Urteil des BVerwG vom 19.09.2013, 3 C 25.12

Entschieden
19.09.2013
Schlagworte
Kontrolle, Verordnung, Betriebsführung, Eugh, Compliance, Dokumentation, Transport Von Tieren, Schutz des Lebens, Euratom, Betriebsinhaber
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 25.12 VGH 10 S 2023/10

Verkündet am 19. September 2013 Zweigler als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2013 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Buchheister, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 23. August 2012 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Die Beteiligten streiten um Agrarbeihilfen, deren Bewilligung nach einer Vor-Ort-

Kontrolle abgelehnt wurde.

2Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs. Er stellte am

3. Mai 2007 einen sogenannten Gemeinsamen Antrag, mit dem er für das Antragsjahr 2007 die Betriebsprämie nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003

sowie „Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich“ (MEKA III) und die „Ausgleichszulage Landwirtschaft“ (AZL)

nach den Förderrichtlinien des Landes Baden-Württemberg beantragte.

3Aus Anlass von Auseinandersetzungen um die Anbindehaltung von Kälbern

suchten die Amtsveterinäre Dr. L und Dr. K am 24. Juli 2007 den Betrieb des

Klägers auf, um die Einhaltung tierschutzrechtlicher Bestimmungen zu überprü-

fen. In ihrem Kontrollbericht hielten sie fest, Dr. L sei vom Kläger bei dem Versuch, den völlig verkoteten Standplatz eines Jungrinds mit der Kamera zu dokumentieren, angegriffen worden. Sodann seien sie aus dem Stall gedrängt

worden. Hierdurch sei eine vollständige Kontrolle unmöglich gemacht worden.

In einem Aktenvermerk wurde weiter festgehalten, der Kläger habe sich anfänglich geweigert, den Veterinären seine Kälber zu zeigen, weil er am Melken sei.

Er sei darauf hingewiesen worden, dass ein Cross-Check durchgeführt werde,

dessen Verweigerung dazu führe, dass die Prämienzahlungen vollständig gestrichen würden. Es seien zwei in der Stallgasse angebundene Kälber vorgefunden worden, deren Halteplatz unzureichend eingestreut gewesen sei und an

dem weder Wasser noch Heu zur Verfügung gestanden habe. Als der Kläger

nach der Ernährung der Kälber gefragt worden sei, habe er erklärt, hierzu nichts

mehr zu sagen. Ein Jungrind habe am Hals eine Wunde wie von einer eingewachsenen Kette aufgewiesen. Im Liegebereich eines weiteren Jungrinds habe

sich bis knöchelhoch dünnflüssiger Mist befunden. Nachdem sie aus dem Stall

gedrängt worden seien, habe Dr. L die Polizei zu Hilfe gerufen, um die Dokumentation der vorgefundenen Mängel zu Ende führen zu können. Als sie mit

zwei Polizeibeamten zurückgekehrt seien, sei die Ecke, in der das Jungrind gestanden habe, ausgemistet gewesen. Der Kläger habe weiterhin Fotos abgelehnt. Da der Zustand nicht mehr aussagekräftig gewesen sei, habe Dr. L auf

Aufnahmen verzichtet.

4Der Beklagte lehnte hierauf die beantragten Agrarbeihilfen mit der Begründung

ab, der Kläger habe die Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht.

5Ein Strafverfahren wegen Widerstands gegen Vollstreckungsbeamte wurde gegen Zahlung eines Geldbetrags eingestellt. Darüber hinaus wurde eine Geldbuße wegen mehrerer Verstöße gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen verhängt.

6Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger gegen die Versagung

der beantragten Agrarbeihilfen Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die

Klage abgewiesen.

7Mit seiner hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger geltend gemacht, die

Ablehnung der Agrarbeihilfen setze voraus, dass eine Kontrolle der Einhaltung

von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts unmöglich gemacht werde. Das

ergebe sich aus Art. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95. Da die

einschlägigen Tierschutzvorschriften in Richtlinien geregelt seien, ergäben sich

aus ihnen keine Verpflichtungen Dritter, die Gegenstand einer Vor-Ort-Kontrolle

sein könnten. Der Verordnungsgeber habe dieses Problem erkannt und mit

Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 angeordnet, dass bestimmte

Richtlinien in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung gelten sollten.

Das nationale Recht könne hierdurch jedoch nicht zu Gemeinschaftsrecht gemacht werden. Dafür bestehe keine europarechtliche Zuständigkeit. Indem das

zur Umsetzung von Richtlinien erlassene nationale Recht in das Unionsrecht

transferiert werde, entstünden völlig unterschiedliche gemeinschaftsrechtliche

Regelungen, die mit einer einheitlichen Rechtsordnung nicht vereinbar seien.

Auch verstoße die Regelung gegen den Bestimmtheitsgrundsatz; denn ein Betriebsinhaber müsse das einschlägige Richtlinienrecht ermitteln und prüfen, ob

und inwieweit es umgesetzt worden sei. Dabei müsse er Regelungsinhalte, die

über die Umsetzungsverpflichtung hinausgingen, aussondern, um festzustellen,

welcher Teil des nationalen Rechts zu einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung geworden sei. Das sei praktisch nicht möglich. Weiter hat der Kläger vorgetragen, die Vor-Ort-Kontrolle sei tatsächlich durchgeführt worden und die beabsichtigte Überprüfung bereits abgeschlossen gewesen. Mit der Feststellung

von Verstößen sei deren Zweck erreicht worden. Eine unzureichende Antwort

auf eine Frage des Prüfers mache nicht die - gesamte - Vor-Ort-Kontrolle unmöglich. Angesichts des Rechts, sich auf den Vorwurf einer Ordnungswidrigkeit

nicht selbst belasten zu müssen, bestehe gemeinschaftsrechtlich keine Veranlassung, an die Weigerung, eine Frage zu beantworten, den Verlust aller Beihilfeansprüche zu knüpfen. Die fotografische Dokumentation des verunreinigten

Standplatzes eines Jungrinds sei nicht Cross-Compliance-relevant und daher

nicht Teil der gemeinschaftsrechtlichen Vor-Ort-Kontrolle. Im Übrigen seien es

Veterinäre gewohnt, erforderlichenfalls auch mit Hilfe der Polizei vor Ort tätig zu

werden.

8Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Er

hat nach Beweisaufnahme und unter Bezugnahme auf die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts seiner Entscheidung zugrunde gelegt, dass

der Kläger bei der Kontrolle die Frage nach der Ernährung der Kälber verweigert habe. Darüber hinaus sei nicht nur die fotografische Dokumentation des

verunreinigten Standplatzes unmöglich gemacht worden. Vielmehr wäre auch

noch die Vernarbung im Halsbereich eines Jungrinds dokumentiert worden, wäre die Situation nicht durch die Aggressivität des Klägers geprägt gewesen. Mit

dem Hinausdrängen aus dem Stall habe der Kläger wesentliche Teile der Vor-

Ort-Kontrolle unmöglich gemacht, so dass die Bewilligung der beantragten Agrarbeihilfen gemäß Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen sei.

Die Kontrolleure seien nicht gehalten gewesen, die Kontrolle unter Polizeischutz

zu Ende zu führen. Gegenstand der Vor-Ort-Kontrolle nach Art. 23 VO (EG)

Nr. 796/2004 seien unter anderem die Grundanforderungen an die Betriebsführung im Bereich Tierschutz, die sich gemäß Art. 3 Abs. 1, Art. 4 und Anhang III

der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aus den dort genannten Richtlinienbestimmungen in der umgesetzten, zum Zeitpunkt der Kontrolle geltenden Fassung ergäben. Diese Verweisung sei nicht zu beanstanden. Ihr stehe die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nicht entgegen. Die in Bezug genommenen Richtlinien erlangten im Regelungsbereich der Verordnung unmittelbare

Geltung gegenüber Betriebsinhabern. Auch sei unbedenklich, dass es eine

Vielzahl im Detail unterschiedlicher nationaler Regelungen geben könne. Die

Verweisung verstoße auch nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Für den

Kläger sei das deutsche Recht allein maßgeblich. Der Regelungsgehalt der hier

einschlägigen Bestimmungen sei hinreichend bestimmt. Die unbeantwortet gebliebene Frage nach der Ernährung der Kälber sei mit Blick auf die in der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) umgesetzten Ernährungsvorgaben des Art. 4 i.V.m. Nr. 11 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG über

Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern Cross-Compliance-relevant.

Auf ein Auskunftsverweigerungsrecht könne sich der Kläger dabei nicht berufen. Auch habe die Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrinds eine

Cross-Compliance-relevante Verpflichtung des Klägers zur Säuberung betroffen, die sich nach dem Ziel der Richtlinie 98/58/EG über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere aus den Vorgaben der Nummern 7, 8 und 13 ihres An-

hangs ergebe und die in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 TierSchNutztV umgesetzt

worden sei. Schließlich berühre die Halsverletzung eines Jungrinds in der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung umgesetzte Grundanforderungen an die

Betriebsführung, wobei es sich bei der Foto-Dokumentation um einen zulässigerweise geforderten Bestandteil der Vor-Ort-Kontrolle handele. Der vollständige Ausschluss der Beihilfen erweise sich bei einer Gesamtschau der verhinderten Teile der Kontrolle auch nicht als unverhältnismäßig.

9Mit seiner durch den Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision vertieft der

Kläger sein Vorbringen. In Umsetzung von Richtlinien erlassene nationale Bestimmungen könnten nicht zum Gegenstand einer unionsrechtlichen Regelung

gemacht oder zur Durchsetzung nationalen Rechts in Unionsrecht überführt

werden. Dafür gebe es keine primärrechtliche Zuständigkeit und Regelungsbefugnis. Auch werde jedenfalls hinsichtlich einer Verpflichtung zur Säuberung

des Standplatzes eines Rindes die wesentliche Entscheidung nicht von der einschlägigen Richtlinie selbst getroffen.

10Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat in Abstimmung mit dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vorgetragen, die Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrinds sei nicht Cross-Compliance-relevant.

II

11Die Revision des Klägers ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat im

Einklang mit Bundesrecht entschieden, dass der Kläger durch die Ablehnung

der für das Antragsjahr 2007 begehrten Agrarbeihilfen nicht in seinen Rechten

verletzt wird. Er hat weder Anspruch auf die Betriebsprämie noch Anspruch auf

die „Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich“ und die „Ausgleichszulage Landwirtschaft“. Die Revision ist daher

zurückzuweisen 144 Abs. 2 VwGO).

121. Der Beklagte hat die Bewilligung der Betriebsprämie zu Recht abgelehnt,

denn der Kläger hat durch sein Verhalten schuldhaft die vollständige Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle vom 24. Juli 2007 unmöglich gemacht.

13a) Die begehrte Betriebsprämie findet ihre Rechtsgrundlage in Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L

270 S. 1) in der für das Antragsjahr 2007 maßgeblichen, zuletzt geänderten

Fassung der Verordnung (EG) Nr. 146/2008 vom 14. Februar 2008 (ABl Nr. L

46 S. 1) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 1782/2003. Sie ist gemäß Art. 2 Buchst. d

in Verbindung mit Anhang I VO (EG) Nr. 1782/2003 eine Direktzahlung, für die

die allgemeinen Bestimmungen des Titels II der Verordnung (EG)

Nr. 1782/2003 gelten. Zu diesen hat die Kommission in der Verordnung (EG)

Nr. 796/2004 vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S. 18) Durchführungsbestimmungen erlassen, die für das Antragsjahr 2007 in der zuletzt geänderten Fassung gemäß Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 972/2007 vom 20. August 2007

(ABl Nr. L 216 S. 3) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 796/2004 - anzuwenden sind

(Art. 1 VO Nr. 796/2004).

14Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 sieht vor, dass Beihilfeanträge abgelehnt

werden, falls der Betriebsinhaber die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht. Gegenstand und Rahmen einer solchen Kontrolle sind die zuverlässige Überprüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen

und der Einhaltung der sogenannten anderweitigen Verpflichtungen (Cross-

Compliance). Dies folgt aus der Zielbeschreibung der Vor-Ort-Kontrollen in

Art. 23 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004, die ihrerseits auf Art. 23 Abs. 2 und

Art. 25 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 beruht. Die von den Betriebsinhabern

einzuhaltenden anderweitigen Verpflichtungen ergeben sich aus der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Dabei ist zwischen Grundanforderungen an die Betriebsführung und an den landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von

Flächen zu unterscheiden (Art. 3-5 VO Nr. 1782/2003). Die Grundanforderungen an die Betriebsführung werden in Art. 3 Abs. 1, Art. 4 und Anhang III

VO (EG) Nr. 1782/2003 definiert und hinsichtlich der ab 1. Januar 2007 zu beachtenden tierschutzrechtlichen Bestimmungen durch Verweisung auf bestimm-

te Richtlinienartikel konkretisiert, die gemäß Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr.

1782/2003 in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung gelten.

15Mit dieser Regelung verweist der Unionsgesetzgeber auf diejenigen mitgliedstaatlichen Bestimmungen, mit denen der jeweilige Mitgliedstaat die in Bezug

genommenen Richtlinienbestimmungen umgesetzt hat. Zwar deutet der Wortlaut der deutschen Sprachfassung auf eine unmittelbare Anwendung der Richtlinienbestimmungen in der Fassung, die in nationales Recht umgesetzt wurde.

Demgegenüber verweist jedoch unter anderem die englische Sprachfassung

auf die nationalen Bestimmungen, mit denen die Richtlinien umgesetzt wurden

(„The acts referred to shall apply in the version as amended and, in

case of Directives, as implemented by the Member States“). Vor dem Hintergrund dieser sprachlichen Abweichung lässt sich die Bedeutung der Verweisung nicht auf der Grundlage einer ausschließlich wörtlichen Auslegung ermitteln. Entscheidende Bedeutung ist vielmehr dem Kontext und dem Zweck der

Regelung beizumessen (vgl. EuGH, Urteile vom 27. Oktober 1977 - Rs. C-

30/77, Bouchereau - Slg. 1977, I-1999 Rn 13, 14 und vom 16. Juni 2011 - Rs.

C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367 Rn. 21, 24 m.w.N.).

16Dem ersten Halbsatz des Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 lässt sich zunächst die allgemeine Aussage entnehmen, dass die in Anhang III genannten

Vorschriften mit dem Inhalt ihrer jeweils aktuell geltenden Fassung maßgeblich

sein sollen. Diese Regelung bezieht sich auf die Grundanforderungen an die

Betriebsführung, die durch Verweis auf unmittelbar geltendes Verordnungsrecht

definiert werden. Sie zielt auf den Gleichklang der in den Mitgliedstaaten im

Wege des einschlägigen Verordnungsrechts allgemein geltenden Bestimmungen mit den Bestimmungen, die für die Bewilligung der Beihilfen einzuhalten

sind. Übertragen auf die im zweiten Halbsatz des Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr.

1782/2003 enthaltene Sonderregelung für Richtlinien ist festzustellen, dass dieser Gleichklang für Richtlinienbestimmungen nur erreicht wird, wenn auf das sie

umsetzende nationale Recht abgestellt wird. Wäre allein auf die benannten

Richtlinienbestimmungen abzustellen, so wäre mit Blick auf die zwar nicht notwendigen, aber für Richtlinien typischen Gestaltungsspielräume die beabsichtigte Übereinstimmung nicht vollständig und mit der gebotenen Rechtssicherheit

gewährleistet. Dem steht nicht entgegen, dass Richtlinienbestimmungen insoweit bedeutsam bleiben, als ihrem konkreten Regelungsauftrag zu entnehmen

ist, ob eine nationale Regelung diese Bestimmung umsetzt oder - wie insbesondere bei der Festlegung von Mindestanforderungen denkbar - über die bloße Umsetzung hinausgeht.

17Dieser Auslegung folgend geht auch die Kommission in der vom Vertreter des

Bundesinteresses vorgelegten „Informative Note on Cross-Compliance 2007/2“

davon aus, dass bei einer Richtlinie, die es den Mitgliedstaaten überlässt, wie

das vorgegebene Ergebnis erreicht wird, darauf abzustellen ist, wie die Verpflichtung in der nationalen Gesetzgebung umgesetzt wurde. Darüber hinaus

hat der Unionsgesetzgeber in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom

19. Januar 2009 (ABl Nr. L 30 S. 16), durch die die Verordnung (EG) Nr.

1782/2003 ersetzt wurde, die Sprachfassungen angeglichen und klargestellt,

dass „Richtlinien so [gelten], wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden“ (Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 73/2009). Danach erachtet der Senat die Auslegung von Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 als unzweifelhaft und sieht

keinen Grund, den Gerichtshof der Europäischen Union hierzu um eine

Vorabentscheidung zu ersuchen.

18b) Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Definition von Grundanforderungen an die Betriebsführung, wie sie in Art. 3 Abs. 1,

Art. 4 und Anhang III der VO (EG) Nr. 1782/2003 geregelt ist, die Verordnung

(EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den

Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl L

Nr. 312 S. 1) nicht entgegensteht. Es trifft zwar zu, dass die den Gegenstand

der Vor-Ort-Kontrolle bildenden Grundanforderungen an die Betriebsführung

über den Verweis auf die Umsetzung von Richtlinienbestimmungen im nationalen Recht bestimmt werden, während die Verordnung (EG, Euratom)

Nr. 2988/95 als Voraussetzung für Maßnahmen und Sanktionen an Unregelmäßigkeiten anknüpft, die als Verstoß gegen Gemeinschaftsbestimmungen definiert werden. Der Kläger verkennt jedoch, dass die Verordnung (EG, Euratom)

Nr. 2988/95 lediglich eine allgemeine Rahmenregelung für Kontrollen sowie

Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten enthält (Art. 1 Abs. 1 VO

Euratom> Nr. 2988/95). Demgegenüber trifft Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr.

796/2004 eine selbstständige, spezielle Regelung, die nicht an die Definition

einer Unregelmäßigkeit in der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 anknüpft

und von ihr auch nicht als höherrangigere, abschließende Regelung ausgeschlossen wird (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011 - Rs. C-465/10,

Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre - juris Rn. 33). Im Übrigen hat

der Unionsgesetzgeber nicht übersehen, dass er im Zuge der Einführung anderweitiger Anforderungen (Cross-Compliance) beihilferechtliche Sanktionen

auch an Verstöße gegen nationale Bestimmungen knüpft. Entsprechend definiert Art. 2 Nr. 10 VO (EG) Nr. 796/2004 Unregelmäßigkeiten weitergehend als

jede Missachtung der für die Gewährung der betreffenden Beihilfe geltenden

Rechtsvorschriften. Schließlich hilft auch nicht weiter, dass die in Art. 2 Abs. 2

Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 geregelte rückwirkende Anwendung einer milderen Sanktionsvorschrift als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts

prinzipiell auch von anderen, sektorbezogenen Verordnungen zu beachten ist

(EuGH, Urteile vom 11. März 2008 - Rs. C-420/06, Jager - Slg. 2008, I-1315,

Rn. 59 und vom 1. Juli 2004 - Rs. C-295/02, Gerken - Slg. 2004, I-6369,

Rn. 56 f.). Denn um einen solchen Sachverhalt geht es hier nicht.

19c) Die Regelung der Grundanforderungen an die Betriebsführung begegnet darüber hinaus weder mit Blick auf die primärrechtlichen Befugnisse noch gemessen an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Europäischen Union Bedenken, die ein Vorabentscheidungsersuchen erforderlich machen könnten.

20aa) Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 stützt sich gemäß ihrer Eingangsformel

insbesondere auf die Art. 36 und 37 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, der die Aufgabe und Befugnis der Gemeinschaft zu einer

gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft formulierte (Art. 2 und

3 Abs. 1 Buchst. e EGV, vgl. nunmehr Art. 38 Abs. 1 AEUV) und diese in den

Art. 32-38 EGV näher ausgestaltete (nunmehr Art. 38-44 AEUV). Dabei bedarf

in vorliegendem Zusammenhang allein die mit den Grundanforderungen an die

Betriebsführung verbundene Koppelung der Betriebsprämie an die Einhaltung

bestimmter tierschutzrechtlicher Bestimmungen näherer Betrachtung. Sie ist

kompetenzrechtlich nicht zu beanstanden. Mit ihr kommt der Gemeinschaftsge-

setzgeber seiner Verpflichtung nach, im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik

einem hierauf bezogenen Erfordernis des Allgemeininteresses, dem Schutz des

Lebens von Tieren, Rechnung zu tragen (vgl. EuGH, Urteil vom 17. Januar

2008 - Rs. C-37/06 und C-58/06, Viamex Agrar Handel und ZVK - Slg. 2008,

I-69 Rn. 22 f. zur Koppelung von Ausfuhrerstattungen an die Einhaltung von in

Richtlinien enthaltenen tierschutzrechtlichen Bestimmungen zum Transport von

Tieren).

21Soweit der Kläger meint, der Unionsgesetzgeber greife in den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten über, weil er mit der hier getroffenen Regelung nationales Recht durchsetze, kann der Senat dem nicht folgen. Zwar mag die beihilferechtliche Sanktion der Verletzung von nationalem, der Umsetzung von Richtlinien dienendem Recht dazu führen, dass dieses praktisch größere Wirksamkeit entfaltet. Damit maßt sich die Union aber nicht kompetenzwidrig an, nationales Recht durchzusetzen.

22bb) Auch begegnet die gewählte Regelungstechnik im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union keinen Bedenken. Indem der

Unionsgesetzgeber die Bewilligung von Agrarbeihilfen mit der Einhaltung nationaler Bestimmungen verknüpft, überantwortet er keineswegs die nähere Ausgestaltung der Grundsatzanforderungen an die Betriebsführung an einen außenstehenden Dritten. Vielmehr verweist er auf Vorschriften, die die Mitgliedstaaten im unionsrechtlich vorgegebenen Rahmen auf der Grundlage der ihnen

verbliebenen Regelungsbefugnis erlassen haben. Dies entspricht der mit dem

Instrument der Richtlinien einhergehenden Begrenzung der in Anspruch genommenen Rechtsetzungskompetenz und ist Ausdruck der vielfältigen Verschränkungen von Unionsrecht und nationalem Recht, die zugleich den Entwicklungsstand des Unionsrechts kennzeichnen. So ist die stillschweigende

ebenso wie die ausdrückliche Verweisung auf nationales Recht für Regelungsbereiche anerkannt, die unionsrechtlich nicht geregelt sind (vgl. EuGH, Urteil

vom 5. März 1980 - Rs. C-265/78, Ferwerda / Produktschap Voor Vee En

Vlees - Slg. 1980, I-617 Rn. 12 ff.). Das gilt etwa in dem Bereich der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2012 - Rs.

C-249/11, Byankov - juris Rn. 69) oder auch für den Rückgriff auf nationale Be-

griffsdefinitionen (vgl. EuGH, Urteil vom 9. Februar 2006 - Rs. C-226/04 und

228/04, La Cascina u.a. - Slg. 2006, I-1347 Rn. 30). Letztgenannte Entscheidung betraf die Möglichkeit, einen Dienstleistungserbringer von der Teilnahme

am Vergabeverfahren auszuschließen, wenn die mitgliedstaatlich geregelte

Verpflichtung Steuern zu zahlen, nicht erfüllt wird. Darüber hinaus ist festzuhalten, dass Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 weitgehend parallel die Anforderungen für die Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und

ökologischen Zustand durch Verweis auf von den Mitgliedstaaten festzulegende

Mindestanforderungen definiert, deren Rahmen in Anhang IV der Verordnung

vorgegeben wird. Der Gerichtshof hat die Gültigkeit einer solchen, national geregelten Mindestanforderung bestätigt und dabei die Verweisung nicht in Frage

gestellt (EuGH, Urteil vom 16. Juli 2009 - Rs. C-428/07, Horvath - Slg. 2009,

I-6355).

23Der Unionsgesetzgeber war auch nicht mit Blick auf den unionsrechtlichen

Gleichheitsgrundsatz gehalten, die Grundanforderungen an die Betriebsführung

abschließend selbst einheitlich zu regeln. Jenseits kompetenzrechtlicher Beschränkungen ist es allein Sache seiner politischen Gestaltung, mit welcher

Regelungstiefe und welchem Grad damit einhergehender Harmonisierung er in

allen Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindliche Anforderungen vorgibt. Nur

soweit seine Regelung reicht, bindet ihn der Gleichheitssatz. Danach ist hier

eine gleichheitswidrige Regelung nicht zu erkennen, denn für alle Betriebsinhaber, die Beihilfen beantragen, gilt, dass sie hierfür die in nationalen Bestimmungen konkretisierten Grundanforderungen an die Betriebsführung zu erfüllen haben. Soweit die einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung der

Richtlinienbestimmungen unterschiedliche Regelungen treffen, ist dies Ausfluss

ihrer souveränen Entscheidung und nicht am Maßstab des Gleichheitsgrundsatzes zu messen (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juli 2009 a.a.O. Rn. 55 ff.).

24Mit Blick auf die in Anhang III der VO (EG) Nr. 1782/2003 genannten Richtlinienbestimmungen, die zur Bestimmung des als Grundanforderung an die Betriebsführung geltenden (Cross-Compliance-relevanten) nationalen Rechts bedeutsam bleiben, ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass auch die Möglichkeit

der Verweisung auf Richtlinien in der Rechtsprechung des Gerichtshofs grundsätzlich anerkannt ist (EuGH, Urteil vom 17. Januar 2008 a.a.O. Rn. 27 ff.).

25cc) Wird über Richtlinienbestimmungen auf nationales Recht verwiesen, ist allerdings der unionsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit zu beachten (vgl.

EuGH, Urteil vom 17. Januar 2008 a.a.O. Rn. 28). Die Rechtsbetroffenen müssen jedenfalls bei sorgfältiger Prüfung in der Lage sein, den Umfang der ihnen

auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen (EuGH, Urteile vom 10. März

2009 - Rs. C-345/06, Heinrich - Slg. 2009, I-1659 Rn. 44 f., vom 21. Juni 2007

- Rs. C-158/06, Stichting ROM-projecten - Slg. 2007, I-5114 Rn. 25 f. und vom

17. Juli 1997 - Rs. C-354/95, National Farmers Union u.a. - Slg. 1997, I-04559

Rn. 57 f.). Auch insoweit begegnet die Regelung der Grundanforderungen an

die Betriebsführung jedoch keinen grundsätzlichen Bedenken.

26Art. 4 Anhang III VO (EG) Nr. 1782/2003 verweist über einzeln benannte Artikel

bestimmter Richtlinien auf das diese Bestimmungen umsetzende nationale

Recht. Der Grundsatz der Rechtssicherheit ist gewahrt, wenn die betroffenen

Betriebsinhaber die nationalen Bestimmungen mit dem Regelungsinhalt identifizieren können, den sie als Grundanforderungen an die Betriebsführung zu beachten haben. Vor dem Hintergrund, dass Richtlinien zwar nicht mit der für den

Bürger konkret verbindlich werdenden Regelung, jedoch mit ihrem an die Mitgliedstaaten gerichteten Regelungsauftrag bestimmt sein müssen, besteht keine Rechtfertigung für die Annahme, bereits wegen der über einzelne Richtlinienartikel definierten Grundanforderungen an die Betriebsführung seien diese

dem nationalen Recht nicht hinreichend rechtssicher zu entnehmen. Zur Beantwortung der Frage, ob und wie eine Richtlinienbestimmung umgesetzt ist,

bedarf es zwar eines Abgleichs mit dem im jeweils maßgeblichen Zeitpunkt geltenden nationalen Fachrecht. Dabei sind neben dem bereits bei Inkrafttreten

der Richtlinie und weiterhin geltenden Fachrecht dessen nachfolgende Änderungen und Ergänzungen in den Blick zu nehmen. Auch wenn dies im Einzelfall

eine etwas aufwändigere Prüfung erforderlich machen kann, berechtigt dies

allein jedoch nicht, die Regelungstechnik wegen fehlender Bestimmtheit zu verwerfen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Rechtsbetroffenen durch die Informationspflicht der Mitgliedstaaten (Art. 3 Abs. 2 VO Nr. 1782/2003),

die landwirtschaftliche Betriebsberatung (Art. 13 ff. VO (EG) Nr. 1782/2003), die

amtlichen Umsetzungshinweise des nationalen Gesetzgebers und die diesbezüglichen Recherchemöglichkeiten im Netz der Europäischen Union (EUR-Lex,

Bibliographische Angaben, Rubrik: „Anzeige der nationalen Umsetzungsmaßnahmen“) Hilfestellungen erhalten. Darüber hinaus ist die Frage der Bestimmtheit jeweils im Kontext des konkret betroffenen Regelungszusammenhangs zu

beantworten.

27d) Die durch Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 angeordnete Ablehnung von

Beihilfeanträgen in den Fällen, in denen eine Vor-Ort-Kontrolle aufgrund des

schuldhaften Verhaltens des Betriebsinhabers nicht vollständig durchgeführt

werden konnte (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - Rs. C-536/09, Omejc - Slg.

2011, I-5367 Rn. 28, 30), ist nicht unverhältnismäßig.

28Der als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts anerkannte, primärrechtlich in

Art. 5 Abs. 3 EGV, nunmehr Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV verankerte

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet, die Grenzen dessen zu achten,

was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten

Ziele geeignet und erforderlich ist. Zugleich dürfen die mit der Regelung einhergehenden Nachteile im Verhältnis zu den Regelungszielen nicht unangemessen

sein. Dabei steht dem Unionsgesetzgeber ein weites Ermessen zu. Die Rechtmäßigkeit seiner Maßnahmen kann nur verneint werden, wenn er die Grenzen

seines Ermessens offensichtlich überschritten hat (EuGH, Urteile vom 17. Januar 2008 a.a.O. Rn. 34 f., und vom 21. Juli 2011 - Rs. C-150/10, Beneo-

Orafti - Slg. 2011, I-6843 Rn. 75 f. m.w.N.).

29Der Versagungsgrund des Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 folgt insoweit

allgemeinen Grundsätzen, als eine Beihilfe abzulehnen ist, wenn der gegebenenfalls durch den Betriebsinhaber zu führende Nachweis des Vorliegens einer

Voraussetzung für ihre Gewährung nicht erbracht ist. Die Einhaltung der

Grundanforderungen an die Betriebsführung stellt in diesem Sinne allerdings

keine Beihilfevoraussetzung dar. Ihre Nichteinhaltung führt jedoch, nach

Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit sowie der Form des Verschuldens

differenziert, von der Kürzung bis zum Ausschluss des Gesamtbetrags der Di-

rektzahlungen (Art. 6 und 7 VO Nr. 1782/2003, Art. 65 bis 67 VO

Nr. 796/2004).

30Vor-Ort-Kontrollen sind ein Element des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Soweit sie nicht durch einen konkreten Verdacht veranlasst sind, werden sie als Stichproben durchgeführt (Art. 26 f. und Art. 44 f. VO Nr.

796/2004). Sie haben den Zweck, zuverlässig zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die anderweitigen Verpflichtungen

eingehalten werden (Art. 23 Abs. 1 und Erwägungsgrund 29 VO Nr.

796/2004). Damit dienen sie dem Schutz der finanziellen Interessen der Union

und der Wirksamkeit des Schutzes der Rechtsgüter, der mit den anderweitigen

Verpflichtungen verfolgt wird (Erwägungsgründe 55 und 56 VO Nr.

796/2004). Dabei ist anerkannt, dass der Schutz der finanziellen Interessen der

Union Kontrollen, verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen rechtfertigt, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind (Art. 2 Abs. 1 VO

Euratom> Nr. 2988/95).

31Zwar handelt es sich bei der in Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vorgesehenen Ablehnung der Beihilfeanträge um eine pauschale und schwerwiegende

Rechtsfolge. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass es auf der Grundlage

einer unvollständig gebliebenen Vor-Ort-Kontrolle typischerweise nicht möglich

ist, alle für eine prinzipiell in Betracht kommende vollständige Kürzung erheblichen Umstände verlässlich festzustellen, ist jedoch nichts dafür ersichtlich, dass

die - verschuldensabhängige - Ablehnung der betroffenen Beihilfeanträge unverhältnismäßig sein könnte. Vielmehr rechtfertigen Ziel und Bedeutung der

Vor-Ort-Kontrollen die Ablehnung der Beihilfeanträge (EuGH, Urteil vom

16. Juni 2011 a.a.O. Rn. 26 f.).

32Hieran vermag auch der Einwand des Klägers nichts zu ändern, angesichts

seiner Selbstbelastungsfreiheit dürfe an die Weigerung, eine Frage zu beantworten, nicht der Verlust aller Beihilfeansprüche geknüpft werden; denn das

auch vom Gerichtshof der Europäischen Union anerkannte Recht zur Aussageverweigerung (z.B. EuGH, Urteile vom 18. Oktober 1989 - Rs. C-374/87,

Orkem - Slg. 1989, I-3343 Rn. 28-35 und vom 15. Oktober 2002 - Rs. C-238/99,

Limburgse Vinyl Maatschappij - Slg. 2002, I-8375 Rn. 273 ff.) greift nur dort, wo

missbräuchlich Zwang ausgeübt wird, Informationen gegen sich selbst zu geben. Dabei sind die jeweiligen Umstände der Verpflichtung sowie Art und Grad

des Zwangs zu würdigen (EGMR, Urteile vom 11. Juli 2006 - Nr. 54810/00,

Jalloh/Deutschland - NJW 2006, 3117 Rn. 100 ff. und vom 29. Juni 2007

- Nr. 15809/02 und 25624/02, O’Halloran und Francis/Vereinigtes Königreich -

NJW 2008, 3549 Rn. 55 ff.). Ein solcher missbräuchlicher Zwang findet hier

nicht statt, denn Konsequenz der Weigerung ist lediglich, dass eine Leistung

nicht gewährt wird, deren Bedingungen bei der Antragstellung bekannt sind.

Selbst wenn diese Rechtsfolge potentiell über eine wegen der Verletzung von

Grundanforderungen zu verhängende Kürzung hinausgehen kann, lässt sich

hierin unter Berücksichtigung der Funktion und Bedeutung von Vor-Ort-

Kontrollen vor dem Hintergrund der genannten Rechtsprechung kein unzulässiger Zwang erkennen.

33e) Mit Blick auf die vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen Feststellungen

kann sich der Kläger nicht darauf berufen, die Vor-Ort-Kontrolle sei tatsächlich

abgeschlossen und ihr Zweck erreicht worden.

34Mit der Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle soll unter anderem zuverlässig

geprüft werden, ob die Anforderungen der anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden (Art. 23 Abs. 1 VO Nr. 796/2004). Hierauf bezogen liegt

es im Ermessen der Kontrolleure, im Rahmen ihrer Zuständigkeit auf der

Grundlage der vor Ort angetroffenen Verhältnisse Gegenstand und Umfang der

Kontrolle sowie die sich hieraus ergebenden Kontrollmaßnahmen näher zu bestimmen. Verweigert der Betriebsinhaber die gebotene Mitwirkung und kann

daher die geplante Kontrolle von vornherein nicht durchgeführt werden, werden

die Beihilfeanträge nach Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 abgelehnt, weil

sich nicht in der unionsrechtlich vorgegebenen Weise feststellen lässt, ob oder

inwieweit die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden. Nichts anderes gilt, wenn ein Betriebsinhaber - wie hier - die Kontrolleure zum Verlassen

der einer Kontrolle unterzogenen Betriebsräume und damit zum Abbruch der

Vor-Ort-Kontrolle zwingt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union macht der Betriebsinhaber die Durchführung der Kontrolle be-

reits dann unmöglich, wenn sie infolge seines schuldhaften Verhaltens nicht

vollständig durchgeführt werden kann (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - Rs.

C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367, Rn. 28). Lässt sich im Falle eines solchen

Geschehensablaufs nicht aufklären, ob und gegebenenfalls welche weiteren

Kontrollmaßnahmen zur Überprüfung der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen - hier der tierschutzrechtlichen Grundanforderungen an die Betriebsführung - ergriffen worden wären, so lassen sich die gebotenen Feststellungen gleichermaßen nicht zuverlässig treffen.

35Ungeachtet der Folgen einer solchen Unaufklärbarkeit ist im vorliegenden Fall

nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs

137 Abs. 2 VwGO) davon auszugehen, dass aufgrund des Verhaltens des

Klägers - erstens - der verunreinigte Standplatz eines Jungrinds sowie

- zweitens - die vernarbte Wunde eines Jungrinds entgegen der Absicht der

Veterinäre nicht fotografisch dokumentiert wurden und - drittens - die Ernährungssituation der Kälber nicht in der gewünschten Weise überprüft werden

konnte. Bereits die beiden letzteren Sachverhalte tragen die Annahme, dass die

Kontrolle der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen unvollständig geblieben und damit ihr Zweck nicht erreicht wurde.

36aa) Dabei lässt der Senat allerdings offen, ob die undokumentiert gebliebene

Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrinds eine anderweitige Verpflichtung des Klägers betrifft und damit Cross-Compliance-relevant ist. Dem Verwaltungsgerichtshof ist zwar darin beizupflichten, dass es sich im Interesse des

Wohlergehens eines Rindes von selbst gebietet, den Stall auszumisten. Auch

trifft es zu, dass die Richtlinie 98/58/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über den

Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere (ABl Nr. L 221 S. 23 in der im Antragsjahr

2007 maßgeblichen Fassung der Verordnung 806/2003, ABl Nr. L 122

S. 1) darauf gerichtet ist, das Wohlergehen der Tiere zu gewährleisten (Art. 3

Richtlinie 98/58/EG). Als Grundanforderung an die Betriebsführung verweist

Art. 4 Anhang III VO (EG) Nr. 1782/2003 jedoch lediglich auf die im Anhang zu

Art. 4 RL 98/58/EG konkretisierten Anforderungen, die eine ausdrückliche Regelung zum Ausmisten des Stalls nicht enthalten (anders Art. 4 i.V.m. Nr. 9,

Nr. 10 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom 19. November

1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern Nr. L 340

S. 28>; anders auch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 TierSchNutztV). Nr. 8 des Anhangs zu Art. 4 RL 98/58/EG betrifft die Baumaterialien der Unterkünfte, die

sich gründlich reinigen und desinfizieren lassen müssen. Das ist zwar von der

Vorstellung getragen, dass die Unterkünfte jedenfalls in bestimmten Situationen

gesäubert werden. Eine gegenüber Art. 3 RL 98/58/EG konkretisierte Verpflichtung zum Ausmisten des Stalls ist daraus jedoch nicht ersichtlich. Gleiches gilt

für die Verpflichtung, Anlagen und Geräte funktionstüchtig zu erhalten (Nr. 13

des Anhangs zu Art. 4 RL 98/58/EG). Schließlich ist auch fraglich, ob eine

Cross-Compliance-relevante Verpflichtung jedenfalls bei einem wie hier festgestellten Ausmaß der Verunreinigung daraus abzuleiten ist, dass Einschränkungen der Bewegungsfreiheit nicht zu unnötigen Leiden oder Schäden der Tiere

führen dürfen und Tieren, die wie das Jungrind ständig angebunden oder angekettet sind, ein Platz zur Verfügung stehen muss, der ihren Bedürfnissen angemessen ist (Nr. 7 des Anhangs zu Art. 4 RL 98/58/EG). Manches spricht dafür,

dass mit diesen Vorgaben alleine die räumliche Bewegungsfreiheit und deren

physische Beschränkung betroffen sind, auch wenn es nicht dem Verhalten von

Rindern entspricht, sich in flüssigen Mist zu legen. Im Übrigen enthält die „Informationsbroschüre über die anderweitigen Verpflichtungen (Cross-

Compliance) Ausgabe 2007“ des Landes Baden-Württemberg, mit der die Betriebsinhaber gemäß Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 1782/2003 über ihre Pflichten informiert wurden, lediglich für Kälber die Aussage, dass die Haltungseinrichtungen im Sinne der guten landwirtschaftlichen Praxis sauber zu halten seien.

37bb) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof jedenfalls angenommen, dass die

unterbliebene fotografische Dokumentation der vernarbten Verletzung eines

Jungrinds Cross-Compliance-relevant ist. Er verweist dabei zunächst auf die

Verpflichtung, Unterkünfte sowie die Vorrichtungen, mit denen die Tiere angebunden werden, so zu konstruieren und zu warten, dass die Tiere keine Verletzungen durch scharfe Kanten oder Unebenheiten erleiden (Nr. 9 des Anhangs

zu Art. 4 RL 98/58/EG). Diese Verpflichtung hat in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Tierschutz-

Nutztierhaltungsverordnung (Neubekanntmachung vom 22. August 2006,

BGBl I S. 2043 in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. November 2006, BGBl I S. 2759 -

im Folgenden: TierSchNutztV) ihre im Antragsjahr 2007 geltende Umsetzung

gefunden. Es trifft zu, dass die Verletzung des Jungrinds auf einen Verstoß

hiergegen deuten kann, wenngleich deren Dokumentation für den Nachweis

einer solchen Pflichtverletzung nur mittelbar Bedeutung zukommen dürfte. Weiter bezieht sich der Verwaltungsgerichtshof auf die Verpflichtung, bei Anzeichen

einer Krankheit oder Verletzung das Tier unverzüglich ordnungsgemäß zu versorgen und erforderlichenfalls einen Tierarzt hinzuzuziehen (Nr. 4 des Anhangs

zu Art. 4 RL 98/58/EG). Sie war und ist in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Tier-

SchNutztV umgesetzt, was sich unschwer einem Abgleich beider Bestimmungen entnehmen lässt. Darüber hinaus ist die nach dem Erscheinungsbild wohl

von einer Kette stammende vernarbte Verletzung aber auch ein starkes Indiz

für einen Verstoß gegen die Verpflichtung, die Bewegungsfreiheit eines Tieres

nicht so einzuschränken, dass ihm unnötige Leiden oder Schäden zugefügt

werden (Nr. 7 Abs. 1 des Anhangs zu Art. 4 RL 98/58/EG). Diese, ohne Weiteres ersichtlich in § 2 Nr. 2 TierSchG bereits seit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Tierschutzgesetzes vom 12. August 1986 (BGBl I S. 1309) enthaltene

Verpflichtung begründet ebenfalls die Cross-Compliance-Relevanz der unterbliebenen Dokumentation der Verletzung des Jungrinds. Dabei kommt der fotografischen Dokumentation der Verletzung Bedeutung zu, weil auf ihrer Grundlage ein Verstoß gegen die genannten Verpflichtungen weiter überprüft und

nachgewiesen werden kann. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof hierzu

ausgeführt, dass es gemäß Art. 46 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 der zuständigen

Behörde und damit den Veterinären vor Ort oblag, zu bestimmen, mit welchen

geeigneten Mitteln die gewünschten Feststellungen getroffen werden sollen.

Entsprechend fehlt die fotografische Dokumentation zur Vollständigkeit der Vor-

Ort-Kontrolle.

38cc) Ebenfalls zu Recht stützt sich der Verwaltungsgerichtshof darauf, dass der

Kläger Fragen nach der Ernährung der Kälber nicht beantwortet habe, womit

insbesondere nicht habe geklärt werden können, ob die Futterration genügend

Eisen enthalte.

39Art. 4 Anhang III VO (EG) Nr. 1782/2003 begründet Grundanforderungen für die

Haltung von Kälbern, indem auf die Umsetzung der Artikel 3 und 4 der Richtlinie

91/629/EWG (a.a.O. in der hier maßgeblichen Fassung vom 14. April 2003, ABl

Nr. L 122 S. 1) verwiesen wurde. Gemäß Art. 4 RL 91/629/EWG in Verbindung

mit Nr. 11 seines Anhangs „müssen Kälber ihrem Alter, ihrem Gewicht und ihren verhaltensmäßigen und physiologischen Bedürfnissen entsprechend ernährt werden“; „zu diesem Zweck muss ihre tägliche Futterration genügend Eisen enthalten, damit ein durchschnittlicher Hämoglobinwert von mindestens 4,5

mmol/l Blut gewährleistet ist“.

40Diese Mindestanforderung wird in § 11 Nr. 3 TierSchNutztV umgesetzt. Nach

ihr ist eine ausreichend eisenhaltige Ernährung zu gewährleisten, mit der ein

durchschnittlicher Hämoglobinwert von mindestens 6 mmol/l Blut erreicht wird.

Die Bestimmung geht auf § 9 Abs. 3 Satz 5 der Kälberhaltungsverordnung vom

1. Dezember 1992 (BGBl I S. 1977) in der Fassung der Ersten Verordnung zur

Änderung der Kälberhaltungsverordnung vom 22. Dezember 1997 (BGBl I

S. 3326) zurück. Während die Entwurfsfassung der Änderungsverordnung den

durchschnittlichen Mindesthämoglobinwert in direkter Umsetzung von Nr. 11

des Anhangs zu Art. 4 RL 91/629/EWG mit 4,5 mmol/l Blut angab, wurde der

Wert auf Vorschlag des Bundesrates über diesen Mindestwert hinausgehend

auf 6 mmol/l Blut festgesetzt, um nach der einschlägigen Fachliteratur im

Normbereich zu liegen (BRDrucks 865/97 ). Mit dieser, über die

Mindestanforderungen der Richtlinie quantitativ hinausgehenden Vorgabe wurde zugleich die Richtlinie umgesetzt und mit ihrer in der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung mit enthaltenen Mindestvorgabe Cross-Compliancerelevant. Auch diese überschießende Umsetzung begegnet keinen durchgreifenden Bedenken mit Blick auf die erforderliche Bestimmtheit der anderweitigen

Verpflichtungen. Sie erschließt sich unschwer aus den Mindestvorgaben der

Richtlinie und der einschlägigen nationalen Bestimmung.

41Der Einwand des Klägers, er hätte im Nachgang zu der Vor-Ort-Kontrolle

schriftlich zur Ernährung der Kälber befragt werden können, ist nicht berechtigt.

Abgesehen davon, dass eine solche Nachbefragung nichts daran ändern könnte, dass die Vor-Ort-Kontrolle spätestens beendet war, als die Veterinäre den

Betrieb des Klägers endgültig verlassen hatten, könnte durch eine solche

Nachbefragung der Zweck der Kontrolle auch nicht mehr erreicht werden. Denn

hätte der Kläger vor Ort die Fragen beantwortet, so hätte die sich danach ergebende Sachlage vor Ort unmittelbar weiter abgeklärt und zeitgleich überprüft

werden können. Dies ist nachträglich nicht mehr möglich.

42Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt wurde, weil jedenfalls die fotografische Dokumentation der

Verletzung eines Jungrinds unterblieben und die Frage nach der Ernährung der

Kälber offengeblieben ist.

43f) Die Unvollständigkeit der Vor-Ort-Kontrolle ist dem Kläger zuzurechnen, weshalb er sie im Sinne von Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 mit der Folge

unmöglich gemacht hat, dass die Betriebsprämie zu Recht abgelehnt wurde.

44Die vollständige Durchführung der Kontrolle ist daran gescheitert, dass der Kläger schuldhaft nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die von ihm vernünftiger

Weise für deren Erfolg verlangt werden konnten (vgl. dazu, EuGH, Urteil vom

16. Juni 2011 - Rs. C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367, Rn. 28). In diesem

Sinne war er insbesondere verpflichtet, den Kontrolleuren Zutritt zu den Betriebsräumen zu gewähren und erbetene Auskünfte zu erteilen, wie dies auch

ausdrücklich in § 29 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems

- InVeKoSV - geregelt ist. Indem der Kläger die Beantwortung der Frage zur

Ernährung der Kälber verweigert hat, hat er vorsätzlich gegen seine Mitwirkungspflicht verstoßen, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat. Der Hinweis auf das Recht, sich nicht selbst zu belasten, kann sein

Verhalten nicht entschuldigen. Denn dieses Recht bestand - wie ausgeführt - in

vorliegendem Zusammenhang nicht. Darüber hinaus hat der Kläger vorsätzlich

gegen seine Mitwirkungspflicht verstoßen, indem er die Veterinäre aus dem

Stall gedrängt und damit die Kontrolle abgebrochen hat, so dass die Dokumentation der Verletzung des Jungrinds unterblieb. Daran vermag nichts zu ändern,

dass die Veterinäre die Kontrolle mit Hilfe der Polizei möglicherweise hätten zu

Ende führen können. Denn die Kontrolleure sind nach den unionsrechtlichen

Bestimmungen weder ermächtigt noch gehalten, die Kontrolle zwangsweise

unter Hinzuziehung von Polizeivollzugsbeamten gegen den Willen des Betriebsinhabers durchzuführen.

452. Infolge dessen sind auch die begehrten „Ausgleichsleistungen nach dem

Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich“ und die „Ausgleichszulage

Landwirtschaft“ zu Recht abgelehnt worden.

46Im Rahmen der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik fördert die Europäische Union auf der Grundlage des Prinzips der Kofinanzierung die Entwicklung der ländlichen Räume. Für die Förderperiode 2007-2013 hat sie hierzu die

Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 (ABl Nr. L

277 S. 1) erlassen, die im Antragsjahr 2007 in der Fassung der Verordnung

(EG) Nr. 2012/2006 des Rates vom 19. Dezember 2006 (ABl Nr. L 384 S. 8)

gültig war. Hieran anknüpfend hat das Land Baden-Württemberg verschiedene

Förderprogramme aufgelegt, zu denen das Agrarumweltprogramm „Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich“ (MEKA

III) und das Programm „zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (Ausgleichszulage Landwirtschaft)“ gehören. Dem entsprechend handelt es sich bei dem Förderprogramm MEKA III um Agrarumweltmaßnahmen im Sinne von Art. 36 Buchst. a

Nr. iv VO (EG) Nr. 1698/2005 und bei der „Ausgleichszulage Landwirtschaft“

um eine Ausgleichszahlung gemäß Art. 36 Buchst. a Nr. i und ii VO (EG)

Nr. 1698/2005. Für diese kofinanzierten Beihilfen bestimmt Art. 51 Abs. 1

Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005, dass der Gesamtbetrag der in dem jeweils

betroffenen Antragsjahr zu gewährenden Leistungen zu kürzen oder zu versagen ist, wenn die verbindlichen Anforderungen nach Art. 4 Anhang III VO (EG)

Nr. 1782/2003 nicht erfüllt werden. Dementsprechend - und so in den jeweiligen

Förderrichtlinien des Landes nochmals gesondert ausgesprochen - sind auch

für diese Beihilfen die Grundanforderungen an die Betriebsführung einzuhalten.

47Zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 hat die Kommission in

der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 vom 7. Dezember 2006 (ABl Nr. L 368

S. 74) in der im Antragsjahr 2007 geltenden Fassung der Verordnung (EG) Nr.

1396/2007 vom 28. November 2007 (ABl Nr. L 311 S. 3) weitere Bestimmungen

hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen für die im Rahmen der Entwicklung der ländlichen Räume kofinanzierten

Beihilfen erlassen (Art. 1 VO Nr. 1975/2006). Vorbehaltlich ihrer spezifischen Bestimmungen sieht diese Verordnung in Art. 2 vor, dass Art. 23 der VO

(EG) Nr. 796/2004 sinngemäß gilt. Hieraus haben die Vorinstanzen zutreffend

gefolgert, dass auch die hier in Rede stehenden weiteren Beihilfen aus denselben Gründen wie die Betriebsprämie zu Recht abgelehnt wurden. Aus der vom

Kläger in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob die Beihilfen

auch hinsichtlich des national finanzierten Teils abzulehnen sind, ergibt sich

daraus nichts anderes. Entsprechend der Regelung des Art. 51 Abs. 1

Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005, der die Kürzung oder Versagung des Gesamtbetrags vorsieht, besteht kein Grund für die Annahme, die Ablehnung der

Beihilfeanträge sei jenseits des Wortlauts von Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr.

796/2004 auf den von der Europäischen Union kofinanzierten Teil zu beschränken. Daran vermag nichts zu ändern, dass insoweit die finanziellen Interessen

der Union nicht betroffen sind. Denn mit Erwägungsgrund 56 VO (EG) Nr.

796/2004 ist klargestellt, dass mit dem System von Kürzungen und Ausschlüssen auch ein Anreiz zur Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen geschaffen und damit deren Wirksamkeit verstärkt werden soll.

483. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley Liebler Buchheister

Dr. Kuhlmann Rothfuß

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Landwirtschaftsrecht Europarecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Art. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2, Anhang III VO (EG) Nr. 796/2004 Art. 23 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 1698/2005 Art. 36 Abs. 1 Buchst. a) Nr. i, ii und iv, Art. 51 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1975/2006 Art. 1 und 2 RL 98/58/EG Art. 4 und Anhang RL 91/629/EWG Art. 3, 4 und Anhang TierSchG § 2 Nr. 2 TierSchNutztV § 3 Abs. 2 Nr. 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10, § 11 Nr. 3

Stichworte:

Gemeinsame Agrarpolitik; Agrarbeihilfe; Direktzahlung; Betriebsprämie; Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich; MEKA; Ausgleichszulage Landwirtschaft; Kofinanzierung; kofinanziert; Entwicklung der ländlichen Räume; Beihilfeantrag; Gemeinsamer Antrag; anderweitige Verpflichtungen; Cross-Compliance; Cross-Compliance-relevant; Grundanforderung; Grundanforderung an die Betriebsführung; Anforderung; Sprachfassung; Auslegung; Richtlinie; Umsetzung; nationales Recht; Verweisung; Verweisung auf Richtlinien; Verweisung auf nationales Recht; Kompetenz; Allgemeininteresse; Erfordernis des Allgemeininteresses; Tierschutz; Gleichheitsgrundsatz; Gleichheitssatz; Harmonisierung; Rechtssicherheit; Bestimmtheit; Verhältnismäßigkeit; integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem, InVeKoS; Vor-Ort-Kontrolle; Kontrolle; Cross-Check; Dokumentation; fotografisch; Durchführung; Ermessen; Abbruch; abbrechen; unmöglich machen; Unregelmäßigkeit; Selbstbelastungsfreiheit; Aussageverweigerungsrecht; Ernährung; Verunreinigung; Verletzung; Kalb; Kälber; Jungrind.

Leitsätze:

1. Der Unionsgesetzgeber verweist mit Art. 3 Abs. 1, Art. 4 und Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ebenso wie mit Art. 4 Abs. 1, Art. 5 und Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zur Bestimmung der Grundanforderungen an die Betriebsführung auf Vorschriften des nationalen Rechts, soweit diese die in den Anhängen genannten Richtlinienbestimmungen umsetzen.

2. Diese Verweisung auf das einzeln benannte Richtlinienbestimmungen umsetzende nationale Recht begegnet weder mit Blick auf die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 noch mit Blick auf die primärrechtlichen Befugnisse und allgemeinen Rechtsgrundsätze der Europäischen Union grundsätzlichen Bedenken.

3. Der Betriebsinhaber macht eine Vor-Ort-Kontrolle zur Überprüfung der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen auch dann im Sinne von Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 unmöglich, wenn er schuldhaft den Abbruch der Kontrolle herbeiführt und sich nicht aufklären lässt, ob die Kontrolleure bis zu einer ordnungsgemäßen Beendigung ihrer Tätigkeit noch weitere Kontrollmaßnahmen vorgenommen hätten und um welche Maßnahmen es sich gegebenenfalls gehandelt hätte.

Urteil des 3. Senats vom 19. September 2013 - BVerwG 3 C 25.12

I. VG Freiburg vom 13.07.2010 - Az.: VG 6 K 180/09 - II. VGH Mannheim vom 23.08.2012 - Az.: VGH 10 S 2023/10 -

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil