Urteil des BVerwG vom 29.10.2009, 3 C 27.08

Entschieden
29.10.2009
Schlagworte
Mangel, Allgemeine Lebenserfahrung, Zahl, Schüler, Ausnahmecharakter, Ausbildungskosten, Umlageverfahren, Zukunft, Verhinderung, Gefahr
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 27.08 OVG 5 B 826/06

Verkündet am 29. Oktober 2009 Jesert Justizobersekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 29. Oktober 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert, Buchheister und Dr. Wysk

für Recht erkannt:

Das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. Februar 2008 wird geändert. Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 16. Mai 2006 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I

1Die Klägerin betreibt in L. eine Pflegeeinrichtung im Sinne von § 71 Abs. 2, § 72

SGB XI. Sie wendet sich gegen Bescheide der Beklagten, mit denen sie im

Ausbildungsjahr 2005/2006 zu einem Ausgleichsbetrag zur Finanzierung der

Kosten der Ausbildungsvergütung herangezogen wurde.

2Nach dem Gesetz über die Berufe in der Altenpflege - AltPflG - setzt die Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung „Altenpfleger“ eine dreijährige Aus-

bildung voraus, die sich aus Unterricht in einer Altenpflegeschule und praktischer Ausbildung in einem Heim oder einer stationären Pflegeeinrichtung und in

einer ambulanten Pflegeeinrichtung zusammensetzt. Der Träger der praktischen Ausbildung muss dem Schüler eine angemessene Ausbildungsvergütung

zahlen, soweit nicht Ansprüche auf Arbeitslosen- oder auf Übergangsgeld

bestehen. Nach Maßgabe von § 24 AltPflG kann der Träger der praktischen

Ausbildung die Kosten der Ausbildungsvergütung in den Entgelten oder Vergütungen für seine Leistungen berücksichtigen. § 25 AltPflG ermächtigt die Landesregierungen, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass zur Aufbringung

der Mittel für die Kosten der Ausbildungsvergütung von den Einrichtungen, die

als Träger der praktischen Ausbildung in Betracht kommen, Ausgleichsbeträge

erhoben werden, und zwar unabhängig davon, ob dort Abschnitte der praktischen Ausbildung durchgeführt werden. Dies gilt nach § 25 Abs. 1 Satz 2

AltPflG jedoch nur, wenn ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen

Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen. Hat eine Landesregierung ein solches Ausgleichsverfahren eingeführt, so ist sie nach § 25

Abs. 3 AltPflG verpflichtet, in angemessenen Zeitabständen die Notwendigkeit

der Fortführung zu überprüfen.

3Der Freistaat Sachsen hat von der Ermächtigung des § 25 AltPflG mit der Altenpflege-Ausgleichsverordnung Gebrauch gemacht. Die Verordnung trat am

1. August 2003, am selben Tag wie das Altenpflegegesetz, in Kraft. Die Landesregierung ging davon aus, dass ein Mangel an Ausbildungsplätzen zwar

nicht bestehe, wohl aber drohe. Um den bis 2015 erwartbaren Bedarf zu decken, würden jährlich 600 neue Ausbildungsplätze benötigt.

4Die Beklagte zog die Klägerin mit Bescheid vom 15. September 2005 zur Zahlung eines Ausgleichsbetrages für das Ausbildungsjahr 2005/2006 in Höhe von

23 888,48 heran. Ihr Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom

5. Dezember 2005 zurückgewiesen.

5Mit ihrer Klage hat sie geltend gemacht, den Heranziehungsbescheiden fehle

die gesetzliche Grundlage. Die Finanzierung im Ausgleichsverfahren 25

AltPflG) sei gegenüber derjenigen im Abrechnungsverfahren 24 AltPflG) sub-

sidiär. Von der Verordnungsermächtigung dürfe erst Gebrauch gemacht werden, wenn eine Finanzierung im Wege des Abrechnungsverfahrens zu einer

Unterversorgung mit Ausbildungsplätzen geführt habe oder zu führen drohe.

Die sächsische Landesregierung habe den Weg des Abrechnungsverfahrens

aber von vornherein nicht beschritten. Außerdem sei nicht dargetan, dass das

Ausgleichsverfahren erforderlich sei, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen

zu verhindern oder zu beseitigen. Ausbildungsplätze seien 2005/2006 ausreichend vorhanden gewesen; schon im Ausbildungsjahr 2004/2005 und erneut

2005/2006 sei die für erforderlich gehaltene Zahl von jeweils 600 neuen Ausbildungsverhältnissen um mehr als 50 v.H. überschritten worden. Dementsprechend habe die Landesregierung die Erhebung der Umlage im Ausbildungsjahr

2006/2007 ausgesetzt. Damit sei die beim Erlass der Verordnung erstellte Bedarfsprognose widerlegt. Die Prognose sei auch fehlerhaft. Sie beruhe auf lückenhaften und zudem überholten Daten, ziele ohne Begründung auf den Bedarf bis zum Jahr 2015 und sei methodisch nicht nachvollziehbar. Schließlich

hätte die vorgeschriebene nachträgliche Überprüfung, ob die Umlagefinanzierung fortzuführen sei, angesichts der aufgezeigten Entwicklung schon 2004

durchgeführt werden müssen. Sie hätte ergeben, dass der Bedarf erheblich

über- und das Angebot an Altenpflegern erheblich unterschätzt worden sei.

6Mit Urteil vom 16. Mai 2006 hat das Verwaltungsgericht Dresden die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Dabei hat es sich die Einwände der Klägerin im

Wesentlichen zu eigen gemacht.

7Auf die Berufung der Beklagten hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht mit

Urteil vom 25. Februar 2008 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und

die Klage abgewiesen. Der erhobene Ausgleichsbetrag entspreche den Voraussetzungen der sächsischen Verordnung. Diese wiederum werde den Voraussetzungen des § 25 AltPflG gerecht. Das Ausgleichsverfahren dürfe nicht

erst eingeführt werden, nachdem das Abrechnungsverfahren erfolglos erprobt

worden sei; allerdings müsse Grund zu der Annahme bestehen, dass bei Einführung des Abrechnungsverfahrens ein Mangel an Ausbildungsplätzen entstehen oder nicht behoben werde. Hierbei stehe dem Verordnungsgeber ein Prognosespielraum zu, der freilich, da die Ausgleichsumlage als Sonderabgabe ver-

fassungsrechtlich nur ausnahmsweise zulässig sei, einer intensivierten gerichtlichen Kontrolle unterliege. Einer solchen Kontrolle halte die sächsische Altenpflege-Ausgleichsverordnung stand. Der Verordnungsgeber habe auf der

Grundlage der ihm verfügbaren Daten den bis 2015 erwartbaren Anstieg der

pflegebedürftigen Personen und der deshalb benötigten Pflegekräfte prognostiziert und hiervon den Bedarf an neuen Ausbildungsplätzen abgeleitet. Das sei

methodisch einwandfrei. Dass die gewählte Methode auch fehlerfrei angewendet worden sei, ergebe sich aus der schriftlichen Verordnungsbegründung sowie aus dem Zeugnis der zuständigen Mitarbeiterin in dem federführenden

Landesministerium. Das gelte auch hinsichtlich der weiteren Annahme, ohne

Einführung des Ausgleichsverfahrens werde es zu einem Mangel an Ausbildungsplätzen in der Altenpflege kommen. Zunächst habe der Verordnungsgeber das Abrechnungsverfahren favorisiert, hiervon aber Abstand genommen,

nachdem sich der Landespflegeausschuss mit großer Mehrheit für das Ausgleichsverfahren ausgesprochen habe. Grund hierfür sei die Gefahr von Wettbewerbsnachteilen für die stationären Pflegeeinrichtungen gewesen, die die

Last der Ausbildung ganz überwiegend tragen würden. Dementsprechend hätten sich im Landespflegeausschuss auch nur die Träger der ambulanten Pflegeeinrichtungen für das Abrechnungsverfahren ausgesprochen. Dieses Votum

habe der Verordnungsgeber dahin interpretiert, dass die Träger der stationären

Altenpflege wegen der von ihnen befürchteten Wettbewerbsverzerrungen im

Falle der Finanzierung der Ausbildungskosten im Abrechnungsverfahren die

Einrichtung von Ausbildungsplätzen zurückfahren würden und es dadurch zu

einem Mangel an Ausbildungsplätzen kommen werde. Das lasse Rechtsfehler

nicht erkennen. Daran ändere auch nichts, dass die Zahl der Ausbildungsplätze

sich tatsächlich günstiger entwickelt habe als angenommen und auch nach dem

Aussetzen des Ausgleichsverfahrens im Jahr 2006 noch weiter angestiegen sei;

dies sei möglicherweise darauf zurückzuführen, dass viele Auszubildende von

ihren Ausbildungsstätten auf den Bezug von Schüler-BAföG verwiesen worden

seien. Schließlich habe der Verordnungsgeber auch nicht seine Pflicht verletzt,

die Notwendigkeit des Ausgleichsverfahrens in angemessenen Abständen zu

überprüfen. Er habe, nachdem die Zahl der erforderlichen Ausbildungsplätze im

zweiten und im dritten Jahr nach dem Inkrafttreten der Verordnung überschritten worden sei, die Anwendung der Verordnung ausgesetzt und die Grundlagen

der bisherigen Entscheidung überprüft. Zu einer früheren Reaktion auf die

tatsächliche Entwicklung sei er nicht verpflichtet gewesen.

8Zur Begründung ihrer Revision wiederholt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges

Vorbringen.

9Die Beklagte verteidigt das Berufungsurteil. Anders als das Berufungsgericht

meint sie freilich, die Prognose des Verordnungsgebers zur Erforderlichkeit des

Ausgleichsverfahrens sei vom Gericht nur daraufhin zu überprüfen, ob sie vertretbar sei. Dies ergebe sich aus ihrer Komplexität und liege bei Regelungen in

den Bereichen der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung besonders

nahe, zumal wenn es um die Zwecktauglichkeit einer neuartigen, indirekt verhaltenslenkenden Maßnahme gehe.

10Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren. Er hält das

angefochtene Berufungsurteil für zutreffend. Namentlich habe der Verordnungsgeber das Ausgleichsverfahren einführen dürfen, ohne zuvor von der

Möglichkeit der Finanzierung der Ausbildungskosten im Abrechnungsverfahren

Gebrauch gemacht zu haben. Der Bundesgesetzgeber sei allerdings in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass von dieser Möglichkeit regelmäßig

Gebrauch gemacht werde. Der Landesverordnungsgeber müsse aber hiervon

unabhängig beurteilen, ob ein Ausbildungsplatzmangel drohe.

II

11Die Revision ist begründet. Das Berufungsgericht hätte die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückweisen müssen. Das

Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Bescheide mit Recht aufgehoben;

denn sie sind rechtswidrig. Die Bescheide beruhen auf § 2 der Verordnung der

Sächsischen Staatsregierung über die Erhebung von Ausgleichsbeträgen zur

Finanzierung der Kosten der Ausbildungsvergütung im Beruf der Altenpflege im

Freistaat Sachsen (Altenpflege-Ausgleichsverordnung - AltPflAusglVO) vom

24. Juli 2003 (SächsGVBl S. 196). Diese Verordnung ist aber kein gültiges

Recht. Sie steht mit ihrer bundesgesetzlichen Grundlage und deren Zweck nicht

im Einklang.

12Die Altenpflege-Ausgleichsverordnung beruht auf § 25 des Gesetzes über die

Berufe in der Altenpflege (Altenpflegegesetz - AltPflG) vom 17. November 2000

(BGBl I S. 1513) in der Fassung des Art. 15 des Gesetzes vom 16. Juli 2003

(BGBl I S. 1442; vgl. die Neubekanntmachung vom 25. August 2003, BGBl I

S. 1690). Durch diese Vorschrift werden die Landesregierungen ermächtigt,

durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass zur Aufbringung der Mittel für die

Kosten der Ausbildungsvergütung nach § 17 Abs. 1 AltPflG von den in § 4

Abs. 3 Satz 1 AltPflG genannten Einrichtungen Ausgleichsbeträge erhoben

werden, und zwar unabhängig davon, ob dort Abschnitte der praktischen Ausbildung durchgeführt werden. Das setzt aber nach § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG

voraus, dass ein Ausgleichsverfahren erforderlich ist, um einen Mangel an

Ausbildungsplätzen zu verhindern oder zu beseitigen. Diese Zweckbestimmung

hat der Verordnungsgeber verkannt.

131. § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG liegt die Erwartung des Bundesgesetzgebers

zugrunde, dass die Neuordnung der Ausbildung zum Altenpfleger und zur Altenpflegerin im Regelfalle von sich aus dazu führt, dass ein angemessenes Angebot an Ausbildungsplätzen bereitgestellt wird. Sie ermächtigt die Landesregierungen zur Einführung des Ausgleichsverfahrens daher nur, wenn besondere Umstände in ihrem Land die Gefahr begründen, dass sich diese Regelerwartung nicht erfüllt.

14a) Der Bundesgesetzgeber hat die Ausbildung zum Altenpfleger mit dem Altenpflegegesetz neu geregelt. Er hat damit für die Zukunft eine Ordnung geschaffen, die bei ihrem Inkrafttreten im Jahr 2003 zwar neu war, aber auf Dauer angelegt ist. Dieser Ordnungsrahmen schließt die Pflicht der Träger der praktischen Ausbildung ein, den Auszubildenden unter den Voraussetzungen des

§ 17 AltPflG eine Ausbildungsvergütung zu zahlen, und gibt ihnen das Recht,

die Kosten der Ausbildungsvergütung in den Entgelten oder Vergütungen für

ihre Leistungen zu berücksichtigen 24 AltPflG). Bei Einrichtungen, die zur

Versorgung von Pflegebedürftigen nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch

zugelassen sind, sowie bei Einrichtungen mit Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2

des Bundessozialhilfegesetzes erfolgt die Berücksichtigung der Kosten der

Ausbildungsvergütung in den Vergütungen im Rahmen der Pflegesatzvereinbarung mit dem jeweiligen Kostenträger 24 Satz 3 AltPflG).

15Das Altenpflegegesetz verfolgt zugleich das Ziel, ein ausreichendes - oder angemessenes (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 1) - Angebot an Ausbildungsplätzen sicherzustellen. Eine mögliche Ursache für ein unzureichendes Angebot sieht das

Gesetz in der besonderen Belastung der ausbildenden Pflegeeinrichtungen mit

den Kosten der Ausbildungsvergütung, die zu einem Wettbewerbsnachteil gegenüber den nichtausbildenden Pflegeeinrichtungen führen kann; denn es stellt

als Mittel zur Abhilfe ein Umlageverfahren bereit, durch das die unterschiedliche

Belastung ausgeglichen wird. Das Gesetz vertraut aber darauf, dass der

beschriebene rechtliche Rahmen grundsätzlich hinreicht, damit die Marktkräfte

ein angemessenes Angebot an Ausbildungsplätzen schaffen und dass es einer

staatlich veranstalteten Umlage zum Ausgleich der unterschiedlichen Kostenbelastung im Regelfalle nicht bedarf. Denn es hat die Umlage- oder Ausgleichsregelung nicht voraussetzungslos, sondern nur für den Fall vorgesehen, dass

sie erforderlich ist, um einen Mangel an Ausbildungsplätzen zu verhindern oder

zu beseitigen 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG). Zugleich ist es davon ausgegangen,

dass sich das Ausgleichsverfahren zu dem genannten Zweck nicht bundesweit

einheitlich, sondern nur aufgrund regionaler Besonderheiten als erforderlich

erweisen werde. Denn es hat zur Einführung des Ausgleichsverfahrens nicht

die Bundesregierung, sondern die jeweilige Landesregierung ermächtigt.

16Der beschriebene Ausnahmecharakter des Ausgleichsverfahrens lässt sich

auch an der Entstehungsgeschichte der Regelung ablesen. Der Gesetzentwurf

der Bundesregierung hatte das Abrechnungsverfahren 24) - das bereits Umlageelemente enthalten sollte, diese aber auf ausbildende Betriebe beschränkte - und das Ausgleichsverfahren zwischen ausbildenden und nichtausbildenden Betrieben 25) noch gleichrangig nebeneinander gestellt (BTDrucks

14/1578 S. 8, 17 f.). Der Bundesrat schlug dann vor, die Umlageelemente des

Abrechnungsverfahrens aus Vereinfachungsgründen zu beseitigen, äußerte

aber zu der Gleichrangigkeit beider Finanzierungswege keine Änderungswün-

sche (BTDrucks 14/1578 S. 24 f., vgl. S. 29 f.). § 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2

Satz 1 und Abs. 3 AltPflG gehen erst auf den Vorschlag des zuständigen Bundestagsausschusses zurück. Mit § 25 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 AltPflG sollte den

strengen Anforderungen Rechnung getragen werden, die das Bundesverfassungsgericht an die finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit derartiger Sonderabgaben - schon vor seinem Beschluss vom 17. Juli 2003 zu älteren landesrechtlich geregelten Altenpflegeumlagen (BVerfGE 108, 186 <217 f.>) - entwickelt hatte (vgl. Urteil vom 6. November 1984 - 2 BvL 19, 20/83 u.a. - BVerfGE

67, 256 <275 ff., 285 f.>; Beschlüsse vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. -

BVerfGE 75, 108 <147 f.>, vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12, 13/88 u.a. - BVerfGE

82, 159 <179 ff.>, vom 24. Januar 1995 - 2 BvL 18/93 u.a. - BVerfGE 92, 91

<115 f.> und vom 9. November 1999 - 2 BvL 5/95 - BVerfGE 101, 141 <148>).

§ 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG geht darüber hinaus. Mit dieser Vorschrift sollte ausweislich der Gesetzesmaterialien eine Nachrangigkeit des Ausgleichsverfahrens

begründet werden (BTDrucks 14/3736 S. 29): „Dies bedeutet, dass zunächst

grundsätzlich von einem Abrechnungsverfahren nach § 24 ausgegangen wird.

Stellt sich jedoch heraus, dass die Altenheime bzw. stationären Pflegeeinrichtungen und ambulanten Dienste keine angemessene Zahl von Ausbildungsplätzen für die Schülerinnen und Schüler bereitstellen, können die Länder

von der Ermächtigung der Umlagefinanzierung Gebrauch machen.“

17b) Die Einführung des Ausgleichsverfahrens setzt damit die Feststellung besonderer Umstände voraus, die den Schluss zulassen, dass sich die erwähnte

Regelerwartung des Bundesgesetzgebers in dem jeweiligen Lande voraussichtlich nicht erfüllen werde. Diese Feststellung ist Gegenstand der von § 25 Abs. 1

Satz 2 AltPflG geforderten Mangelprognose. Sie erfordert einen Vergleich des

im Lande vorhandenen und erwartbaren Bedarfs an Ausbildungsplätzen mit

dem vorhandenen und erwartbaren Angebot, unterfällt damit in eine Bedarfsprognose und eine Angebotsprognose. Für die Annahme eines Mangels genügt

noch nicht, dass das Angebot nur vorübergehend hinter dem Bedarf zurückbleibt. Ein Mangel ist vielmehr nur ein Fehlbestand von einiger Dauer. Auch die

Feststellung eines gegenwärtig vorliegenden Mangels setzt deshalb die Prognose voraus, dass ein gegenwärtiger Fehlbestand nicht nur vorübergehend ist,

sondern in absehbarer Zukunft fortbestehen wird.

182. Die Sächsische Altenpflege-Ausgleichsverordnung wird den beschriebenen

Anforderungen nicht gerecht.

19a) Das gilt allerdings entgegen der Auffassung der Klägerin nicht schon deshalb, weil die Landesregierung nach Inkrafttreten des Altenpflegegesetzes am

1. August 2003 nicht noch einige Zeit zugewartet hat, ob sich die Regelerwartung des Bundesgesetzgebers in die Entstehung eines angemessenen Angebots von Ausbildungsplätzen erfüllen werde. Der beschriebene Ausnahmecharakter des Ausgleichsverfahrens lässt sich nicht im Sinne einer zeitlichen Nachrangigkeit verstehen; für die Startphase des Altenpflegegesetzes gelten insofern keine zusätzlichen Anforderungen. Eine Landesregierung durfte das Ausgleichsverfahren auch sogleich zum 1. August 2003 einführen, wenn sich dies

zur Verhinderung oder zur Beseitigung eines Ausbildungsplatzmangels als erforderlich erwies. Es mag sein, dass sich die oben wiedergegebene Passage

der Begründung für die Beschlussempfehlung des zuständigen Bundestagsausschusses im Sinne einer auch zeitlichen Priorität des Abrechnungsverfahrens lesen lässt. Eine derartige Beschränkung des Landesverordnungsgebers hätte aber, wenn sie denn gewollt gewesen sein sollte, im Wortlaut des

Gesetzes keinen Ausdruck gefunden. Sie ließe sich auch sachlich nicht rechtfertigen. Gesetzt, in einem Land hätte schon 2003 ein erheblicher Mangel an

Ausbildungsplätzen bestanden, der gerade in den Anfangsjahren der gesetzlichen Neuregelung nur durch eine „Anschubfinanzierung“ im Wege der Umlage

wirksam hätte beseitigt werden können, so wäre kein Grund ersichtlich, weshalb die betreffende Landesregierung an einer sofortigen Einführung eines

hiernach erforderlichen Ausgleichsverfahrens gehindert und zu weiterem Zuwarten gezwungen gewesen sein sollte. Dies gilt umso mehr, als in einigen

Ländern vor Erlass der bundesgesetzlichen Regelung ein Umlageverfahren

bereits bestand, dessen Fortführung nicht von vornherein ausgeschlossen werden sollte.

20b) Die Verordnung missachtet jedoch den Ausnahmecharakter des Ausgleichsverfahrens und damit den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung.

21Die Begründung der Verordnung beruft sich zwar darauf, dass nur durch die

Einführung des Ausgleichsverfahrens ein ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen im Beruf der Altenpflege im Freistaat Sachsen sichergestellt werden könne. Sie führt hierfür aber keine besonderen Umstände gerade des Freistaats Sachsen an. Vielmehr führt sie die mangelnde Eignung der alleinigen

Refinanzierungsmöglichkeit über § 24 AltPflG ausschließlich auf den Wettbewerbsnachteil der ausbildenden gegenüber den nichtausbildenden Pflegeeinrichtungen zurück. Sie verweist nämlich ausschließlich darauf, dass bei einer

Finanzierung nach § 24 AltPflG allein die ausbildenden Pflegeeinrichtungen ihre

Entgelte und Vergütungen erhöhen müssten und damit einen Wettbewerbsnachteil gegenüber den nichtausbildenden Pflegeeinrichtungen erlitten.

Demgegenüber sichere die Finanzierung der Ausbildungskosten im Wege der

Ausgleichsumlage eine gleichmäßige Belastung all derjenigen Einrichtungen,

die von dieser Ausbildung profitieren (Begründung S. 7, vgl. S. 8). Damit hat die

Landesregierung die Altenpflege-Ausgleichsverordnung allein mit dem Umlagezweck als solchem begründet. Sie hat sich über die Wertung des Bundesgesetzgebers, dass eine Finanzierung über die Entgelte und Vergütungen ohne

Umlage im Regelfalle die Entstehung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht behindere, hinweggesetzt und ihr eine gegenteilige Wertung gegenübergestellt.

22Das trägt nicht. Einer Landesregierung ist es verwehrt, die Ausgleichsregelung

allein deshalb einzuführen, weil sie die Regelerwartung des Bundesgesetzgebers nicht teilt, sondern der Auffassung ist, die bloße Möglichkeit der Finanzierung der Ausbildungsvergütung im Abrechnungsverfahren nach § 24 AltPflG sei

unzureichend und werde die Entstehung einer hinlänglichen Zahl von Ausbildungsplätzen behindern. Das Ausgleichsverfahren nach § 25 AltPflG ist die

- begründungsbedürftige - Ausnahme; der Landesverordnungsgeber darf es

nicht zur Regel machen.

23Damit verbindet sich ein Weiteres. Zweck der Einführung des Ausgleichsverfahrens darf nur die Verhinderung oder die Beseitigung eines Ausbildungsplatzmangels sein. Zweck darf nicht allein die Heranziehung auch der nichtausbildenden Pflegeeinrichtungen zu den Kosten der Ausbildung, also nicht allein der

Umlagezweck als solcher sein. Das Altenpflegegesetz sieht für die Finanzierung

der Kosten der Ausbildungsvergütung vorrangig das Abrechnungsverfahren

nach § 24 AltPflG vor. Das schließt ein, dass nichtausbildende Betriebe mit

diesen Kosten im Regelfalle nicht belastet werden. Eine Landesregierung darf

das Ausgleichsverfahren nach § 25 AltPflG nicht allein deshalb einführen, weil

sie die Nichtbelastung der nichtausbildenden Betriebe für ungerecht hält oder

weil sie Wettbewerbsnachteile für die ausbildenden Betriebe vermeiden will.

Auch dann wird der Ausnahmecharakter des Ausgleichsverfahrens missachtet

und § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG verletzt. Die Beseitigung von Wettbewerbsnachteilen darf hiernach nicht das Ziel, sondern kann nur das Mittel des Verordnungsgebers sein; Ziel darf nur die Verhinderung oder Beseitigung eines

Mangels an Ausbildungsplätzen sein.

24c) Dementsprechend liegt dem Entschluss des sächsischen Verordnungsgebers, das Ausgleichsverfahren einzuführen, eine unzureichende Mangelprognose zugrunde.

25aa) Soweit eine hoheitliche Entscheidung Prognosen erfordert, kommt dem

Entscheidungsträger ein Prognosespielraum zu, der vom Gericht nur auf Prognosefehler hin überprüft werden kann. Das findet seinen Grund in den Sachgegebenheiten einer Prognose. Prognoseentscheidungen, die sich nicht lediglich

auf die allgemeine Lebenserfahrung stützen, beruhen auf der Anwendung statistischer Methoden, die Aussagen über die Wahrscheinlichkeit zukünftiger

Entwicklungen ermöglichen. Ausgehend von gegenwärtigen Gegebenheiten,

der sog. Prognosebasis, wird das Ergebnis der Prognose dabei mit Hilfe mathematischer Verfahren gewonnen und in einem Zahlenwert ausgedrückt. Daher ist die Überprüfung durch das Gericht darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt wurden, ob sich die Prognose methodisch auf ein

angemessenes Prognoseverfahren stützen lässt und ob dieses Verfahren konsequent verfolgt wurde (BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF 1/01 -

BVerfGE 106, 62 <152 f.>; BVerwG, Urteile vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C

51.89 - BVerwGE 87, 332 <354 f.> = Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 7 S. 37,

vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188 <189 ff.> =

Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 155 S. 78 ff. und vom 18. März 2004 - BVerwG

3 C 24.03 - BVerwGE 120, 227 <232 f.> = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 10

S. 4 f.; vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 12. Aufl. 2006, § 114

Rn. 63 ff., 83 m.w.N.). Erweist sich die Prognose hiernach als rechtmäßig, so

wird sie nicht nachträglich dadurch rechtswidrig, dass sie sich nicht bewahrheitet; eine von der prognostizierten abweichende tatsächliche Entwicklung kann

den Entscheidungsträger nur dazu nötigen, seine Entscheidung zu überprüfen

(BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532/77 u.a. - BVerfGE 50, 290

<335>; BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE

56, 110 <121> = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2 S. 10 f.).

26Weil es sich insofern um Konsequenzen aus den Sachgegebenheiten einer

jeden Prognoseentscheidung handelt, gilt dies unabhängig davon, ob die Prognose im Rahmen der Normsetzung oder der Normanwendung und ob sie vom

Gesetzgeber oder von der Verwaltung getroffen wurde. Keiner Entscheidung

bedarf hingegen, ob die gerichtliche Überprüfung der vorliegend in Rede stehenden Prognose zusätzlich deshalb weiter zurückzunehmen ist, weil sie im

Rahmen der Verordnungsgebung getroffen wurde. Das Berufungsgericht hält

insofern einen strengen Maßstab für geboten, lehnt also eine weitere Rücknahme der Kontrolldichte ab. Die Beklagte will die gerichtliche Nachprüfung

demgegenüber auf eine Vertretbarkeits- oder gar eine bloße Evidenzkontrolle

zurückgenommen wissen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 a.a.O.

S. 333 f.). Zu unterschiedlichen Ergebnissen führt das hier nicht.

27Die gerichtliche Nachprüfung einer Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers setzt voraus, dass das Gericht die tatsächlichen Annahmen, die der

Verordnungsgeber seiner Prognose zugrunde gelegt hat, feststellen kann (vgl.

BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 a.a.O. S. 152 f.). War die Verordnung

nicht von vornherein mit einer Begründung versehen, die die maßgebenden

Gesichtspunkte deutlich macht, so muss die Entstehungsgeschichte nachträglich rekonstruierbar sein. Begründungslücken oder Fehler des Ableitungszusammenhanges können den Schluss nahelegen, dass die Anforderungen an

eine rechtmäßige Prognose verletzt wurden. Das lässt sich nicht dadurch korrigieren, dass die Entscheidung des Verordnungsgebers mit nachträglichen Erwägungen unterlegt wird. Diese Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht

für Normen in Zahlenform aufgestellt hat (BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober

1991 - 1 BvR 393/85 - BVerfGE 85, 36 <57>), gelten bei Normen, deren Rechtmäßigkeit von einer Prognose abhängt, gleichermaßen. Sie gelten zumal, wenn

der Verordnungsgeber eine Landesregierung und damit ein Kollegialorgan war.

Gegenstand einer gerichtlichen Beweisaufnahme muss dann stets die Willensbildung in diesem Kollegialorgan sein. Erwägungen in einem Fachministerium,

auch dem federführenden, die sich die Landesregierung nicht zu eigen gemacht

hat oder die gar erst nachträglich angestellt wurden, sind unerheblich.

28bb) Der sächsische Verordnungsgeber hat seiner Entscheidung, das Ausgleichsverfahren einzuführen, eine Bedarfsprognose zugrunde gelegt, die für

die Jahre 2003 bis 2015 von einem jährlich gleichen Zusatzbedarf von jeweils

600 neuen Ausbildungsplätzen ausgegangen ist (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1

AltPflAusglVO sowie Verordnungsbegründung S. 9). Das Berufungsgericht hat

diese Annahme gebilligt. Inwieweit die Angriffe der Revision hiergegen durchgreifen, mag offen bleiben. Zwar dürfte die Prognose auch insofern Einwänden

begegnen, und der Versuch des Berufungsgerichts, die gegebene Verordnungsbegründung durch abweichende Erwägungen des federführenden Sozialministeriums, die im Wege der Einvernahme der zuständigen Mitarbeiterin

dieses Ministeriums in den Prozess eingeführt wurden, in einzelnen Punkten

nachzubessern, kann aus den angeführten Gründen nicht gelingen. Die hiernach relevanten Fehler dürften aber allenfalls dazu geführt haben, dass der

Bedarf eher unterschätzt worden ist; unter Zugrundelegung der - einwandfrei

ermittelten - Ausgangsdaten und bei fehlerfreier Handhabung der vom Verordnungsgeber gewählten, im Grundsatz sachlich angemessenen Prognosemethode ergäbe sich wohl ein um einiges größerer Bedarf an neuen Ausbildungsplätzen. Doch mag dies dahinstehen.

29cc) Der Verordnungsgeber hat aber unterlassen, der Bedarfsprognose eine

Prognose der erwartbaren Entwicklung des Angebots an Ausbildungsplätzen

gegenüberzustellen. Er hat ohne eine solche Angebotsprognose angenommen,

dass der Bedarf ohne Einführung des Ausgleichsverfahrens nicht werde befriedigt werden können. Auch dies hat das Berufungsgericht gebilligt. Das hält der

Nachprüfung nicht stand.

30Der Verordnungsgeber hat schon unterlassen, den im Jahr 2003 vorhandenen

Bestand an Ausbildungsplätzen zu erheben. Zwar hat er festgestellt, dass es

2003 etwa 900 Fach- bzw. Berufsfachschüler der Altenpflege gab; das betraf

aber nur Plätze der schulischen, nicht der praktischen Ausbildung. Vollends

fehlt eine differenzierende Analyse der Ausbildungsplätze in Heimen, in anderen stationären sowie in ambulanten Pflegeeinrichtungen. Hiergegen lässt sich

nicht einwenden, der Verordnungsgeber sei offenbar davon ausgegangen, dass

die benötigten Ausbildungsplätze im Jahr 2003/2004 bereitgestellt würden;

denn er habe die Einführung des Ausgleichsverfahrens nicht damit gerechtfertigt, dass ein bereits bestehender Mangel an Ausbildungsplätzen beseitigt,

sondern damit, dass ein drohender Mangel verhindert werden müsse. Das

vermag die vermisste Erhebung des Ausgangsbestandes nicht zu ersetzen.

31Vor allem aber fehlt eine Prognose zur künftigen Entwicklung der Zahl der Ausbildungsplätze. Namentlich wurde die Ausbildungsbereitschaft der vorhandenen

und der möglichen zusätzlichen Ausbildungsträger nicht erkundet. Hierzu hätten

die diesbezüglichen Absichten aller möglichen Ausbildungsträger erfragt und

auf ihre Plausibilität hin gewürdigt werden müssen. In diesem Zusammenhang

kommt auch der Frage der Kosten der Ausbildung für den Ausbildungsträger

Bedeutung zu, die freilich nach ihrem Umfang abzuschätzen und einem

gegenläufigen Nutzen gegenüberzustellen sind. Hinsichtlich der Kosten hätte es

der Feststellung bedurft, welche Vergütungen den Auszubildenden bislang

bezahlt wurden und in absehbarer Zukunft bezahlt werden würden; hierbei hätten auch anderweitige Finanzierungsmöglichkeiten wie etwa das sog. Schüler-

BAföG in Rechnung gestellt werden müssen. Hinsichtlich des Nutzens ist an

Vorteile ausbildender Betriebe bei der Qualität ihres Personals, wenn dieses

zugleich Lehrpersonal ist, sowie bei der Auswahl ihres künftigen Personals unter den eigenen Ausbildungsabsolventen zu denken; diese Vorteile können,

auch wenn sie nicht unmittelbar „geldwert“ sind, einen Betrieb durchaus zum

Ausbilden veranlassen.

32Alles das fehlt. Stattdessen hat sich der Verordnungsgeber mit der Bekundung

einiger Vertreter von Verbänden der Pflegeeinrichtungen im Landespflegeaus-

schuss begnügt, wonach die Ausbildungsbereitschaft ohne Einführung des

Ausgleichsverfahrens zurückgehen werde; diese Bekundung sei „nachvollziehbar“, der Verordnungsgeber „mache sie sich zu eigen“. Das kann eine auf Tatsachen gegründete Prognose nicht ersetzen. Zwar sind die Bekundungen der

möglichen Ausbildungsträger im Rahmen der gebotenen Prognose nicht ohne

Bedeutung. Der Verordnungsgeber darf sie sich aber nicht kritiklos zu eigen

machen. Vielmehr muss er prüfen, inwieweit diesen Bekundungen Tatsachen

zugrunde liegen. Hierzu gehört nicht nur der Umstand, dass die Berücksichtigung der Kosten der Ausbildungsvergütung in den Entgelten, soweit Pflegekassen die Kostenträger sind, an deren mangelnder Zustimmung zu der nötigen

Pflegesatzvereinbarung scheitert oder zu scheitern droht, zumal dasselbe für

die Aufwendungen für einen Ausgleichsbetrag nach § 25 AltPflG gälte (vgl. § 24

Satz 3 AltPflG i.V.m. §§ 82a, 85, 89 SGB XI). Ferner muss der Verordnungsgeber in Rechnung stellen, ob und in welchem Maße die Bekundungen interessengeleitet sind; hierzu besteht umso mehr Anlass, wenn die Verbandsvertreter

den Verordnungsgeber zu einem bestimmten Verhalten - nämlich zum Erlass

(oder ggf. umgekehrt zum Nichterlass) der in Rede stehenden Ausgleichsverordnung - veranlassen wollen. Schließlich und vor allem muss der Verordnungsgeber die Einschätzungen sämtlicher Arten von Ausbildungsbetrieben in

Rechnung stellen; er darf sich nicht einseitig nur der Einschätzung der Träger

der stationären Einrichtungen - und hier gar nur der „großen“ - anschließen und

eine gegenläufige Einschätzung anderer Trägergruppen allein deshalb übergehen, weil diese im Landespflegeausschuss in der Minderheit sind.

33Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley Liebler Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Buchheister Dr. Wysk

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Gesundheitsverwaltungsrecht Recht der Heilhilfsberufe Fachpresse: nein

Rechtsquelle:

AltPflG § 25

Stichworte:

Altenpflege; Ausbildung zum Altenpfleger; Ausbildungsvergütung; Finanzierung der Kosten der Ausbildungsvergütung; Pflegesatz; Abrechnungsverfahren; Ausgleichsverfahren; Umlage; Umlageverfahren; Mangel an Ausbildungsplätzen; Prognose; Prognosespielraum; Einschätzungsprärogative; gerichtliche Kontrolle; Verordnung; Verordnungsgeber; Normgeber; Verordnungsbegründung; Beweisaufnahme.

Leitsatz:

Ein Ausgleichsverfahren ist nur dann erforderlich im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 AltPflG, wenn in dem betroffenen Land besondere Umstände die Gefahr begründen, dass sich die der Vorschrift zugrunde liegende Regelerwartung, ein angemessenes Angebot an Ausbildungsplätzen werde bereitgestellt werden, nicht erfüllt.

Die Rechtmäßigkeit einer Prognoseentscheidung des Verordnungsgebers ist anhand der ihr zugrunde gelegten tatsächlichen Annahmen zu überprüfen. Lassen sich diese nicht oder nur unvollständig ermitteln oder sind sie fehlerhaft, lässt sich der Mangel nicht durch nachgeschobene Erwägungen korrigieren.

Urteil des 3. Senats vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 3 C 27.08

I. VG Dresden vom 16.05.2006 - Az.: VG 13 K 2795/05 - II. OVG Bautzen vom 25.02.2008 - Az.: OVG 5 B 826/06 -

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Anmerkungen zum Urteil