Urteil des BVerwG, Az. 3 C 29.07

Verordnung, Eugh, Reserve, Europäisches Gemeinschaftsrecht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 29.07
OVG 20 A 2983/02
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. März 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette, Liebler und
Prof. Dr. Rennert
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 29. April 2004 und das Urteil
des Verwaltungsgerichts Münster vom 5. Juni 2002 wer-
den teilweise geändert. Der Bescheid des Beklagten vom
3. Mai 1999 und sein Widerspruchsbescheid vom 4. No-
vember 1999 werden aufgehoben.
Im Übrigen wird die Revision des Klägers zurückgewiesen.
Von den Kosten des Rechtsstreits vor dem Verwaltungs-
gericht tragen der Kläger zwei Fünftel und der Beklagte
drei Fünftel, von den übrigen Verfahrenskosten tragen der
Kläger zwei Drittel und der Beklagte ein Drittel.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten um Mutterkuhprämien.
Der Kläger beantragte am 20. April 1998 unter Hinweis auf seine individuelle
Höchstgrenze von 65,3 Prämienansprüchen die Mutterkuhprämie für insgesamt
64 Mutterkühe im Wirtschaftsjahr 1998. Bei 17 Tieren gab er das Datum der
ersten Abkalbung nicht an, bestimmte sie aber als Ersatztiere für Mutterkühe.
Es handelte sich um trächtige Färsen. 10 von ihnen hatte der Kläger bereits im
vorangegangenen Haltungszeitraum 1997 als Ersatz für Mutterkühe bestimmt,
die am 21. Oktober 1997 aus seinem Bestand ausgeschieden waren; die 7 an-
deren sollten Mutterkühe ersetzen, die zwischen dem 21. Januar und dem
17. April 1998 aus dem Bestand ausgeschieden waren. Nach den Feststellun-
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gen des Berufungsgerichts kalbten 13 der Färsen noch vor dem Ende der An-
tragsfrist am 15. Mai 1998 ab.
Am 24. März 1999 zahlte der Beklagte Prämienvorschüsse für 47 Tiere in Höhe
von 13 277,50 DM an den Kläger aus.
Mit Zuteilungsbescheid vom 3. Mai 1999 setzte der Beklagte die individuelle
Höchstgrenze für Prämienansprüche mit Wirkung ab dem 10. Juni 1998 auf 47
herab. Der Kläger habe im Jahr 1998 weniger als 90 % seiner Prämienansprü-
che genutzt, weshalb der ungenutzte Anteil zugunsten der staatlichen Reserve
freizusetzen sei. Die 17 trächtigen Färsen könnten nicht anerkannt werden;
trächtige Färsen könnten nur anerkannt werden, wenn sie Mutterkühe nach
Antragstellung während des 6-monatigen Haltungszeitraums ersetzten. Den
Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. November
1999 zurück.
Mit weiterem Bescheid vom 23. August 2001 lehnte er den Prämienantrag für
1998 ab und forderte den gezahlten Vorschuss zuzüglich Zinsen in Höhe von
3 % über dem jeweiligen Basiszinssatz zurück. Die Differenz zwischen der Zahl
der beantragten (64) und der prämienfähigen Tiere (47) liege über 20 %. Sie
gehe auf fahrlässig falsche Angaben des Klägers zurück, weshalb überhaupt
keine Prämie gewährt werden könne. Den hiergegen gerichteten Widerspruch
wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2002 zurück.
Mit seiner Klage begehrt der Kläger die Aufhebung des Zuteilungsbescheides
sowie die Verpflichtung des Beklagten, ihm eine Mutterkuhprämie für 1998 für
64 Tiere zuzüglich 0,5 % Zinsen pro Monat seit Klageerhebung zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht Münster hat den Beklagten mit Urteil vom 5. Juni 2002
zur Bewilligung einer Mutterkuhprämie für 1998 in Höhe von 8 757,84 DM ver-
pflichtet und den angefochtenen Rückforderungsbescheid in dieser Höhe auf-
gehoben, die Klage im Übrigen aber abgewiesen. Dem Kläger stehe eine Prä-
mie nur für 47 Tiere zu; denn seine Herde habe im Zeitpunkt der Antragstellung
nur 47 Mutterkühe gezählt. Die trächtigen Färsen seien nicht prämienfähig. Der
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Prämienanspruch sei allerdings nicht auf Null, sondern lediglich um zweimal
17,04 % zu kürzen. Insofern komme nicht das Sanktionsrecht des Jahres 1998,
sondern rückwirkend das dem Kläger günstigere Sanktionsrecht von 2001 zur
Anwendung, nach dem zu einer Kürzung nur schuldhaft falsche Angaben im
Antrag führten. Den Kläger treffe aber hinsichtlich der Färsen, die bereits im
Vorjahreshaltungszeitraum zulässigerweise eine Mutterkuh ersetzt hatten, keine
Schuld; nach der Formulierung der Belehrungen und der Gestaltung der An-
tragsformulare habe er vielmehr davon ausgehen können, dass eine derartige
Färse ihren Status als Mutterkuhersatz auch im Folgejahr behalte. Das treffe
auf 9 Färsen zu, so dass eine schuldhaft falsche Antragstellung nur hinsichtlich
der 8 übrigen Färsen vorliege. Bezogen auf 47 prämienfähige Tiere entspreche
dies einem Anteil von 17,04 %, was zu einer Kürzung des Prämienanspruchs
um 34,08 % auf 8 757,84 DM führe. Dies sei nicht unverhältnismäßig und auch
mit dem gemeinschaftsrechtlichen Subsidiaritätsprinzip vereinbar. Rückzahlung
der erhaltenen Vorauszahlung nebst Zinsen schulde der Kläger daher nur in
restlicher Höhe von 4 519,66 DM. In überschießender Höhe sei der Rückforde-
rungsbescheid daher aufzuheben. Der Zuteilungsbescheid hingegen sei recht-
mäßig. Der Beklagte habe die individuelle Höchstgrenze für Prämienansprüche
mit Recht auf 47 Tiere herabgesetzt. Werde die Höchstgrenze in einem Prä-
mienjahr nicht zu mindestens 90 % genutzt, so müsse die Behörde den nicht
genutzten Anteil zur nationalen Reserve einziehen. Nutzen lasse sich die
Höchstgrenze nur mit der Haltung prämienfähiger Tiere. 1998 habe der Kläger
aber nur 47 prämienfähige Tiere gehalten. Auf Verschulden komme es nicht an,
ein Ermessen habe die Behörde nicht.
Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nord-
rhein-Westfalen mit Urteil vom 29. April 2004 zurückgewiesen. Das Verwal-
tungsgericht habe richtig erkannt, dass nur die 47 Kühe, nicht aber die 17 träch-
tigen Färsen prämienfähig gewesen seien. Das gelte auch für die 10 - nicht 9 -
trächtigen Färsen, die im vorangegangenen Wirtschaftsjahr 1997 als prämien-
fähig anerkannt worden seien; jedes Wirtschaftsjahr sei nämlich für sich zu be-
urteilen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entfalle der Prä-
mienanspruch aber vollständig, weil die Differenz zwischen der Zahl der bean-
tragten und der Zahl der prämienfähigen Tiere mehr als 20 % betrage. Der Klä-
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ger könne sich für keines der 17 zu Unrecht beantragten Tiere auf den Sankti-
onsausschluss des neuen EG-Sanktionsrechts berufen, weil er sachlich unrich-
tige Angaben gemacht habe und - vor allem angesichts des vom Beklagten
ausgegebenen Merkblatts - nicht auf andere Weise belegen könne, dass ihn
keine Schuld treffe. Sei der Prämienanspruch für 1998 entfallen, so habe der
Beklagte den ausgezahlten Vorschuss mit Recht zurückverlangt. Schließlich ha-
be der Beklagte auch zu Recht die individuelle Höchstgrenze für den Kläger auf
47 Prämienansprüche festgelegt, weil er im Jahr 1998 nur diese Zahl von
Ansprüchen und damit weniger als 90 % seiner bisherigen Höchstgrenze ge-
nutzt habe. Das Nutzen eines Anspruchs setze neben einer formgerechten An-
tragstellung voraus, dass die beantragten Tiere auch prämienfähig seien. An-
dernfalls würde der marktregulierende Zweck der Kontingentierung vereitelt.
Der Einzug des ungenutzten Teilkontingents zur staatlichen Reserve stelle kei-
ne Sanktion, sondern eine verschuldensunabhängige Folge dar und sei auch
nicht unverhältnismäßig, da der Kläger sein Kontingent bei zweckmäßigem
Verhalten hätte ausschöpfen können.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision des Klä-
gers. Er trägt im Wesentlichen vor: Nach dem Wortlaut der maßgeblichen Vor-
schrift seien neben Mutterkühen auch trächtige Färsen prämienfähig, die eine
Mutterkuh ersetzten. Die Ersetzung müsse sich auf eine Mutterkuh aus dem
Bestand des Züchters beziehen, die die Herde verlassen habe. Zum Zeitpunkt
der Ersetzung besage die Vorschrift hingegen nichts. Die Auffassung des Beru-
fungsgerichts zwinge den Züchter dazu, den geplanten Verkauf von Mutterkü-
hen zu verschieben, bis eine trächtige Färse abgekalbt habe, selbst wenn dies
unwirtschaftlich sei; lasse sich der Abgang der Mutterkuh nicht verschieben - et-
wa bei einer Notschlachtung -, so müsse der Züchter sogar herdenfremde Mut-
terkühe hinzukaufen, um - nach dem Rechtsstandpunkt des Berufungsgerichts -
nicht noch eine Kontingentkürzung hinnehmen zu müssen. All dies liege nicht in
der Absicht der EG-Verordnung. Deren Zweck bestehe zwar durchaus in der
Einkommenssicherung; betrachtet werde die Herde des Züchters jedoch in
ihrem kontinuierlichen Bestand und nicht lediglich in unverbunden nebenein-
ander stehenden Sechsmonatszeiträumen. Prämienfähig seien mithin alle
17 trächtigen Färsen, weil sie abgegangene Mutterkühe ersetzt hätten, jeden-
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falls aber diejenigen 10 Färsen, die bereits im Haltungszeitraum 1997 Mutter-
kühe ersetzt hätten und vom Beklagten als prämienfähig anerkannt worden
seien. Sollte dem allem nicht zu folgen sein, so dürfe doch jedenfalls die indivi-
duelle Höchstgrenze nicht herabgesetzt werden. Denn er habe sein Kontingent
auch 1998 vollständig „genutzt“. Ein Nutzen könne nicht schon dann geleugnet
werden, wenn Fehler im Antrag oder spätere Fehler - etwa eine verzögerte Er-
setzung einer abgegangenen Mutterkuh - dazu führten, dass einzelne Tiere
nicht als prämienfähig anerkannt würden. Hier liege der Fehler allein darin, dass
der Prämienantrag zu früh, nämlich vor dem Abkalben der hochträchtigen
Färsen gestellt worden sei. 14 der 17 Färsen hätten noch innerhalb der An-
tragsfrist abgekalbt und wären dann auch nach der Auffassung des Berufungs-
gerichts prämienfähige Mutterkühe gewesen. Bei dieser Sachlage lasse sich
nicht behaupten, das individuelle Kontingent sei nicht genutzt worden. Schließ-
lich sei die Kontingentkürzung unverhältnismäßig. Der Fehler des zu frühen
Antrags werde schon durch die Prämienkürzung sanktioniert; dann dürfe er
aber nicht zusätzlich dadurch bestraft werden, dass die individuelle Höchst-
grenze auf Dauer herabgesetzt werde.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Mit Beschluss vom 23. August 2005 - BVerwG 3 C 12.05 - (Buchholz 451.90
Sonstiges Europäisches Recht Nr. 203) hat der Senat dem Europäischen Ge-
richtshof mehrere Fragen zur Gültigkeit und zur Auslegung sekundären Ge-
meinschaftsrechts vorgelegt. Der Europäische Gerichtshof hat die Fragen mit
Urteil vom 4. Oktober 2007 - Rs. C-375/05 - (ABl 2007 Nr. C 297 S. 5 )
beantwortet.
II
Soweit der Kläger eine höhere Prämienzahlung verlangt und sich gegen die
Rückforderung des gezahlten Vorschusses wehrt, ist seine Revision unbegrün-
det und zurückzuweisen (1.). Hinsichtlich des Zuordnungsbescheides hat die
Revision hingegen Erfolg; insoweit führt sie zur Änderung der Urteile der Vorin-
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stanzen und zur Aufhebung des Zuordnungsbescheides und des hierzu ergan-
genen Widerspruchsbescheides (2.).
1. Das Berufungsurteil lässt keinen Verstoß gegen revisibles Recht erkennen,
soweit es den den Prämienanspruch des Klägers betreffenden Bescheid des
Beklagten vom 23. August 2001 und den dazu ergangenen Widerspruchsbe-
scheid vom 11. Januar 2002 als rechtmäßig erachtet hat.
a) Ob dem Kläger der geltend gemachte Prämienanspruch zusteht, beurteilt
sich nach denjenigen Vorschriften des europäischen Gemeinschaftsrechts und
des ergänzenden Bundesrechts, die sich für das in Rede stehende Wirtschafts-
jahr 1998 Geltung beilegten, also nach der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des
Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rind-
fleisch (ABl Nr. L 148/24) in der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr.
2066/92 vom 30. Juni 1992 (ABl Nr. L 215/49), bis zum hier maßgeblichen
Zeitpunkt zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2634/97 (ABl Nr. L
356/13), nach der Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 3886/92 der Kommis-
sion vom 23. Dezember 1992 (ABl Nr. L 391/20), zuletzt geändert durch die
Verordnung (EG) Nr. 2502/97 (ABl Nr. L 345/21), sowie nach der Verordnung
über die Gewährung von Prämien an Erzeuger von Rind- und Schaffleisch
(Rinder- und Schafprämien-Verordnung) vom 7. Oktober 1987 (BGBl I S. 2266)
in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl I
S. 1146), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. Dezember 1997 (BGBl I
S. 2873).
Nach Art. 4d Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 erhalten Erzeuger, die in
ihrem Betrieb Mutterkühe halten, auf Antrag eine Prämie für die Erhaltung des
Mutterkuhbestandes (Mutterkuhprämie). Nach Art. 4d Abs. 5 der Verordnung
(EWG) Nr. 805/68 wird die Prämie Erzeugern gewährt, die während zwölf Mo-
naten vom Tag des Prämienantrags an weder Milch noch Milcherzeugnisse aus
ihrem Betrieb abliefern und die während mindestens sechs aufeinanderfol-
genden Monaten vom Tag des Prämienantrags an mindestens die in dem An-
trag angemeldete Zahl von Mutterkühen halten. Art. 4a dritter Gedankenstrich
der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 definiert als Mutterkuh (i) eine Kuh, die einer
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Fleischrasse angehört oder aus der Kreuzung mit einer dieser Rassen hervor-
gegangen ist und zu einem Bestand gehört, der zur Aufzucht von Kälbern für
die Fleischerzeugung dient, und (ii) eine trächtige Färse, die dieselben Voraus-
setzungen erfüllt und eine Mutterkuh ersetzt.
b) Der Kläger meldete in seinem Antrag 47 Kühe und 17 trächtige Färsen an.
Die Kühe waren Mutterkühe im Sinne von Art. 4a dritter Gedankenstrich Ziff. i
der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 und damit prämienfähig. Demgegenüber wa-
ren die 17 Färsen nicht prämienfähig.
Nach Art. 4a dritter Gedankenstrich Ziff. ii der Verordnung (EWG) Nr. 805/68
kann die Prämie für trächtige Färsen nur gewährt werden, wenn sie (jeweils)
eine Mutterkuh ersetzen. Hierzu hat der Europäische Gerichtshof entschieden,
dass Art. 4a dritter Gedankenstrich Ziff. ii der Verordnung (EWG) Nr. 805/68
dahin auszulegen ist, dass eine trächtige Färse nur dann als Mutterkuh im Sin-
ne von Abschnitt 1 der Verordnung angesehen werden kann, wenn sie nach
Einreichung des Prämienantrags für das Wirtschaftsjahr eine Mutterkuh ersetzt,
die in diesem Antrag aufgeführt ist (Urteil vom 4. Oktober 2007 - Rs. C-375/05 -
Rn. 15 ff., 21). Mit den 17 trächtigen Färsen wurden jedoch nicht nach Einrei-
chung des Prämienantrags für das Wirtschaftsjahr 1998 Mutterkühe ersetzt, die
in diesem Antrag aufgeführt waren. Vielmehr hat der Kläger den Prämienantrag
sogleich für die Färsen gestellt. Mit den Färsen hat er dann aber keine Mutter-
kühe „ersetzt“.
Der Kläger meint, dass immerhin die 10 Tiere, die schon am 21. Oktober 1997
als trächtige Färsen Mutterkühe ersetzt hatten und deshalb im Wirtschaftsjahr
1997 prämienfähig gewesen waren, auch im Wirtschaftsjahr 1998 prämienfähig
gewesen seien, obwohl sie erst nach Antragstellung abgekalbt haben, also
auch bei Antragstellung für die Prämie 1998 noch trächtige Färsen waren. Auch
dem kann nicht gefolgt werden. Der Europäische Gerichtshof hat entschieden,
dass zwar durchaus dieselbe trächtige Färse in zwei aufeinanderfolgenden
Wirtschaftsjahren Mutterkühe ersetzen kann, dass sie jedoch in beiden Wirt-
schaftsjahren jeweils alle Voraussetzungen für die Prämienfähigkeit erfüllen
muss (Urteil vom 4. Oktober 2007 ). Damit war der Kläger
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zwar nicht gehindert, mit den 10 trächtigen Färsen, die bereits im Wirtschafts-
jahr 1997 eine Mutterkuh ersetzt hatten und als prämienfähig anerkannt worden
waren, auch im nachfolgenden Wirtschaftsjahr 1998 Mutterkühe zu ersetzen;
doch durfte er auch diese Färsen im Wirtschaftsjahr 1998 nicht von vornherein
im Antrag aufführen. Er hätte entweder vorübergehend Mutterkühe hinzuerwer-
ben müssen, auch wenn dies wirtschaftlich wenig sinnvoll erscheinen mag, oder
aber zuwarten müssen, ob die Färsen noch vor Ablauf der Antragsfrist
abkalbten.
Schließlich meint der Kläger, jedenfalls die 13 (nicht 14) Färsen seien als prä-
mienfähig anzuerkennen, die nach den Feststellungen des Berufungsgerichts
noch bis zum Ablauf der Antragsfrist am 15. Mai 1998 abgekalbt haben. Es dür-
fe ihm nämlich nicht zum Nachteil gereichen, dass er seinen Antrag zu früh,
nämlich schon am 20. April 1998 gestellt hatte. Auch damit dringt er nicht durch.
Wie der Europäische Gerichtshof entschieden hat, ist Art. 4a dritter Gedanken-
strich Ziff. ii der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 dahin auszulegen, dass eine
trächtige Färse, für die ein Prämienantrag gestellt wurde, nicht prämienfähig ist
und auch dadurch nicht prämienfähig wird, dass sie vor Ablauf der Antragsfrist
abkalbt (Urteil vom 4. Oktober 2007 ).
2. Demgegenüber hat die Revision Erfolg, soweit die Vorinstanzen den Zutei-
lungsbescheid vom 3. Mai 1999, mit dem der Beklagte die individuelle Höchst-
grenze für Prämienansprüche des Klägers herabgesetzt hat, und den dazu er-
gangenen Widerspruchsbescheid vom 4. November 1999 als rechtmäßig beur-
teilt haben.
a) Gemäß Art. 4d der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates gilt für den Prä-
mienanspruch jedes Erzeugers eine individuelle Höchstgrenze. Diese Höchst-
grenze wird nach bestimmten Regeln in Orientierung an ein Bezugsjahr festge-
legt. Nach Art. 4f der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 bildet jeder Mitgliedstaat
eine einzelstaatliche Reserve, aus der bestimmten Erzeugern Prämienansprü-
che eingeräumt werden können. Die Durchführungsbestimmungen finden sich
in der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 der Kommission vom 23. Dezember
1992 (ABl Nr. L 391/20). Deren Art. 33 Abs. 2 in der Fassung der Änderungs-
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verordnung (EG) Nr. 2311/96 vom 2. Dezember 1996 (ABl Nr. L 313/9) be-
stimmt, dass, wenn ein Erzeuger in jedem Jahr nicht mindestens 70 % seiner
Ansprüche genutzt hat, der nicht genutzte Anteil der nationalen Reserve zuge-
führt wird, außer wenn ein ordnungsgemäß begründeter Ausnahmefall vorliegt;
daneben bestehen noch weitere Ausnahmefälle, die hier nicht interessieren.
Nach Art. 33 Abs. 4 wird die in Absatz 2 genannte Zahl von 70 % auf 90 % an-
gehoben; in diesem Fall können die der nationalen Reserve zugeführten An-
sprüche in den Jahren 1998 und 1999 nicht wieder verteilt werden.
b) Die Voraussetzungen der allgemeinen Regel des Art. 33 Abs. 2 und 4 der
Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 sind gegeben. Der Kläger hat im Jahr 1998
nicht mindestens 90 % seiner Prämienansprüche genutzt. Ihm standen
65,3 Prämienansprüche zu, er hat aber nur 47 Prämienansprüche genutzt. In-
sofern ist gleichgültig, dass er Prämien für 64 Tiere beantragt hat; entscheidend
ist allein, dass von diesen Tieren nur 47 prämienfähig waren. Der Europäische
Gerichtshof hat entschieden, dass Art. 33 Abs. 2 und 4 der Verordnung (EWG)
Nr. 3886/92 dahin auszulegen ist, dass ein Erzeuger seine Prämienansprüche
in einem Wirtschaftsjahr nicht genutzt hat, wenn er einen Prämienantrag gestellt
hat, dieser Antrag aber abgelehnt worden ist, weil die betreffenden Tiere nicht
prämienfähig waren, selbst wenn der Antrag nicht missbräuchlich gestellt wor-
den ist (Urteil vom 4. Oktober 2007 ).
c) Der Beklagte und die Vorinstanzen haben jedoch verkannt, dass hinsichtlich
der 13 Färsen, die noch vor dem Ablauf der Antragsfrist am 15. Mai 1998 ab-
gekalbt haben, „ordnungsgemäß ein begründeter Ausnahmefall“ vorliegt.
aa) Die Ausnahmevorschrift des Art. 33 Abs. 2 letzter Gedankenstrich der Ver-
ordnung (EWG) Nr. 3886/92 ist restriktiv auszulegen (EuGH, Urteil vom 4. Ok-
tober 2007 ). Sie stellt eine allgemeine Billigkeitsklausel dar, die es
den Behörden und Gerichten der Mitgliedstaaten gestattet und gebietet, die
besonderen Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen (EuGH ebd.
). Sie ist dazu bestimmt, Situationen zu erfassen, in denen die An-
wendung des allgemeinen Grundsatzes eine außergewöhnliche Härte bedeuten
würde, die aber in einer allgemeinen Regel nicht alle einzeln aufgeführt werden
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können. Dabei handelt es sich um Situationen, in denen es gerecht und billig
ist, dem Erzeuger zu erlauben, seine Prämienansprüche, auch wenn er sie
aufgrund außergewöhnlicher Umstände vorübergehend (d.h. in einem Wirt-
schaftsjahr) nicht nutzen kann, später (d.h. in den folgenden Wirtschaftsjahren
wieder) geltend zu machen (EuGH ebd. ).
Die Anwendung der Billigkeitsklausel setzt damit dreierlei voraus.
Zum einen müssen außergewöhnliche Umstände vorliegen, die den Erzeuger
an einer Nutzung seiner Prämienansprüche in einem Wirtschaftsjahr gehindert
haben. Diese Umstände müssen nicht die Qualität höherer Gewalt haben (so
aber offenbar VG Arnsberg, Urteil vom 29. April 2003 - 8 K 5042/01 - UA S. 9).
Dem Erzeuger trotz der Nichtnutzung die Prämienansprüche zu erhalten, kann
auch in anderen Fällen gerecht und billig sein. Dabei ist in Rechnung zu stellen,
dass die Einziehung der Prämienansprüche nach der allgemeinen Regel des
Art. 33 Abs. 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 die zwingende Folge
der Nichtnutzung ist, ohne Rücksicht auf deren Gründe. Mit der Billigkeitsklau-
sel eröffnet die Verordnung den Weg, die Gründe der Nichtnutzung im Einzelfall
zu berücksichtigen. Als außergewöhnlich und daher im Sinne der Billigkeits-
klausel berücksichtigungsfähig stellen sich diese Gründe aber nur dann dar,
wenn sie von den Gründen der Nichtnutzung abweichen, die der Normgeber bei
seiner Regelung im Auge hatte. Der Europäische Gerichtshof hat den Zweck
der Einziehungsregelung darin gesehen, die individuelle Höchstgrenze an die
tatsächlichen Verhältnisse des Betriebes anzupassen (EuGH, Urteil vom
4. Oktober 2007 ). Der Regelung liegt demnach die Annahme zugrun-
de, die tatsächliche Situation des Betriebes habe sich verändert, und diese
Veränderung komme in der Nichtstellung eines Prämienantrags oder in der
Stellung eines unbegründeten Prämienantrags zum Ausdruck (vgl. EuGH ebd.
). Die Anwendung der Billigkeitsklausel kommt mithin in Betracht,
wenn die tatsächliche Situation des Betriebes sich nicht verändert hat und die
Nichtnutzung der Prämienansprüche in einem Wirtschaftsjahr auf anderen
Gründen beruht. Das können subjektive wie objektive Gründe sein (EuGH ebd.
). Es kommen mithin auch Umstände in Betracht, die in der Sphäre
des Erzeugers liegen. Die unzutreffende Auslegung der anwendbaren Rechts-
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vorschriften allein, ohne dass besondere Umstände vorliegen, kann freilich ei-
nen Ausnahmefall nicht begründen (EuGH ebd. ).
Die Billigkeitsklausel ist aber nicht schon allein deshalb anzuwenden, weil sich
die tatsächliche Situation des Betriebes nicht verändert hat und die Nichtnut-
zung der Prämienansprüche in einem Wirtschaftsjahr andere Gründe hat. Hinzu
kommen muss eine Bewertung der Folgen: Die Anwendung des allgemeinen
Grundsatzes, dass die Nichtnutzung zur Einziehung der Prämienansprüche
führt, muss für den Erzeuger zusätzlich eine außergewöhnliche Härte bedeuten
(EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2007 ). Eine außergewöhnliche Härte
kann dabei nicht erst bei wirtschaftlicher Existenzvernichtung angenommen
werden. Es handelt sich ohnehin nicht um einen absoluten, sondern um einen
relativen Maßstab, der eine Abwägung zwischen Ursachen und Folgen erlaubt
und erfordert. Eine außergewöhnliche Härte liegt vor, wenn die Einziehung der
Prämienansprüche in Ansehung der Gründe für deren vorübergehende Nicht-
nutzung als ungerecht und unbillig erscheint (vgl. EuGH ebd. ). Damit
wird den Behörden und Gerichten der Mitgliedstaaten gestattet, dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit auch im Einzelfall Rechnung zu tragen, wie es das pri-
märe Gemeinschaftsrecht sowie in vielen Mitgliedstaaten und so auch in
Deutschland das nationale Verfassungsrecht gebieten.
Der Ausnahmefall muss schließlich „ordnungsgemäß begründet“ sein. Der Er-
zeuger muss alle Umstände vortragen, aus denen sich das Vorliegen eines
Ausnahmefalles ergibt (EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2007 ). Offen
lässt der Europäische Gerichtshof, wann der Erzeuger dies tun muss, insbe-
sondere ob eine Darlegung im Zusammenhang mit einem Rechtsmittel gegen
die Einziehung von Prämienansprüchen zur nationalen Reserve noch rechtzei-
tig ist. Das braucht hier nicht weiter vertieft zu werden; denn der Kläger hatte
alle Umstände bereits zuvor im Zuge seines Prämienantrags mitgeteilt.
bb) Bei Anwendung der vorstehenden Grundsätze auf den vorliegenden Fall
ergibt sich, dass hinsichtlich der 13 Färsen, die noch vor dem Ablauf der An-
tragsfrist abgekalbt haben, ein begründeter Ausnahmefall vorliegt.
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Dass der Kläger seine Prämienansprüche im Wirtschaftsjahr 1998 nicht voll-
ständig genutzt hat, fand seinen Grund nicht darin, dass sich die tatsächliche
Situation seines Betriebes verändert hätte; die Zahl seiner Stallplätze sowie der
Bestand seiner Herde sind gegenüber 1997 unverändert geblieben. Die Nicht-
nutzung von Prämienansprüchen lag vielmehr daran, dass der Kläger seinen
Prämienantrag zu früh gestellt hat. Der Kläger wollte seine Prämienansprüche
auch im Wirtschaftsjahr 1998 annähernd vollständig ausnutzen; er hat - bei ei-
ner individuellen Höchstmenge von 65,3 Prämienansprüchen - für 64 Tiere ei-
nen Prämienantrag gestellt. Er hat seine Prämienansprüche aber nur zu 72 %
ausgenutzt, weil 17 Tiere bei Antragstellung keine Mutterkühe, sondern trächti-
ge Färsen waren. Sobald sie abgekalbt hatten, wurden die Färsen zu - an sich
prämienfähigen - Mutterkühen. Da dieses Ereignis bei 13 der Färsen noch in-
nerhalb der Antragsfrist eintrat, hätte der Kläger im Wirtschaftsjahr 1998 auch
für diese Tiere begründete Prämienanträge stellen können. Die tatsächliche
Situation seines Betriebes hatte sich auch im Wirtschaftsjahr 1998 mithin nicht
maßgeblich verändert; er hatte eine hinlängliche Anzahl von Mutterkühen im
Betrieb, mit denen er seine Prämienansprüche zu mehr als 90 % hätte aus-
schöpfen können.
Die verfrühte Antragstellung führte zum Verlust der Prämienzahlung für das
Wirtschaftsjahr 1998, und zwar nicht nur in Ansehung dieser 13 Tiere, sondern
- im Wege der Sanktion - auch für die 47 Tiere, die bei Antragstellung bereits
Mutterkühe waren (oben 1.). Dem Kläger obendrein Prämienansprüche für die
Folgejahre zu entziehen, erschiene unter diesen Umständen nicht mehr als ge-
recht und billig. Eine solche Folge stünde in keinerlei Verhältnis mehr zu dem
Gewicht des Fehlers, der dem Kläger mit der verfrühten Antragstellung unter-
laufen war. Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass jedenfalls 10 dieser 13 Tiere
im Vorjahr 1997 als prämienfähig anerkannt worden waren; dass sie im neuen
Wirtschaftsjahr 1998 gleichwohl nicht sogleich prämienfähig sein würden,
musste den Kläger überraschen. Insofern ist ihm zwar eine falsche Rechtsan-
wendung unterlaufen, die als solche eine Anwendung der Ausnahmevorschrift
nicht zu rechtfertigen vermag (EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2007 );
der Rechtsirrtum liegt aber geradezu nahe und war daher bis zur Klärung der
Rechtslage im vorliegenden Rechtsstreit jedenfalls unverschuldet.
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Der Kläger hat den Umstand, dass 13 - nicht wie in der Revision vorgetragen
14 - der 17 im Antrag aufgeführten trächtigen Färsen noch vor dem 16. Mai
1998, also vor dem Auslaufen der Antragsfrist abgekalbt hatten, auch mit sei-
nem Schreiben vom 29. Juli 1998 zur weiteren Begründung seines Prämienan-
trages und damit für die Zwecke der Anwendung des Art. 33 Abs. 2 letzter Ge-
dankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 „ordnungsgemäß“ geltend
gemacht.
Nach allem lag hinsichtlich dieser 13 Tiere ein Ausnahmefall im Sinne des
Art. 33 Abs. 2 letzter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 vor.
Deshalb ist der Kläger so zu behandeln, als habe er im Wirtschaftsjahr 1998
seine Prämienansprüche auch hinsichtlich dieser 13 Tiere und damit insgesamt
zu mehr als 90 % genutzt. Dann aber kam eine Einziehung von Prämienan-
sprüchen zur nationalen Reserve nicht in Betracht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
Kley
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
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- 15 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren und für das
Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof auf 7 409,60 € festgesetzt.
Kley
Liebler
Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse: ja
europäisches Gemeinschaftsrecht
Rechtsquellen:
VO (EWG) Nr. 805/68
Art. 4a
VO (EWG) Nr. 3886/92 Art. 33
VO (EWG) Nr. 3887/92 Art. 10
Stichworte:
Mutterkuhprämie; Mutterkuh; Färse; trächtige Färse; individuelle Höchstgrenze;
einzelstaatliche Reserve; Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Leitsatz:
Außergewöhnliche Umstände, die es rechtfertigen können, auf der Grundlage
der Ausnahmevorschrift des Art. 33 Abs. 2 letzter Gedankenstrich der Verord-
nung (EWG) Nr. 3886/92 von einer Herabsetzung der individuellen Höchst-
grenze für Prämienansprüche eines Rinderzüchters abzusehen, können dann
vorliegen, wenn die tatsächliche Situation des Betriebes sich nicht verändert hat
und die Nichtnutzung von Prämienansprüchen auf anderen Gründen beruht.
Urteil des 3. Senats vom 11. März 2008 - BVerwG 3 C 29.07
I. VG Münster vom 05.06.2002 - Az.: VG 9 K 383/02 -
II. OVG Münster vom 29.04.2004 - Az.: OVG 20 A 2983/02 -