diese verfassungsrechtlichen Vor-
gaben hier erfüllt.
aa) Die Abgabe dient einem Sachzweck, der über die bloße Mittelbeschaffung
hinausgeht. Nach § 43 Abs. 1 i.V.m. § 37 Abs. 1 WeinG ist ihr Aufkommen dazu
bestimmt, die wesentlichen Mittel für die Durchführung der dem Beklagten in
§ 37 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WeinG zugewiesenen Aufgaben zu beschaffen, Qualität
und Absatz des Weines zu fördern und auf den damit zusammenhängenden
Markenschutz hinzuwirken.
bb) Im Hinblick auf diesen Zweck handelt es sich bei den Abgabepflichtigen um
eine homogene Gruppe. Die deutsche Land- und Forstwirtschaft ist eine in der
europäischen Rechtsordnung vorstrukturierte Gruppe (vgl. BVerfG, Urteil vom
3. Februar 2009 a.a.O. S. 335). Innerhalb dieser Gruppe bildet die Weinwirt-
schaft - auch nach der Integration der Weinmarktordnung in die einheitliche
gemeinsame Organisation der Agrarmärkte - einen sozial wie rechtlich geson-
derten Sektor (vgl. nur die Art. 55 Abs. 2a, 85a ff., 103i ff., 113c f., 118a ff.,
120a ff., 158a, 185a ff., 190a und 203b der Verordnung Nr. 1234/2007
des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der
Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Er-
zeugnisse, ABl Nr. L 299 S. 1). In diesem Sektor sind Erzeuger und Abfüller
durch gleichgerichtete Interessen an der erfolgreichen Vermarktung von Wein
und Weinerzeugnissen mit dem Normzweck und über diesen mit den Aufgaben
des Weinfonds verbunden. An der Gleichgerichtetheit ihrer Interessen nach „au-
ßen“, also gegenüber den Abnehmern, ändert sich nichts dadurch, dass sie un-
tereinander im Wettbewerb um Marktanteile stehen.
Die Homogenität wird nicht dadurch infrage gestellt, dass in § 43 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 WeinG neben den Nutzungsberechtigten auch Eigentümer von Wein-
bergsflächen als Abgabepflichtige genannt sind, die - worauf die Klägerin hin-
weist - als Verpächter ein lediglich mittelbares Interesse an der Absatzförderung
haben; denn das Gesetz geht davon aus, dass Eigentümer nur dann zu der Ab-
gabe veranlagt werden, wenn sie ihre Weinbergsflächen selbst zur Produktion
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von Wein nutzen. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 43 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 WeinG, wonach die Nutzungsberechtigten von Weinbergsflächen
(wie Pächter) alternativ zu den Eigentümern heranzuziehen sind. Diese Rege-
lung soll sicherstellen, dass die Abgabe in jedem Fall von denjenigen entrichtet
wird, die zum Weinanbau bestimmte Flächen bewirtschaften und Erzeugnisse
herstellen, an deren Absatz sie ein durch den Beklagten förderungsfähiges Inte-
resse haben. Dieses Verständnis kommt auch in § 44 Abs. 1 Satz 1 WeinG in
der hier maßgeblichen Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Wein-
gesetzes vom 16. Mai 2007 (BGBl I S. 753) zum Ausdruck. Danach ist Berech-
nungsgrundlage für die Erhebung der Abgabe die zur Weinbaukartei gemeldete
Fläche. Damit wurde seinerzeit die Verordnung (EWG) Nr. 2392/86 des Rates
vom 24. Juli 1986 zur Einführung der gemeinschaftlichen Weinbaukartei (ABl
Nr. L 208 S. 1) umgesetzt, die in Art. 2 verlangte, in der Kartei nicht die Flä-
chen, sondern sämtliche Weinbaubetriebe der Mitgliedstaaten zu erfassen, also
die Winzer und sonstigen Produzenten. Dies konkretisierend verpflichtet Art. 3
der Verordnung (EG) Nr. 436/2009 der Kommission vom 26. Mai 2009 (ABl
Nr. L 128 S. 15), in die Weinbaukartei als „Betriebsinhaber“ solche natürlichen
oder juristischen Personen aufzunehmen, die eine mit Reben bepflanzte Fläche
„bewirtschaften“ (vgl. Art. 2 Buchst. a). Ein Eigentümer, der seine Grundstücke
nicht selbst „als“ Weinbergsflächen nutzt, ist demgemäß nicht in Anspruch zu
nehmen.
Die Gruppenhomogenität lässt sich auch nicht deswegen bezweifeln, weil der
Beklagte, wie die Klägerin annimmt, Wein jeglicher Herkunft zu fördern hätte.
Die Tätigkeit des Beklagten ist auf die Förderung von „inländischen“, also von
Abgabepflichtigen erzeugten Weinprodukten beschränkt, was § 37 Abs. 1 Nr. 2
WeinG deutlich erkennen lässt. Entsprechend wird in der Beschlussempfehlung
des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zum
Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Weingesetzes hervorgeho-
ben, dass die Aufgaben des Beklagten darauf ausgerichtet sind, „die Qualität
und den Absatz der Erzeugnisse aus den deutschen Anbaugebieten zu fördern“
(vgl. BTDrucks 16/4209 S. 9).
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- 16 -
Die Einwände gegen die Zusammensetzung des Verwaltungsrats des beklag-
ten Weinfonds (vgl. § 37 Abs. 3 Nr. 3 WeinG) betreffen nicht die Gruppe der
Abgabepflichtigen. Schon deswegen kann deren Homogenität nicht dadurch be-
einträchtigt sein, dass dem Verwaltungsrat nach § 40 WeinG auch Vertreter von
Wirtschaftszweigen angehören, die nicht zum Kreis der Abgabepflichtigen
gehören. Davon abgesehen hat das Bundesverfassungsgericht eine ähnliche
Zusammensetzung des Verwaltungsrats des Stabilisierungsfonds nach dem
Weinwirtschaftsgesetz verfassungsrechtlich gebilligt (BVerfG, Beschluss vom
5. März 1974 a.a.O. S. 26 ff.). Diese Überlegungen sind auf den Beklagten un-
mittelbar übertragbar.
cc) Die Gruppe der Abgabepflichtigen steht auch zu den abgabefinanzierten
Aufgaben in einer Beziehung, die die Auferlegung dieser Sonderlast rechtfertigt
(vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O. S. 334). Den Zwecken des Be-
klagten, den Absatz von Wein und den Markenschutz zu fördern, stehen die
Gruppenmitglieder näher als jede andere Gruppe und die Gesamtheit aller
Steuerzahler. Die Klägerin bezweifelt zu Unrecht, dass dies „evident“ ist. Mit
dem Erfordernis einer „evidenten“, „besonderen“ oder „spezifischen“ Sachnähe
bezieht sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Son-
derabgaben auf den Vergleich zwischen der abgabepflichtigen Gruppe und an-
deren, nicht abgabepflichtigen Gruppen sowie vor allem auf den Vergleich zwi-
schen der abgabepflichtigen Gruppe und der Allgemeinheit der Steuerzahler.
Die besondere Nähe zu einer Sachaufgabe, die zu einer Finanzierungsverant-
wortung führen kann, meint danach ein Entweder-Oder zulässiger oder unzu-
lässiger Sonderbelastung außerhalb der Regeln der Finanzverfassung (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 24. November 2009 a.a.O. S. 372 f.).
dd) Die rechtlich vorstrukturierte Abgrenzbarkeit als Gruppe und deren beson-
dere Sachnähe sind für sich genommen noch nicht geeignet, eine staatlich or-
ganisierte Absatzförderung zu rechtfertigen, die kraft hoheitlicher Entscheidung
an die Stelle des individuellen unternehmerischen Handelns tritt. Die Auferle-
gung einer Sonderlast bedarf hier einer besonderen Rechtfertigung; denn die
finanzielle Inanspruchnahme entspringt keiner Verantwortlichkeit der Abgabe-
pflichtigen für die Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen.
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Die Weinerzeuger und Abfüller verursachen keinen Bedarf, für dessen Befriedi-
gung sie verantwortlich gemacht werden sollen. Vielmehr geht es um eine wirt-
schaftspolitisch begründete Fördermaßnahme, zu deren Finanzierung die
Gruppe der Abgabepflichtigen nur aus Gründen eines Nutzens herangezogen
wird, den der Gesetzgeber ihnen als Gruppe zugedacht hat. In einem solchen
Fall sind an die gruppennützige Verwendung, die nicht jedem einzelnen Abga-
bepflichtigen in gleicher Weise zugute kommen muss (BVerfG, Beschluss vom
31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88 u.a. - BVerfGE 82, 159 <179>), erhöhte Anforde-
rungen zu stellen. Der durch die Abgabe zu finanzierende und die Abgabe
rechtfertigende Gruppennutzen muss evident sein; das ist der Fall, wenn er sich
plausibel begründen lässt.
ee) Bei staatlichen Fördermaßnahmen kann sich der erforderliche greifbare
Gruppennutzen vor allem aus einem - dementsprechend plausibel zu begrün-
denden - Erfordernis ergeben, erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwir-
ken oder spezielle Nachteile auszugleichen, die die Gruppenangehörigen be-
sonders betreffen und die von diesen selbst voraussichtlich nicht oder jedenfalls
nicht mit gleicher Erfolgsaussicht kompensiert werden könnten (BVerfG, Urteil
vom 3. Februar 2009 a.a.O. S. 338; Beschluss vom 12. Mai 2009 a.a.O.
S. 143). Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts besteht ein so gearte-
ter rechtfertigender Zusammenhang zwischen den Aufgaben des Beklagten und
einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen.
Das Berufungsgericht folgert aus im Einzelnen bezeichneten Tatsachen, dass
die deutsche Weinwirtschaft erheblichen Beeinträchtigungen - namentlich im
transnationalen Wettbewerb - ausgesetzt ist und dass diese durch die Gruppe
der Abgabepflichtigen selbst nicht gleich effektiv kompensiert werden können
wie durch die Aktivitäten des Beklagten. Diese Schlussfolgerungen leitet es aus
tatsächlichen Feststellungen ab, die den Senat binden (§ 137 Abs. 2 VwGO,
dazu unten 4) und die gezogenen Schlüsse tragen.
Das Berufungsgericht sieht erhebliche Beeinträchtigungen und spezifische
Nachteile der deutschen Weinwirtschaft im transnationalen Wettbewerb durch
eine vergleichsweise geringe Marktstärke sowohl auf dem Inlandsmarkt als
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auch auf den wichtigen Exportmärkten (insbesondere Frankreich, Italien, Spa-
nien, Österreich, Großbritannien, die Niederlande, USA und Australien) und
daraus folgend in einer geringen Wertschöpfung pro Mengeneinheit im Verhält-
nis zu vergleichbaren ausländischen Produkten „großer“ konkurrierender Wein-
länder. Als Indiz, das diesen Schluss erlaubt, stützt sich das Berufungsgericht
auf eine fortdauernd stark negative Außenhandelsbilanz, als Ursache sieht es
ein schlechtes Image des deutschen Weins im In- und Ausland.
Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Berufungsgericht hat ihrer
Art nach taugliche Indiztatsachen herangezogen, um seinen Schluss auf einen
Gruppennutzen der Tätigkeit des Beklagten zu belegen. Die dazu im Revisions-
verfahren geäußerte Kritik greift nicht durch. Die Klägerin verkennt zunächst,
dass das Berufungsgericht seine maßgebliche Wertung aus den ermittelten
Tatsachen in ihrer Gesamtheit gefolgert hat, nicht aber aus jeder einzelnen für
sich. Daher kommt es nicht darauf an, dass den einzelnen Umständen ein un-
terschiedliches Gewicht für die Rechtfertigung der angenommenen Beeinträch-
tigungen zukommt. Es reicht - wie gesagt - aus, dass sich die Einschätzung des
Gesetzgebers, die Abgabe und ihre Verwendung bringe einen Gruppennutzen,
plausibel begründen lässt.
Einen derart plausiblen Begründungsweg hat das Berufungsgericht aufgezeigt.
Die festgestellten Tatsachen lassen jedenfalls in ihrer Gesamtheit den gezoge-
nen Schluss zu, erweisen sich aber auch einzeln keineswegs als unplausibel.
Das gilt zunächst für die festgestellte „fortdauernd stark negative Außenhan-
delsbilanz“ für Wein. Dass ein Defizit in der Handelsbilanz auf eine Markt-
schwäche des deutschen Produkts hindeuten kann, hat das Bundesverfas-
sungsgericht wiederholt angenommen (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009
a.a.O. S. 144; Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O. S. 338 ff.). So liegen die Dinge
auch hier. Das Defizit belegt eine dauerhafte und relativ starke Bevorzugung
ausländischer Weine im internationalen Vergleich wie auch auf dem nationalen
Markt; denn auch in Deutschland wird der Weinbedarf zum weit überwiegenden
Teil mit ausländischen Weinen gedeckt. Diese Indizwirkung büßt das Handels-
bilanzdefizit nicht deshalb ein, weil die Menge des in Deutschland produzierten
Weins über einen höchstzulässigen Hektarertrag begrenzt ist (vgl. §§ 9 f.
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WeinG), sodass sich eine Erhöhung eines Marktanteils nur zulasten eines an-
deren in gleicher Größenordnung erzielen ließe. Das Berufungsgericht misst
nicht der Menge, sondern der Wertschöpfung pro Mengeneinheit Aussagekraft
bei. Das trifft zu: Da die Handelsbilanz die in ihr erfassten Waren wertmäßig
abbildet, nämlich die Warenausfuhr als Zahlungseingang und die Wareneinfuhr
als Zahlungsausgang (vgl. Gabler Wirtschaftslexikon, Stichwort: Handelsbilanz,
online im Internet: http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Archiv/2428/handelsbilanz-
v9.html), belegt ein langfristiges Defizit gerade bei einer fixen Warenmenge das
- relativ zu importierten Produkten gleicher Art und Qualität - unterdurchschnitt-
liche Preisniveau und das Ausbleiben einer angemessenen Preisentwicklung
über die Zeit. Auf den Umfang der Warenmengen, die (unterpreislich) ausge-
tauscht werden, kommt es demgegenüber nicht unmittelbar an.
Plausibel ist ebenso, dass sich das Gericht zum Beleg erheblicher Nachteile der
deutschen Weinwirtschaft auch im Übrigen an der Wertschöpfung pro Mengen-
einheit orientiert und dabei insbesondere dem Vergleich von Durchschnittsver-
kaufspreisen deutscher und ausländischer Weine in entsprechender Qualität
Bedeutung beigelegt hat. Die deutlich niedrigeren Preise, die deutsche Quali-
tätsweine im Inland und auf wichtigen Exportmärkten erzielen, haben ihre Ursa-
che offenkundig in einer im Verhältnis zu entsprechenden Weinen ausländi-
scher Herkunft geringeren Wertschätzung der Konsumenten. Es ist überzeu-
gend, diesen Umstand für das Inland anhand der Preise des Einzelhandels für
Wein herauszuarbeiten. Das gilt nicht nur, weil über ihn der Großteil, nämlich
etwa Dreiviertel des gesamten Weins in Deutschland vertrieben wird. Vor allem
kann der Absatz über den Lebensmitteleinzelhandel viel unmittelbarer als der
Direkt- und Genossenschaftsverkauf durch ein Marketing des Beklagten stimu-
liert werden. Daher kann gegen die Indizwirkung der Einzelhandelspreise nicht
eingewandt werden, dass im Direkt- und Genossenschaftsverkauf ein prozen-
tual größerer Teil der Wertschöpfung erzielt wird. Genau dieser Umstand bestä-
tigt die Einschätzung, dass die Wettbewerbsnachteile des deutschen Weins im
Einzelhandel beurteilt und durch die Tätigkeit des Beklagten verringert werden
müssen. Schon deswegen verfängt auch die Kritik nicht, richtigerweise müsse
die Wertschöpfung im Verhältnis von Winzern und Abfüllern und nicht zwischen
Einzelhandel und Endverbraucher verglichen werden. Es liegt auf der Hand,
40
- 20 -
dass eine Erhöhung der Einzelhandelspreise, die einen gut nachvollziehbaren
Anknüpfungspunkt für die Wertentwicklung des größten Teils des Weins bieten,
tendenziell auf davor liegende Glieder der Wertschöpfungskette (Erzeuger und
Abfüller) zurückwirkt. Zwar wird ihnen nicht jede Erhöhung der Endverbrauchs-
preise zugute kommen; ohne Preissteigerungen auf der letzten Stufe werden
sich aber höhere Abgabepreise auf vorgelagerten Produktionsstufen schwerlich
durchsetzen lassen.
Nicht zu beanstanden ist weiter, dass das Berufungsgericht von einem - im
Verhältnis zu staatlicher Absatzförderung - geringeren Potenzial der abgabe-
belasteten Gruppe ausgeht, die aufgezeigten Nachteile aus eigener Kraft zu
kompensieren. Nach seinen Feststellungen, die im Revisionsverfahren nicht
durchgreifend beanstandet worden sind, weisen die deutschen Weinbaubetrie-
be durchschnittlich nur eine geringe Betriebsgröße auf und müssen unter un-
günstigen Bedingungen und Inkaufnahme von Standortnachteilen produzieren
(z.B. unter klimatisch ungünstigen Verhältnissen, in Steillagen und mit einem
hohen Lohnkostenniveau). Diese Verhältnisse lassen es ohne Weiteres als
nachvollziehbar erscheinen, dass sich die Wertschöpfung nicht durch eine Ver-
änderung der Produktionsbedingungen wesentlich steigern lässt. Ebenso wenig
ist es unplausibel, aus diesen Umständen zu folgern, eine auf privatwirtschaftli-
cher Basis organisierte zentrale Absatzförderung wäre nicht in gleichem Maße
effektiv. Kleinteilige Strukturen mit nur geringer Personal- und Finanzkraft sind
kaum in der Lage, sich ebenso schlagkräftig wie starke ausländische Konkur-
renten zu organisieren und diesen gleichgewichtige Marketingstrategien ent-
gegenzusetzen. Diese Annahmen können sich auf naheliegende Wirkungs-
zusammenhänge stützen, die sich aus den konkreten Verhältnissen des be-
trachteten Wirtschaftszweiges ergeben, nicht aber auf der vom Bundesverfas-
sungsgericht abgelehnten Vermutung eines automatischen Mehrwerts staatlich
organisierter Werbung beruhen (BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O.
S. 338).
Schließlich hat das Berufungsgericht die Existenz vergleichbarer staatlich ge-
stützter Fördereinrichtungen in anderen weinproduzierenden EU-Ländern zu
Recht als Hinweis darauf betrachtet, dass diese Länder ein zentrales oder so-
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gar staatlich organisiertes Marketing ungeachtet des größeren wirtschaftlichen
Erfolgs ihrer Weinwirtschaft für sinnvoll und hinreichend effektiv erachten, um
das für den Verkaufserfolg von Qualitätsweinen wesentliche Image herzustel-
len.
d) Es ist nicht durchgreifend infrage gestellt worden, dass die Tätigkeit des Be-
klagten hinreichend effektiv ist, um eine Finanzierung durch die Abgabepflichti-
gen zu rechtfertigen.
aa) Das Berufungsgericht hat zum einen die besondere Eignung des Beklagten
festgestellt, einen Imagegewinn des deutschen Weins zu bewirken, der sich
langfristig in einer Qualitäts- und Absatzförderung und verbesserten Wertschöp-
fung niederschlägt. Auch die Klägerin bezweifelt nicht, dass der Beklagte in sei-
ner jahrzehntelangen Tätigkeit erhebliches Erfahrungswissen angesammelt hat,
um die Kräfte der Weinerzeuger und -vermarkter zu bündeln, ihre Interessen
auszugleichen und die Position des deutschen Weins auf den Exportmärkten
gegenüber Konkurrenten zu verbessern. Zudem hat das Berufungsgericht trag-
fähige Hinweise dafür aufgezeigt, dass die Tätigkeit des Beklagten zu einer
Imageverbesserung des deutschen Weins beigetragen hat. Dem steht wegen
der Notwendigkeit der Plausibilisierung nicht entgegen, dass der Umfang dieser
Verbesserung wegen der komplexen Wirkungszusammenhänge nicht genau
quantifizierbar ist. Ebenso ist es unschädlich, dass es dem Beklagten verwehrt
ist, Werbung für bestimmte Produkte oder Produzenten zu machen. Dies ist der
Verpflichtung zu staatlicher Neutralität gegenüber der wirtschaftlichen Tätigkeit
der untereinander in Konkurrenz stehenden Abgabepflichtigen geschuldet. Eine
effektive Absatzförderung ist aber auch dann möglich, wenn der Beklagte so
genannte generische Werbung oder Werbung für einzelne Rebsorten macht
(wie für den vom Gericht als „Vorzeigerebsorte“ bezeichneten Riesling), die von
zahlreichen Winzern angebaut werden, im Ausland besondere Beachtung fin-
den und dort für deutschen Wein als solchen stehen.
bb) Der Beklagte ist in seiner Tätigkeit durch Unionsrecht keinen Beschränkun-
gen ausgesetzt, die eine sinnvolle Werbung für deutschen Wein im Ausland
unmöglich machen würden. Auch dies hat das Berufungsgericht in revisions-
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rechtlich nicht zu beanstandender Weise angenommen. Bei Beachtung der
Vorgaben aus Art. 28 ff. EG (nunmehr Art. 34 ff. AEUV) ist neben so genannter
generischer Werbung für deutschen Wein auch Werbung zulässig, die auf die
Herkunft des Weins aus traditionellen Weinanbaugebieten oder auf bestimmte
Rebsorten und andere Besonderheiten hinweist. Diese Möglichkeiten sind auch
etwa in den Verordnungen der Europäischen Union Nr. 800/2008 und
Nr. 1998/2006 aufgeführt.
3. Was die weiteren verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit
einer Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion angeht, hat das Berufungs-
gericht ebenfalls das Notwendige festgestellt. Es hat insbesondere dargelegt,
dass die Abgabe haushaltsrechtlich ausreichend dokumentiert ist und ihre Er-
forderlichkeit regelmäßig überprüft wird. Die Feststellungen und Bewertungen
dazu sind mit der Revision entweder nicht aufgegriffen oder nicht in einer Weise
angezweifelt worden, die revisionsrechtlich erheblich wäre.
4. An die tatsächlichen Feststellungen im angefochtenen Urteil ist der Senat
gebunden, weil in Bezug auf sie keine zulässigen und begründeten Revisions-
gründe vorgebracht worden sind (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Zu den bindenden
Feststellungen gehören Tatsachenurteile und Bewertungen, soweit sie nicht
von normativen Vorgaben abhängen, sowie tatsächliche Schlussfolgerungen
und Indizien (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 137 Rn. 47;
Prütting, in: Münchener Kommentar zur Zivilprozessordnung
ZPO>, Bd. 1, 3. Aufl. 2008, § 284 Rn. 41 f.). Derartige Feststellungen können
nur damit infrage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Beweiswürdi-
gungsgrundsätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze geltend ge-
macht wird und vorliegt (vgl. Urteil vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C
32.09 - ZfSch 2011, 52 = DAR 2011, 39 ).
Durchgreifende Rügen in diesem Sinne hat die Klägerin nicht erhoben. Die Ab-
lehnung der Beweisanträge ist verfahrensfehlerfrei erfolgt. Das Berufungs-
gericht hat die Beweisanträge im Urteil beschieden, wie es bei „hilfsweise“, also
vorsorglich gestellten Beweisanträgen zulässig ist (Beschluss vom 30. Oktober
2009 - BVerwG 9 A 24.09 - juris Rn. 4; Bamberger, in: Wysk, VwGO, Kommen-
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- 23 -
tar 2011, § 86 Rn. 28). Die Angriffe der Klägerin gegen das Zahlenmaterial, das
das Berufungsgericht zu den durchschnittlichen Weinpreisen herangezogen hat
(Beweisanträge zu 1 bis 3), rechtfertigten keine Beweiserhebung, weil die Klä-
gerin diese Zahlen nicht für unrichtig hält, sondern sie nur anders interpretiert
wissen will. Damit setzt sie den vom Tatsachengericht getroffenen Tatsachen-
bewertungen abweichende eigene entgegen, ohne aufzuzeigen, dass die Be-
wertung des Berufungsgerichts Beweiswürdigungsgrundsätze verletzt, was al-
lein Gegenstand einer Verfahrensrüge sein kann. Überdies kritisiert die Klägerin
die Bewertungen des Berufungsgerichts von einem Rechtsstandpunkt aus, den
das Gericht nicht eingenommen hat. Maßgebend für die revisionsrechtliche Be-
urteilung, ob eine Pflicht zur Aufklärung verletzt worden ist, ist aber die mate-
riell-rechtliche Auffassung der Vorinstanz (stRspr, vgl. Beschluss vom 23. Ja-
nuar 1996 - BVerwG 11 B 150.95 - Buchholz 424.5 GrdstVG Nr. 1).
Es trifft nicht zu, dass sich das Berufungsgericht zur Einschätzung des Images
deutscher Weine auf Unterlagen gestützt hat, die nicht Gegenstand des Rechts-
streits waren und zu denen sich die Klägerin nicht hat äußern können. Ausfüh-
rungen des Vertreters des öffentlichen Interesses, auf welche die Klägerin sich
zur Begründung dieser Rüge stützt, sind vom Berufungsgericht nicht verwertet
worden, die ausgewerteten Unterlagen sind den Verfahrensbeteiligten bekannt,
wie das Berufungsgericht auf S. 43 seines Urteils unwidersprochen hervorhebt.
Ähnliches gilt, soweit die Klägerin die Feststellungen des Berufungsgerichts zur
„kleinteiligen Betriebsstruktur“ deutscher Weinbaubetriebe angreift. Dieser Um-
stand war Gegenstand des Vortrags des Beklagten; die Klägerin musste damit
rechnen, dass das Gericht ihn aufgreifen und bewerten würde. Zudem stellt die
Klägerin in der Sache nicht in Abrede, dass die deutsche Weinwirtschaft tradi-
tionell durch kleinteilige Betriebsstrukturen geprägt ist.
Von der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts aus war es auch nicht verfah-
rensfehlerhaft, den Beweisangeboten zur Einkommens- und Gewinnsituation
deutscher Weinbaubetriebe nicht nachzugehen (Beweisantrag zu 8), sondern
maßgeblich auf die Wertschöpfung abzustellen und in deren Verbesserung Po-
tenzial für eine weiter greifende Erhöhung auch der Gewinne und Einkommen
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zu sehen. Auf das absolute Niveau des durchschnittlichen Einkommens kam es
von daher nicht an.
Den Beweisantrag zu 9, dass sich aus der so genannten Morph-Studie kein
schlechtes Image deutscher Weine ablesen lasse, hat das Berufungsgericht zu
Recht als unerheblich betrachtet. Die Klägerin bemängelt, das Gericht hätte
diesen Schluss nicht ziehen dürfen, weil die Studie nicht aussagekräftig und
verwertbar sei. Warum dies nicht der Fall sein soll, will sie indes erst durch ein
Sachverständigengutachten aufdecken lassen. Dies läuft auf ein unzulässiges
Ausforschungsbegehren hinaus. Das Berufungsgericht war auch nicht gehin-
dert, die Studie auszuwerten. Es ist nicht erkennbar, warum es dazu der von
der Klägerin für erforderlich gehaltenen statistischen Kenntnisse bedarf. Abge-
sehen davon zieht die Klägerin nicht in Zweifel, dass das Berufungsgericht sei-
ne Überzeugung von einem Imagedefizit des deutschen Weins auf wichtigen
Exportmärkten nicht nur aus der Morph-Studie gewonnen hat, sondern aus-
drücklich in einer „Gesamtschau von Erhebungen und Stellungnahmen“, welche
die Klägerin nicht anspricht.
Für die Ablehnung des Beweisantrages zu 10 durfte das Berufungsgericht als
wahr unterstellen, dass Verbraucheraussagen zu deutschem Rotwein in Eng-
land „allgemein keine Rolle spielen“. Das Berufungsgericht hat seinen Schluss
auf ein schlechtes Image des deutschen Rotweins nicht aus Verbraucheraus-
sagen abgeleitet, sondern aus der fehlenden Präsenz deutschen Rotweins in
England. Dem setzt die Klägerin eine abweichende Bewertung entgegen, wie-
derum ohne aufzuzeigen, dass der Schluss ohne Verstoß gegen Beweiswürdi-
gungsgrundsätze nicht gezogen werden kann. Dass er denklogisch ausge-
schlossen ist, wie die Klägerin geltend macht, trifft offensichtlich nicht zu. Das
Gericht nimmt damit auch nicht das Ergebnis einer Beweisaufnahme vorweg.
Auch die weiteren Beweisanträge sind vom Berufungsgericht beanstandungs-
frei als unerheblich abgelehnt worden. Sie beruhen durchweg darauf, dass die
Klägerin von rechtlichen Ansätzen ausgeht, die das Berufungsgericht nicht zu-
grunde gelegt hat. Dass diese rechtlichen Ansätze kein Bundesrecht verletzen,
hat der Senat dargelegt.
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5. Die Klägerin ist auch nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG ver-
letzt. Freilich greift die Sonderabgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG in den Schutz-
bereich dieses Grundrechts ein. Das ist bei öffentlichen Abgaben der Fall, wenn
sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objek-
tiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom
24. November 2009 a.a.O. S. 363 m.w.N.). Aus der Sicht der Abgabepflichtigen
stellt sich die Sonderabgabe (auch) als eine Verkürzung ihrer durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützten unternehmerischen Freiheit dar und bedarf auch daher
besonderer Rechtfertigung. Für die im Schwerpunkt in Rede stehenden Wer-
bemaßnahmen des Beklagten wird diese freiheitsbeschränkende Qualität der
Abgabe besonders augenfällig, weil die finanzielle Inanspruchnahme der Unter-
nehmen der Weinwirtschaft als Schmälerung ihrer eigenen unternehmerischen
Werbeetats angesehen werden kann (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom
3. Februar 2009 a.a.O. S. 337 m.w.N. und vom 6. Juli 2005 a.a.O. S. 145; Be-
schluss vom 12. Mai 2009 a.a.O. S. 139 f.; anders noch Beschluss vom 5. März
1974 a.a.O. S. 17 f.). Die Erhebung einer solchen Abgabe ist nur aufgrund ei-
nes Gesetzes zulässig, das auch im Übrigen mit der Verfassung in Einklang
steht (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 2005 a.a.O. S. 145; Beschluss vom 12. Mai
2009 a.a.O. S. 140). Gesetzliche Regelungen der Berufsausübung sind nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie
durch hinreichende Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt sind, wenn das
gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erfor-
derlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des
Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zu-
mutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Dezember 2000
- 1 BvR 335/97 - BVerfGE 103, 1 <10> m.w.N.). Für Sonderabgaben ist dies
regelmäßig bereits dann der Fall, wenn sie den kompetenz- und finanzverfas-
sungsrechtlichen Anforderungen standhalten (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom
24. November 2009 a.a.O. S. 363 ff.). Damit steht zugleich fest, dass sich die
Auferlegung der Abgabe auf vernünftige Gründe des Gemeinwohls stützen
kann, und zwar hier deshalb, weil die Gruppe der Abgabepflichtigen in geeigne-
ter Weise von Beeinträchtigungen entlastet wird, die sie selbst nicht hinreichend
ausgleichen könnte. Auf der Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen ist
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die Zumutbarkeit der Sonderabgabe zu bejahen, weil den Abfüllbetrieben mit
weniger als einem Cent pro Liter Wein eine nur geringfügige Abgabenlast auf-
erlegt ist, die zum Gruppennutzen schon deswegen nicht in einem unangemes-
senen Verhältnis steht. Das ist revisionsrechtlich auch in Würdigung der Ein-
wände der Klägerin ebenso wenig zu beanstanden wie die Feststellung, dass
die Abgabe ihrer Höhe nach verfassungsgemäß bemessen, d.h. nicht übermä-
ßig und auf die Gruppenangehörigen gleichheitsgerecht verteilt ist. Weiterge-
hende Anforderungen sind unter dem Gesichtspunkt der Berufsausübungsfrei-
heit nicht zu beachten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Über die Notwendig-
keit, einen Bevollmächtigten für das Vorverfahren zuzuziehen (§ 162 Abs. 2
Satz 2 VwGO), muss nicht entschieden werden, weil der Klägerin Kosten weder
für das gerichtliche Verfahren noch für das Vorverfahren zu erstatten sind.
Kley
Liebler
RiBVerwG Dr. Langer
ist wegen Krankheit gehindert
zu unterschreiben.
Kley
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
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