Urteil des BVerwG, Az. 3 C 28.07

Verordnung, Ausgleichszahlung, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Beihilfe
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
SCHLUSSURTEIL
BVerwG 3 C 28.07
OVG 4 A 777/01
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. Januar 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette, Liebler
und Prof. Dr. Rennert
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Brandenburg vom 24. Februar 2004 wird teilweise geän-
dert. Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Potsdam vom 18. September 2001
wird zurückgewiesen.
Von den Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfah-
rens unter Einschluss der im Verfahren vor dem Europäi-
schen Gerichtshof entstandenen Kosten tragen der Kläger
10/13 und der Beklagte 3/13.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Landwirt in Brandenburg. Am 2. Mai 1996 stellte er einen Antrag
auf flächenbezogene Ausgleichszahlung für 13,3830 ha Eiweißpflanzen,
45,9521 ha Öllein und 29,2247 ha konjunkturelle Flächenstilllegung. Mit Be-
scheid vom 6. Januar 1997 bewilligte der Beklagte eine Beihilfe von
7 739,57 DM. Für die Anbauflächen wurde keine Beihilfe gewährt, weil
2,5000 ha der Eiweißpflanzenfläche und 29,5998 ha der Ölleinfläche nicht för-
derfähig seien und dies jeweils 20 v.H. der als förderfähig festgestellten Flächen
übersteige. Ausgleichszahlungen für die Stilllegungsfläche kämen nur für
maximal 33 v.H. der insgesamt anerkennungsfähigen Fläche in Betracht. Weil
zusammen nur 27,2353 ha der Anbaufläche als förderfähig ermittelt worden sei,
könne nur für 13,4144 ha der Stilllegungsfläche - nach der Pauschalkürzung für
das Land Brandenburg: für 12,76 ha - Stilllegungsausgleich gewährt werden.
Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid
vom 6. Mai 1997 zurück.
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Mit seiner Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.
Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Potsdam hat der Beklagte den Be-
scheid vom 6. Januar 1997 dahin geändert, dass für Eiweißpflanzen eine Flä-
che von 11,1530 ha als beihilfefähig festgestellt und der Berechnung der Aus-
gleichszahlung zugrunde gelegt wird. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit
daraufhin hinsichtlich der Ausgleichszahlung für Eiweißpflanzen für erledigt er-
klärt.
Hinsichtlich der Ausgleichszahlung für Öllein hat das Verwaltungsgericht Pots-
dam die Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht für das Land Bran-
denburg die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Mit Teilurteil vom 19. Ja-
nuar 2006 - BVerwG 3 C 52.04 - (BVerwGE 125, 44 = Buchholz 451.90 Sonsti-
ges Europ. Recht Nr. 206) hat das Bundesverwaltungsgericht die Revision des
Klägers insoweit zurückgewiesen. Nach den tatsächlichen Feststellungen hatte
der Kläger auf 42,7068 ha der mit Öllein bebauten Fläche bereits im Vorjahr
1995 Öllein angebaut. Nach einer Vorschrift der Kulturpflanzen-Ausgleichs-
zahlungs-Durchführungsverordnung des Landes Brandenburg ist bei Ölfrüchten
ein unmittelbar nachfolgender Anbau derselben Fruchtart nicht beihilfefähig.
Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass diese Vorschrift gültig ist
und dass hierin eine anerkannte ortsübliche Norm über den Anbau und die
Pflege von Kulturpflanzen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. b und c der Ver-
ordnung (EG) Nr. 658/96 zu sehen ist. In Anwendung von Art. 9 Abs. 2
Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 steht dem Kläger daher für den
Anbau von Öllein überhaupt keine Beihilfe zu.
Im Streit steht noch der klägerische Anspruch auf Zahlung eines Stilllegungs-
ausgleichs. Insoweit hat das Verwaltungsgericht der Klage mit Urteil vom
18. September 2001 - berichtigt am 8. Oktober 2001 - stattgegeben und den
Beklagten zur Bewilligung eines Stilllegungsausgleichs für 27,7926 ha verpflich-
tet. Der Kläger habe 29,2247 ha und damit genau 33 v.H. seiner Betriebsfläche
stillgelegt. Hierfür stehe ihm - lediglich um den pauschalen Abschlag für das
Land Brandenburg gekürzt - der begehrte Stilllegungsausgleich zu. Dem Be-
klagten sei zwar einzuräumen, dass Ausgleichszahlungen für höchstens 33 v.H.
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der Flächen eines Betriebs gewährt werden könnten, für die ein Antrag auf Aus-
gleichszahlungen für Kulturpflanzen gestellt worden sei. Mehr verlange der Klä-
ger aber nicht. Eine weitere Kürzung müsse er sich nicht gefallen lassen. Ob
die mit Kulturpflanzen bebauten Antragsflächen auch als beihilfefähig anzuer-
kennen seien, sei gleichgültig.
Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land
Brandenburg das erstinstanzliche Urteil mit Urteil vom 24. Februar 2004 (RdL
2004, 238 = AUR 2004, 356) geändert und die Klage auch insoweit abgewie-
sen. Dem Kläger stehe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein
Anspruch auf weiteren Stilllegungsausgleich zu. Die Höchstfläche, für die Still-
legungsausgleich gezahlt werden könne, sei in Abhängigkeit von den Flächen
zu berechnen, für die Ausgleichszahlungen für Kulturpflanzen in Betracht kä-
men. Dabei sei nicht auf die beantragte Fläche abzustellen; entscheidend sei
vielmehr die als beihilfefähig anerkannte Fläche. Müsse die beantragte Fläche
bei den Kulturpflanzen reduziert werden, so führe die beschriebene Abhängig-
keit dazu, dass auch der Stilllegungsausgleich zu reduzieren sei. Das ergebe
sich aus Art. 9 Abs. 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92. Diese Vor-
schriften seien nicht nur auf Sanktionen anwendbar, sondern zielten weiterge-
hend auf eine umfängliche Normierung von Verwaltungsfragen, die im Zusam-
menhang mit der Durchführung des Systems der flächenbezogenen Erzeuger-
beihilfen aufträten.
Mit seiner Revision erstrebt der Kläger hinsichtlich des Stilllegungsausgleichs
die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Das Berufungsgericht ver-
kenne Art. 9 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92. Nach dieser Vorschrift
seien Futterflächen, Stilllegungsflächen und Anbauflächen der einzelnen Kul-
turpflanzen, für welche ein unterschiedlicher Beihilfebetrag gelte, gesondert zu
berücksichtigen. Sanktionen würden somit grundsätzlich „blockweise“ berech-
net. Die Verordnung durchbreche diesen Grundsatz lediglich in Art. 9 Abs. 4
Satz 1 Spiegelstrich 1, der den Fall einer Abhängigkeit der Anbauflächen von
der Förderfähigkeit der Stilllegungsfläche betreffe, nicht jedoch für den hier vor-
liegenden umgekehrten Fall. Auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Be-
rufungsgerichts hätte es dieser Sonderregelung nicht bedurft.
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Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.
Mit Beschluss vom 19. Januar 2006 - BVerwG 3 C 52.04 - (Buchholz 451.90
Sonstiges Europ. Recht Nr. 205) hat das Bundesverwaltungsgericht dem Euro-
päischen Gerichtshof eine Frage zur Auslegung von Art. 9 der Verordnung
(EWG) Nr. 3887/92 vorgelegt. Mit Urteil vom 4. Oktober 2007 - Rs. C-192/06 -
hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass Art. 9 der Verordnung
(EWG) Nr. 3887/92 dahin auszulegen ist, dass die Berechnung der Höchstflä-
che, die für Ausgleichszahlungen für Flächenstilllegung nach Art. 7 Abs. 6 Un-
terabs. 1 Sätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 in Betracht kommt,
auf der Grundlage der beantragten Anbaufläche erfolgt, sofern diese Fläche
tatsächlich mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist und keine Flächen
umfasst, die nach Art. 9 der Verordnung Nr. 1765/92 von den Ausgleichszah-
lungen ausgeschlossen sind.
II
Die Revision des Klägers ist hinsichtlich des - allein noch streitigen - Stillle-
gungsausgleichs begründet. Das Berufungsurteil steht insoweit mit europäi-
schem Gemeinschaftsrecht nicht im Einklang, was einer Verletzung von Bun-
desrecht gleichsteht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das führt insoweit zur Wieder-
herstellung des erstinstanzlichen Urteils.
1. a) Der Anspruch des Klägers auf eine Ausgleichszahlung (Beihilfe) für stillge-
legte Flächen beruht auf Art. 2 Abs. 1, 2 und 5, Art. 7 Abs. 5 und 6 der Verord-
nung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer
Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(ABl Nr. L 181 S. 12), für das vorliegend maßgebliche Wirtschaftsjahr 1996/97
zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2989/95 des Rates vom 19. De-
zember 1995 (ABl Nr. L 312 S. 5), insbesondere auf Art. 7 Abs. 6. Nach Satz 1
dieser Bestimmung können Erzeuger den in Absatz 5 vorgesehenen Ausgleich
für Flächen erhalten, die sie zur stärkeren Eindämmung der Erzeugung über
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ihre Verpflichtung hinaus stillgelegt haben (sog. freiwillige Flächenstilllegung).
Nach Satz 2 darf in diesem Fall die brachgelegte Fläche nicht größer sein als
diejenige für Kulturpflanzen, für die eine Ausgleichszahlung beantragt wird.
Gemäß Satz 4 können die Mitgliedstaaten eine niedrigere Stilllegungsrate
vorsehen, um den besonderen Erfordernissen ihrer Landwirtschaft wie dem
Umweltschutz oder der Gefahr einer übermäßigen Verringerung der
landwirtschaftlichen Tätigkeit in bestimmten Regionen Rechnung zu tragen.
Allgemein bestimmt Art. 9 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92, dass Stillle-
gungserklärungen nicht für Flächen eingereicht werden können, die am 31. De-
zember 1991 als Dauerweiden, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden
oder nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten.
Von der in Art. 7 Abs. 6 Satz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 vorgesehe-
nen Möglichkeit, eine niedrigere Stilllegungsrate vorzusehen, hat Deutschland
durch § 12a Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über eine Stützungsregelung für Er-
zeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-Aus-
gleichszahlungs-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom
27. November 1995 (BGBl I S. 1561) - KpfAusV - Gebrauch gemacht. Hiernach
können Ausgleichszahlungen für stillgelegte Flächen höchstens für 33 v.H. der
Flächen des Betriebs gewährt werden, für die ein Antrag auf Ausgleichszahlun-
gen u.a. nach der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 gestellt worden ist.
b) Der Kläger hat Stilllegungsausgleich nach Art. 7 Abs. 6 der Verordnung für
die freiwillige Stilllegung einer Fläche von 29,2247 ha beantragt. Die beantragte
Fläche ist grundsätzlich beihilfefähig; es ist nicht festgestellt, dass der Kläger
die stillgelegte Fläche zu groß angegeben oder dass er sie unerlaubt genutzt
hätte. Die beantragte Fläche übersteigt auch nicht 33 v.H. der Flächen des klä-
gerischen Betriebs, für die ein Antrag auf Ausgleichszahlungen gestellt worden
ist. Der Kläger hat Ausgleichszahlungen nach der Verordnung (EWG)
Nr. 1765/92 für eine Gesamtfläche von 88,5598 ha beantragt. 33 v.H. hiervon
sind genau 29,2247 ha.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die hiernach beihilfefähige Stilllegungs-
fläche gemäß Art. 2 Abs. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 wegen einer
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regionalen Grundflächenüberschreitung mit dem für Brandenburg im Jahr 1996
geltenden Faktor von 0,951 gekürzt. Ausgehend von einer beihilfefähigen Still-
legungsfläche von 29,2247 ha ergibt sich damit ein Ausgleichszahlungsan-
spruch für 27,7926 ha.
2. Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Berufungsgerichts ist der
Anspruch auf Stilllegungsausgleich nicht deswegen weiter zu kürzen, weil die
Anbaufläche für Öllein nicht ordnungsgemäß angesät und deshalb nicht beihil-
fefähig war.
a) Aus dem nationalen Recht lässt sich das nicht herleiten. Nach § 12a Abs. 1
Satz 1 KpfAusV können Ausgleichszahlungen für stillgelegte Flächen höchstens
für 33 v.H. der Flächen eines Betriebs gewährt werden, für die ein Antrag auf
Ausgleichszahlungen gestellt worden ist. Diese Vorschrift lässt sich nicht
eigenständig - d.h. ohne Rücksicht auf die europarechtlichen Vorgaben - ein-
schränkend dahin auslegen, dass damit nur die Flächen gemeint seien, hin-
sichtlich derer der Antrag auf Ausgleichszahlungen auch begründet ist. Für eine
derartige Regelung fehlt den Mitgliedstaaten die Kompetenz. Art. 7 Abs. 6
Satz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 ermächtigt die Mitgliedstaaten nur
dazu, eine niedrigere Obergrenze für die freiwillige Flächenstilllegung vorzuse-
hen. Die Vorschrift ermächtigt die Mitgliedstaaten jedoch nicht dazu, die Folgen
von Unregelmäßigkeiten zu regeln.
b) Auch Art. 7 Abs. 6 Satz 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 lässt
sich nicht dahin auslegen, dass es für die Berechnung der Höchststilllegungs-
fläche auf diejenige Anbaufläche ankäme, für die eine Ausgleichszahlung be-
gründet beantragt wird. Wenn für die Gewährung einer Beihilfe relevante
Rechtsvorschriften nicht eingehalten werden, so liegt eine Unregelmäßigkeit vor
(vgl. Art. 2 Buchst. h der Verordnung Nr. 2419/2001 der Kommission vom
11. Dezember 2001, ABl Nr. L 327 S. 11). Die Rechtsfolgen von Unregel-
mäßigkeiten ergeben sich im Bereich der Marktorganisationen nicht aus den
einzelnen Sektorenverordnungen, sondern aus den Vorschriften über das integ-
rierte Verwaltungs- und Kontrollsystem, also aus der Verordnung (EWG)
Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl Nr. L 355 S. 1) und der
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hierzu ergangenen Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom
23. Dezember 1992 (ABl Nr. L 391 S. 36), die im hier maßgeblichen Wirt-
schaftsjahr 1996/97 in der Fassung von Art. 1 Ziff. 5 der Verordnung (EG)
Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 (ABl Nr. L 156 S. 27) anzuwen-
den ist, hinsichtlich der Beihilfen für Kulturpflanzen aus Art. 9 der Verordnung
(EWG) Nr. 3887/92. Diese Vorschriften können nicht dadurch unterlaufen wer-
den, dass der jeweiligen Sektorenverordnung - hier der Verordnung (EWG)
Nr. 1765/92 - ebenfalls Rechtsfolgen von Unregelmäßigkeiten entnommen wer-
den, zudem in unklarem Ausmaß.
c) Die Auffassung des Beklagten und des Berufungsgerichts lässt sich auch
nicht auf Art. 9 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 stützen.
Es wurde festgestellt, dass die im Beihilfeantrag des Klägers hinsichtlich der
Anbauflächen für Eiweißpflanzen und für Öllein angegebenen Flächen über den
insoweit „ermittelten“ Flächen lagen, also über den Flächen, bei denen alle
vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt waren. Aus Art. 9 Abs. 2 Unterabs. 1
Satz 1, Unterabs. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 ergibt sich, dass der
Beihilfebetrag deshalb auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich er-
mittelten Fläche berechnet wird, vorbehaltlich noch zusätzlicher Kürzungen im
Wege der Sanktion. Gemäß Art. 9 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92
werden jedoch für die Anwendung des Absatzes 2 - also einschließlich dessen
ersten Satzes - nur Futterflächen, Stilllegungsflächen und Anbauflächen der
einzelnen Ackerpflanzen, für welche ein unterschiedlicher Beihilfebetrag gilt,
gesondert berücksichtigt. Dieses sogenannte Blockprinzip bewirkt, dass sich die
Folgen der Unregelmäßigkeit, die in der Nichteinhaltung der vorgeschriebenen
Bedingungen beim Anbau von Kulturpflanzen liegen, auf die Beihilfe für diese
Kulturpflanzen beschränken. Eine Querwirkung auf die Ausgleichszahlung für
die Flächenstilllegung sieht die Vorschrift nicht vor. Im Gegenteil bilden die Still-
legungsflächen in Art. 9 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 ausdrück-
lich einen gesonderten „Block“. Unter Hinweis auf diese Vorschrift hat der
Europäische Gerichtshof deshalb entschieden, dass Art. 9 der Verordnung
(EWG) Nr. 3887/92 dahin auszulegen ist, dass die Berechnung der Höchstflä-
che, die für Ausgleichszahlungen für Flächenstilllegung nach Art. 7 Abs. 6 Un-
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terabs. 1 Sätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 in Betracht kommt,
auf der Grundlage der beantragten Anbaufläche erfolgt, sofern diese Fläche
tatsächlich mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist (EuGH, Urteil vom
4. Oktober 2007 - Rs. C-192/06 -).
Eine blockübergreifende Querwirkung sieht lediglich Art. 9 Abs. 4 Buchst. a
Satz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 vor. Hiernach erfolgt die Berech-
nung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger
von Ackerkulturen in Betracht kommt, auf der Grundlage der tatsächlich ermit-
telten Stilllegungsfläche und entsprechend dem Anteil der einzelnen Kulturen.
Diese Vorschrift ist hier aber nicht einschlägig. Sie betrifft lediglich die Unter-
schreitung der Mindeststilllegungsfläche und regelt deren Auswirkung auf die
Beihilfe für den Anbau von Kulturpflanzen. Der umgekehrte Fall einer Vermin-
derung der beihilfefähigen Anbaufläche wird von ihr nicht erfasst. Dass eine
solche Verminderung Auswirkungen auf die Beihilfe für eine Flächenstilllegung
hätte, lässt sich der Vorschrift daher nicht entnehmen. Dies hat der Senat in
seinem Vorlagebeschluss vom 19. Januar 2006 (a.a.O.) näher ausgeführt, ohne
dass der Europäische Gerichtshof in seiner Vorabentscheidung vom 4. Oktober
2007 dem entgegengetreten wäre; hierauf wird verwiesen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Kley
van Schewick
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
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B e s c h l u s s
vom 17. Januar 2008
Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird bis zum
19. Januar 2006 auf 26 478,09 € und für die spätere Zeit auf 5 785,13 € festge-
setzt.
Kley
Liebler
Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse: ja
Europäisches Gemeinschaftsrecht
Rechtsquellen:
VO (EWG) Nr. 1765/92
Art. 7 Abs. 6
VO (EWG) Nr. 3887/92
Art. 9
KpfAusV
§ 12a
Stichworte:
Ausgleichszahlung für Kulturpflanzen; Stilllegungsausgleich; Flächenstilllegung;
freiwillige Flächenstilllegung; Vorabentscheidung.
Leitsatz:
Der Anspruch auf Ausgleichszahlungen für eine Flächenstilllegung ist nicht
deswegen zu kürzen, weil der Anbau von Kulturpflanzen auf anderen Flächen
des Betriebs nicht ordnungsgemäß und daher nicht beihilfefähig ist.
Urteil des 3. Senats vom 17. Januar 2008 - BVerwG 3 C 28.07
I. VG Potsdam vom 18.09.2001 - Az.: VG 3 K 3124/97 -
II. OVG Brandenburg vom 24.02.2004 - Az.: OVG 4 A 777/01 -