Urteil des BVerwG, Az. 3 C 3.04

Genehmigung, Verordnung, Ermächtigung, Feststellungsklage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 3.04
OVG 8 A 1793/03
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 14. April 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
3. Dezember 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zum Schlep-
pen von Fahrzeugen nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO.
Die Klägerin, ein in den Niederlanden ansässiges Busunternehmen, verfügt über
20 Reisebusse, die Reiseziele in ganz Europa anfahren. Im Jahre 2000 erwarb sie
ein vierachsiges Bergungsfahrzeug, mit dem sie sowohl defekte eigene Busse als
auch Busse und Lastkraftwagen anderer Firmen aus dem Bundesgebiet zurück in die
Niederlande schleppt. Der Schleppvorgang erfolgt in der Weise, dass das Vorderteil
des zu schleppenden Fahrzeugs einschließlich der Vorderachse mit einem hyd-
raulischen Lastaufnahmegreifer angehoben und fest auf dem Bergungsfahrzeug
verankert wird.
Mit Bescheid vom 31. März 2000 erteilte der Beklagte der Klägerin für das Bergungs-
fahrzeug eine bis zum 31. März 2001 befristete Ausnahmegenehmigung zum Schlep-
pen von Fahrzeugen auf der Grundlage von § 33 StVZO. Die Genehmigung war
dahin eingeschränkt, dass die Rückführung von defekten Zugmaschinen, Last-
kraftwagen und Omnibussen der Fabrikate DAF und Scania nur erlaubt wurde, so-
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fern nicht in Deutschland eine dem Ort des Schleppens näher gelegene Werkstatt in
der Lage sei, die erforderliche Reparatur durchzuführen.
Am 18. Februar 2001 beantragte die Klägerin unter Hinweis auf den Ablauf der erteil-
ten Genehmigung eine neue Genehmigung. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit
Bescheid vom 2. April 2001 mit der Begründung ab, nach Auffassung der obersten
Verkehrsbehörden der Länder sollten künftig keine Ausnahmegenehmigungen mehr
für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland erteilt werden. Es sei daher nur
noch in wenigen Einzelfällen möglich, Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, wobei
der örtliche Bereich auf Nordrhein-Westfalen und der Schleppvorgang auf 100 km
Entfernung zu beschränken sei. Eine derartige Genehmigung wurde der Klägerin auf
ihren weiteren Antrag unter dem 22. Mai 2001 für die Dauer eines Jahres erteilt.
Den Widerspruch der Klägerin gegen den ablehnenden Bescheid vom 2. April 2001
wies die Bezirksregierung Düsseldorf durch Bescheid vom 26. Juli 2001 zurück.
Mit ihrer auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung
gerichteten Klage hat die Klägerin geltend gemacht, es sei technisch und wirtschaft-
lich geboten, liegen gebliebene Fahrzeuge, die in den Niederlanden hergestellt
worden seien, möglichst schnell zur Reparatur in die Niederlande zu bringen. Die
Konstruktion ihres Schleppfahrzeuges gewährleiste, dass die Verkehrssicherheit da-
durch nicht beeinträchtigt werde. Im Übrigen sei das Abschleppen von Fahrzeugen
durch die EWG-Verordnung Nr. 881/92 vom 26. März 1992 von der Genehmigungs-
pflicht nach § 33 Abs. 1 StVZO befreit.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 23. Januar 2003 abgewiesen.
Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen durch Urteil vom 3. Dezember 2003 zurückgewiesen. Zur Begründung hat
es ausgeführt, der Beklagte sei als untere Verwaltungsbehörde nach § 68 Abs. 1
Satz 1 StVZO zur Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung sachlich zustän-
dig. Es könne offen bleiben, ob neben einer solchen Ausnahmegenehmigung auch
die Erteilung einer Ausnahme nach § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO in Betracht komme, da
hierfür die oberste Landesbehörde und nicht der Beklagte zuständig sei. Der Beklag-
te sei auch örtlich zuständig. Zwar fehle es insoweit an einer ausdrücklichen Rege-
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lung für Fälle, in denen ein im Ausland ansässiges Unternehmen im Inland keine
Niederlassung habe. In einem solchen Fall gestatte es aber § 3 VwVfG NRW, auf
den Ort des gewöhnlichen Grenzübertritts des Schleppfahrzeugs abzustellen.
Das Berufungsgericht hat weiter ausgeführt, die streitige Erlaubnis sei für die von der
Klägerin durchgeführten Schleppvorgänge erforderlich. Es handele sich nicht um
erlaubnisfreie Abschleppmaßnahmen im Sinne des § 18 Abs. 1 StVZO. Die Verord-
nung EWG Nr. 881/92 tangiere die Erlaubnispflicht nach § 33 Abs. 1 StVZO nicht.
Der Beklagte habe die Erlaubnis ermessensfehlerfrei abgelehnt. Seine Entscheidung
orientiere sich am Zweck der gesetzlichen Ermächtigung, Sicherheit und Ordnung
auf den öffentlichen Straßen zu gewährleisten. Dieser Zweck rechtfertige es,
Schleppvorgänge auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen und auf eine ma-
ximale Entfernung von 100 km zu begrenzen.
Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Be-
gehren, den Beklagten zur Erteilung der beantragten Ausnahmeerlaubnis zu ver-
pflichten, hilfsweise die Genehmigungsfreiheit ihrer Schleppeinsätze feststellen zu
lassen, weiter. Sie rügt in erster Linie, der Beklagte sei weder sachlich noch örtlich
zur Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis zuständig. Da die erstrebte Ge-
nehmigung bundesweit gelten solle, hätte nach § 70 Abs. 1 Nr. 3 StVZO das Bun-
desministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen die Entscheidung treffen
müssen. Im Übrigen seien Bergungsmaßnahmen der von ihr durchgeführten Art
durch die Verordnung (EWG) Nr. 881/92 von allen nationalstaatlichen Genehmi-
gungserfordernissen freigestellt. Das gelte auch für die Erlaubnispflicht nach § 33
Abs. 1 StVZO. Schließlich sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft, da die Kon-
struktion des Schleppfahrzeuges Gefährdungen der Sicherheit des Straßenverkehrs
durch die Schleppmaßnahme ausschließe; Fahrzeuge, bei denen nach der Art der
Beschädigung diese Voraussetzung nicht erfüllt sei, würden von ihr nicht abge-
schleppt.
Der Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision. Er hält das angefochtene
Urteil für zutreffend.
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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am
Verfahren. In Übereinstimmung mit der Bundesregierung hält er das angefochtene
Urteil ebenfalls für zutreffend.
II.
Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zu Recht ent-
schieden, dass die Klage weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg ha-
ben kann und dass deshalb die Berufung gegen das klageabweisende erstinstanzli-
che Urteil zurückzuweisen war.
1. Der in erster Linie gestellte Klageantrag, den beklagten Landkreis nach § 33
Abs. 1 Satz 2 StVZO zur Erteilung einer bundesweit geltenden Schlepperlaubnis für
liegen gebliebene Busse und Lastkraftwagen ohne Kilometerbegrenzung zu ver-
pflichten, ist unbegründet, weil der Beklagte entgegen der Auffassung des Beru-
fungsgerichts zur Erteilung einer solchen Erlaubnis sachlich nicht zuständig ist.
Nach § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO dürfen Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart zum Betrieb
als Kraftfahrzeug bestimmt sind, nicht als Anhänger betrieben werden. Die
Überschrift des § 33 StVZO und die Formulierungen in Absatz 2 belegen, dass mit
dem Betrieb als Anhänger das Schleppen betriebsfähiger oder betriebsunfähiger
Kraftfahrzeuge durch ein anderes Kraftfahrzeug gemeint ist. Von dem grundsätzli-
chen Schleppverbot können die Verwaltungsbehörden (Zulassungsbehörden) nach
§ 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO in Einzelfällen Ausnahmen genehmigen. Das Berufungs-
gericht sieht als zuständige Verwaltungsbehörde im Sinne dieser Bestimmung den
Beklagten als untere Verwaltungsbehörde an und stützt sich dabei auf § 68 Abs. 1
StVZO. Danach wird die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, soweit nicht höhere
Verwaltungsbehörden zuständig sind, von den nach Landesrecht zuständigen unte-
ren Verwaltungsbehörden ausgeführt. Bei dieser Argumentation übersieht das Beru-
fungsgericht jedoch, dass die Zuständigkeit für die Erteilung von Ausnahmen in § 70
Abs. 1 StVZO eine spezielle Regelung erfahren hat (vgl. Hentschel, Straßenver-
kehrsrecht, 38. Auflage 2005, § 70 StVZO Rn. 1).
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Allerdings enthält § 70 Abs. 1 StVZO nach der Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts - auch - eine materiellrechtliche Ermächtigung zur Erteilung von Aus-
nahmen von den in den verschiedenen Ziffern angesprochenen Vorschriften der
Verordnung (vgl. Urteil vom 21. Februar 2002 - BVerwG 3 C 33.01 - DAR 2002, 281).
Das ändert aber nichts daran, dass die Bestimmung nach Wortlaut und Systematik
zunächst eine Zuständigkeitsregelung für die Erteilung von Ausnahmen enthält. In
erster Linie ergibt sich dies aus der Eingangsformulierung "Ausnahmen können ertei-
len" und der sich anschließenden nach Regelungsgegenstand und Bedeutung der
Angelegenheit gestuften Zuweisung von Genehmigungskompetenzen.
Die Auffassung, für die Ausnahmegenehmigung nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO sei
nach § 68 Abs. 1 Satz 1 StVZO die untere Verwaltungsbehörde zuständig, ist auch
inhaltlich mit den in § 70 Abs. 1 StVZO getroffenen Regelungen nicht zu vereinbaren.
So können nach Ziff. 1 dieser Vorschrift die höheren Verwaltungsbehörden
Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 32, 32 d, 34 und 36 sowie weiteren einzeln
benannten Bestimmungen genehmigen. Die §§ 32, 32 d, 34 und 36 StVZO betreffen
technische Merkmale der Fahrzeuge wie Abmessungen, Kurvenlaufeigenschaften
und Achslast sowie Gesamtgewicht. Wenn die Verordnung für Ausnahmegenehmi-
gungen in diesem Bereich die Zuständigkeit der höheren Verwaltungsbehörde be-
gründet, wäre es unverständlich, dass für Ausnahmen von der nach der Normenfolge
im selben Zusammenhang stehenden Bestimmung des § 33 StVZO die untere
Verwaltungsbehörde nach § 68 Abs. 1 Satz 1 StVZO zuständig sein sollte.
Etwas anderes könnte nur gelten, wenn sich aus § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO selbst
unmittelbar die Zuständigkeit der unteren Verwaltungsbehörde ergeben würde. Der
Begriff Verwaltungsbehörde wird in dieser Bestimmung jedoch ohne qualifizierenden
Zusatz und damit instanzenübergreifend verwendet. Der Klammerzusatz "Zulas-
sungsbehörden" verweist auf den Unterschied zu den nach der Straßenverkehrsord-
nung zuständigen Straßenverkehrsbehörden, enthält aber gleichfalls keine Fixierung
auf die Ebene der unteren Verwaltungsbehörden.
Die hiernach gebotene Anwendung des § 70 Abs. 1 StVZO ergibt, dass für die Ertei-
lung der von der Klägerin beantragten Genehmigung das in Ziff. 3 genannte Bun-
desministerium für Verkehr zuständig ist. § 33 StVZO ist, wie bereits erwähnt, in § 70
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Abs. 1 Ziff. 1 StVZO nicht aufgeführt. Die danach in Betracht zu ziehende Ziff. 2 er-
mächtigt die zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten
oder nach Landesrecht zuständigen Stellen zur Genehmigung von Ausnahmen von
allen Vorschriften der Verordnung in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für be-
stimmte einzelne Antragsteller, es sei denn, dass die Auswirkungen sich nicht auf
das Gebiet des Landes beschränken und eine einheitliche Entscheidung erforderlich
ist. Prinzipiell käme diese Bestimmung in Betracht, da sie auch § 33 StVZO umfasst
und die Klägerin allgemein für die von ihr beabsichtigten Schleppvorgänge eine Aus-
nahmegenehmigung erstrebt. Die Klägerin begehrt jedoch eine bundesweit geltende
Ausnahmegenehmigung, was eine länderübergreifende einheitliche Entscheidung
verlangt. Damit greift Ziff. 3 des § 70 Abs. 1 StVZO ein, wonach das Bundesministe-
rium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen Ausnahmen von allen Vorschriften der
Verordnung genehmigen kann, sofern nicht die Landesbehörden nach den Nrn. 1
und 2 zuständig sind.
Auch die Klägerin geht inzwischen von der Zuständigkeit des Bundesministeriums für
Verkehr zur Erteilung der beantragten Erlaubnis aus. Ihre Auffassung, der Beklagte
hätte den Erlaubnisantrag an die zuständige Stelle weitergeben müssen, vermag der
Klage jedoch nicht zum Erfolg zu verhelfen. Mit der Klage nimmt die Klägerin den
Beklagten auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung in Anspruch, die er mangels
Zuständigkeit nicht erteilen darf. Eine solche Klage ist unbegründet.
2. Der hilfsweise gestellte Antrag auf Feststellung, dass die Klägerin für ihre
Schleppfahrten keiner Erlaubnis nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO bedarf, ist unzuläs-
sig, da die Klägerin gegenüber dem Beklagten kein berechtigtes Interesse an dieser
Feststellung hat, wie es § 43 Abs. 1 VwGO verlangt.
Das Begehren der Klägerin zielt auf die Feststellung des Nichtbestehens eines
Rechtsverhältnisses, an dem, sollte es bestehen, der Beklagte nicht beteiligt wäre.
Als Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden gemeinhin die rechtli-
chen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund
einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis
mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (vgl.
Urteil vom 23. Januar 1992 - BVerwG 3 C 50.89 - BVerwGE 89, 327, 329). Die Ge-
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nehmigungspflichtigkeit eines Vorgangs begründet ein Rechtsverhältnis zwischen
demjenigen, der der Genehmigung bedarf, und der für die Erteilung zuständigen Be-
hörde. Falls die durch das ganze Bundesgebiet führenden Schleppfahrten der Kläge-
rin nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO genehmigungspflichtig sind, ist nach dem zuvor
Ausgeführten das Bundesministerium für Verkehr zur Erteilung der Ausnahmege-
nehmigung zuständig. Die rechtlichen Beziehungen, die durch eine Genehmigungs-
pflicht begründet werden, bestehen mithin zwischen der Klägerin und dem Bundes-
ministerium für Verkehr. Folglich hat die Verneinung der Genehmigungspflicht durch
die Klägerin das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses zwischen ihr und dem
Bundesministerium zum Gegenstand.
Die Nichtbeteiligung des Beklagten an dem zur Feststellung gestellten Rechtsver-
hältnis führt allerdings nicht ohne weiteres zur Unzulässigkeit der Feststellungsklage.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es nicht erforderlich,
dass die Parteien des Feststellungsrechtsstreits an dem streitigen Rechtsverhältnis
selbst unmittelbar beteiligt sind (vgl. Urteil vom 27. Juni 1997 - BVerwG 8 C 23.96 -
DVBl 1998 S. 49). Es kann, wenn die weiteren Voraussetzungen vorliegen, auch die
Feststellung verlangt werden, dass zwischen dem Kläger oder dem Beklagten und
einem Dritten ein Rechtsverhältnis bestehe oder nicht bestehe. Die Zulässigkeit einer
Feststellungsklage im Drittrechtsverhältnis setzt aber voraus, dass das Feststel-
lungsinteresse gerade gegenüber der beklagten Partei besteht (vgl. BVerwG, Urteil
vom 27. Juni 1997 a.a.O.). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.
Gegenüber der für die Ausnahmegenehmigung zuständigen Behörde wäre ein Urteil,
das die fehlende Genehmigungsbedürftigkeit der Schleppfahrten der Klägerin fest-
stellen würde, ohne Belang. Mangels Beteiligung am Rechtsstreit wäre ein solches
Urteil für das Bundesverkehrsministerium ohne Bindungswirkung. Gegenüber der
Genehmigungsbehörde würde die Klägerin mithin durch ein obsiegendes Urteil ge-
gen den Beklagten nichts gewinnen. Aus einer etwaigen Drittwirkung lässt sich mithin
ein Feststellungsinteresse gegenüber dem Beklagten nicht herleiten.
Auch im Übrigen ist ein berechtigtes Interesse der Klägerin, gerade gegenüber dem
Beklagten die fehlende Genehmigungsbedürftigkeit feststellen zu lassen, nicht er-
kennbar. Ein solches Interesse könnte etwa angenommen werden, wenn der Beklag-
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te der Klägerin für den Fall des Fehlens der streitigen Ausnahmegenehmigung ord-
nungswidrigkeiten- oder ordnungsrechtliche Maßnahmen angedroht hätte. Das ist
jedoch nicht der Fall. Der Beklagte ist vielmehr durch den von der Klägerin selbst
gestellten Genehmigungsantrag in das Verfahren hineingezogen worden. Dass er
- über die Ablehnung der Genehmigung hinaus - weitere Maßnahmen gegen die Klä-
gerin beabsichtige, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 20 000 € fest-
gesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Verkehrsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
StVZO §§ 33, 68, 70 Abs. 1
VwGO § 43
Stichworte:
Schleppen von Kraftfahrzeugen; Ausnahmegenehmigung für das Schleppen von
Fahrzeugen; Zuständigkeit für die Genehmigung von Ausnahmen; Feststellungsinte-
resse.
Leitsätze:
1. Für die Erteilung einer bundesweit gültigen Ausnahmegenehmigung zum Schlep-
pen defekter Kraftfahrzeuge ohne Entfernungsbegrenzung gemäß § 33 Abs. 1 Satz 2
StVZO ist das Bundesministerium für Verkehr zuständig.
2. Die Entscheidung einer unzuständigen Behörde über einen bei ihr gestellten Ge-
nehmigungsantrag begründet dieser Behörde gegenüber allein kein berechtigtes In-
teresse an der Feststellung, dass eine Genehmigung nicht erforderlich ist.
Urteil des 3. Senats vom 14. April 2005 - BVerwG 3 C 3.04
I. VG Düsseldorf vom 23.01.2003 - Az.: VG 6 K 5388//01 -
II. OVG Münster vom 03.12.2003 - Az.: OVG 8 A 1793/03 -