Urteil des BVerwG vom 14.11.2013
Verordnung, Betriebsinhaber, Anbau, Gesellschaftsvertrag
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 29.12
OVG 10 LB 88/10
Verkündet
am
14. November 2013
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 14. November 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 17. Januar 2012 wird geändert.
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Hannover vom 2. April 2008 wird mit den
Maßgaben zurückgewiesen, dass - erstens - die Beklagte
verpflichtet wird, der Klägerin OGS-Genehmigungen für
eine Fläche von 4,33 ha zuzuweisen und mit Zahlungsan-
sprüchen für Ackerland zu verbinden, und - zweitens - die
Bescheide der Beklagten vom 15. und 19. September
2006 aufgehoben werden, soweit sie dem entgegenste-
hen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-
visionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten über Genehmigungen zur Aktivierung von Zahlungsan-
sprüchen für Flächen, auf denen Obst, Gemüse oder Speisekartoffeln (OGS)
angebaut werden.
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Die Klägerin ist eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Sie wurde mit Wirkung
zum 1. Juli 2004 zu dem Zweck gegründet, die landwirtschaftlichen Betriebe
ihrer Gesellschafter einheitlich zu bewirtschaften. Die Gesellschaft löste sich
zum 30. Juni 2005 auf; während ein Gesellschafter ausschied, fanden sich die
übrigen Gesellschafter erneut in einer Gesellschaft zusammen.
Mit Schreiben vom 7. Juli 2004 zeigte die Klägerin ihre Gründung an und legte
nachfolgend den für jeden in die Gesellschaft eingebrachten Betrieb ausgefüll-
ten „Meldebogen Betriebsübergabe/-übernahme“, einen Mantelbogen und den
Gesellschaftsvertrag vor. Im Rahmen der Verwaltungskontrolle wurden die Be-
triebseigenschaft der Klägerin bestätigt und ihr eine Registriernummer zuge-
wiesen.
Am 31. Januar 2005 reichte die Klägerin die „Erklärung zum OGS-Anbau
2003/2004“ ein. In den beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweisen
2003 und 2004 vermerkte sie neben dem in dem Formular vorgedruckten, da-
mals die Flächen nutzenden Gesellschafter B. ihre Rechtsnachfolge zum 1. Juli
2004. Entsprechend änderte sie die Registriernummer. In einem Prüfvermerk
vom 22. März 2005 wurde festgehalten, dass die „OGS-Voraussetzungen er-
füllt“ seien.
Am 13. Mai 2005 stellte die Klägerin den „Antrag auf Festsetzung von Zah-
lungsansprüchen sowie Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umwelt-
maßnahmen 2005“. Unter Ziffer II.6 des Antragsformulars beantragte sie die
Zuweisung von OGS-Genehmigungen. Ziffer II.4.5 „Zahlungsansprüche bzw.
betriebsindividuelle Beträge in bestimmten Situationen“ füllte sie nicht aus. Das
Formular sah dort unter anderem einen weiteren Antrag für die Zuweisung von
OGS-Genehmigungen wegen Zusammenschlüssen von Betrieben vor. Es ent-
hält die Aussage, dass die „entsprechende/n Anlage/n“ beigefügt seien und den
Hinweis, die Vordrucke seien bei der Landwirtschaftskammer erhältlich.
In einem Vermerk vom 22. März 2006 hielt die Beklagte fest, bei Durchsicht der
OGS-Zuteilungen im automatisierten Verfahren sei aufgefallen, dass für die
Klägerin keine Zuweisung vorgesehen sei, obwohl sie OGS-Genehmigungen
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beantragt habe. Sinn der „Erklärung zum OGS-Anbau 2003/2004“ sei offenbar
gewesen, dass die Klägerin auf der Grundlage des früheren OGS-Anbaus ihres
Gesellschafters B. OGS-Genehmigungen erhalten wolle. Eine Übertragung sei
jedoch nicht beantragt worden, da Ziffer II.4.5 des Formulars nicht angekreuzt
worden sei.
Mit Bescheid vom 7. April 2006 setzte die Beklagte nur Zahlungsansprüche oh-
ne OGS-Genehmigungen fest. Mit Bescheiden vom 15. und 19. September
2006 setzte die Beklagte die Zahlungsansprüche neu fest. Damit korrigierte sie
unter Aufhebung des Bescheids vom 7. April 2006 die Anzahl der Zahlungsan-
sprüche für Ackerland, und wies die Zahlungsansprüche erneut ohne OGS-
Genehmigungen zu.
Auf die gegen die Versagung von OGS-Genehmigungen gerichtete Klage ver-
pflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte, der Klägerin „4,33 Zahlungsan-
sprüche mit OGS-Genehmigung“ zuzuweisen. Die Klägerin habe in diesem Um-
fang Anspruch auf OGS-Genehmigungen, weil sie mit ihrer Gründung unter
denselben Bedingungen Anspruch auf OGS-Genehmigungen habe, wie die Be-
triebsinhaber der in ihr aufgegangenen Betriebe. Entsprechend könne sie die
Ansprüche ihres Gesellschafters B. geltend machen, die dieser wegen des An-
baus von Erdbeeren ohne die Betriebsübergabe gehabt hätte. Jenseits des in
Ziffer II.6 des Formulars gestellten Antrags habe die Klägerin keinen Antrag auf
Übertragung der Ansprüche stellen müssen. Zwar sehe Ziffer II.4.5 des Formu-
lars einen solchen Antrag im Falle des Zusammenschlusses von Betrieben vor,
dafür fehle jedoch eine Rechtsgrundlage.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil ge-
ändert und die Klage abgewiesen. Zwar seien die materiell-rechtlichen Voraus-
setzungen für die Erteilung der begehrten OGS-Genehmigungen gegeben.
Auch sei ein zusätzlicher besonderer Antrag wegen des Zusammenschlusses
der Betriebe nicht erforderlich. Die Klägerin habe es jedoch versäumt, den Zu-
sammenschluss der Betriebe unter Nutzung der von der Agrarverwaltung be-
reitgestellten Formulare hinreichend nachzuweisen. Gemäß Art. 12 Abs. 1
VO (EG) Nr. 796/2004 müsse ein Sammelantrag alle zur Feststellung der Bei-
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hilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten; erforderlich sei auch eine
fristgerechte Vorlage aller verlangten Begleitdokumente, was jedenfalls ent-
sprechend auch für den Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen gelte.
Dem Antragsformular und den Ausfüllhinweisen habe die Klägerin ohne Weite-
res entnehmen können, dass weitere Nachweise zum Zusammenschluss der
Betriebe erforderlich gewesen seien. Gleichwohl habe sie ihrem Antrag den
Vordruck C und - als Nachweis des Zusammenschlusses - den Gesellschafts-
vertrag nicht beigefügt. Hierüber helfe nicht hinweg, dass der Gesellschaftsver-
trag der Beklagten bereits zuvor vorgelegt worden sei, denn der Antrag müsse
vollständig sein und aus sich heraus eine abschließende Entscheidung erlau-
ben. Schließlich lasse sich der Antrag nicht als offensichtlicher Irrtum berichti-
gen, denn die Angaben der Klägerin seien nicht falsch oder unvollständig. Feh-
lende Nachweise hingegen ließen sich nicht berichtigen.
Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend, das Oberverwaltungsgericht in-
terpretiere Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 fehl, indem es die Vorlage des
Gesellschaftsvertrags als „erforderliche Information“ zur Voraussetzung der
OGS-Genehmigungen gemacht habe. Es sei nicht erforderlich gewesen, den
Gesellschaftsvertrag vorzulegen, nachdem ihn die Klägerin bereits bei der Mel-
dung der Betriebsübernahme eingereicht gehabt und die Beklagte damit über
die notwendigen Informationen verfügt habe. Auch widerspreche das Verlangen
nach erneuter Vorlage des Gesellschaftsvertrags dem unionsrechtlichen Kon-
trollsystem und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Das Berufungsgericht habe
zutreffend aus dem Unionsrecht abgeleitet, dass OGS-Genehmigungen fristge-
recht zu beantragen und dabei die für die Feststellung der Beihilfefähigkeit er-
forderlichen Nachweise vorzulegen gewesen seien. Nur so habe sich das Mas-
senverfahren mit etwa 50 000 Antragstellern in Niedersachsen effizient und
fristgerecht abwickeln lassen. § 14 der InVeKoS-Verordnung habe die unions-
rechtliche Verpflichtung übernommen und vorgeschrieben, dass OGS-Geneh-
migungen unter Beifügung geeigneter Nachweise zu beantragen seien. Der
erforderliche Nachweis sei nicht ordnungsgemäß erbracht worden, denn der
Gesellschaftsvertrag sei nicht im Antragsverfahren 2005, sondern in Bezug auf
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den Förderantrag 2004 eingereicht worden. Sie, die Beklagte, sei nicht gehalten
gewesen, den Gesellschaftsvertrag dort zu suchen. Darüber hinaus sei in den
Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag darauf hingewiesen worden, dass OGS-
Genehmigungen nicht automatisch auf einen neuen Betriebsinhaber übergin-
gen und dass „die Überlassung“ von betriebsindividuellen Beträgen nicht
gleichzeitig die OGS-Genehmigungen enthalte, wofür ein gesonderter Antrag
erforderlich sei.
II
Die Revision der Klägerin, die für die Auseinandersetzung um die in Rede ste-
henden OGS-Genehmigungen als fortbestehend gilt (§ 730 Abs. 2 Satz 1 BGB),
ist zulässig und begründet. Das angegriffene Urteil beruht auf einer Verletzung
von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und erweist sich auch nicht aus
anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).
1. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Be-
scheide vom 15. und 19. September 2006 nicht innerhalb der für sie geltenden
Rechtsmittelfrist in das Verfahren einbezogen werden mussten. Der Gegen-
stand der Verpflichtungsklage, der hier geltend gemachte Anspruch auf Zuwei-
sung von OGS-Genehmigungen, wurde bereits mit der zulässigen Klage vom
9. Mai 2006 anhängig. Die nachfolgenden Bescheide haben insoweit weder zu
einer Erledigung geführt noch sonst etwas an der bisherigen Ablehnung geän-
dert. Mangels Änderung des Streitgegenstandes musste die Klägerin die erneu-
te Ablehnung nicht unter Wahrung der auf die Bescheide vom 15. und 19. Sep-
tember 2006 bezogenen Klagefrist in das Verfahren einbeziehen (Urteil vom
22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 5 S. 10 f.
und - im Wehrbeschwerdeverfahren - Beschluss vom 20. September 2011
- BVerwG 1 WB 48.10 - BVerwGE 140, 342 Rn. 22 ff.). Etwas anderes hat der
Senat nur in Fällen einer Klageänderung angenommen (Urteile vom 30. Ok-
tober 1997 - BVerwG 3 C 35.96 - BVerwGE 105, 288 <294 ff.> und vom
25. Juni 2009 - BVerwG 3 C 18.08 - Buchholz 418.77 MinTVO Nr. 3 Rn. 13).
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2. Das Oberverwaltungsgericht stützt sein Urteil maßgeblich darauf, dass die
Klägerin mit ihrem Antrag auf Zuweisung von OGS-Genehmigungen nicht zu-
gleich das Vorliegen eines Zusammenschlusses nachgewiesen habe, dessen
Voraussetzungen und Rechtsfolgen Art. 33 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung
(EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Re-
geln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit
bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABI
Nr. L 270 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/2005 der Kommis-
sion vom 26. Januar 2005 (ABI Nr. L 24 S. 15) - im Folgenden: VO (EG)
Nr. 1782/2003 - in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung
(EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbe-
stimmungen zur Betriebsprämienregelung (ABI Nr. L 141 S. 1) in der Fassung
der Verordnung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABI
Nr. L 63 S. 17) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 795/2004 - regelten. Das ist mit
Bundesrecht nicht vereinbar.
a) Das Oberverwaltungsgericht führt aus, die Klägerin habe unter Ziffer II.6 des
Antragsformulars der Beklagten auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen
OGS-Genehmigungen beantragt, wozu sie bereits unionsrechtlich verpflichtet
sei. Entgegen Ziffer II.4.5 des Formulars habe sie jedoch keinen weiteren An-
trag wegen des Zusammenschlusses von Betrieben (Überlassungsantrag) stel-
len müssen.
Vor diesem Hintergrund bedarf keiner Vertiefung, ob es zutrifft, dass die Kläge-
rin bereits unionsrechtlich verpflichtet war, einen gesonderten Antrag auf OGS-
Genehmigungen zu stellen, oder ob sich diese Verpflichtung zumindest aus
§ 14 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und ge-
meinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der VO (EG) Nr. 1782/2003 im
Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (lnVeKoSV) vom
3. Dezember 2004 (BGBI I S. 3194) ergab.
Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Kläge-
rin entgegen Ziffer II.4.5 des Antragsformulars jedenfalls keinen (zusätzlichen)
Überlassungsantrag stellen musste, weil sie im Zuge des Betriebszusammen-
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schlusses Rechte geltend macht, die sich von den Inhabern der in ihr zusam-
mengeschlossenen landwirtschaftlichen Betriebe ableiten und auf sie kraft Ge-
setzes übergegangen sind.
Bei der Festsetzung von Zahlungsansprüchen, die auf der Grundlage von
Art. 34 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 12 Abs. 2, 3 und 5 VO (EG)
Nr. 795/2004 sowie § 11 InVeKoSV mit dem Sammelantrag bis zum 15. Mai
2005 zu beantragen waren, sieht Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor,
dass im Falle von Zusammenschlüssen der neue Betriebsinhaber unter densel-
ben Bedingungen wie der ursprüngliche Betriebsinhaber die Betriebsprämien-
regelung in Anspruch nehmen kann. Die damit vorgesehene Rechtsnachfolge
wird von keinen weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht als jenen, die
sich materiell-rechtlich für einen Zusammenschluss aus Art. 15 Abs. 1 Unter-
abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 ergeben. Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG)
Nr. 795/2004 wiederholt dies für Zahlungsansprüche mit der Aussage, dass
diese auf der Grundlage der Verhältnisse der ursprünglichen Betriebe festge-
setzt werden. Er bestätigt insoweit den bereits in Art. 33 Abs. 3 VO (EG)
Nr. 1782/2003 allgemein geregelten Automatismus. Für einen antragsabhängi-
gen Übertragungsakt, wie ihn die Beklagte angenommen hat, findet sich hin-
gegen keine rechtliche Grundlage.
b) Entgegen den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts erweist sich
Art. 12 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April
2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflich-
tungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem
nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABI Nr. L 141 S. 18) in der Fassung
der Verordnung (EG) Nr. 436/2005 der Kommission vom 17. März 2005 (ABI
Nr. L 72 S. 4) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 796/2004 - nicht als tragfähige
Grundlage, von der Klägerin innerhalb der Antragsfrist, also bis zum 15. Mai
2005, Nachweise über ihren Zusammenschluss zu verlangen.
Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 bringt in seinem ersten Halbsatz mit der
Formulierung, dass der Sammelantrag alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit
erforderlichen Informationen enthalten müsse, zunächst den in der Rechtspre-
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chung des Europäischen Gerichtshofs allgemein für das Integrierte Verwal-
tungs- und Kontrollsystem - im Folgenden: Integriertes System - formulierten
Grundsatz zum Ausdruck, dass die vom Betriebsinhaber beizubringenden In-
formationen von vornherein vollständig und richtig sein müssen (vgl. EuGH,
Urteile vom 16. Mai 2002 - Rs. C-63/00, Schilling und Nehring - Slg. 2002,
I-4497 Rn. 34, vom 28. November 2002 - Rs. C-417/00, Agrargenossenschaft
Pretzsch - Slg. 2002, I-11070 Rn. 45 und vom 4. Oktober 2007 - Rs. C-375/05,
Geuting - Slg. 2007, I-7987 Rn. 30 und - im Kontext eines Auskunftsanspruchs
des Antragstellers - Urteil vom 14. September 2000 - Rs. C-369/98, Fisher -
Slg. 2000, I-6773 Rn. 27). Dieser Grundsatz gilt auch für die hier umstrittenen
OGS-Genehmigungen, was Art. 17 VO (EG) Nr. 1782/2003 bestätigt, indem er
allgemein anordnet, dass das Integrierte System für die Betriebsprämienrege-
lung gilt.
Dieser Grundsatz beantwortet jedoch noch nicht, welche konkreten Informatio-
nen für die begehrten OGS-Genehmigungen fristgerecht beizubringen waren.
Insoweit findet Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 weder analoge Anwendung
noch ließe sich ihm bei analoger Anwendung entnehmen, dass die Klägerin
verpflichtet gewesen wäre, ihrem Antrag Nachweise zu dem Betriebszusam-
menschluss beizufügen.
aa) Mit dem Begriff „Sammelantrag“ erfasst Art. 12 Abs. 1 VO (EG)
Nr. 796/2004 nur Anträge auf Direktzahlungen (Art. 2 Nr. 11 VO
Nr. 796/2004). Dazu gehört der „Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-
Umweltmaßnahmen 2005“, wie ihn die Klägerin mit Blick auf die begehrte Be-
triebsprämie gestellt hat (vgl. Art. 1 Anhang I VO Nr. 1782/2003). Davon
zu unterscheiden sind der Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen
und die auf diese Ansprüche bezogenen OGS-Genehmigungen. Diese Unter-
scheidung ist bereits in Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selbst aufgezeigt,
indem dort verlangt wird, die Zahlungsansprüche im Antrag zu identifizieren. Sie
kehrt in Art. 14 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 wieder, der die Mitgliedstaaten
ermächtigt, im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung - also im
Jahr 2005 - von den Bestimmungen der Artikel 12 und 13 VO (EG)
Nr. 796/2004 abzuweichen, wenn die Zahlungsansprüche bis zum Ablauf der
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Antragsfrist noch nicht endgültig festgestellt sind. Schließlich findet sich eine
spezielle Regelung zur Behandlung verspäteter Festsetzungsanträge in
Art. 21a Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004. Näher geregelt ist der Antrag auf Fest-
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(nur) die Aussage, der Antragsteller habe nachzuweisen, dass er Inhaber eines
landwirtschaftlichen Betriebs ist (Art. 12 Abs. 5 VO Nr. 795/2004). Indem
dort in Absatz 7 die Mitgliedstaaten ermächtigt werden zu beschließen, dass die
Anträge auf Festsetzung der Zahlungsansprüche einerseits und die Anträge auf
Zahlung der Betriebsprämie andererseits gleichzeitig eingereicht werden kön-
nen, unterscheidet auch diese Vorschrift klar zwischen den verschiedenen An-
trägen. Entsprechend scheidet eine unmittelbare Anwendung von Art. 12 Abs. 1
VO (EG) Nr. 796/2004 aus.
Eine analoge Anwendung dieser Vorschrift zur Präzisierung dessen, was „er-
forderliche Informationen“ sind, scheidet ebenfalls aus, weil das Verfahren zur
Festsetzung der Zahlungsansprüche und OGS-Genehmigungen nicht gleicher-
maßen von einem qualifizierten Beibringungsgrundsatz geprägt ist wie das von
dem mit dem Sammelantrag eingeleitete Bewilligungsverfahren der Betriebs-
prämien. So verweist Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 darauf, dass die Mit-
gliedstaaten ab 2004 die für die Betriebsprämie nach Art. 33 VO (EG)
Nr. 1782/2003 in Betracht kommenden Betriebsinhaber - also auch solche nach
Betriebszusammenschlüssen - „ermitteln“ können. Parallel hierzu sieht Art. 60
Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten bei
der Bestimmung der individuellen Obergrenze von OGS-Genehmigungen die
individuellen Daten des Betriebsinhabers - soweit vorhanden - oder sonstige
Angaben des Betriebsinhabers verwenden, die sie als hinreichenden Beleg an-
sehen. Der Unionsgesetzgeber setzt hier also ausdrücklich nicht allein auf die
Angaben und Nachweise, die ein Betriebsinhaber in der Antragsfrist beibringt.
Hierzu fügt sich, dass für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen nicht ver-
langt wurde, sämtliche hierfür bedeutsamen Umstände, insbesondere die in
früheren Beihilfeanträgen dokumentierten Anbauverhältnisse und die in der
Vergangenheit bewilligten Beihilfen, im Festsetzungsantrag darzulegen. Diese
wurden vielmehr von den zuständigen Stellen weitgehend selbständig auf der
Grundlage vorhandener Akten und Datenbanken ermittelt.
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bb) Selbst wenn man einer Analogie näher treten wollte, ließe sich damit die
angenommene Nachweispflicht nicht begründen.
Die in Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ausdrücklich als erforder-
lich benannten Informationen sind bereits ganz überwiegend für die Festset-
zung von Zahlungsansprüchen ohne Bedeutung und mit Blick auf die hier in
Rede stehenden Nachweise auch nicht einschlägig. Darüber hinaus ist zu be-
achten, dass der unionsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt,
dass die Rechtsbetroffenen jedenfalls bei sorgfältiger Prüfung in der Lage sein
müssen, den Umfang der ihnen auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen
(EuGH, Urteile vom 10. März 2009 - Rs. C-345/06, Heinrich - Slg. 2009, I-1659
Rn. 44 f., vom 21. Juni 2007 - Rs. C-158/06, ROM-projecten - Slg. 2007, I-5114
Rn. 25 f. und vom 17. Juli 1997 - Rs. C-354/95, National Farmer’s Union u.a. -
Slg. 1997, I-4559 Rn. 57 f.). Das gilt auch und insbesondere für fristgebundene
Angaben und Nachweise, deren Säumnis nicht unbedeutende wirtschaftliche
Folgen hat. Zur Auferlegung einer solchen Verpflichtung genügt allein der Be-
griff der „erforderlichen Informationen“ ohne eine konkretisierende Vorschrift
nicht. Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ist insoweit zu unbestimmt;
er verweist lediglich auf die allgemeine Bestimmung des Art. 22 VO (EG)
Nr. 1782/2003 zurück, nach der ein Antrag mit den Angaben einzureichen ist,
die in dieser Verordnung oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen
sind. Erst recht gilt dies für beizufügende Nachweise. Zwar spricht nach dem
Wortlaut des Erwägungsgrunds 16 und nach der dort angesprochenen Rege-
lung des Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004 manches dafür, dass mit „Informatio-
nen“, die ein Antrag „enthalten“ muss, auch Nachweise erfasst sein können, die
diesem „beizufügen“ sind. Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selbst enthält
jedoch keinerlei Anhaltspunkte, welche Informationen durch Nachweise zu be-
legen sind. Dem entspricht die Regelungstechnik des Unionsgesetzgebers, der
an verschiedenen Stellen die Beifügung konkret bezeichneter Nachweise vor-
schreibt (vgl. z.B. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2, Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004). Die
auf diese Weise begrenzten Nachweispflichten fügen sich im Übrigen ohne
Weiteres in das Integrierte System. Entgegen den Ausführungen der Beklagten
geht es dabei nicht um eine vollständige Kontrolle, sondern darum, im Rahmen
des in einem Massenverfahren Möglichen, effizient und effektiv die Einhaltung
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der Voraussetzungen der Beihilfegewährung und Verpflichtungen zu kontrollie-
ren (vgl. EuGH, Urteil vom 28. November 2002 - Rs. C-417/00, Agrargenossen-
schaft Pretzsch - a.a.O. Rn. 52). Jenseits der systematischen Verwaltungskon-
trolle geschieht dies durch anlassbezogene oder stichprobenhaft durchgeführte
Vor-Ort-Kontrollen. Hier ist unzweifelhaft, dass die Betriebsinhaber eine umfas-
sende Mitwirkungspflicht trifft (vgl. § 29 InVeKoSV und EuGH, Urteil vom
16. Juni 2011 - Rs. C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367 Rn. 28). Davon zu un-
terscheiden ist jedoch die Verpflichtung, bereits mit der Antragstellung fristge-
bundene Nachweise zu erbringen.
c) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich auch nicht deshalb im
Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil die Klägerin nach § 14 Abs. 1
InVeKoSV verpflichtet gewesen wäre, ihrem Antrag fristgerecht einen Nachweis
des Betriebszusammenschlusses beizufügen, wie es die Beklagte mit ihrer Re-
visionserwiderung geltend macht.
Zur Bestimmung der individuellen Obergrenze von OGS-Genehmigungen sieht
Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor, dass die Mitgliedstaaten die indivi-
duellen Daten des Betriebsinhabers - soweit vorhanden - oder sonstige Anga-
ben des Betriebsinhabers verwenden, die sie als hinreichenden Beleg ansehen.
Hieran knüpft § 14 Abs. 1 InVeKoSV an und ergänzt das Integrierte System um
die Verpflichtung, OGS-Genehmigungen unter Beifügung „geeigneter Nachwei-
se“ bis zum 15. Mai 2005 zu beantragen. Damit ist jedoch nicht die Verpflich-
tung begründet, fristgerecht Nachweise über einen etwaigen Betriebszusam-
menschluss zu erbringen.
Das Nachweiserfordernis bezieht sich seinem Wortlaut nach allgemein auf
OGS-Genehmigungen nach Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003. Damit
sind zunächst die Umstände in den Blick genommen, die nach den dort ge-
nannten Tatbestandsvoraussetzungen für die Bestimmung der zu erteilenden
Genehmigungen maßgeblich sind. Für die individuelle Obergrenze der Geneh-
migungen kommt es gemäß Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 - ab-
hängig von der Ausschöpfung der regionalen Obergrenze - darauf an, welche
Fläche der Betriebsinhaber in den Jahren 2003, 2004 und/oder 2005 für die
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Produktion von OGS genutzt hat oder nutzt. Hierzu Nachweise zu erbringen,
entspricht einem tatsächlichen Bedürfnis, weil die in den alten Gesamtflächen-
und Nutzungsnachweisen benutzten Codes nur teilweise ausreichende Informa-
tionen enthielten (hier z.B. der Code 890 für sonstige Dauerkultur statt nunmehr
Code 732 für Erdbeeren ). Entsprechend hat die Klägerin Rech-
nungskopien über den Erwerb von Elsanta Erdbeerpflanzen vorgelegt. Da die
Klägerin allerdings erst im Sommer 2004 gegründet wurde, kann sie OGS-
Genehmigungen - von nicht in Rede stehenden Sonderregelungen abgesehen -
nur aufgrund der in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorgesehenen
Rechtsnachfolge beanspruchen, die sich aus dem OGS-Anbau des in sie ein-
gebrachten Betriebs ihres Gesellschafters B. ableitet. Entsprechend bezieht
sich die Nachweispflicht auf den OGS-Anbau im Betrieb dieses Gesellschafters.
Darüber hinaus ist nach dem Wortlaut zwar auch denkbar, die Nachweispflicht
auf den Umstand des Betriebszusammenschlusses und damit die Vorausset-
zungen von Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 zu erstrecken. Dem stehen
jedoch Sinn und Zweck der Vorschrift entgegen, die sich insbesondere aus der
Systematik des Unionsrechts erschließen. Die in Art. 33 Abs. 3 VO (EG)
Nr. 1782/2003 vorgesehene Rechtsnachfolge ist nach dem in Deutschland für
die Durchführung der Betriebsprämienregelung geltenden Kombinationsmodell
(§ 2 ff. BetrPrämDurchfG) nicht nur im Rahmen von OGS-Genehmigungen,
sondern bereits für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen erheblich, nament-
lich für deren durch den betriebsindividuellen Betrag mitbestimmten Wert. In
diesem Kontext hat aber weder das Unionsrecht noch der nationale Gesetzge-
ber eine Nachweispflicht statuiert. Es wäre ein logischer Bruch, zwar für OGS-
Genehmigungen fristgebundene Nachweise für den Betriebszusammenschluss
zu verlangen, nicht aber in Bezug auf die betriebsindividuellen Beträge für die
Bestimmung der Zahlungsansprüche.
Dieses durch Zweck und Systematik der Normen vorgegebene Verständnis der
mit § 14 InVeKoSV auferlegten Pflichten deckt sich mit dem Anwendungsbe-
reich, den das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbrau-
cherschutz der Vorschrift in seiner Broschüre „Meilensteine der Agrarpolitik“
(S. 59) beimisst. Danach konnte sich der Nachweis eines OGS-Anbaus in den
Jahren 2003, 2004 und 2005 grundsätzlich aus den Angaben der Flächenver-
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zeichnisse der Prämienanträge ergeben oder beispielsweise aus Angaben für
die Bodennutzungshaupterhebung 2003, aus Pachtverträgen, Meldungen bei
der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft, Anbauverzeichnissen bei den
Erzeugergemeinschaften, Anbauverträgen, Hagelversicherungspolicen sowie
Schlagkarteien. Auch aus der Sicht des Ministeriums wollte der Verordnungs-
geber anknüpfend an die Regelung des Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003
lediglich eine Nachweispflicht für den OGS-Anbau selbst begründen.
d) Soweit das Oberverwaltungsgericht darauf verweist, die Klägerin habe dem
Antragsformular und den Ausfüllhinweisen ohne Weiteres entnehmen können,
dass Nachweise zum Zusammenschluss der Betriebe fristgerecht erforderlich
gewesen seien, mag dies für das Formular C zutreffen, auf das in Ziffer II.4.5
des Antragsformulars indirekt hingewiesen wurde. Abgesehen davon, dass die-
ser Hinweis im Zusammenhang mit einem Antrag erfolgte, dessen es nicht be-
durfte, vermag allein das Formular eine solche Rechtspflicht nicht zu begrün-
den, sondern nur umzusetzen. Die InVeKoS-Verordnung enthält jedoch keine
Ermächtigung der Beklagten zu einer solchen Regelung.
e) Ergibt sich aber weder aus Unionsrecht noch aus nationalem Recht, dass
sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen
mit OGS-Genehmigungen fristgerecht nochmals zum Betriebszusammen-
schluss erklären und Nachweise vorlegen musste, so sind der Klägerin die be-
gehrten OGS-Genehmigungen zuzuweisen. Soweit sich das Berufungsurteil am
Rande auch darauf stützt, dass die Klägerin „nicht unter Nutzung der von der
Agrarverwaltung bereitgestellten Formulare“ hinreichend den Betriebszusam-
menschluss nachgewiesen habe, steht die Pflicht, bereitgehaltene Formulare zu
verwenden (§ 5 Abs. 2 InVeKoSV), dem geltend gemachten Anspruch schon
deshalb nicht entgegen, weil sich das Formular C auf Angaben und Nachweise
bezog, die die Klägerin nicht innerhalb der Antragsfrist zu erbringen hatte. Im
Übrigen erfüllt die Klägerin nach den Ausführungen des Oberverwaltungsge-
richts die materiell-rechtlichen Voraussetzungen der begehrten OGS-
Genehmigungen, was auch zwischen den Beteiligten zu keinem Zeitpunkt strei-
tig war.
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f) Mit den Maßgaben, unter denen die Zurückweisung der Berufung steht, wer-
den zum einen der Umfang der in dem Urteil des Verwaltungsgerichts ausge-
sprochenen Verpflichtung klargestellt (vgl. dort UA S. 9) und zum anderen die
Bescheide aufgehoben, soweit sie der Verpflichtung entgegenstehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
Kley
Liebler
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
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33
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse: ja
Europarecht
Rechtsquellen:
VO (EG) Nr. 1782/2003
Art. 22, 33, 59, 60
VO (EG) Nr. 796/2004
Art. 12 Abs. 1
VO (EG) Nr. 795/2004
Art. 12, 15, 41
InVeKoSV
§ 14 Abs. 1
Stichworte:
Gemeinsame Agrarpolitik; Direktzahlung; Betriebsprämie; Zahlungsanspruch;
Obst, Gemüse oder Speisekartoffeln (OGS); OGS-Genehmigung; OGS-Anbau;
Antrag; Sammelantrag; Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen;
Überlassungsantrag; Formular; Antragsformular; Zusammenschluss von Betrie-
ben; Betriebszusammenschluss; Information; beizubringende Information; er-
forderliche Information; Angabe; Nachweis; Rechtssicherheit; Beibringungs-
grundsatz; Daten; vorhandene Daten; ermitteln.
Leitsätze:
1. Im Falle eines Zusammenschlusses von Betrieben im Sinne von Art. 33
Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 bedurfte es keines gesonderten Übertragungs-
antrags, um die Betriebsprämienregelung wie die Inhaber der ursprünglichen
Betriebe in Anspruch nehmen zu können.
2. Welche Informationen nach dem Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsys-
tem innerhalb der jeweiligen Antragsfrist beizubringen sind, richtet sich nach
dem einschlägigen Beihilferecht und unterliegt dem unionsrechtlichen Be-
stimmtheitsgrundsatz.
3. Ein Betriebsinhaber war jenseits seiner allgemeinen Mitwirkungspflicht weder
nach Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 noch nach § 14 InVeKoS-Verord-
nung verpflichtet, fristgerecht mit seinem Antrag Angaben zum Zusammen-
schluss seines Betriebs zu machen und Nachweise hierzu vorzulegen, um Zah-
lungsansprüche mit OGS-Genehmigungen geltend machen zu können.
Urteil des 3. Senats vom 14. November 2013 - BVerwG 3 C 29.12
I. VG Hannover vom 02.04.2008 - Az.: VG 11 A 3020/06 -
II. OVG Lüneburg vom 17.01.2012 - Az.: OVG 10 LB 88/10 -