Urteil des BVerwG, Az. 3 C 29.13

Schutz der Gesundheit, Entsorgung, Eugh, Mitgliedstaat
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Recht der Land- und Forstwirtschaft einschließlich
Förderungsmaßnahmen sowie des Tierzucht- und
Tierseuchenrechts
Rechtsquelle/n:
VO (EG) Nr. 1069/2009 Art. 4, 48
VO (EG) Nr. 1774/2002 Art. 3, 8
TierNebG §§ 6, 8
AGTierNebG Art. 2, 4
Stichworte:
Tierische Nebenprodukte; Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz;
Risikokategorien 1 und 2; Schlachtabfälle; tierische Abfälle; Abfall;
Hygienevorschrift; Verbringung; innergemeinschaftliche Verbringung;
Versendung; Entsorgungsautarkie; Prinzip der Nähe; angemessen;
angemessenes System; Entsorgungssystem; nationales Entsorgungssystem;
Seuchenreserve; Vorsorgeprinzip; Gestaltungsfreiheit; Benutzungszwang;
örtlicher Benutzungszwang; Einzugsbereich; Gesundheit; Gesundheitsrisiken;
Schutz der Gesundheit; Gesundheitsschutz; Niveau; Ware;
Warenverkehrsfreiheit; Dienstleistungsfreiheit; Ausfuhrbeschränkung;
Rechtfertigung; Erforderlichkeit; Wirtschaftlichkeit; Auslastung; Genehmigung;
Ausnahmegenehmigung; Härte; unbillige Härte; nicht beabsichtigte Härte;
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Leitsatz/-sätze:
Der Zwang, für die Entsorgung von Schlachtabfällen der Kategorien 1 und 2 die
Tierkörperbeseitigungsanlage des örtlich zuständigen Beseitigungspflichtigen zu
benutzen, ist mit der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vereinbar.
Urteil des 3. Senats vom 11. Dezember 2014 - BVerwG 3 C 29.13
I. VG München vom 25. Mai 2011
Az: VG M 18 K 09.2210
II. VGH München vom 27. September 2012
Az: VGH 20 BV 11.2690
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 29.13
VGH 20 BV 11.2690
Verkündet
am 11. Dezember 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 11. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayeri-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. September 2012
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens
einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigela-
denen.
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G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten über die Verbringung von Schlachtabfällen nach Öster-
reich.
Die Klägerin ist ein Fleischvermarktungsunternehmen mit Sitz in Österreich, das
in T. einen Schlachthof betreibt. Nach dem Tierische Nebenprodukte-
Beseitigungsgesetz (TierNebG) ist sie verpflichtet, ihre Schlachtabfälle, die so-
genannten tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2, an den örtlich
zuständigen Beseitigungspflichtigen herauszugeben. Örtlich zuständig ist der
Beigeladene zu 2. Zur Erfüllung seiner Beseitigungspflicht bedient er sich als
Beliehene der Beigeladenen zu 1. Sie betreibt die Tierkörperbeseitigungsanstalt
St. E., entsorgt die Schlachtabfälle der Klägerin und stellt dies in Rechnung.
Das beklagte Land Bayern ist zuständig für die Überwachung der Einhaltung
der Vorschriften zur Beseitigung tierischer Nebenprodukte.
Nach erfolglosen Verhandlungen über die Entsorgungsentgelte beantragte die
Klägerin mit Schreiben vom 12. Dezember 2008 beim Landratsamt T. die Ge-
nehmigung zur Verbringung ihrer Schlachtabfälle nach R. in Oberösterreich.
Dort könne sie diese um 10 000 € monatlich billiger entsorgen lassen. Die Bei-
geladene zu 1 machte demgegenüber geltend, die Entsorgung dieser Schlach-
tabfälle sei für ihren Betrieb existenziell wichtig; ansonsten müsse der Preis für
die übrigen Kunden um 10 € pro Tonne erhöht werden.
Mit Bescheid vom 17. April 2009 lehnte der Beigeladene zu 2 den Antrag ab.
Eine Ausnahme von dem örtlichen Benutzungszwang sei gesetzlich nicht vor-
gesehen und auch als Härtefall nicht möglich.
Mit ihrer Klage, die zunächst gegen den Beigeladenen zu 2 gerichtet war, hat
die Klägerin beantragt festzustellen, dass es für die Verbringung der tierischen
Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 von T. nach R. genüge, wenn die Vo-
raussetzungen des Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 vorliegen, und hilfsweise
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beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihr die Verbringung nach R. zu ge-
nehmigen.
Mit Urteil vom 25. Mai 2011 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten ver-
pflichtet, über den Genehmigungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffas-
sung des Gerichts zu entscheiden, und die Klage im Übrigen abgewiesen.
Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin bedürfe für die Verbringung
einer Ausnahmegenehmigung. Zwar ergebe sich aus Art. 48 VO (EG)
Nr. 1069/2009, dass der Unionsgesetzgeber von der Möglichkeit einer Versen-
dung ausgegangen sei. Die Verordnung treffe jedoch keine abschließende Re-
gelung. Die Aufnahme des Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 in das Kapitel über
die amtlichen Kontrollen spreche dafür, dass er lediglich die Modalitäten des
Versendens regele. Er knüpfe daran an, dass eine Versendung nach nationa-
lem Recht möglich sei. Die Mitgliedstaaten seien verpflichtet, zur Vermeidung
von Gesundheitsrisiken auf ihrem Hoheitsgebiet ein angemessenes System zur
Behandlung tierischer Nebenprodukte zu gewährleisten. Wie ein Mitgliedstaat
dieser Verpflichtung nachkomme, stehe ihm im Rahmen eines Spielraums frei.
Ein Anspruch, tierische Nebenprodukte genehmigungsfrei versenden zu kön-
nen, ergebe sich daher aus der Verordnung nicht. Anderenfalls könne dies an-
gesichts bestehender Unterschiede - der trotz der Verordnung noch nicht exis-
tierenden einheitlichen Sicherheitsstandards - zu Transporten quer durch die
Union führen, was nicht gewollt sein könne. Der im Tierische Nebenprodukte-
Beseitigungsgesetz vorgesehene örtliche Benutzungszwang stehe in Einklang
mit europäischem Recht. Er werde von dem Ziel der Verordnung getragen, zum
Schutz der Gesundheit ein leistungsfähiges, ortsnahes Beseitigungssystem
bestmöglich zu gewährleisten. Dazu gehöre ein flächendeckendes Netz leis-
tungsfähiger Tierkörperbeseitigungsanlagen. Das deutsche System verstoße
auch nicht gegen die Dienstleistungs- und Warenverkehrsfreiheit. Auf die
Dienstleistungsfreiheit könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Entsorgung
der tierischen Nebenprodukte hoheitlich organisiert sei. Eine Einschränkung der
Warenverkehrsfreiheit sei gegebenenfalls durch den bezweckten Gesundheits-
schutz gerechtfertigt. Auch grundrechtlich sei der Benutzungszwang nicht zu
beanstanden. Allerdings müsse die Möglichkeit bestehen, von dem Benut-
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zungszwang zu befreien, um atypischen Fällen und individuellen Härten gerecht
werden zu können. Aus Art. 4 Abs. 4 des bayerischen Gesetzes zur Ausführung
des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes - AGTierNebG - in Verbin-
dung mit § 6 Abs. 2 TierNebG ergebe sich auch in Bayern die Möglichkeit, eine
Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Dem Hilfsantrag könne nur insoweit statt-
gegeben werden, als eine Ermessensentscheidung zu treffen sei. Bei dem ge-
gebenen weiten Ermessen bestehe keine Ermessensreduzierung.
Der Verwaltungsgerichtshof hat die hiergegen von der Klägerin eingelegte Be-
rufung mit den Gründen des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen und ergänzt:
Seien die tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 Waren, so sei die
mit dem örtlichen Benutzungszwang verbundene Einschränkung der Warenver-
kehrsfreiheit gerechtfertigt, weil sie - gestützt auf das Vorsorgeprinzip - dem
Schutz der Gesundheit diene und der Gesetzgeber bei der Bestimmung des
Schutzniveaus einen weiten Gestaltungsspielraum habe. Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit sei gewahrt, weil die Möglichkeit bestehe, Ausnahmen zu-
zulassen.
Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend, dass mit der Ver-
pflichtung, die tierischen Nebenprodukte von der Beigeladenen zu 1 entsorgen
zu lassen, eine innergemeinschaftliche Verbringung unzulässig ausgeschlossen
werde. Mit den detaillierten Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009
habe der Unionsgesetzgeber auch die Versendung voll harmonisiert. Dies ent-
falte Sperrwirkung gegenüber innerstaatlichen Regelungen oder steuere zu-
mindest deren Anwendung. Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 sehe die Verbrin-
gung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 im Regelfall als möglich
an. Den Mitgliedstaaten obliege zwar, angemessene Systeme zur Sammlung
und Beseitigung tierischer Nebenprodukte zu errichten. Eine Entsorgung der
tierischen Nebenprodukte allein auf dem eigenen Hoheitsgebiet sei aber nicht
festgelegt. Zu bedenken sei im Übrigen auch die Harmonisierung mit den Be-
stimmungen des Abfallrechts. Das deutsche System beeinträchtige den Wett-
bewerb, führe zu überhöhten Preisen, verletze die Warenverkehrsfreiheit und
sei daher nicht angemessen. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass
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die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Beigeladenen zu 1 nur bei Entsorgung
der tierischen Nebenprodukte der Klägerin gegeben sei.
Der Beklagte tritt der Revision entgegen: Die Verordnung harmonisiere zwar die
Hygienestandards im Umgang mit tierischen Nebenprodukten, nicht jedoch de-
ren Verbringung. Wesentliches Merkmal der Verordnung sei, dass die Mitglied-
staaten eigene, angemessene Systeme zur Behandlung der in ihrem Hoheits-
gebiet anfallenden tierischen Nebenprodukte bereitzustellen hätten. Die Ver-
pflichtung, eigene Entsorgungssysteme zu errichten, ziele darauf, eine Verbrin-
gung entbehrlich zu machen. Mit der Möglichkeit, tierische Nebenprodukte ohne
Weiteres in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen, könnten kostendecken-
de Entgelte der örtlich zuständigen Tierkörperbeseitigungsanlage kaum kalku-
liert werden. Die Vorhaltung der im Seuchenfall notwendigen Kapazitäten sei
zwingend, da die Erfahrung zeige, dass die nationalen Grenzen im Falle einer
Seuche schnell geschlossen würden.
Die Beigeladene zu 1 und der Beigeladene zu 2 verteidigen das Berufungsur-
teil. Könnten die Schlachtabfälle nicht nur in Ausnahmesituationen, sondern
allgemein in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden, sei die Funktionsfä-
higkeit des flächendeckenden Entsorgungssystems gefährdet. An keiner Stelle
der Verordnung werde erkennbar, dass mit ihr ein Rechtsrahmen für die freie
Verbringung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 geschaffen und
so die Tierkörperbeseitigung habe liberalisiert werden sollen.
Der Vertreter des Bundesinteresses ist der Auffassung, ein Mitgliedstaat dürfe
zwar die Versendung nicht vollständig unterbinden, weshalb eine Einzelfallprü-
fung und die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Härte-
fall geboten seien. Im Übrigen aber müsse eine orts- und zeitnahe Beseitigung
gesichert sein, wofür ein wirtschaftlich tragfähiger Betrieb der Beseitigungsan-
lagen notwendig sei. Das rechtfertige den Benutzungszwang.
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II
Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausge-
gangen, dass der Zwang, für die Entsorgung der im Schlachthof der Klägerin in
T. anfallenden tierischen Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 die Tierkör-
perbeseitigungsanlage des örtlich zuständigen Beseitigungspflichtigen zu be-
nutzen, im Einklang mit Bundesrecht steht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Klägerin
ist daher nicht berechtigt, diese nach R./Oberösterreich zu verbringen. Sie hat
auch keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihr eine Ausnahmege-
nehmigung zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungs-
gesetzes - TierNebG - vom 25. Januar 2004 (BGBl. I S. 82), zuletzt geändert
durch Art. 2 Abs. 91 des Gesetzes vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044),
ist der Besitzer tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 verpflichtet,
diese dem nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Beseitigungspflichti-
gen herauszugeben. Das ist hier nach den bindenden Feststellungen des Beru-
fungsgerichts (§ 137 VwGO) der Beigeladene zu 2, der die Entsorgung der ge-
nannten, im Gebiet seiner Mitglieder anfallenden tierischen Nebenprodukte der
Tierkörperbeseitigungsanstalt St. E. zugeordnet hat, die von der beliehenen
Beigeladenen zu 1 betrieben wird.
a) Dieser Benutzungszwang ist mit Unionsrecht vereinbar. Entgegen der Auf-
fassung der Klägerin enthält die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäi-
schen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschrif-
ten für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte
(ABl. L 300 S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) Nr. 1385/2013
des Rates vom 17. Dezember 2013 (ABl. L 354 S. 86), mit ihrem Art. 48 VO
keine abschließende Regelung der innergemeinschaftlichen Verbringung. Der
nach dem Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz bestehende Benut-
zungszwang hält sich im Rahmen der mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten
verbundenen Gestaltungsfreiheit, auf ihrem Hoheitsgebiet ein angemessenes
System zu gewährleisten, mit dessen Hilfe sichergestellt wird, dass tierische
Nebenprodukte unverzüglich eingesammelt, gekennzeichnet und transportiert
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sowie vorschriftsgemäß behandelt, verwendet oder beseitigt werden (Art. 4
Abs. 4 VO Nr. 1069/2009).
aa) Die nach dieser Regelung von den Mitgliedstaaten auf ihrem Hoheitsgebiet
zu gewährleistende Entsorgungsautarkie geht zurück auf die Richtlinie des Ra-
tes 90/667/EWG vom 27. November 1990 zum Erlass veterinärrechtlicher Vor-
schriften für die Beseitigung, Verarbeitung und Vermarktung tierischer Abfälle
und zum Schutz von Futtermitteln tierischen Ursprungs, auch aus Fisch, gegen
Krankheitserreger (ABl. L 363 S. 51). Nach Art. 4 dieser Richtlinie waren die
Mitgliedstaaten verpflichtet, für ihr Gebiet oder Teile desselben Verarbeitungs-
betriebe für gefährliche Stoffe zuzulassen, und hatten die Möglichkeit, einen
Verarbeitungsbetrieb in einem anderen Mitgliedstaat zu bezeichnen, wenn die-
ser Mitgliedstaat zugestimmt hatte. Damit sollte ausweislich der Erwägungs-
gründe gewährleistet werden, dass gefährliche tierische Abfälle unmittelbar zu
einem von dem betreffenden Mitgliedstaat bezeichneten Verarbeitungsbetrieb
verbracht werden, wobei die Möglichkeit einer Verbringung in einen anderen
Mitgliedstaat insbesondere in Betracht gezogen werden konnte, wenn dies
durch die Entfernung und Beförderungszeit gerechtfertigt war. Dieses Konzept
behielt die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 3. Oktober 2002 mit Hygienevorschriften für nicht für den
menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte (ABl. L 273 S. 1) bei,
wie sich aus deren Erwägungsgrund 10 unzweifelhaft ergibt, der in Art. 3 Abs. 3
VO (EG) Nr. 1774/2002 umgesetzt wurde. Nach dieser Vorschrift hatten die
Mitgliedstaaten für sich oder gemeinsam dafür Sorge zu tragen, dass zur Erfül-
lung der Hygienevorschriften geeignete Vorkehrungen getroffen werden und
eine ausreichende Infrastruktur vorhanden ist. Mit der heute maßgeblichen Ver-
ordnung (EG) Nr. 1069/2009, die die Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 abgelöst
hat, hat der Unionsgesetzgeber das bereits bestehende Konzept einer in der
Verantwortung der Mitgliedstaaten liegenden Entsorgungsautarkie ersichtlich
fortgeführt. Unbeschadet der Verantwortung der Unternehmer betont die Ver-
ordnung die im Interesse der Öffentlichkeit liegende Notwendigkeit eines Sys-
tems, das die sichere Entsorgung tierischer Nebenprodukte gewährleistet. Sie
stellt dabei auf die Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten ab, deren jeweiliges
System unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips geeignet sein soll, die dort
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anfallenden tierischen Nebenprodukte sicher zu entsorgen (Erwägungs-
grund 20). Wie als Kriterium bereits in der Richtlinie 90/667/EWG formuliert, soll
das mitgliedstaatliche System gewährleisten, dass tierische Nebenprodukte
unverzüglich gesammelt und damit zeitnah ordnungsgemäß entsorgt werden
(Art. 4 Abs. 4 Buchst. a VO Nr. 1069/2009). In Verbindung damit steht
das ebenfalls bereits in der Richtlinie genannte Prinzip einer ortsnahen Entsor-
gung, das auch in Art. 19 Abs. 1 Buchst. c VO (EG) Nr. 1069/2009 erkennbar
wird.
Parallel hierzu ist im Abfallrecht anerkannt, dass der Grundsatz der Entsor-
gungsautarkie und das Prinzip der Nähe mitgliedstaatliche Maßnahmen recht-
fertigen können, die die Verbringung von Abfällen untersagen oder beschrän-
ken (vgl. Art. 4 Abs. 3 Buchst. a Ziffer i VO Nr. 259/93 und dazu EuGH,
Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99, DaimlerChrysler AG - Slg. I-9897
Rn. 62 sowie nachfolgend Art. 11 Abs. 1 Buchst. a VO Nr. 1013/2006).
Vor diesem Hintergrund ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten
im Rahmen ihrer Gewährleistungsverpflichtung nach Art. 4 Abs. 4 VO (EG)
Nr. 1069/2009 Regelungen treffen können, mit denen die Möglichkeit der Ver-
bringung tierischer Nebenprodukte beschränkt wird. Hinsichtlich der innerge-
meinschaftlichen Verbringung bestätigt dies auch Art. 4 Abs. 5 VO (EG)
Nr. 1069/2009, der auf der Grundlage der Verpflichtung, auf dem eigenen Ho-
heitsgebiet ein angemessenes Entsorgungssystem zu gewährleisten, den Mit-
gliedstaaten lediglich die Möglichkeit eröffnet, ihre Verpflichtung im Wege der
grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu erfüllen.
bb) Etwas anderes ergibt sich weder aus Art. 48 noch sonst aus der Verord-
nung (EG) Nr. 1069/2009.
Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 beschränkt sich nach seiner Bezeichnung und
seiner systematischen Stellung in der Verordnung darauf, die Kontrollen der
Versendung in andere Mitgliedstaaten zu regeln. Er betrifft damit nur die Durch-
führung einer innergemeinschaftlichen Versendung, für die die Verordnung
prinzipiell offen ist, deren Zulässigkeit von ihr jedoch nicht erfasst wird.
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Die Verordnung zielt nach ihrem Titel und der einleitend genannten Kompe-
tenzgrundlage (Art. 152 Abs. 4 Buchst. b EGV) auf Hygienevorschriften, mit
deren Hilfe die von tierischen Nebenprodukten ausgehenden Gesundheitsrisi-
ken zumindest minimiert werden sollen (Art. 1 VO Nr. 1069/2009). Ihre
Erwägungsgründe (1 bis 5) betonen mit Blick auf verschiedene Krisen der jün-
geren Vergangenheit die Notwendigkeit strenger Hygienevorschriften, die in
einem kohärenten und umfassenden Rahmen festgelegt werden sollen. Auch
wenn dieser Rahmen umfassend sein soll, ist damit neben dem Ziel strenger
Hygienevorschriften klargestellt, dass den Mitgliedstaaten Spielräume verblei-
ben, wie sie offensichtlich in Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1069/2009 angelegt sind.
Das setzt auch Art. 51 VO (EG) Nr. 1069/2009 voraus, der die Mitgliedstaaten
verpflichtet, der Kommission die Rechtsvorschriften mitzuteilen, die die ord-
nungsgemäße Durchführung der Verordnung betreffen. Daneben spricht Erwä-
gungsgrund 6 zwar Hygienevorschriften an, die gegebenenfalls (en: where ap-
propriate; fr: le cas échéant) über das Inverkehrbringen und auch den innerge-
meinschaftlichen Handel tierischer Nebenprodukte erlassen werden sollen. Das
bestätigt jedoch gerade, dass eine umfassende Regelung hierzu nicht beab-
sichtigt war und damit die getroffenen Regelungen über ihren unmittelbaren
Regelungsgehalt hinaus nicht als abschließend angesehen werden können.
Dementsprechend geht auch die Überlegung fehl, aus der Detailliertheit der
Kontrollbestimmungen, die jenseits von Art. 48 VO (EG) Nr. 1069/2009 in der
von der Kommission zur Durchführung der Verordnung erlassenen Verordnung
(EU) Nr. 142/2011 vom 25. Februar 2011 (ABl. L 54 S. 1) zum Ausdruck
kommt, lasse sich eine abschließende Regelung der Verbringung folgern.
Nichts anderes gilt für Art. 48 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1069/2009. Er enthält ledig-
lich eine Spezialregelung für die innergemeinschaftliche Verbringung von tieri-
schen Nebenprodukten, die mit gefährlichem Abfall vermischt oder kontaminiert
wurden. In diesem Fall soll die Verbringung im Interesse der Kohärenz des Uni-
onsrechts nur unter Beachtung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 (ABl. L 190 S. 1) über
die Verbringung von Abfällen zulässig sein, was einen allgemeinen Rück-
schluss auf die Möglichkeit der Verbringung tierischer Nebenprodukte jedoch
nicht erlaubt.
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Soweit die Klägerin meint, aus einem Vergleich von Art. 48 VO (EG)
Nr. 1069/2009 mit Art. 8 VO (EG) Nr. 1774/2002 lasse sich ableiten, dass nun-
mehr eine innergemeinschaftliche Verbringung jedenfalls im Regelfall als zuläs-
sig angesehen werden müsse, ist auch diese Überlegung nicht tragfähig. An-
ders als zuvor setzt Art. 48 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1069/2009 mit der
Verpflichtung der Unternehmer ein, die zuständigen Behörden des Ursprungs-
mitgliedstaats bei der beabsichtigten Versendung von tierischen Nebenproduk-
ten der Kategorien 1 und 2 zu informieren, womit eine vorgelagerte Pflicht be-
gründet wird. Darüber hinaus werden die zwischen den beteiligten Behörden
bestehenden Informationspflichten weiter verdichtet. Dies trägt jedoch lediglich
den in den Erwägungsgründen 9, 36 und 55 formulierten Anliegen Rechnung,
die Pflichten der Unternehmer klarer zu fassen und die Rückverfolgbarkeit tieri-
scher Nebenprodukte sowie die Wirksamkeit und Harmonisierung der amtlichen
Kontrollen zu verbessern.
cc) Der nach dem Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz bestehende
Benutzungszwang hält sich auch in dem durch Art. 4 Abs. 4 VO (EG)
Nr. 1069/2009 vorgegebenen Rahmen der von den Mitgliedstaaten zu gewähr-
leistenden nationalen Entsorgungssysteme. Die mit ihm einhergehenden Wett-
bewerbsbeschränkungen, namentlich die Beschränkungen der Warenverkehrs-
und Dienstleistungsfreiheit, sind durch das Ziel gerechtfertigt, im Interesse des
Gesundheitsschutzes ein gesichertes, jederzeit funktionsfähiges Netz von Tier-
körperbeseitigungsanlagen vorzuhalten.
Aus dem mit der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 geschaffenen, umfassenden
Regelungsrahmen folgt, dass sich die unionsrechtliche Zulässigkeit nationaler
Maßnahmen nach ihm richtet, soweit mit ihm harmonisierte Regelungen getrof-
fen werden (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99,
DaimlerChrysler AG - Slg. I-9897 Rn. 32). Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009
macht für die Organisation des Systems jenseits seiner Angemessenheit aller-
dings keine Vorgaben (vgl. Kommission, Beschluss 2012/485/EU vom 25. April
2012, ABl. L 236 S. 1 Rn. 10). Aus Erwägungsgrund 20 Satz 3 und 4 lässt sich
entnehmen, dass die Kapazität, auf die das System angelegt ist, nach der tat-
sächlichen Menge tierischer Nebenprodukte und einer auf dem Vorsorgeprinzip
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beruhenden Seuchenreserve bemessen sein soll. Dieser Aspekt betrifft jedoch
nicht den Benutzungszwang und ist auch nicht weiter in Frage gestellt. Die Ver-
ordnung lässt darüber hinaus nicht erkennen, dass sich die Angemessenheit
etwa nur auf die Kapazität des Systems beziehen soll. Sie enthält zu ihrer Beur-
teilung aber keine weiteren Vorgaben. Vor diesem Hintergrund ist die Einhal-
tung des den Mitgliedstaaten überlassenen Rahmens für die Gewährleistung
eines angemessenen Entsorgungssystems daran zu messen, ob die mit dem
nationalen System einhergehenden Wettbewerbsbeschränkungen, namentlich
der Warenverkehrs- und Dienstleistungsfreiheit, nach den Vorgaben des Pri-
märrechts gerechtfertigt sind (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1987
- C-118/86, Openbaar Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883
Rn. 12).
Dabei bedarf keiner abschließenden Entscheidung, inwieweit die Verbringung
von tierischen Nebenprodukten der Kategorien 1 und 2 der Warenverkehrsfrei-
heit und damit dem Verbot mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen (Art. 35
AEUV) unterliegt. Allerdings hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil
vom 9. Juli 1992 (C-2/90, Kommission/Belgien - Slg. I-4431 Rn. 23 ff.) im Zu-
sammenhang mit der Verbringung von Abfall erkannt, dass es für die Warenei-
genschaft nicht darauf ankommt, ob mit dem Gegenstand ein positiver Preis
erzielt wird, er also einen eigenen Handelswert hat. Maßgeblich ist vielmehr,
dass die Gegenstände im Hinblick auf ein Handelsgeschäft über eine Grenze
verbracht werden. Die Wareneigenschaft der tierischen Nebenprodukte lässt
sich auch nicht mit einem Vergleich zu Betäubungsmitteln verneinen. Aufgrund
ihrer Schädlichkeit ist das Inverkehrbringen von Betäubungsmitteln allgemein
verboten und finden die Verkehrsfreiheiten insoweit keine Anwendung (vgl.
EuGH, Urteil vom 16. Dezember 2010 - C-137/09, Josemans - Slg. I-13019
Rn. 36 - 42). Hier geht es hingegen um die Entsorgung der Abfälle aus einer
erlaubten Produktion. Unzweifelhaft ist weiter, dass mit dem Benutzungszwang
des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes ein faktisches Ausfuhrver-
bot verbunden ist, das wegen des Verbots mengenmäßiger Ausfuhrbeschrän-
kungen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1987 - C-118/86, Openbaar
Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883 Rn. 11) der Rechtferti-
gung bedarf.
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Die Warenverkehrsfreiheit steht dem Benutzungszwang nicht entgegen, weil er
durch den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren
gerechtfertigt wird (Art. 36 AEUV).
Voraussetzung hierfür ist, dass die nationale Maßnahme geeignet ist, diesen
Schutz zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was dazu erforderlich
ist (EuGH, Urteil vom 10. Februar 2009 - C-110/05, Kommission/Italien -
Slg. I-519 Rn. 59 m.w.N.). Dabei obliegt es dem Mitgliedstaat, der sich auf den
Rechtfertigungsgrund des Schutzes der Gesundheit beruft, nachzuweisen, dass
seine Regelung angemessen und zur Erreichung des angestrebten legitimen
Ziels erforderlich ist. Das geht jedoch nicht so weit, dass der Mitgliedstaat posi-
tiv belegen muss, das Ziel mit keiner anderen vorstellbaren Maßnahme unter
den gleichen Bedingungen erreichen zu können (vgl. EuGH, Urteil vom
10. Februar 2009 - C-110/05, Kommission/Italien - Slg. I-519 Rn. 62, 66
m.w.N.). Zudem steht ihm unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien
Warenverkehrs ein Beurteilungsspielraum zu, auf welchem Niveau er den Ge-
sundheitsschutz gewährleisten und entsprechend sein Entsorgungssystem ge-
sichert wissen möchte (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Februar 2009 - C-110/05,
Kommission/Italien - Slg. I-519 Rn. 61, 65 m.w.N.).
Entgegen den Ausführungen der Vorinstanzen lässt sich eine Beschränkung
der Warenverkehrsfreiheit durch den Benutzungszwang allerdings nicht etwa
mit den von ihnen angenommen fortbestehenden Unterschieden der Sicher-
heitsstandards in den Mitgliedstaaten rechtfertigen. Mit der Verordnung (EG)
Nr. 1069/2009 sind unionsweit geltende einheitliche Hygienevorschriften und
deren Kontrolle geregelt, von deren Anwendung jedenfalls prinzipiell auszuge-
hen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1987 - C-118/86, Openbaar
Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883 Rn. 12). Eine Rechtferti-
gung kommt daher nur durch die Ziele in Betracht, die mit der mitgliedstaatli-
chen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1069/2009 verfolgt werden
(vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99, DaimlerChrysler AG -
Slg. I-9897 Rn. 56 f.). Das ist die Gewährleistung eines auf das Hoheitsgebiet
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bezogenen autarken Systems zur sicheren Entsorgung tierischer Neben-
produkte.
Bereits das Tierkörperbeseitigungsgesetz vom 2. September 1975 (BGBl. I
S. 2313) - TierKBG - verpflichtete die Besitzer von Tierkörperteilen, diese dem
Beseitigungspflichtigen anzudienen und in der örtlichen Tierkörperbeseiti-
gungsanstalt entsorgen zu lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September
1989 - 3 B 43.89 - Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 6). Es führte damit ein System
der Tierkörperbeseitigung fort, dass durch ein Netz von Tierkörperbeseitigungs-
anstalten in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft auf Missstände in der Weimarer
Republik reagierte (zu den historischen Hintergründen BT-Drs. 7/3225 S. 11).
Damit sollte eine jederzeitige Tierkörperbeseitigung gewährleistet werden, die
die Gesundheit von Mensch und Tier durch Erreger übertragbarer Krankheiten
oder toxische Stoffe nicht gefährdet. Neben einer klaren Zuständigkeit sollte
eine ausgelastete Organisation der Betriebe erreicht werden. Angestrebt wurde
ein auf die örtlichen Verhältnisse abstellendes, wirtschaftlich tragfähiges Netz,
das zugleich genügende Kapazitätsreserven für außergewöhnliche Situationen
vorhält (vgl. BT-Drs. 7/3225 S. 19).
Das geltende Recht hat daran nichts geändert. Der Gesetzgeber verfolgt mit
dem örtlichen Benutzungszwang unverändert das Ziel, zu jeder Zeit und unab-
hängig von der Wirtschaftslage die ordnungsgemäße Verarbeitung und Beseiti-
gung tierischer Nebenprodukte zu sichern. Er sieht darin eine öffentliche Aufga-
be, die von stets funktions- und handlungsfähigen Institutionen getragen wer-
den müsse. Mit der Festlegung von Einzugsbereichen der Verarbeitungsbetrie-
be solle einerseits eine klare Zuständigkeit und eine Auslastung der Betriebe
und andererseits jederzeit eine Verarbeitung und Beseitigung gewährleistet
werden. Dabei seien die örtlichen Verhältnisse, namentlich die Tierpopulation
und die Verkehrsverhältnisse zu beachten. Angestrebt wird eine möglichst un-
verzügliche Beseitigung (BT-Drs. 15/1667 S. 13 f.).
Gemessen hieran ist nicht zweifelhaft, dass der örtliche Benutzungszwang ge-
eignet ist, den auf einem hohen Niveau gewollten Schutz der Gesundheit zu
gewährleisten. Dieses Konzept ist in sich schlüssig, und ein milderes Mittel, mit
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dem die gewünschte wirtschaftliche Systemstabilität erreicht werden könnte,
drängt sich weder auf noch ist es sonst erkennbar. Auch wenn die Warenver-
kehrsfreiheit in vorliegendem Bereich damit grundsätzlich ausgeschlossen ist,
hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 6. Oktober 1987
(C-118/86, Openbaar Ministerie/Nertsvoerderfabriek Nederland - Slg. I-3883
Rn. 14) die Erforderlichkeit einer vergleichbaren, Geflügelschlachtabfälle betref-
fenden Regelung anerkannt. Er hat ferner in seinem Urteil vom 13. Dezember
2001 (C-324/99, DaimlerChrysler AG - Slg. I-9897 Rn. 62) bestätigt, dass der
Grundsatz der Entsorgungsautarkie im Bereich der Abfallwirtschaft geeignet ist,
eine Andienungspflicht zu rechtfertigen, soweit sie erforderlich ist, um einen für
die Wirtschaftlichkeit der Entsorgungsanlagen unerlässlichen Auslastungsgrad
sicherzustellen und auf diese Weise bestehende Entsorgungskapazitäten zu
erhalten.
Dem entspricht der örtliche Benutzungszwang. Die erforderliche Auslastung der
dem jeweiligen Einzugsbereich zugeordneten Tierkörperbeseitigungsanlage
wäre nicht sichergestellt, wären die Besitzer tierischer Nebenprodukte der Ka-
tegorien 1 und 2 nicht grundsätzlich gleichermaßen zur Entsorgung in der für
sie bestimmten Anlage verpflichtet. Es mag zwar sein, dass die Wirtschaftlich-
keit des Betriebs der Beigeladenen zu 1 nicht schon dadurch in Frage gestellt
wäre, würden die Schlachtabfälle der Klägerin anderweitig entsorgt. Abgesehen
davon, dass die übrigen Benutzungspflichtigen die Kosten der geringeren Aus-
lastung zu tragen hätten, wären diese aber gleichermaßen berechtigt, eine
günstigere Entsorgung in einer konkurrierenden Anlage zu wählen. Dass damit
der Bestand des örtlichen Entsorgungssystems gefährdet wäre, liegt auf der
Hand. Zutreffend ist das Berufungsgericht im Übrigen und jenseits der Ermäch-
tigung der Länder, eine Entsorgung in Anlagen außerhalb der Einzugsbereiche
zuzulassen (§ 6 Abs. 2 TierNebG), davon ausgegangen, dass die möglichen
Wirkungen eines örtlichen Benutzungszwangs es mit Blick auf Art. 14 und 12
GG und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebieten können, in Ausnahmefäl-
len zur Vermeidung unbilliger, nicht beabsichtigter Härten eine Ausnahmege-
nehmigung zu erteilen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1997 - 8 B
234.97 - Buchholz 415.1 Allg KommR Nr. 142 und Urteil vom 19. Februar
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2004 - 7 C 10.03 - Buchholz 451.221 § 13 KrW-/AbfG Nr. 9 S. 42; VGH Mün-
chen, Urteil vom 26. April 2007 - 4 BV 05.1037 - DÖV 2007, 935).
Nichts anderes gilt für mögliche Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, die
mit dem örtlichen Benutzungszwang nach dem Tierische Nebenprodukte-
Beseitigungsgesetz verbunden sein können (vgl. Kommission, Beschluss
2012/485/EU vom 25. April 2012, ABl. L 236 S. 1 Rn. 169). Ungeachtet der Be-
reichsausnahme des Art. 51 AEUV, der als Ausnahmetatbestand eng auszule-
gen ist, wären Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit jedenfalls gleicher-
maßen gemäß Art. 52 in Verbindung mit Art. 62 AEUV aus Gründen des Schut-
zes der Gesundheit gerechtfertigt.
dd) Es besteht kein Anlass, zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009
eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen (Art. 267
AEUV). Die Vorlagepflicht eines letztinstanzlich entscheidenden Gerichts be-
steht nur, wenn sich in dem Verfahren entscheidungserheblich eine Frage des
Unionsrechts stellt, die sich nicht bereits aus der Rechtsprechung des Gerichts-
hofs beantwortet oder deren Beantwortung so offenkundig ist, dass für vernünf-
tige Zweifel keinerlei Raum bleibt (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982
- C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a. - Slg. I-3415 Rn. 21). Die entscheidungserheblichen
Fragen zur Vereinbarkeit des örtlichen Benutzungszwangs mit der Verordnung
(EG) Nr. 1069/2009 lassen sich nach herkömmlichen Auslegungsgrundsätzen
und im Lichte der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wie ausge-
führt so eindeutig beantworten, dass eine Vorlage nicht geboten ist.
b) Zutreffend hat das Berufungsgericht auch ausgeführt, dass der Benutzungs-
zwang verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Er ist mit Blick auf den
hohen Rang des Schutzes der Gesundheit verhältnismäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren - auf sie unionsrechtskonform anwendbaren - Grundrech-
ten aus Art. 14 und 12 GG (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Januar
1990 - 1 BvR 1456/89 -; BVerwG, Beschluss vom 13. September 1989
- 3 B 43.89 - Buchholz 418.61 TierKBG Nr. 6 und Urteil vom 11. April 2002
- 7 CN 1.02 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 191 S. 31 f.).
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2. Die Klägerin kann auch nicht hilfsweise beanspruchen, dass ihr eine Aus-
nahmegenehmigung erteilt wird. Gründe, die es zwingend gebieten würden, sie
vom örtlichen Benutzungszwang freizustellen, liegen nicht vor. Daher bleibt es
bei dem ihr vom Verwaltungsgericht zuerkannten Anspruch auf Neubeschei-
dung über die Ausnahmegenehmigung, der der Klägerin nicht mit Rechtsmitteln
streitig gemacht worden ist.
Das Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz sieht in § 8 Abs. 3 Satz 1
zunächst ausnahmslos vor, dass die Besitzer tierischer Nebenprodukte der Ka-
tegorien 1 und 2 verpflichtet sind, diese dem örtlich zuständigen Beseitigungs-
pflichtigen herauszugeben. Dieser ist verpflichtet, die in seinem Einzugsbereich
anfallenden tierischen Nebenprodukte innerhalb des Einzugsbereichs zu ent-
sorgen (§ 6 Abs. 1 TierNebG). Allerdings sind die Länder ermächtigt, hiervon
abweichend zu bestimmen, dass die tierischen Nebenprodukte auch in Anlagen
außerhalb des Einzugsbereichs entsorgt werden dürfen (§ 6 Abs. 2 TierNebG).
Diese Regelung geht auf § 16 Abs. 2 TierKBG zurück und sollte den Ländern
ermöglichen zu bestimmen, dass Schlachtabfälle auch in anderen, etwa mit
dem Schlachtbetrieb verbundenen Anstalten beseitigt werden dürfen (vgl.
BT-Drs. 7/3570 S. 4). Während hierzu eine Rechtsverordnung erforderlich war,
ist mit § 6 Abs. 2 TierNebG auf die Vorgabe einer bestimmten Rechtsform ver-
zichtet worden (vgl. BT-Drs. 15/1667 S. 18). Ihre Bestimmung ist damit den
Ländern überlassen. Das beklagte Land Bayern hat nach den Feststellungen
des Berufungsgerichts von der Ermächtigung des § 6 Abs. 2 TierNebG keinen
Gebrauch gemacht, setzt allerdings mit Art. 4 Abs. 4 AGTierNebG die Möglich-
keit der Entsorgung außerhalb des Einzugsbereichs voraus. Das Berufungsge-
richt hat in Auslegung dieser landesrechtlichen Bestimmung dem Verwaltungs-
gericht folgend angenommen, dass auf ihrer Grundlage die Möglichkeit besteht,
eine Ausnahmegenehmigung vom örtlichen Benutzungszwang zu erteilen, und
die Klägerin dabei einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat.
Vor dem Hintergrund der Funktion des örtlichen Benutzungszwangs kommt
der - im Wege der Ermessensreduzierung - geltend gemachte Anspruch auf
Erteilung einer Ausnahmegenehmigung allerdings nur in besonderen Fällen zur
Vermeidung unbilliger, nicht beabsichtigter Härten in Betracht. Nachdem die
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Klägerin lediglich geltend macht, in Österreich eine günstigere Möglichkeit der
Entsorgung ihrer Schlachtabfälle nutzen zu wollen und damit monatlich
10 000 € zu sparen, sind solche besonderen Umstände nicht ersichtlich. Inso-
weit trifft die Klägerin nicht anders als die anderen Benutzungspflichtigen ledig-
lich die Konsequenz, nicht frei nach wirtschaftlichen Kriterien einen Entsor-
gungsbetrieb wählen zu können. Soweit die Klägerin darüber hinaus pauschal
die Berechtigung der von der Beigeladenen zu 1 erhobenen Entgelte der Höhe
nach bezweifelt, lassen sich damit allenfalls die Entgelte, nicht jedoch der örtli-
che Benutzungszwang als solcher in Frage stellen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.
Kley
Liebler
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
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