Urteil des BVerwG vom 11.12.2014, 3 C 29.13

Entschieden
11.12.2014
Schlagworte
Schutz der Gesundheit, Entsorgung, Eugh, Mitgliedstaat, Warenverkehrsfreiheit, Öffentliche Aufgabe, Kommission, Gefährliche Stoffe, Europäisches Recht, Versendung
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Sachgebiet:

BVerwGE: nein Fachpresse: ja

Recht der Land- und Forstwirtschaft einschließlich Förderungsmaßnahmen sowie des Tierzucht- und Tierseuchenrechts

Rechtsquelle/n:

VO (EG) Nr. 1069/2009 Art. 4, 48 VO (EG) Nr. 1774/2002 Art. 3, 8 TierNebG §§ 6, 8 AGTierNebG Art. 2, 4

Stichworte:

Tierische Nebenprodukte; Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz; Risikokategorien 1 und 2; Schlachtabfälle; tierische Abfälle; Abfall; Hygienevorschrift; Verbringung; innergemeinschaftliche Verbringung; Versendung; Entsorgungsautarkie; Prinzip der Nähe; angemessen; angemessenes System; Entsorgungssystem; nationales Entsorgungssystem; Seuchenreserve; Vorsorgeprinzip; Gestaltungsfreiheit; Benutzungszwang; örtlicher Benutzungszwang; Einzugsbereich; Gesundheit; Gesundheitsrisiken; Schutz der Gesundheit; Gesundheitsschutz; Niveau; Ware; Warenverkehrsfreiheit; Dienstleistungsfreiheit; Ausfuhrbeschränkung; Rechtfertigung; Erforderlichkeit; Wirtschaftlichkeit; Auslastung; Genehmigung; Ausnahmegenehmigung; Härte; unbillige Härte; nicht beabsichtigte Härte; Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Leitsatz/-sätze:

Der Zwang, für die Entsorgung von Schlachtabfällen der Kategorien 1 und 2 die Tierkörperbeseitigungsanlage des örtlich zuständigen Beseitigungspflichtigen zu benutzen, ist mit der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vereinbar.

Urteil des 3. Senats vom 11. Dezember 2014 - BVerwG 3 C 29.13

I. VG München vom 25. Mai 2011 Az: VG M 18 K 09.2210

II. VGH München vom 27. September 2012 Az: VGH 20 BV 11.2690

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 29.13 VGH 20 BV 11.2690

Verkündet am 11. Dezember 2014 als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 11. Dezember 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. September 2012 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

G r ü n d e :

I

1Die Beteiligten streiten über die Verbringung von Schlachtabfällen nach Österreich.

2Die Klägerin ist ein Fleischvermarktungsunternehmen mit Sitz in Österreich, das

in T. einen Schlachthof betreibt. Nach dem Tierische Nebenprodukte-

Beseitigungsgesetz (TierNebG) ist sie verpflichtet, ihre Schlachtabfälle, die sogenannten tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2, an den örtlich

zuständigen Beseitigungspflichtigen herauszugeben. Örtlich zuständig ist der

Beigeladene zu 2. Zur Erfüllung seiner Beseitigungspflicht bedient er sich als

Beliehene der Beigeladenen zu 1. Sie betreibt die Tierkörperbeseitigungsanstalt

St. E., entsorgt die Schlachtabfälle der Klägerin und stellt dies in Rechnung.

Das beklagte Land Bayern ist zuständig für die Überwachung der Einhaltung

der Vorschriften zur Beseitigung tierischer Nebenprodukte.

3Nach erfolglosen Verhandlungen über die Entsorgungsentgelte beantragte die

Klägerin mit Schreiben vom 12. Dezember 2008 beim Landratsamt T. die Genehmigung zur Verbringung ihrer Schlachtabfälle nach R. in Oberösterreich.

Dort könne sie diese um 10 000 monatlich billiger entsorgen lassen. Die Beigeladene zu 1 machte demgegenüber geltend, die Entsorgung dieser Schlachtabfälle sei für ihren Betrieb existenziell wichtig; ansonsten müsse der Preis für

die übrigen Kunden um 10 pro Tonne erhöht werden.

4Mit Bescheid vom 17. April 2009 lehnte der Beigeladene zu 2 den Antrag ab.

Eine Ausnahme von dem örtlichen Benutzungszwang sei gesetzlich nicht vorgesehen und auch als Härtefall nicht möglich.

5Mit ihrer Klage, die zunächst gegen den Beigeladenen zu 2 gerichtet war, hat

die Klägerin beantragt festzustellen, dass es für die Verbringung der tierischen

Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 von T. nach R. genüge, wenn die Voraussetzungen des Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 vorliegen, und hilfsweise

beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihr die Verbringung nach R. zu genehmigen.

6Mit Urteil vom 25. Mai 2011 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, über den Genehmigungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden, und die Klage im Übrigen abgewiesen.

7Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin bedürfe für die Verbringung

einer Ausnahmegenehmigung. Zwar ergebe sich aus Art. 48 VO (EG)

Nr. 1069/2009, dass der Unionsgesetzgeber von der Möglichkeit einer Versendung ausgegangen sei. Die Verordnung treffe jedoch keine abschließende Regelung. Die Aufnahme des Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 in das Kapitel über

die amtlichen Kontrollen spreche dafür, dass er lediglich die Modalitäten des

Versendens regele. Er knüpfe daran an, dass eine Versendung nach nationalem Recht möglich sei. Die Mitgliedstaaten seien verpflichtet, zur Vermeidung

von Gesundheitsrisiken auf ihrem Hoheitsgebiet ein angemessenes System zur

Behandlung tierischer Nebenprodukte zu gewährleisten. Wie ein Mitgliedstaat

dieser Verpflichtung nachkomme, stehe ihm im Rahmen eines Spielraums frei.

Ein Anspruch, tierische Nebenprodukte genehmigungsfrei versenden zu können, ergebe sich daher aus der Verordnung nicht. Anderenfalls könne dies angesichts bestehender Unterschiede - der trotz der Verordnung noch nicht existierenden einheitlichen Sicherheitsstandards - zu Transporten quer durch die

Union führen, was nicht gewollt sein könne. Der im Tierische Nebenprodukte-

Beseitigungsgesetz vorgesehene örtliche Benutzungszwang stehe in Einklang

mit europäischem Recht. Er werde von dem Ziel der Verordnung getragen, zum

Schutz der Gesundheit ein leistungsfähiges, ortsnahes Beseitigungssystem

bestmöglich zu gewährleisten. Dazu gehöre ein flächendeckendes Netz leistungsfähiger Tierkörperbeseitigungsanlagen. Das deutsche System verstoße

auch nicht gegen die Dienstleistungs- und Warenverkehrsfreiheit. Auf die

Dienstleistungsfreiheit könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Entsorgung

der tierischen Nebenprodukte hoheitlich organisiert sei. Eine Einschränkung der

Warenverkehrsfreiheit sei gegebenenfalls durch den bezweckten Gesundheitsschutz gerechtfertigt. Auch grundrechtlich sei der Benutzungszwang nicht zu

beanstanden. Allerdings müsse die Möglichkeit bestehen, von dem Benut-

zungszwang zu befreien, um atypischen Fällen und individuellen Härten gerecht

werden zu können. Aus Art. 4 Abs. 4 des bayerischen Gesetzes zur Ausführung

des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes - AGTierNebG - in Verbindung mit § 6 Abs. 2 TierNebG ergebe sich auch in Bayern die Möglichkeit, eine

Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Dem Hilfsantrag könne nur insoweit stattgegeben werden, als eine Ermessensentscheidung zu treffen sei. Bei dem gegebenen weiten Ermessen bestehe keine Ermessensreduzierung.

8Der Verwaltungsgerichtshof hat die hiergegen von der Klägerin eingelegte Berufung mit den Gründen des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen und ergänzt:

Seien die tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 Waren, so sei die

mit dem örtlichen Benutzungszwang verbundene Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit gerechtfertigt, weil sie - gestützt auf das Vorsorgeprinzip - dem

Schutz der Gesundheit diene und der Gesetzgeber bei der Bestimmung des

Schutzniveaus einen weiten Gestaltungsspielraum habe. Der Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit sei gewahrt, weil die Möglichkeit bestehe, Ausnahmen zuzulassen.

9Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend, dass mit der Verpflichtung, die tierischen Nebenprodukte von der Beigeladenen zu 1 entsorgen

zu lassen, eine innergemeinschaftliche Verbringung unzulässig ausgeschlossen

werde. Mit den detaillierten Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009

habe der Unionsgesetzgeber auch die Versendung voll harmonisiert. Dies entfalte Sperrwirkung gegenüber innerstaatlichen Regelungen oder steuere zumindest deren Anwendung. Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 sehe die Verbringung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 im Regelfall als möglich

an. Den Mitgliedstaaten obliege zwar, angemessene Systeme zur Sammlung

und Beseitigung tierischer Nebenprodukte zu errichten. Eine Entsorgung der

tierischen Nebenprodukte allein auf dem eigenen Hoheitsgebiet sei aber nicht

festgelegt. Zu bedenken sei im Übrigen auch die Harmonisierung mit den Bestimmungen des Abfallrechts. Das deutsche System beeinträchtige den Wettbewerb, führe zu überhöhten Preisen, verletze die Warenverkehrsfreiheit und

sei daher nicht angemessen. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass

die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Beigeladenen zu 1 nur bei Entsorgung

der tierischen Nebenprodukte der Klägerin gegeben sei.

10Der Beklagte tritt der Revision entgegen: Die Verordnung harmonisiere zwar die

Hygienestandards im Umgang mit tierischen Nebenprodukten, nicht jedoch deren Verbringung. Wesentliches Merkmal der Verordnung sei, dass die Mitgliedstaaten eigene, angemessene Systeme zur Behandlung der in ihrem Hoheitsgebiet anfallenden tierischen Nebenprodukte bereitzustellen hätten. Die Verpflichtung, eigene Entsorgungssysteme zu errichten, ziele darauf, eine Verbringung entbehrlich zu machen. Mit der Möglichkeit, tierische Nebenprodukte ohne

Weiteres in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen, könnten kostendeckende Entgelte der örtlich zuständigen Tierkörperbeseitigungsanlage kaum kalkuliert werden. Die Vorhaltung der im Seuchenfall notwendigen Kapazitäten sei

zwingend, da die Erfahrung zeige, dass die nationalen Grenzen im Falle einer

Seuche schnell geschlossen würden.

11Die Beigeladene zu 1 und der Beigeladene zu 2 verteidigen das Berufungsurteil. Könnten die Schlachtabfälle nicht nur in Ausnahmesituationen, sondern

allgemein in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden, sei die Funktionsfähigkeit des flächendeckenden Entsorgungssystems gefährdet. An keiner Stelle

der Verordnung werde erkennbar, dass mit ihr ein Rechtsrahmen für die freie

Verbringung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 geschaffen und

so die Tierkörperbeseitigung habe liberalisiert werden sollen.

12Der Vertreter des Bundesinteresses ist der Auffassung, ein Mitgliedstaat dürfe

zwar die Versendung nicht vollständig unterbinden, weshalb eine Einzelfallprüfung und die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Härtefall geboten seien. Im Übrigen aber müsse eine orts- und zeitnahe Beseitigung

gesichert sein, wofür ein wirtschaftlich tragfähiger Betrieb der Beseitigungsanlagen notwendig sei. Das rechtfertige den Benutzungszwang.

II

13Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Zwang, für die Entsorgung der im Schlachthof der Klägerin in

T. anfallenden tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 die Tierkörperbeseitigungsanlage des örtlich zuständigen Beseitigungspflichtigen zu benutzen, im Einklang mit Bundesrecht steht 137 Abs. 1 VwGO). Die Klägerin

ist daher nicht berechtigt, diese nach R./Oberösterreich zu verbringen. Sie hat

auch keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihr eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

141. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes - TierNebG - vom 25. Januar 2004 (BGBl. I S. 82), zuletzt geändert

durch Art. 2 Abs. 91 des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044),

ist der Besitzer tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 verpflichtet,

diese dem nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Beseitigungspflichtigen herauszugeben. Das ist hier nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts 137 VwGO) der Beigeladene zu 2, der die Entsorgung der genannten, im Gebiet seiner Mitglieder anfallenden tierischen Nebenprodukte der

Tierkörperbeseitigungsanstalt St. E. zugeordnet hat, die von der beliehenen

Beigeladenen zu 1 betrieben wird.

15a) Dieser Benutzungszwang ist mit Unionsrecht vereinbar. Entgegen der Auffassung der Klägerin enthält die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte

(ABl. L 300 S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 1385/2013

des Rates vom 17. Dezember 2013 (ABl. L 354 S. 86), mit ihrem Art. 48 VO

keine abschließende Regelung der innergemeinschaftlichen Verbringung. Der

nach dem Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz bestehende Benutzungszwang hält sich im Rahmen der mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten

verbundenen Gestaltungsfreiheit, auf ihrem Hoheitsgebiet ein angemessenes

System zu gewährleisten, mit dessen Hilfe sichergestellt wird, dass tierische

Nebenprodukte unverzüglich eingesammelt, gekennzeichnet und transportiert

sowie vorschriftsgemäß behandelt, verwendet oder beseitigt werden (Art. 4

Abs. 4 VO Nr. 1069/2009).

16aa) Die nach dieser Regelung von den Mitgliedstaaten auf ihrem Hoheitsgebiet

zu gewährleistende Entsorgungsautarkie geht zurück auf die Richtlinie des Rates 90/667/EWG vom 27. November 1990 zum Erlass veterinärrechtlicher Vorschriften für die Beseitigung, Verarbeitung und Vermarktung tierischer Abfälle

und zum Schutz von Futtermitteln tierischen Ursprungs, auch aus Fisch, gegen

Krankheitserreger (ABl. L 363 S. 51). Nach Art. 4 dieser Richtlinie waren die

Mitgliedstaaten verpflichtet, für ihr Gebiet oder Teile desselben Verarbeitungsbetriebe für gefährliche Stoffe zuzulassen, und hatten die Möglichkeit, einen

Verarbeitungsbetrieb in einem anderen Mitgliedstaat zu bezeichnen, wenn dieser Mitgliedstaat zugestimmt hatte. Damit sollte ausweislich der Erwägungsgründe gewährleistet werden, dass gefährliche tierische Abfälle unmittelbar zu

einem von dem betreffenden Mitgliedstaat bezeichneten Verarbeitungsbetrieb

verbracht werden, wobei die Möglichkeit einer Verbringung in einen anderen

Mitgliedstaat insbesondere in Betracht gezogen werden konnte, wenn dies

durch die Entfernung und Beförderungszeit gerechtfertigt war. Dieses Konzept

behielt die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und

des Rates vom 3. Oktober 2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den

menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte (ABl. L 273 S. 1) bei,

wie sich aus deren Erwägungsgrund 10 unzweifelhaft ergibt, der in Art. 3 Abs. 3

VO (EG) Nr. 1774/2002 umgesetzt wurde. Nach dieser Vorschrift hatten die

Mitgliedstaaten für sich oder gemeinsam dafür Sorge zu tragen, dass zur Erfüllung der Hygienevorschriften geeignete Vorkehrungen getroffen werden und

eine ausreichende Infrastruktur vorhanden ist. Mit der heute maßgeblichen Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, die die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 abgelöst

hat, hat der Unionsgesetzgeber das bereits bestehende Konzept einer in der

Verantwortung der Mitgliedstaaten liegenden Entsorgungsautarkie ersichtlich

fortgeführt. Unbeschadet der Verantwortung der Unternehmer betont die Verordnung die im Interesse der Öffentlichkeit liegende Notwendigkeit eines Systems, das die sichere Entsorgung tierischer Nebenprodukte gewährleistet. Sie

stellt dabei auf die Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten ab, deren jeweiliges

System unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips geeignet sein soll, die dort

anfallenden tierischen Nebenprodukte sicher zu entsorgen (Erwägungsgrund 20). Wie als Kriterium bereits in der Richtlinie 90/667/EWG formuliert, soll

das mitgliedstaatliche System gewährleisten, dass tierische Nebenprodukte

unverzüglich gesammelt und damit zeitnah ordnungsgemäß entsorgt werden

(Art. 4 Abs. 4 Buchst. a VO Nr. 1069/2009). In Verbindung damit steht

das ebenfalls bereits in der Richtlinie genannte Prinzip einer ortsnahen Entsorgung, das auch in Art. 19 Abs. 1 Buchst. c VO (EG) Nr. 1069/2009 erkennbar

wird.

17Parallel hierzu ist im Abfallrecht anerkannt, dass der Grundsatz der Entsorgungsautarkie und das Prinzip der Nähe mitgliedstaatliche Maßnahmen rechtfertigen können, die die Verbringung von Abfällen untersagen oder beschränken (vgl. Art. 4 Abs. 3 Buchst. a Ziffer i VO Nr. 259/93 und dazu EuGH,

Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99, DaimlerChrysler AG - Slg. I-9897

Rn. 62 sowie nachfolgend Art. 11 Abs. 1 Buchst. a VO Nr. 1013/2006).

18Vor diesem Hintergrund ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten

im Rahmen ihrer Gewährleistungsverpflichtung nach Art. 4 Abs. 4 VO (EG)

Nr. 1069/2009 Regelungen treffen können, mit denen die Möglichkeit der Verbringung tierischer Nebenprodukte beschränkt wird. Hinsichtlich der innergemeinschaftlichen Verbringung bestätigt dies auch Art. 4 Abs. 5 VO (EG)

Nr. 1069/2009, der auf der Grundlage der Verpflichtung, auf dem eigenen Hoheitsgebiet ein angemessenes Entsorgungssystem zu gewährleisten, den Mitgliedstaaten lediglich die Möglichkeit eröffnet, ihre Verpflichtung im Wege der

grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu erfüllen.

19bb) Etwas anderes ergibt sich weder aus Art. 48 noch sonst aus der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009.

20Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 beschränkt sich nach seiner Bezeichnung und

seiner systematischen Stellung in der Verordnung darauf, die Kontrollen der

Versendung in andere Mitgliedstaaten zu regeln. Er betrifft damit nur die Durchführung einer innergemeinschaftlichen Versendung, für die die Verordnung

prinzipiell offen ist, deren Zulässigkeit von ihr jedoch nicht erfasst wird.

21Die Verordnung zielt nach ihrem Titel und der einleitend genannten Kompetenzgrundlage (Art. 152 Abs. 4 Buchst. b EGV) auf Hygienevorschriften, mit

deren Hilfe die von tierischen Nebenprodukten ausgehenden Gesundheitsrisiken zumindest minimiert werden sollen (Art. 1 VO Nr. 1069/2009). Ihre

Erwägungsgründe (1 bis 5) betonen mit Blick auf verschiedene Krisen der jüngeren Vergangenheit die Notwendigkeit strenger Hygienevorschriften, die in

einem kohärenten und umfassenden Rahmen festgelegt werden sollen. Auch

wenn dieser Rahmen umfassend sein soll, ist damit neben dem Ziel strenger

Hygienevorschriften klargestellt, dass den Mitgliedstaaten Spielräume verbleiben, wie sie offensichtlich in Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1069/2009 angelegt sind.

Das setzt auch Art. 51 VO (EG) Nr. 1069/2009 voraus, der die Mitgliedstaaten

verpflichtet, der Kommission die Rechtsvorschriften mitzuteilen, die die ordnungsgemäße Durchführung der Verordnung betreffen. Daneben spricht Erwägungsgrund 6 zwar Hygienevorschriften an, die gegebenenfalls (en: where appropriate; fr: le cas échéant) über das Inverkehrbringen und auch den innergemeinschaftlichen Handel tierischer Nebenprodukte erlassen werden sollen. Das

bestätigt jedoch gerade, dass eine umfassende Regelung hierzu nicht beabsichtigt war und damit die getroffenen Regelungen über ihren unmittelbaren

Regelungsgehalt hinaus nicht als abschließend angesehen werden können.

Dementsprechend geht auch die Überlegung fehl, aus der Detailliertheit der

Kontrollbestimmungen, die jenseits von Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 in der

von der Kommission zur Durchführung der Verordnung erlassenen Verordnung

(EU) Nr. 142/2011 vom 25. Februar 2011 (ABl. L 54 S. 1) zum Ausdruck

kommt, lasse sich eine abschließende Regelung der Verbringung folgern.

Nichts anderes gilt für Art. 48 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1069/2009. Er enthält lediglich eine Spezialregelung für die innergemeinschaftliche Verbringung von tierischen Nebenprodukten, die mit gefährlichem Abfall vermischt oder kontaminiert

wurden. In diesem Fall soll die Verbringung im Interesse der Kohärenz des Unionsrechts nur unter Beachtung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 (ABl. L 190 S. 1) über

die Verbringung von Abfällen zulässig sein, was einen allgemeinen Rückschluss auf die Möglichkeit der Verbringung tierischer Nebenprodukte jedoch

nicht erlaubt.

22Soweit die Klägerin meint, aus einem Vergleich von Art. 48 VO (EG)

Nr. 1069/2009 mit Art. 8 VO (EG) Nr. 1774/2002 lasse sich ableiten, dass nunmehr eine innergemeinschaftliche Verbringung jedenfalls im Regelfall als zulässig angesehen werden müsse, ist auch diese Überlegung nicht tragfähig. Anders als zuvor setzt Art. 48 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1069/2009 mit der

Verpflichtung der Unternehmer ein, die zuständigen Behörden des Ursprungsmitgliedstaats bei der beabsichtigten Versendung von tierischen Nebenprodukten der Kategorien 1 und 2 zu informieren, womit eine vorgelagerte Pflicht begründet wird. Darüber hinaus werden die zwischen den beteiligten Behörden

bestehenden Informationspflichten weiter verdichtet. Dies trägt jedoch lediglich

den in den Erwägungsgründen 9, 36 und 55 formulierten Anliegen Rechnung,

die Pflichten der Unternehmer klarer zu fassen und die Rückverfolgbarkeit tierischer Nebenprodukte sowie die Wirksamkeit und Harmonisierung der amtlichen

Kontrollen zu verbessern.

23cc) Der nach dem Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz bestehende

Benutzungszwang hält sich auch in dem durch Art. 4 Abs. 4 VO (EG)

Nr. 1069/2009 vorgegebenen Rahmen der von den Mitgliedstaaten zu gewährleistenden nationalen Entsorgungssysteme. Die mit ihm einhergehenden Wettbewerbsbeschränkungen, namentlich die Beschränkungen der Warenverkehrsund Dienstleistungsfreiheit, sind durch das Ziel gerechtfertigt, im Interesse des

Gesundheitsschutzes ein gesichertes, jederzeit funktionsfähiges Netz von Tierkörperbeseitigungsanlagen vorzuhalten.

24Aus dem mit der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 geschaffenen, umfassenden

Regelungsrahmen folgt, dass sich die unionsrechtliche Zulässigkeit nationaler

Maßnahmen nach ihm richtet, soweit mit ihm harmonisierte Regelungen getroffen werden (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99,

DaimlerChrysler AG - Slg. I-9897 Rn. 32). Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009

macht für die Organisation des Systems jenseits seiner Angemessenheit allerdings keine Vorgaben (vgl. Kommission, Beschluss 2012/485/EU vom 25. April

2012, ABl. L 236 S. 1 Rn. 10). Aus Erwägungsgrund 20 Satz 3 und 4 lässt sich

entnehmen, dass die Kapazität, auf die das System angelegt ist, nach der tatsächlichen Menge tierischer Nebenprodukte und einer auf dem Vorsorgeprinzip

beruhenden Seuchenreserve bemessen sein soll. Dieser Aspekt betrifft jedoch

nicht den Benutzungszwang und ist auch nicht weiter in Frage gestellt. Die Verordnung lässt darüber hinaus nicht erkennen, dass sich die Angemessenheit

etwa nur auf die Kapazität des Systems beziehen soll. Sie enthält zu ihrer Beurteilung aber keine weiteren Vorgaben. Vor diesem Hintergrund ist die Einhaltung des den Mitgliedstaaten überlassenen Rahmens für die Gewährleistung

eines angemessenen Entsorgungssystems daran zu messen, ob die mit dem

nationalen System einhergehenden Wettbewerbsbeschränkungen, namentlich

der Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit, nach den Vorgaben des Primärrechts gerechtfertigt sind (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1987

- C-118/86, Openbaar Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883

Rn. 12).

25Dabei bedarf keiner abschließenden Entscheidung, inwieweit die Verbringung

von tierischen Nebenprodukten der Kategorien 1 und 2 der Warenverkehrsfreiheit und damit dem Verbot mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen (Art. 35

AEUV) unterliegt. Allerdings hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil

vom 9. Juli 1992 (C-2/90, Kommission/Belgien - Slg. I-4431 Rn. 23 ff.) im Zusammenhang mit der Verbringung von Abfall erkannt, dass es für die Wareneigenschaft nicht darauf ankommt, ob mit dem Gegenstand ein positiver Preis

erzielt wird, er also einen eigenen Handelswert hat. Maßgeblich ist vielmehr,

dass die Gegenstände im Hinblick auf ein Handelsgeschäft über eine Grenze

verbracht werden. Die Wareneigenschaft der tierischen Nebenprodukte lässt

sich auch nicht mit einem Vergleich zu Betäubungsmitteln verneinen. Aufgrund

ihrer Schädlichkeit ist das Inverkehrbringen von Betäubungsmitteln allgemein

verboten und finden die Verkehrsfreiheiten insoweit keine Anwendung (vgl.

EuGH, Urteil vom 16. Dezember 2010 - C-137/09, Josemans - Slg. I-13019

Rn. 36 - 42). Hier geht es hingegen um die Entsorgung der Abfälle aus einer

erlaubten Produktion. Unzweifelhaft ist weiter, dass mit dem Benutzungszwang

des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes ein faktisches Ausfuhrverbot verbunden ist, das wegen des Verbots mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1987 - C-118/86, Openbaar

Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883 Rn. 11) der Rechtfertigung bedarf.

26Die Warenverkehrsfreiheit steht dem Benutzungszwang nicht entgegen, weil er

durch den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren

gerechtfertigt wird (Art. 36 AEUV).

27Voraussetzung hierfür ist, dass die nationale Maßnahme geeignet ist, diesen

Schutz zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was dazu erforderlich

ist (EuGH, Urteil vom 10. Februar 2009 - C-110/05, Kommission/Italien -

Slg. I-519 Rn. 59 m.w.N.). Dabei obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf den

Rechtfertigungsgrund des Schutzes der Gesundheit beruft, nachzuweisen, dass

seine Regelung angemessen und zur Erreichung des angestrebten legitimen

Ziels erforderlich ist. Das geht jedoch nicht so weit, dass der Mitgliedstaat positiv belegen muss, das Ziel mit keiner anderen vorstellbaren Maßnahme unter

den gleichen Bedingungen erreichen zu können (vgl. EuGH, Urteil vom

10. Februar 2009 - C-110/05, Kommission/Italien - Slg. I-519 Rn. 62, 66

m.w.N.). Zudem steht ihm unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien

Warenverkehrs ein Beurteilungsspielraum zu, auf welchem Niveau er den Gesundheitsschutz gewährleisten und entsprechend sein Entsorgungssystem gesichert wissen möchte (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Februar 2009 - C-110/05,

Kommission/Italien - Slg. I-519 Rn. 61, 65 m.w.N.).

28Entgegen den Ausführungen der Vorinstanzen lässt sich eine Beschränkung

der Warenverkehrsfreiheit durch den Benutzungszwang allerdings nicht etwa

mit den von ihnen angenommen fortbestehenden Unterschieden der Sicherheitsstandards in den Mitgliedstaaten rechtfertigen. Mit der Verordnung (EG)

Nr. 1069/2009 sind unionsweit geltende einheitliche Hygienevorschriften und

deren Kontrolle geregelt, von deren Anwendung jedenfalls prinzipiell auszugehen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1987 - C-118/86, Openbaar

Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883 Rn. 12). Eine Rechtfertigung kommt daher nur durch die Ziele in Betracht, die mit der mitgliedstaatlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1069/2009 verfolgt werden

(vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99, DaimlerChrysler AG -

Slg. I-9897 Rn. 56 f.). Das ist die Gewährleistung eines auf das Hoheitsgebiet

bezogenen autarken Systems zur sicheren Entsorgung tierischer Nebenprodukte.

29Bereits das Tierkörperbeseitigungsgesetz vom 2. September 1975 (BGBl. I

S. 2313) - TierKBG - verpflichtete die Besitzer von Tierkörperteilen, diese dem

Beseitigungspflichtigen anzudienen und in der örtlichen Tierkörperbeseitigungsanstalt entsorgen zu lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September

1989 - 3 B 43.89 - Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 6). Es führte damit ein System

der Tierkörperbeseitigung fort, dass durch ein Netz von Tierkörperbeseitigungsanstalten in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft auf Missstände in der Weimarer

Republik reagierte (zu den historischen Hintergründen BT-Drs. 7/3225 S. 11).

Damit sollte eine jederzeitige Tierkörperbeseitigung gewährleistet werden, die

die Gesundheit von Mensch und Tier durch Erreger übertragbarer Krankheiten

oder toxische Stoffe nicht gefährdet. Neben einer klaren Zuständigkeit sollte

eine ausgelastete Organisation der Betriebe erreicht werden. Angestrebt wurde

ein auf die örtlichen Verhältnisse abstellendes, wirtschaftlich tragfähiges Netz,

das zugleich genügende Kapazitätsreserven für außergewöhnliche Situationen

vorhält (vgl. BT-Drs. 7/3225 S. 19).

30Das geltende Recht hat daran nichts geändert. Der Gesetzgeber verfolgt mit

dem örtlichen Benutzungszwang unverändert das Ziel, zu jeder Zeit und unabhängig von der Wirtschaftslage die ordnungsgemäße Verarbeitung und Beseitigung tierischer Nebenprodukte zu sichern. Er sieht darin eine öffentliche Aufgabe, die von stets funktions- und handlungsfähigen Institutionen getragen werden müsse. Mit der Festlegung von Einzugsbereichen der Verarbeitungsbetriebe solle einerseits eine klare Zuständigkeit und eine Auslastung der Betriebe

und andererseits jederzeit eine Verarbeitung und Beseitigung gewährleistet

werden. Dabei seien die örtlichen Verhältnisse, namentlich die Tierpopulation

und die Verkehrsverhältnisse zu beachten. Angestrebt wird eine möglichst unverzügliche Beseitigung (BT-Drs. 15/1667 S. 13 f.).

31Gemessen hieran ist nicht zweifelhaft, dass der örtliche Benutzungszwang geeignet ist, den auf einem hohen Niveau gewollten Schutz der Gesundheit zu

gewährleisten. Dieses Konzept ist in sich schlüssig, und ein milderes Mittel, mit

dem die gewünschte wirtschaftliche Systemstabilität erreicht werden könnte,

drängt sich weder auf noch ist es sonst erkennbar. Auch wenn die Warenverkehrsfreiheit in vorliegendem Bereich damit grundsätzlich ausgeschlossen ist,

hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 6. Oktober 1987

(C-118/86, Openbaar Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883

Rn. 14) die Erforderlichkeit einer vergleichbaren, Geflügelschlachtabfälle betreffenden Regelung anerkannt. Er hat ferner in seinem Urteil vom 13. Dezember

2001 (C-324/99, DaimlerChrysler AG - Slg. I-9897 Rn. 62) bestätigt, dass der

Grundsatz der Entsorgungsautarkie im Bereich der Abfallwirtschaft geeignet ist,

eine Andienungspflicht zu rechtfertigen, soweit sie erforderlich ist, um einen für

die Wirtschaftlichkeit der Entsorgungsanlagen unerlässlichen Auslastungsgrad

sicherzustellen und auf diese Weise bestehende Entsorgungskapazitäten zu

erhalten.

32Dem entspricht der örtliche Benutzungszwang. Die erforderliche Auslastung der

dem jeweiligen Einzugsbereich zugeordneten Tierkörperbeseitigungsanlage

wäre nicht sichergestellt, wären die Besitzer tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 nicht grundsätzlich gleichermaßen zur Entsorgung in der für

sie bestimmten Anlage verpflichtet. Es mag zwar sein, dass die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Beigeladenen zu 1 nicht schon dadurch in Frage gestellt

wäre, würden die Schlachtabfälle der Klägerin anderweitig entsorgt. Abgesehen

davon, dass die übrigen Benutzungspflichtigen die Kosten der geringeren Auslastung zu tragen hätten, wären diese aber gleichermaßen berechtigt, eine

günstigere Entsorgung in einer konkurrierenden Anlage zu wählen. Dass damit

der Bestand des örtlichen Entsorgungssystems gefährdet wäre, liegt auf der

Hand. Zutreffend ist das Berufungsgericht im Übrigen und jenseits der Ermächtigung der Länder, eine Entsorgung in Anlagen außerhalb der Einzugsbereiche

zuzulassen 6 Abs. 2 TierNebG), davon ausgegangen, dass die möglichen

Wirkungen eines örtlichen Benutzungszwangs es mit Blick auf Art. 14 und 12

GG und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebieten können, in Ausnahmefällen zur Vermeidung unbilliger, nicht beabsichtigter Härten eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1997 - 8 B

234.97 - Buchholz 415.1 Allg KommR Nr. 142 und Urteil vom 19. Februar

2004 - 7 C 10.03 - Buchholz 451.221 § 13 KrW-/AbfG Nr. 9 S. 42; VGH München, Urteil vom 26. April 2007 - 4 BV 05.1037 - DÖV 2007, 935).

33Nichts anderes gilt für mögliche Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, die

mit dem örtlichen Benutzungszwang nach dem Tierische Nebenprodukte-

Beseitigungsgesetz verbunden sein können (vgl. Kommission, Beschluss

2012/485/EU vom 25. April 2012, ABl. L 236 S. 1 Rn. 169). Ungeachtet der Bereichsausnahme des Art. 51 AEUV, der als Ausnahmetatbestand eng auszulegen ist, wären Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit jedenfalls gleichermaßen gemäß Art. 52 in Verbindung mit Art. 62 AEUV aus Gründen des Schutzes der Gesundheit gerechtfertigt.

34dd) Es besteht kein Anlass, zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009

eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen (Art. 267

AEUV). Die Vorlagepflicht eines letztinstanzlich entscheidenden Gerichts besteht nur, wenn sich in dem Verfahren entscheidungserheblich eine Frage des

Unionsrechts stellt, die sich nicht bereits aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs beantwortet oder deren Beantwortung so offenkundig ist, dass für vernünftige Zweifel keinerlei Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982

- C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a. - Slg. I-3415 Rn. 21). Die entscheidungserheblichen

Fragen zur Vereinbarkeit des örtlichen Benutzungszwangs mit der Verordnung

(EG) Nr. 1069/2009 lassen sich nach herkömmlichen Auslegungsgrundsätzen

und im Lichte der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wie ausgeführt so eindeutig beantworten, dass eine Vorlage nicht geboten ist.

35b) Zutreffend hat das Berufungsgericht auch ausgeführt, dass der Benutzungszwang verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Er ist mit Blick auf den

hohen Rang des Schutzes der Gesundheit verhältnismäßig und verletzt die

Klägerin nicht in ihren - auf sie unionsrechtskonform anwendbaren - Grundrechten aus Art. 14 und 12 GG (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Januar

1990 - 1 BvR 1456/89 -; BVerwG, Beschluss vom 13. September 1989

- 3 B 43.89 - Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 6 und Urteil vom 11. April 2002

- 7 CN 1.02 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 191 S. 31 f.).

362. Die Klägerin kann auch nicht hilfsweise beanspruchen, dass ihr eine Ausnahmegenehmigung erteilt wird. Gründe, die es zwingend gebieten würden, sie

vom örtlichen Benutzungszwang freizustellen, liegen nicht vor. Daher bleibt es

bei dem ihr vom Verwaltungsgericht zuerkannten Anspruch auf Neubescheidung über die Ausnahmegenehmigung, der der Klägerin nicht mit Rechtsmitteln

streitig gemacht worden ist.

37Das Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz sieht in § 8 Abs. 3 Satz 1

zunächst ausnahmslos vor, dass die Besitzer tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 verpflichtet sind, diese dem örtlich zuständigen Beseitigungspflichtigen herauszugeben. Dieser ist verpflichtet, die in seinem Einzugsbereich

anfallenden tierischen Nebenprodukte innerhalb des Einzugsbereichs zu entsorgen 6 Abs. 1 TierNebG). Allerdings sind die Länder ermächtigt, hiervon

abweichend zu bestimmen, dass die tierischen Nebenprodukte auch in Anlagen

außerhalb des Einzugsbereichs entsorgt werden dürfen 6 Abs. 2 TierNebG).

Diese Regelung geht auf § 16 Abs. 2 TierKBG zurück und sollte den Ländern

ermöglichen zu bestimmen, dass Schlachtabfälle auch in anderen, etwa mit

dem Schlachtbetrieb verbundenen Anstalten beseitigt werden dürfen (vgl.

BT-Drs. 7/3570 S. 4). Während hierzu eine Rechtsverordnung erforderlich war,

ist mit § 6 Abs. 2 TierNebG auf die Vorgabe einer bestimmten Rechtsform verzichtet worden (vgl. BT-Drs. 15/1667 S. 18). Ihre Bestimmung ist damit den

Ländern überlassen. Das beklagte Land Bayern hat nach den Feststellungen

des Berufungsgerichts von der Ermächtigung des § 6 Abs. 2 TierNebG keinen

Gebrauch gemacht, setzt allerdings mit Art. 4 Abs. 4 AGTierNebG die Möglichkeit der Entsorgung außerhalb des Einzugsbereichs voraus. Das Berufungsgericht hat in Auslegung dieser landesrechtlichen Bestimmung dem Verwaltungsgericht folgend angenommen, dass auf ihrer Grundlage die Möglichkeit besteht,

eine Ausnahmegenehmigung vom örtlichen Benutzungszwang zu erteilen, und

die Klägerin dabei einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat.

38Vor dem Hintergrund der Funktion des örtlichen Benutzungszwangs kommt

der - im Wege der Ermessensreduzierung - geltend gemachte Anspruch auf

Erteilung einer Ausnahmegenehmigung allerdings nur in besonderen Fällen zur

Vermeidung unbilliger, nicht beabsichtigter Härten in Betracht. Nachdem die

Klägerin lediglich geltend macht, in Österreich eine günstigere Möglichkeit der

Entsorgung ihrer Schlachtabfälle nutzen zu wollen und damit monatlich

10 000 zu sparen, sind solche besonderen Umstände nicht ersichtlich. Insoweit trifft die Klägerin nicht anders als die anderen Benutzungspflichtigen lediglich die Konsequenz, nicht frei nach wirtschaftlichen Kriterien einen Entsorgungsbetrieb wählen zu können. Soweit die Klägerin darüber hinaus pauschal

die Berechtigung der von der Beigeladenen zu 1 erhobenen Entgelte der Höhe

nach bezweifelt, lassen sich damit allenfalls die Entgelte, nicht jedoch der örtliche Benutzungszwang als solcher in Frage stellen.

39Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Kley Liebler Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann Rothfuß

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Anmerkungen zum Urteil