Urteil des BVerwG vom 12.03.2015, 3 C 28.13

Entschieden
12.03.2015
Schlagworte
Blaulicht, Ausrüstung des Fahrzeugs, Öffentliche Sicherheit, Genehmigung, Begriff, Gefahr, Nummer, Verordnung, Entstehungsgeschichte, Ausstattung
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Sachgebiet:

BVerwGE: ja Fachpresse: ja

Recht der Verkehrswirtschaft und Verkehrsrecht, ferner des Betriebs von Wasserstraßen sowie der Streitigkeiten über Straßen-Sondernutzungen

Sachgebietsergänzung:

Straßenverkehrsrecht

Rechtsquelle/n:

StVZO § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4, § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVO § 38 Abs. 1 und 2 RettDG LSA §§ 1 und 4

Stichworte:

Blaulicht; blaues Rundumlicht; blaues Blinklicht; Blaulichtberechtigung; Blaulichtfahrzeug; Rettungsdienst; institutioneller Begriff des Rettungsdienstes; organisatorisch-institutionelle Eingliederung; Kraftfahrzeug des Rettungsdienstes; Krankenkraftwagen; Rettungswagen; öffentlicher Rettungsdienst; Träger des öffentlichen Rettungsdienstes; Aufgabenträger; privater Leistungserbringer; Konzession; Genehmigung; Notfallrettung; Krankentransport; qualifizierter Krankentransport; Notfallrettung; Auslandsrückholdienst; Notsituation; Notfalleinsatz; Berufsfreiheit; Berufsausübungsfreiheit; Ausnahmegenehmigung; Ermessensentscheidung; fehlerfreie Ermessensausübung; Anknüpfung an Landesrecht; landesrechtlicher Begriff des Rettungsdienstes.

Leitsatz/-sätze:

Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO sind die Kraftfahrzeuge, die von den nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Trägern des öffentlichen Rettungsdienstes oder den von den Aufgabenträgern konzessionierten privaten Leistungserbringern im Rahmen des öffentlichen Rettungsdienstes zur Notfallrettung oder zum Krankentransport eingesetzt werden (institutioneller Begriff des Rettungsdienstes).

Urteil des 3. Senats vom 12. März 2015 - BVerwG 3 C 28.13

I. VG Magdeburg vom 20. Mai 2011 Az: VG 1 A 162/09 MD

II. OVG Magdeburg vom 23. Oktober 2013 Az: OVG 3 L 311/11

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 28.13 OVG 3 L 311/11

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 12. März 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 23. Oktober 2013 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens

G r ü n d e :

I

1Der Kläger, der den Gewerbebetrieb der vormaligen Klägerin - seiner Ehefrau - übernommen hat, begehrt die Feststellung, dass er seine Krankentransportfahrzeuge mit Blaulicht ausrüsten darf; hilfsweise begehrt er die Erteilung

einer entsprechenden Ausnahmegenehmigung.

2Die Ehefrau des Klägers beantragte im März 2009 beim Beklagten, ihr die Ausrüstung ihrer DIN-gerecht ausgestatteten Kranken- und Rettungstransportfahrzeuge mit Blaulicht zu erlauben; sie führe damit nicht unter das Rettungsdienstgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (RettDG LSA) fallende qualifizierte Krankentransporte innerhalb eines Rettungsdienstbereichs oder in den benachbarten Rettungsdienstbereich sowie europaweit Auslandsrückholdienste durch.

3Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 28. Mai 2009 ab. Die

Fahrzeuge seien keine Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes im Sinne von § 52

Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO); sie

würden von einem privaten Dritten außerhalb des öffentlich verantworteten Rettungsdienstes eingesetzt. Es könne auch keine Ausnahmegenehmigung auf der

Grundlage von § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO erteilt werden; bei den mit diesen Fahrzeugen durchgeführten Krankentransporten handele es sich nicht um Fahrten,

die zur Rettung von Menschenleben in Notsituationen oder zur Abwendung von

schweren gesundheitlichen Schäden erforderlich seien. Aus Gründen der

Gleichbehandlung würden Anträge auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung

zum Führen von Blaulicht außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes grundsätzlich abgelehnt; daher habe die Klägerin keinen Wettbewerbsnachteil gegenüber anderen Anbietern. Für die zu treffende Ermessensentscheidung habe

überprüft werden sollen, ob die Fahrzeuge von der Klägerin im Regelfall zur

Menschenrettung eingesetzt würden und daher ein Blaulicht benötigten. Die

Klägerin habe jedoch die von ihr erbetene Aufstellung zu den durchgeführten

Transporten einschließlich der Angabe, bei wie vielen der Einsatz von Blaulicht

erforderlich gewesen sei, nicht übersandt. Bei der von ihr erwähnten Auslandsrückholung habe es sich nach der Stellungnahme der Johanniter-Alarmzentrale

nicht um einen Akut- oder Notfalleinsatz gehandelt. Die Ausstattung von Fahrzeugen mit Blaulicht müsse auf das unvermeidbare Mindestmaß begrenzt bleiben, um die Wirksamkeit dieser Warneinrichtungen zu erhalten und einen Fehlgebrauch oder Missbrauch zu vermeiden. Die Ermessensausübung führe daher

zum Ergebnis, dass das öffentliche Interesse an einer möglichst geringen Zahl

von Ausnahmegenehmigungen höher zu bewerten sei als das Interesse der

Klägerin.

4Die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das

Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die Feststellung,

dass die Ausrüstung ihrer Krankentransportfahrzeuge mit Blaulicht genehmigungsfrei zulässig sei. Zu den Kraftfahrzeugen des Rettungsdienstes im Sinne

von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO gehörten nur die Krankenkraftwagen, mit

denen im öffentlich verantworteten Rettungsdienst Aufgaben der Notfallrettung

des qualifizierten Krankentransports durchgeführt würden. Das seien die entsprechenden Fahrzeuge der Aufgabenträger des öffentlichen Rettungsdienstes - in Sachsen-Anhalt also der Landkreise und kreisfreien Städte - sowie der

von ihnen auf der Grundlage einer Konzession oder Genehmigung mit diesen

Aufgaben betrauten Unternehmer. Über eine solche Genehmigung verfüge die

Klägerin nicht; sie erbringe nur nicht genehmigungspflichtige Leistungen nach

§ 1 Satz 2 RettDG LSA. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 StVZO oder auf erneute

Bescheidung ihres hilfsweise gestellten Genehmigungsantrags. Diesen Antrag

habe der Beklagte ermessensfehlerfrei abgelehnt.

5Zur Begründung der - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung

der Rechtssache zugelassenen - Revision wird geltend gemacht: Der Wortlaut

von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO gebe nichts für die Unterscheidung zwischen privatem und öffentlich verantwortetem Rettungsdienst her. Der Krankentransport stehe dort selbstständig neben der Notfallrettung; eine Rangfolge gebe es nicht. Die Entstehungsgeschichte der Norm bestätige, dass auch die im

qualifizierten Krankentransport außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes

eingesetzten Krankenwagen Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes im Sinne

dieser Regelung seien. Hätte der Verordnungsgeber etwas anderes gewollt,

hätte er das durch eine entsprechende Fassung dieser Vorschrift ohne weiteres

erreichen können. Der Begriff des Rettungsdienstes in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4

StVZO sei funktionsbezogen zu verstehen; entscheidend sei, ob mit dem Fahrzeug Leistungen des Rettungsdienstes erbracht würden. Ebenfalls zu Unrecht

habe das Berufungsgericht den Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO verneint. Der Beklagte habe sein Ermessen nicht

ordnungsgemäß betätigt. Indem er in Anlehnung an § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4

StVZO bei qualifizierten Krankentransporten außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes grundsätzlich keine Ausnahmegenehmigung erteile, habe er

schon gar kein Ermessen ausgeübt. Jedenfalls habe er nicht alle relevanten

Gesichtspunkte eingestellt. Er habe nicht hinreichend gewürdigt, dass nach den

vorliegenden statistischen Angaben in 2% der Fälle qualifizierte Krankentransporte in Notfallsituationen umschlagen könnten. Unbeachtlich sei, dass die Klägerin die Anfrage nicht beantwortet habe, in welchem Umfang es in ihrem Be-

trieb zu solchen Vorfällen gekommen sei; denn diese Gefahr bestehe allgemein.

6Der Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

7Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist in

Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ebenfalls der Auffassung, dass § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO nur

Fahrzeuge des öffentlich-rechtlichen Rettungsdienstes erfasse. Die Erteilung

einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO habe der Beklagte ermessensfehlerfrei abgelehnt.

8Mit Beschluss des Amtsgerichts Stendal vom 1. August 2014 wurde das Insolvenzverfahren über das Vermögen der Klägerin eröffnet; sie hat ihren Gewerbebetrieb zum 31. Juli 2014 abgemeldet. Das Krankentransportunternehmen

wurde von ihrem Ehemann übernommen; er führt den Rechtsstreit weiter 173

Satz 1 VwGO i.V.m. § 265 Abs. 2 ZPO).

II

9Die Revision, über die der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne

mündliche Verhandlung entscheidet, ist unbegründet. Die Entscheidung des

Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO).

Weder handelt es sich bei den in Rede stehenden Krankentransportfahrzeugen

um Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4

StVZO (1.) noch besteht auf der Grundlage von § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO ein

Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung oder zumindest auf

die erneute Bescheidung des hilfsweise gestellten Antrags auf Erteilung einer

solchen Genehmigung (2.).

101. Die nach den Feststellungen des Berufungsgerichts 137 Abs. 2 VwGO)

zum qualifizierten Krankentransport außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes eingesetzten Fahrzeuge sind keine Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes im

Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO. Sie können daher nicht auf der

Grundlage dieser Bestimmung - und damit genehmigungsfrei - mit Blaulicht

ausgestattet werden. Der auf die gegenteilige Feststellung gerichtete Hauptantrag muss daher ohne Erfolg bleiben.

11Für die rechtliche Beurteilung des Feststellungsbegehrens kommt es auf die

Rechtslage zum Zeitpunkt der revisionsgerichtlichen Entscheidung an; maßgeblich ist somit hier die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung vom

26. April 2012 (BGBl. I S. 679), zuletzt geändert durch die Verordnung zur Neuregelung des gesetzlichen Messwesens und zur Anpassung an europäische

Rechtsprechung (MesswNR/EURsprAnpV) vom 11. Dezember 2014 (BGBl. I

S. 2010), sowie das Rettungsdienstgesetz des Landes Sachsen-Anhalt in der

Fassung vom 18. Dezember 2012 (GVBl. LSA S. 624), zuletzt geändert durch

Art. 15 des Kommunalrechtsreformgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom

17. Juni 2014 (GVBl. LSA S. 288).

12Gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO dürfen Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes, die für Krankentransport oder Notfallrettung besonders eingerichtet

und nach dem Fahrzeugschein als Krankenkraftwagen anerkannt sind, mit einer

oder mehreren Kennleuchten für blaues Blinklicht - Rundumlicht - ausgerüstet

sein. In der Nummer 2 dieser Vorschrift wird dasselbe Recht für Einsatz- und

Kommando-Kraftfahrzeuge der Feuerwehren und der anderen Einheiten und

Einrichtungen des Katastrophenschutzes und des Rettungsdienstes gewährt.

13Die Voraussetzungen für den Einsatz des Blaulichts und die sich daraus ergebenden Sonderrechte sind in § 38 der Straßenverkehrs-Ordnung - StVO - geregelt. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Bestimmung darf blaues Blinklicht zusammen

mit dem Einsatzhorn - soweit hier von Interesse - nur verwendet werden, wenn

höchste Eile geboten ist, um Menschenleben zu retten oder schwere gesundheitliche Schäden abzuwenden, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder

Ordnung abzuwenden oder bedeutende Sachwerte zu erhalten; es ordnet nach

Satz 2 an, dass alle übrigen Verkehrsteilnehmer sofort freie Bahn zu schaffen

haben. Gemäß § 38 Abs. 2 StVO darf blaues Blinklicht allein nur von den damit

ausgerüsteten Fahrzeugen und nur zur Warnung an Unfall- oder sonstigen Einsatzstellen, bei Einsatzfahrten oder bei der Begleitung von Fahrzeugen oder

von geschlossenen Verbänden verwendet werden. Ergänzend bestimmt § 35

Abs. 5a StVO, dass Fahrzeuge des Rettungsdienstes von den Vorschriften dieser Verordnung befreit sind, wenn höchste Eile geboten ist, um Menschenleben

zu retten oder schwere gesundheitliche Schäden abzuwenden.

14a) Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4

StVZO sind die Kraftfahrzeuge, die von den nach dem jeweiligen Landesrecht

zuständigen Trägern des öffentlichen Rettungsdienstes - das sind in Sachsen-

Anhalt gemäß § 4 Abs. 1 RettDG LSA die Landkreise und kreisfreien Städte

sowie nach § 4 Abs. 2 RettDG LSA die von benachbarten Landkreisen und

kreisfreien Städten gebildeten Rettungsdienstzweckverbände - oder den von

den Trägern des Rettungsdienstes gemäß § 12 Abs. 2 RettDG LSA durch Erteilung einer entsprechenden Genehmigung konzessionierten Leistungserbringern

zur Notfallrettung und/oder zum Krankentransport eingesetzt werden. Somit

liegt § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO ein "institutionelles" Verständnis des Begriffs Rettungsdienst zugrunde; es genügt mit anderen Worten nicht, dass das

Fahrzeug außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes zum Zwecke der Notfallrettung oder des qualifizierten Krankentransports eingesetzt wird, wie der Kläger meint ("funktionales" Verständnis des Begriffs Rettungsdienst). Das ergibt

sich aus dem Wortlaut der Regelung in Zusammenschau mit deren Entstehungsgeschichte sowie deren Sinn und Zweck.

15Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO für

eine Blaulichtberechtigung beschränken sich nicht darauf, dass die Kraftfahrzeuge für Krankentransport oder Notfallrettung besonders eingerichtet und nach

dem Fahrzeugschein als Krankenkraftwagen anerkannt sind, was auf ein funktionales Verständnis hindeuten würde. Gefordert wird vielmehr zusätzlich, dass

es sich um Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes handelt. Bereits die Verwendung des Genitiv spricht dafür, dass das Kraftfahrzeug einer bestimmten Einrichtung, hier also dem Rettungsdienst, organisatorisch-institutionell zugeordnet

sein muss; bei einem funktionalen Verständnis hätte der Verordnungsgeber

ohne Weiteres eine Formulierung wie “zu Rettungsdienstzwecken eingesetzte

Fahrzeuge“ wählen können. Hinzu kommt, dass der Wortlaut der Nummer 4

von anderen Regelungen in § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO abweicht, die ihrerseits

eher auf einen funktionalen Zusammenhang als auf eine organisatorischeinstitutionelle Eingliederung abzustellen scheinen. So ist in § 52 Abs. 3 Satz 1

Nr. 1 StVZO von Kraftfahrzeugen die Rede, die dem Vollzugsdienst der Polizei,

der Militärpolizei, der Bundespolizei oder des Zolldienstes "dienen" (vgl.

BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 3 C 1.11 - BVerwGE 141, 376 Rn. 15 ff.).

Eine vergleichbare Formulierung hat der Verordnungsgeber bei der Nummer 4

nicht gewählt; er hat vielmehr - wie sich aus der Entstehungsgeschichte der

Bestimmung ergibt - mit diesem Zusatz gerade ein anderes Regelungsziel verfolgt.

16Die Einfügung des einschränkenden Zusatzes "des Rettungsdienstes" in § 52

Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO geht auf die 15. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 23. Juni 1993 (BGBl. I S. 1024) zurück.

Der Verordnungsgeber hat diese Worte mit dem Ziel eingefügt, eine nur funktionale Zuordnung des Fahrzeugs zum Rettungsdienst - hier durch die Ausrüstung des Fahrzeugs als Krankenkraftwagen - nicht mehr genügen zu lassen. So

heißt es in der Begründung für diese Änderung: "Nach dem bisherigen Wortlaut

des Absatzes 3 Nr. 4 kann die Zulassung eines Kraftfahrzeugs, das als Krankenkraftwagen eingerichtet und beschrieben ist, niemand verweigert werden.

Dies hat zur Folge, dass in diesem Fall auch jeder Kennleuchten für blaues

Blinklicht führen, aber nicht benutzen darf. Dies ist nicht gewollt und soll verhindert werden“ (VkBl 1993, 599 <614>).

17Zudem hat der Verordnungsgeber bei der Fortentwicklung von § 52 Abs. 3

Satz 1 StVZO wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass der Kreis der Fahrzeuge, die mit Blaulicht ausgerüstet werden dürfen, möglichst klein bleiben soll, um

dessen Wirkung nicht zu beeinträchtigen (vgl. etwa die Begründungen bei der

Einführung der neuen Nummer 5, VkBl 1970, 826 <832>, und bei deren späterer Streichung mit der 31. Verordnung zur Änderung des Straßenverkehrsrechts

vom 23. März 2000, VkBl 2000, 346 <366>).

18Diese Deutung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der

Regelung deckt sich schließlich mit der vom Verordnungsgeber selbst vertretenen Auslegung. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur

ist, wie der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

mitgeteilt hat, der Auffassung, dass mit Kraftfahrzeugen "des Rettungsdienstes"

im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO nur Fahrzeuge des öffentlichrechtlichen Rettungsdienstes gemeint seien sowie Fahrzeuge von Dritten, die

mit den Aufgaben des Rettungsdienstes betraut seien.

19Für § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO, wo durch die 15. Verordnung zur Änderung

der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 14. Juni 1988 (BGBl. I S. 765)

schon zuvor der Zusatz "des Rettungsdienstes" eingefügt worden war, war der

erkennende Senat im Urteil vom 26. Januar 2012 mit denselben Erwägungen

ebenfalls bereits zu dem Ergebnis gelangt, dass auch dort der Einsatz der

Fahrzeuge zu Zwecken des Rettungsdienstes allein nicht genügt, damit es sich

um Einsatzfahrzeuge "des Rettungsdienstes" im Sinne dieser Regelung handelt

(BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 3 C 1.11 - BVerwGE 141, 376

Rn. 15 ff.). Mit diesem Urteil ist zugleich geklärt, dass der Hauptantrag

- unabhängig davon, inwieweit die weiteren in der Nummer 2 aufgeführten tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind - schon wegen der fehlenden Einbeziehung der Fahrzeuge in den öffentlichen Rettungsdienst auch nicht auf

§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO gestützt werden kann.

20Die zur Begründung der Revision vorgetragenen Einwände greifen nicht durch.

Richtig ist zwar, dass in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO der Krankentransport

und die Notfallrettung gleichberechtigt nebeneinander stehen. Das ändert aber

nichts daran, dass es sich bei den zu diesen Zwecken eingesetzten Fahrzeugen außerdem um solche "des Rettungsdienstes" und zwar - wie gezeigt - im

institutionellen Sinne handeln muss. Darin liegt weder eine unzulässige Verkürzung auf Notfallsituationen noch war es angesichts des in der Zusammenschau

eindeutigen Befundes erforderlich, dass die mit diesem Zusatz verbundene Unterscheidung zwischen öffentlichem Rettungsdienst und anderen Anbietern von

qualifizierten Krankentransporten im Wortlaut der Regelung noch einen weitergehenden Niederschlag findet. Der Verordnungsgeber hat damit zugleich eine

typisierende Regelung getroffen; insofern hilft es dem Kläger auch nicht weiter,

dass in zwei Prozent der Krankentransporte der Einsatz von Sondersignalen

erforderlich wird (vgl. Petersen, NZV 1997, 249 <253>).

21b) Diese Auslegung von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO verletzt den Kläger

nicht in seiner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit.

22Berührt ist hier nur die Berufsausübungsfreiheit, da der Kläger qualifizierte

Krankentransporte auch ohne Ausstattung seiner Fahrzeuge mit Blaulicht

durchführen kann und er somit durch die Beschränkung der Blaulichtberechtigung auf in den öffentlichen Rettungsdienst eingebundene Fahrzeuge nicht an

einer Ausübung seines Berufs gehindert wird. Feststellungen dahin gehend,

dass der Kläger zumindest für die Durchführung von Auslandsrückholungen

zwingend eine Blaulichtberechtigung benötigt und dieser Teil seiner Tätigkeit so

bedeutsam ist, dass ohne ihn die wirtschaftliche Existenz des Betriebs gefährdet würde, hat das Berufungsgericht nicht getroffen; Rügen hiergegen werden

in der Revisionsbegründung nicht vorgetragen.

23Dass § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO eine genehmigungsfreie Ausrüstung von

außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes eingesetzten Krankentransportfahrzeugen mit Blaulicht nicht gestattet, findet seine Rechtfertigung in vernünftigen Gründen des Allgemeinwohls; die Regelung genügt auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. In der Rechtsprechung - auch des

erkennenden Senats - ist anerkannt, dass eine möglichst enge Begrenzung des

Kreises der Blaulichtberechtigten notwendig ist, um - erstens - die Wirkung der

Warneinrichtungen nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass durch deren Inflationierung die Akzeptanz von Blaulichtfahrzeugen in der Bevölkerung schwindet,

und weil - zweitens - mit jeder genehmigten Blaulichtanlage die Gefahr des

Fehlgebrauchs oder sogar des Missbrauchs und damit die Gefahr schwerster

Unfälle vergrößert wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Januar 2012 - 3 C

1.11 - BVerwGE 141, 376 Rn. 22 sowie vom 21. Februar 2002 - 3 C 33.01 -

NZV 2002, 426 <427> m.w.N.). Das Erreichen dieser dem Schutz von Leben

und Gesundheit und damit höchster Rechtsgüter dienenden Regelungszwecke

würde erheblich erschwert, wenn der grundsätzlich offenen Zahl von privaten

Dienstleistern, die außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes qualifizierte

Krankentransporte durchführen wollen, allein aufgrund dieses Umstands genehmigungsfrei die Blaulichtberechtigung zuerkannt würde. Überdies ist zu be-

rücksichtigen, dass ihnen damit eine Ausstattung ihrer Krankentransportfahrzeuge mit Blaulicht keineswegs vollständig und endgültig verwehrt bleibt. Eine

solche Sonderausstattung kann ihnen, bei Nachweis eines entsprechenden Bedarfs, im Wege einer Ausnahme nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO genehmigt werden.

24c) Wer Aufgaben des öffentlichen Rettungsdienstes wahrnimmt und damit zum

Rettungsdienst im institutionellen Sinne des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO

gehört, bestimmt sich nach dem jeweiligen Landesrecht, hier also nach dem

Rettungsdienstgesetz des Landes Sachsen-Anhalt. Die Regelung des Rettungswesens gehört nach Art. 70 Abs. 1 GG zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder, die damit auch festlegen, welche Aufgaben zum

öffentlichen Rettungsdienst gehören und die Träger dieser Aufgaben bestimmen. Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesverordnungsgeber dem in § 52

Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 4 StVZO verwendeten Begriff des Rettungsdienstes ein

eigenes bundesrechtliches Begriffsverständnis hätte beilegen wollen, sind nicht

zu erkennen (vgl. zur Auslegung des im [Bundes-]Telegraphenwege-Gesetz

verwendeten Begriffs "öffentliche Gewässer" nach dem jeweiligen Landesrecht:

BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1967 - 4 C 36.66 - BVerwGE 27, 253 <254>).

25Ein solches landesrechtliches Verständnis des Zusatzes "des Rettungsdienstes" und damit ein Abstellen auf die Landesrettungsdienstgesetze entspricht

auch der Auffassung, die in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung

schon bislang überwiegend vertreten wurde (vgl. OVG Hamburg, Beschluss

vom 24. Mai 2006 - 3 Bs 155/05 - VRS 111, 234 <236> sowie Urteil vom 2. November 2010 - 3 Bf 82/09 - VRS 120, 226 <233 ff.>; OVG Bremen, Urteil vom

23. Januar 2001 - 1 A 361/00 - NordÖR 2001, 167 f.; für ein landesrechtliches

Verständnis des Begriffs Katastrophenschutz in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2

StVZO: OVG Saarlouis, Beschluss vom 29. August 2006 - 1 Q 12/06 - juris

Rn. 9 ff.; ebenso Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht,

43. Aufl. 2015, § 52 StVZO Rn. 6 sowie Petersen, NZV 1997, 249 <251 f.>).

Der Bundesgerichtshof hat in seinem Urteil vom 4. Juni 1992 - III ZR 93/91 -

(NJW 1992, 2882) für die Beantwortung der - etwas anders gelagerten - Frage,

ob eine Unfallfahrt mit einem Krankenwagen des Deutschen Roten Kreuzes im

Rahmen des (öffentlichen) Rettungsdienstes erfolgt war, ebenfalls auf das jeweilige Landesrecht abgestellt (BGH, Urteil vom 4. Juni 1992 - III ZR 93/91 -

NJW 1992, 2882). Die gegenteilige Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (OVG Lüneburg, Urteil vom 26. November 1998 - 12 L

4158/97 - juris Rn. 45 f. und Beschluss vom 1. November 2002 - 12 ME

636/02 - juris Rn. 6 ff.), der sich das Verwaltungsgericht in seiner erstinstanzlichen Entscheidung angeschlossen hat, vermag demgegenüber nicht zu überzeugen. Wenn ein in einer bundesrechtlichen Regelung verwendeter Begriff

aufgrund der grundgesetzlichen Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen - wie hier - eindeutig landesrechtlich vorgeprägt ist, bedarf es nicht erst einer ausdrücklichen Verweisung, um für dessen Auslegung dieses Landesrecht

heranzuziehen. Ein bundeseinheitliches Begriffsverständnis mag wünschenswert sein, ist aber in solchen Fällen ohne eine Legaldefinition im Bundesrecht

oder aber zumindest sonstige klare Anhaltspunkte für ein spezifisch bundesrechtliches Verständnis nicht erreichbar. Darüber hinaus begegnet der Lösungsansatz des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, das den Zusatz

"des Rettungsdienstes" in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO dahin auslegt, dass

darunter nur solche Fahrzeuge fallen, die im Regelfall dazu eingesetzt werden

können, mit Sondersignal (Blaulicht und Martinshorn) Menschen in Notsituationen zu retten (OVG Lüneburg, Urteil vom 26. November 1998 - 12 L 4158/97 -

juris Rn. 48), auch inhaltlichen Bedenken. Zum einen führt das Abstellen auf

den Regelfall zu Unsicherheiten. Es muss dann nämlich bestimmt werden, was

als Regelfall anzusehen ist; spätestens an dieser Stelle wird auch ein Rückgriff

auf die landesrechtlichen Regelungen zur Organisation des Rettungsdienstes

nicht mehr zu vermeiden sein. Vor allem aber wird mit der vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht gewählten Auslegung die Gleichstellung von

Notfallrettung und Krankentransport in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO wieder

ausgehebelt. Denn beim qualifizierten Krankentransport wird schon definitionsgemäß und auch nach der vom Berufungsgericht angeführten Statistik der Einsatz des Sondersignals nur ausnahmsweise erforderlich. Damit dürften aber

konsequenterweise nur zur Notfallrettung eingesetzte Fahrzeuge mit Blaulicht

ausgerüstet werden. Das entspricht erkennbar nicht der Konzeption des § 52

Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO. Umgekehrt erschließt sich nicht, warum ein mit einer unterschiedlichen landesrechtlichen Ausgestaltung einhergehendes

- zudem allenfalls teilweise - divergierendes Verständnis des Begriffs "Rettungsdienst" zu Unschärfen führen soll, die nicht im Wege einer verständigen

Auslegung bewältigt werden können.

26d) Nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts

wurden die in Rede stehenden Krankentransportfahrzeuge in der Vergangenheit nur außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes eingesetzt. Die Genehmigung für die Wahrnehmung des bodengebundenen Rettungsdienstes im Gebiet

des Landkreises Stendal war für die Jahre 2009 bis 2014 der Johanniter Unfallhilfe erteilt. Die vormalige Klägerin besaß keine solche Genehmigung, sondern

erbrachte nur nicht genehmigungspflichtige Leistungen nach § 1 Satz 2 RettDG

LSA (a.F.). Daran hat sich für die Zeit ab dem 1. Januar 2015 nichts geändert.

Der Beklagte hat mitgeteilt, dass die Johanniter Unfallhilfe auch für die Zeit ab

dem 1. Januar 2015 wieder mit der Durchführung des Rettungsdienstes im

Landkreis Stendal beauftragt wurde. Die Firma des Klägers ist - wie weiter mitgeteilt und von ihm nicht bestritten wurde - nach wie vor nicht Teil des öffentlichen Rettungsdienstes.

272. Ohne Verstoß gegen Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO) hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung auch hinsichtlich des hilfsweise verfolgten Begehrens

zurückgewiesen, dann jedenfalls eine Ausnahmegenehmigung nach § 70

Abs. 1 Nr. 1 StVZO für die Ausrüstung der Krankentransportfahrzeuge mit Blaulicht zu erhalten. Nach dieser Regelung können die höheren Verwaltungsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller Ausnahmen unter anderem von der Vorschrift des § 52 StVZO genehmigen.

28Auf eine Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO besteht kein

Rechtsanspruch; ihre Erteilung liegt im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Mit der Ausnahmegenehmigung soll besonderen Ausnahmesituationen Rechnung getragen werden, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis eines Vergleichs der

Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, der dem generellen

Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist

dann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung. Die Ausnahmegenehmigung müsste demnach geboten sein, um

ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können (stRspr;

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 - 3 C 9.12 - BVerwGE 146, 357 Rn. 29

m.w.N.).

29Hier hat der Kläger weder infolge einer Ermessensreduzierung auf Null einen

Anspruch auf die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung (a), noch ist

dem Beklagten ein Ermessensfehler unterlaufen, der dem Kläger - als minus -

zumindest einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung eröffnet (b).

30a) Gründe, aus denen sich eine Reduzierung des dem Beklagten zustehenden

Ermessens auf Null und die Verdichtung zu einem Genehmigungsanspruch ergeben könnte, sind dem Revisionsvorbringen nicht zu entnehmen; sie sind auch

sonst nicht zu erkennen. Vielmehr handhabt der Beklagte die Erteilung von

Ausnahmegenehmigungen zum Führen von Blaulicht einheitlich restriktiv. Eine

Ermessensbindung für den Beklagten - vermittelt über den allgemeinen Gleichheitssatz - würde sich auch dann nicht ergeben, wenn andernorts Ausnahmegenehmigungen großzügiger erteilt würden. Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 1

GG können durch ein Handeln anderer Träger öffentlicher Gewalt nicht begründet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2013 - 3 C 9.12 - BVerwGE 146,

357 Rn. 34; BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -

BVerfGE 106, 225 <241>).

31b) Ebenso wenig liegt auf Seiten des Beklagten ein zur Neubescheidung verpflichtender Ermessensausfall vor. Das Berufungsgericht ist in Auslegung des

Bescheids zu dem Ergebnis gekommen, dass der Beklagte von dem ihm eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht hat. Zulässige und begründete Rügen,

die diese Wertung in Frage stellen, enthält die Revisionsbegründung nicht. Insbesondere ergibt sich kein Ermessensausfall daraus, dass der Beklagte die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen grundsätzlich restriktiv handhabt, um die

Zahl der Blaulichtfahrzeuge gering zu halten. Das ist im Hinblick auf die vom

Verordnungsgeber verfolgten Ziele auch ansonsten nicht zu beanstanden. Aus-

gehend davon ist der Beklagte, der sich, wie sich aus dem Bescheid klar ergibt,

bewusst war, dass er eine Ermessensentscheidung zu treffen hatte, ergänzend

in die Prüfung eingetreten, ob Besonderheiten im Betrieb der vormaligen Klägerin die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung rechtfertigten. Er hat dies verneint und die dafür wesentlichen Erwägungen offengelegt.

32Auch der Einwand, die Abwägung habe nicht alle für die Ermessensentscheidung wesentlichen Gesichtspunkte umfasst, ist unbegründet. Hierzu wird - wie

bereits in den Vorinstanzen - geltend gemacht, dass auch bei qualifizierten

Krankentransporten höchste Eile zur Lebensrettung oder zur Abwendung

schwerer gesundheitlicher Schäden geboten sein könne. Mit diesem Vorbringen

hat sich der Beklagte indes ausdrücklich befasst. Er - und ihm folgend das Berufungsgericht - sind ihm unter anderem deshalb nicht gefolgt, weil die vormalige Klägerin trotz Aufforderung durch den Beklagten keine Angaben dazu gemacht hatte, in wie vielen Fällen bei den von ihr durchgeführten Krankentransporten eine Notlage eingetreten war, die den Einsatz von Sondersignalen gerechtfertigt hätte und die auch durch eine Nachalarmierung des öffentlichen

Rettungsdienstes nicht hätte bewältigt werden können. Das ist aus revisionsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung setzt - wie gezeigt - eine Sondersituation voraus. Deren Vorliegen haben

der Kläger und seine Rechtsvorgängerin nicht dargetan, vielmehr eine konkrete

Auskunft für ihren Betrieb gerade verweigert und damit zugleich eine weitere

Aufklärung von entscheidungserheblichen Umständen verhindert, die ihrer Wissens- und Einflusssphäre zuzurechnen sind. Zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO muss auch nicht führen, dass nach

statistischen Angaben in zwei Prozent der Fälle eine Notfallsituation entsteht,

die den Einsatz des Sondersignals erforderlich macht (vgl. Petersen, NZV 1997,

249 <253>). Das Berufungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass damit

nicht in Bezug auf einen einzelnen Antragsteller eine gerade ihn betreffende

atypische Fallkonstellation behauptet oder gar nachgewiesen werde, sondern

es sich um eine Krankentransporten allgemein innewohnende Gefahr handele.

Auch dagegen ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Das Berufungsgericht

verweist zu Recht darauf, dass die Entscheidung des Verordnungsgebers, der

die Blaulichtberechtigung trotz dieses allgemeinen Risikos eines "Umschla-

gens" auf die am öffentlichen Rettungsdienst teilnehmenden Kraftfahrzeuge des

Rettungsdienstes beschränkt habe, ohne einen besonderen, gerade beim Antragsteller vorliegenden Bedarf nicht konterkariert werden dürfe.

33Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley Liebler Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann Rothfuß

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Anmerkungen zum Urteil