Urteil des BVerwG, Az. 3 C 25.12

Kontrolle, Verordnung, Betriebsführung, Eugh
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 25.12
VGH 10 S 2023/10
Verkündet
am 19. September 2013
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Buchheister,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 23. August
2012 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten um Agrarbeihilfen, deren Bewilligung nach einer Vor-Ort-
Kontrolle abgelehnt wurde.
Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs. Er stellte am
3. Mai 2007 einen sogenannten Gemeinsamen Antrag, mit dem er für das An-
tragsjahr 2007 die Betriebsprämie nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
sowie „Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturland-
schaftsausgleich“ (MEKA III) und die „Ausgleichszulage Landwirtschaft“ (AZL)
nach den Förderrichtlinien des Landes Baden-Württemberg beantragte.
Aus Anlass von Auseinandersetzungen um die Anbindehaltung von Kälbern
suchten die Amtsveterinäre Dr. L und Dr. K am 24. Juli 2007 den Betrieb des
Klägers auf, um die Einhaltung tierschutzrechtlicher Bestimmungen zu überprü-
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fen. In ihrem Kontrollbericht hielten sie fest, Dr. L sei vom Kläger bei dem Ver-
such, den völlig verkoteten Standplatz eines Jungrinds mit der Kamera zu do-
kumentieren, angegriffen worden. Sodann seien sie aus dem Stall gedrängt
worden. Hierdurch sei eine vollständige Kontrolle unmöglich gemacht worden.
In einem Aktenvermerk wurde weiter festgehalten, der Kläger habe sich anfäng-
lich geweigert, den Veterinären seine Kälber zu zeigen, weil er am Melken sei.
Er sei darauf hingewiesen worden, dass ein Cross-Check durchgeführt werde,
dessen Verweigerung dazu führe, dass die Prämienzahlungen vollständig ge-
strichen würden. Es seien zwei in der Stallgasse angebundene Kälber vorge-
funden worden, deren Halteplatz unzureichend eingestreut gewesen sei und an
dem weder Wasser noch Heu zur Verfügung gestanden habe. Als der Kläger
nach der Ernährung der Kälber gefragt worden sei, habe er erklärt, hierzu nichts
mehr zu sagen. Ein Jungrind habe am Hals eine Wunde wie von einer einge-
wachsenen Kette aufgewiesen. Im Liegebereich eines weiteren Jungrinds habe
sich bis knöchelhoch dünnflüssiger Mist befunden. Nachdem sie aus dem Stall
gedrängt worden seien, habe Dr. L die Polizei zu Hilfe gerufen, um die Doku-
mentation der vorgefundenen Mängel zu Ende führen zu können. Als sie mit
zwei Polizeibeamten zurückgekehrt seien, sei die Ecke, in der das Jungrind ge-
standen habe, ausgemistet gewesen. Der Kläger habe weiterhin Fotos abge-
lehnt. Da der Zustand nicht mehr aussagekräftig gewesen sei, habe Dr. L auf
Aufnahmen verzichtet.
Der Beklagte lehnte hierauf die beantragten Agrarbeihilfen mit der Begründung
ab, der Kläger habe die Vor-Ort-Kontrolle unmöglich gemacht.
Ein Strafverfahren wegen Widerstands gegen Vollstreckungsbeamte wurde ge-
gen Zahlung eines Geldbetrags eingestellt. Darüber hinaus wurde eine Geldbu-
ße wegen mehrerer Verstöße gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen ver-
hängt.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger gegen die Versagung
der beantragten Agrarbeihilfen Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die
Klage abgewiesen.
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Mit seiner hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger geltend gemacht, die
Ablehnung der Agrarbeihilfen setze voraus, dass eine Kontrolle der Einhaltung
von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts unmöglich gemacht werde. Das
ergebe sich aus Art. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95. Da die
einschlägigen Tierschutzvorschriften in Richtlinien geregelt seien, ergäben sich
aus ihnen keine Verpflichtungen Dritter, die Gegenstand einer Vor-Ort-Kontrolle
sein könnten. Der Verordnungsgeber habe dieses Problem erkannt und mit
Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 angeordnet, dass bestimmte
Richtlinien in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung gelten sollten.
Das nationale Recht könne hierdurch jedoch nicht zu Gemeinschaftsrecht ge-
macht werden. Dafür bestehe keine europarechtliche Zuständigkeit. Indem das
zur Umsetzung von Richtlinien erlassene nationale Recht in das Unionsrecht
transferiert werde, entstünden völlig unterschiedliche gemeinschaftsrechtliche
Regelungen, die mit einer einheitlichen Rechtsordnung nicht vereinbar seien.
Auch verstoße die Regelung gegen den Bestimmtheitsgrundsatz; denn ein Be-
triebsinhaber müsse das einschlägige Richtlinienrecht ermitteln und prüfen, ob
und inwieweit es umgesetzt worden sei. Dabei müsse er Regelungsinhalte, die
über die Umsetzungsverpflichtung hinausgingen, aussondern, um festzustellen,
welcher Teil des nationalen Rechts zu einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflich-
tung geworden sei. Das sei praktisch nicht möglich. Weiter hat der Kläger vor-
getragen, die Vor-Ort-Kontrolle sei tatsächlich durchgeführt worden und die be-
absichtigte Überprüfung bereits abgeschlossen gewesen. Mit der Feststellung
von Verstößen sei deren Zweck erreicht worden. Eine unzureichende Antwort
auf eine Frage des Prüfers mache nicht die - gesamte - Vor-Ort-Kontrolle un-
möglich. Angesichts des Rechts, sich auf den Vorwurf einer Ordnungswidrigkeit
nicht selbst belasten zu müssen, bestehe gemeinschaftsrechtlich keine Veran-
lassung, an die Weigerung, eine Frage zu beantworten, den Verlust aller Beihil-
feansprüche zu knüpfen. Die fotografische Dokumentation des verunreinigten
Standplatzes eines Jungrinds sei nicht Cross-Compliance-relevant und daher
nicht Teil der gemeinschaftsrechtlichen Vor-Ort-Kontrolle. Im Übrigen seien es
Veterinäre gewohnt, erforderlichenfalls auch mit Hilfe der Polizei vor Ort tätig zu
werden.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Er
hat nach Beweisaufnahme und unter Bezugnahme auf die tatsächlichen Fest-
stellungen des Verwaltungsgerichts seiner Entscheidung zugrunde gelegt, dass
der Kläger bei der Kontrolle die Frage nach der Ernährung der Kälber verwei-
gert habe. Darüber hinaus sei nicht nur die fotografische Dokumentation des
verunreinigten Standplatzes unmöglich gemacht worden. Vielmehr wäre auch
noch die Vernarbung im Halsbereich eines Jungrinds dokumentiert worden, wä-
re die Situation nicht durch die Aggressivität des Klägers geprägt gewesen. Mit
dem Hinausdrängen aus dem Stall habe der Kläger wesentliche Teile der Vor-
Ort-Kontrolle unmöglich gemacht, so dass die Bewilligung der beantragten Ag-
rarbeihilfen gemäß Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen sei.
Die Kontrolleure seien nicht gehalten gewesen, die Kontrolle unter Polizeischutz
zu Ende zu führen. Gegenstand der Vor-Ort-Kontrolle nach Art. 23 VO (EG)
Nr. 796/2004 seien unter anderem die Grundanforderungen an die Betriebsfüh-
rung im Bereich Tierschutz, die sich gemäß Art. 3 Abs. 1, Art. 4 und Anhang III
der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aus den dort genannten Richtlinienbe-
stimmungen in der umgesetzten, zum Zeitpunkt der Kontrolle geltenden Fas-
sung ergäben. Diese Verweisung sei nicht zu beanstanden. Ihr stehe die Ver-
ordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 nicht entgegen. Die in Bezug genom-
menen Richtlinien erlangten im Regelungsbereich der Verordnung unmittelbare
Geltung gegenüber Betriebsinhabern. Auch sei unbedenklich, dass es eine
Vielzahl im Detail unterschiedlicher nationaler Regelungen geben könne. Die
Verweisung verstoße auch nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Für den
Kläger sei das deutsche Recht allein maßgeblich. Der Regelungsgehalt der hier
einschlägigen Bestimmungen sei hinreichend bestimmt. Die unbeantwortet ge-
bliebene Frage nach der Ernährung der Kälber sei mit Blick auf die in der Tier-
schutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) umgesetzten Ernährungs-
vorgaben des Art. 4 i.V.m. Nr. 11 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG über
Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern Cross-Compliance-relevant.
Auf ein Auskunftsverweigerungsrecht könne sich der Kläger dabei nicht beru-
fen. Auch habe die Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrinds eine
Cross-Compliance-relevante Verpflichtung des Klägers zur Säuberung betrof-
fen, die sich nach dem Ziel der Richtlinie 98/58/EG über den Schutz landwirt-
schaftlicher Nutztiere aus den Vorgaben der Nummern 7, 8 und 13 ihres An-
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hangs ergebe und die in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 TierSchNutztV umgesetzt
worden sei. Schließlich berühre die Halsverletzung eines Jungrinds in der Tier-
schutz-Nutztierhaltungsverordnung umgesetzte Grundanforderungen an die
Betriebsführung, wobei es sich bei der Foto-Dokumentation um einen zulässi-
gerweise geforderten Bestandteil der Vor-Ort-Kontrolle handele. Der vollständi-
ge Ausschluss der Beihilfen erweise sich bei einer Gesamtschau der verhinder-
ten Teile der Kontrolle auch nicht als unverhältnismäßig.
Mit seiner durch den Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision vertieft der
Kläger sein Vorbringen. In Umsetzung von Richtlinien erlassene nationale Be-
stimmungen könnten nicht zum Gegenstand einer unionsrechtlichen Regelung
gemacht oder zur Durchsetzung nationalen Rechts in Unionsrecht überführt
werden. Dafür gebe es keine primärrechtliche Zuständigkeit und Regelungsbe-
fugnis. Auch werde jedenfalls hinsichtlich einer Verpflichtung zur Säuberung
des Standplatzes eines Rindes die wesentliche Entscheidung nicht von der ein-
schlägigen Richtlinie selbst getroffen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat in Ab-
stimmung mit dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Ver-
braucherschutz vorgetragen, die Verunreinigung des Standplatzes eines Jung-
rinds sei nicht Cross-Compliance-relevant.
II
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat im
Einklang mit Bundesrecht entschieden, dass der Kläger durch die Ablehnung
der für das Antragsjahr 2007 begehrten Agrarbeihilfen nicht in seinen Rechten
verletzt wird. Er hat weder Anspruch auf die Betriebsprämie noch Anspruch auf
die „Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschafts-
ausgleich“ und die „Ausgleichszulage Landwirtschaft“. Die Revision ist daher
zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO).
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1. Der Beklagte hat die Bewilligung der Betriebsprämie zu Recht abgelehnt,
denn der Kläger hat durch sein Verhalten schuldhaft die vollständige Durchfüh-
rung der Vor-Ort-Kontrolle vom 24. Juli 2007 unmöglich gemacht.
a) Die begehrte Betriebsprämie findet ihre Rechtsgrundlage in Titel III der Ver-
ordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L
270 S. 1) in der für das Antragsjahr 2007 maßgeblichen, zuletzt geänderten
Fassung der Verordnung (EG) Nr. 146/2008 vom 14. Februar 2008 (ABl Nr. L
46 S. 1) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 1782/2003. Sie ist gemäß Art. 2 Buchst. d
in Verbindung mit Anhang I VO (EG) Nr. 1782/2003 eine Direktzahlung, für die
die allgemeinen Bestimmungen des Titels II der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 gelten. Zu diesen hat die Kommission in der Verordnung (EG)
Nr. 796/2004 vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S. 18) Durchführungsbestim-
mungen erlassen, die für das Antragsjahr 2007 in der zuletzt geänderten Fas-
sung gemäß Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 972/2007 vom 20. August 2007
(ABl Nr. L 216 S. 3) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 796/2004 - anzuwenden sind
(Art. 1 VO Nr. 796/2004).
Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 sieht vor, dass Beihilfeanträge abgelehnt
werden, falls der Betriebsinhaber die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle un-
möglich macht. Gegenstand und Rahmen einer solchen Kontrolle sind die zu-
verlässige Überprüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen
und der Einhaltung der sogenannten anderweitigen Verpflichtungen (Cross-
Compliance). Dies folgt aus der Zielbeschreibung der Vor-Ort-Kontrollen in
Art. 23 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004, die ihrerseits auf Art. 23 Abs. 2 und
Art. 25 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 beruht. Die von den Betriebsinhabern
einzuhaltenden anderweitigen Verpflichtungen ergeben sich aus der Verord-
nung (EG) Nr. 1782/2003. Dabei ist zwischen Grundanforderungen an die Be-
triebsführung und an den landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand von
Flächen zu unterscheiden (Art. 3-5 VO Nr. 1782/2003). Die Grundanfor-
derungen an die Betriebsführung werden in Art. 3 Abs. 1, Art. 4 und Anhang III
VO (EG) Nr. 1782/2003 definiert und hinsichtlich der ab 1. Januar 2007 zu be-
achtenden tierschutzrechtlichen Bestimmungen durch Verweisung auf bestimm-
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te Richtlinienartikel konkretisiert, die gemäß Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr.
1782/2003 in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung gelten.
Mit dieser Regelung verweist der Unionsgesetzgeber auf diejenigen mitglied-
staatlichen Bestimmungen, mit denen der jeweilige Mitgliedstaat die in Bezug
genommenen Richtlinienbestimmungen umgesetzt hat. Zwar deutet der Wort-
laut der deutschen Sprachfassung auf eine unmittelbare Anwendung der Richt-
linienbestimmungen in der Fassung, die in nationales Recht umgesetzt wurde.
Demgegenüber verweist jedoch unter anderem die englische Sprachfassung
auf die nationalen Bestimmungen, mit denen die Richtlinien umgesetzt wurden
(„The acts referred to … shall apply … in the version as amended … and, in
case of Directives, as implemented by the Member States“). Vor dem Hinter-
grund dieser sprachlichen Abweichung lässt sich die Bedeutung der Verwei-
sung nicht auf der Grundlage einer ausschließlich wörtlichen Auslegung ermit-
teln. Entscheidende Bedeutung ist vielmehr dem Kontext und dem Zweck der
Regelung beizumessen (vgl. EuGH, Urteile vom 27. Oktober 1977 - Rs. C-
30/77, Bouchereau - Slg. 1977, I-1999 Rn 13, 14 und vom 16. Juni 2011 - Rs.
C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367 Rn. 21, 24 m.w.N.).
Dem ersten Halbsatz des Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 lässt sich zu-
nächst die allgemeine Aussage entnehmen, dass die in Anhang III genannten
Vorschriften mit dem Inhalt ihrer jeweils aktuell geltenden Fassung maßgeblich
sein sollen. Diese Regelung bezieht sich auf die Grundanforderungen an die
Betriebsführung, die durch Verweis auf unmittelbar geltendes Verordnungsrecht
definiert werden. Sie zielt auf den Gleichklang der in den Mitgliedstaaten im
Wege des einschlägigen Verordnungsrechts allgemein geltenden Bestimmun-
gen mit den Bestimmungen, die für die Bewilligung der Beihilfen einzuhalten
sind. Übertragen auf die im zweiten Halbsatz des Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr.
1782/2003 enthaltene Sonderregelung für Richtlinien ist festzustellen, dass die-
ser Gleichklang für Richtlinienbestimmungen nur erreicht wird, wenn auf das sie
umsetzende nationale Recht abgestellt wird. Wäre allein auf die benannten
Richtlinienbestimmungen abzustellen, so wäre mit Blick auf die zwar nicht not-
wendigen, aber für Richtlinien typischen Gestaltungsspielräume die beabsich-
tigte Übereinstimmung nicht vollständig und mit der gebotenen Rechtssicherheit
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gewährleistet. Dem steht nicht entgegen, dass Richtlinienbestimmungen inso-
weit bedeutsam bleiben, als ihrem konkreten Regelungsauftrag zu entnehmen
ist, ob eine nationale Regelung diese Bestimmung umsetzt oder - wie insbe-
sondere bei der Festlegung von Mindestanforderungen denkbar - über die blo-
ße Umsetzung hinausgeht.
Dieser Auslegung folgend geht auch die Kommission in der vom Vertreter des
Bundesinteresses vorgelegten „Informative Note on Cross-Compliance 2007/2“
davon aus, dass bei einer Richtlinie, die es den Mitgliedstaaten überlässt, wie
das vorgegebene Ergebnis erreicht wird, darauf abzustellen ist, wie die Ver-
pflichtung in der nationalen Gesetzgebung umgesetzt wurde. Darüber hinaus
hat der Unionsgesetzgeber in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom
19. Januar 2009 (ABl Nr. L 30 S. 16), durch die die Verordnung (EG) Nr.
1782/2003 ersetzt wurde, die Sprachfassungen angeglichen und klargestellt,
dass „Richtlinien so [gelten], wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wur-
den“ (Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 73/2009). Danach erachtet der Senat die Aus-
legung von Art. 4 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 als unzweifelhaft und sieht
keinen Grund, den Gerichtshof der Europäischen Union hierzu um eine
Vorabentscheidung zu ersuchen.
b) Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Defi-
nition von Grundanforderungen an die Betriebsführung, wie sie in Art. 3 Abs. 1,
Art. 4 und Anhang III der VO (EG) Nr. 1782/2003 geregelt ist, die Verordnung
(EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den
Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl L
Nr. 312 S. 1) nicht entgegensteht. Es trifft zwar zu, dass die den Gegenstand
der Vor-Ort-Kontrolle bildenden Grundanforderungen an die Betriebsführung
über den Verweis auf die Umsetzung von Richtlinienbestimmungen im nationa-
len Recht bestimmt werden, während die Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 als Voraussetzung für Maßnahmen und Sanktionen an Unregel-
mäßigkeiten anknüpft, die als Verstoß gegen Gemeinschaftsbestimmungen de-
finiert werden. Der Kläger verkennt jedoch, dass die Verordnung (EG, Euratom)
Nr. 2988/95 lediglich eine allgemeine Rahmenregelung für Kontrollen sowie
Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten enthält (Art. 1 Abs. 1 VO
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Nr. 2988/95). Demgegenüber trifft Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr.
796/2004 eine selbstständige, spezielle Regelung, die nicht an die Definition
einer Unregelmäßigkeit in der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 anknüpft
und von ihr auch nicht als höherrangigere, abschließende Regelung ausge-
schlossen wird (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011 - Rs. C-465/10,
Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre - juris Rn. 33). Im Übrigen hat
der Unionsgesetzgeber nicht übersehen, dass er im Zuge der Einführung an-
derweitiger Anforderungen (Cross-Compliance) beihilferechtliche Sanktionen
auch an Verstöße gegen nationale Bestimmungen knüpft. Entsprechend defi-
niert Art. 2 Nr. 10 VO (EG) Nr. 796/2004 Unregelmäßigkeiten weitergehend als
jede Missachtung der für die Gewährung der betreffenden Beihilfe geltenden
Rechtsvorschriften. Schließlich hilft auch nicht weiter, dass die in Art. 2 Abs. 2
Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 geregelte rückwirkende Anwendung ei-
ner milderen Sanktionsvorschrift als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts
prinzipiell auch von anderen, sektorbezogenen Verordnungen zu beachten ist
(EuGH, Urteile vom 11. März 2008 - Rs. C-420/06, Jager - Slg. 2008, I-1315,
Rn. 59 und vom 1. Juli 2004 - Rs. C-295/02, Gerken - Slg. 2004, I-6369,
Rn. 56 f.). Denn um einen solchen Sachverhalt geht es hier nicht.
c) Die Regelung der Grundanforderungen an die Betriebsführung begegnet da-
rüber hinaus weder mit Blick auf die primärrechtlichen Befugnisse noch gemes-
sen an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Europäischen Union Beden-
ken, die ein Vorabentscheidungsersuchen erforderlich machen könnten.
aa) Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 stützt sich gemäß ihrer Eingangsformel
insbesondere auf die Art. 36 und 37 des Vertrags zur Gründung der Europäi-
schen Gemeinschaft, der die Aufgabe und Befugnis der Gemeinschaft zu einer
gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft formulierte (Art. 2 und
3 Abs. 1 Buchst. e EGV, vgl. nunmehr Art. 38 Abs. 1 AEUV) und diese in den
Art. 32-38 EGV näher ausgestaltete (nunmehr Art. 38-44 AEUV). Dabei bedarf
in vorliegendem Zusammenhang allein die mit den Grundanforderungen an die
Betriebsführung verbundene Koppelung der Betriebsprämie an die Einhaltung
bestimmter tierschutzrechtlicher Bestimmungen näherer Betrachtung. Sie ist
kompetenzrechtlich nicht zu beanstanden. Mit ihr kommt der Gemeinschaftsge-
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setzgeber seiner Verpflichtung nach, im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik
einem hierauf bezogenen Erfordernis des Allgemeininteresses, dem Schutz des
Lebens von Tieren, Rechnung zu tragen (vgl. EuGH, Urteil vom 17. Januar
2008 - Rs. C-37/06 und C-58/06, Viamex Agrar Handel und ZVK - Slg. 2008,
I-69 Rn. 22 f. zur Koppelung von Ausfuhrerstattungen an die Einhaltung von in
Richtlinien enthaltenen tierschutzrechtlichen Bestimmungen zum Transport von
Tieren).
Soweit der Kläger meint, der Unionsgesetzgeber greife in den Kompetenzbe-
reich der Mitgliedstaaten über, weil er mit der hier getroffenen Regelung natio-
nales Recht durchsetze, kann der Senat dem nicht folgen. Zwar mag die beihil-
ferechtliche Sanktion der Verletzung von nationalem, der Umsetzung von Richt-
linien dienendem Recht dazu führen, dass dieses praktisch größere Wirksam-
keit entfaltet. Damit maßt sich die Union aber nicht kompetenzwidrig an, natio-
nales Recht durchzusetzen.
bb) Auch begegnet die gewählte Regelungstechnik im Lichte der Rechtspre-
chung des Gerichtshofs der Europäischen Union keinen Bedenken. Indem der
Unionsgesetzgeber die Bewilligung von Agrarbeihilfen mit der Einhaltung natio-
naler Bestimmungen verknüpft, überantwortet er keineswegs die nähere Aus-
gestaltung der Grundsatzanforderungen an die Betriebsführung an einen au-
ßenstehenden Dritten. Vielmehr verweist er auf Vorschriften, die die Mitglied-
staaten im unionsrechtlich vorgegebenen Rahmen auf der Grundlage der ihnen
verbliebenen Regelungsbefugnis erlassen haben. Dies entspricht der mit dem
Instrument der Richtlinien einhergehenden Begrenzung der in Anspruch ge-
nommenen Rechtsetzungskompetenz und ist Ausdruck der vielfältigen Ver-
schränkungen von Unionsrecht und nationalem Recht, die zugleich den Ent-
wicklungsstand des Unionsrechts kennzeichnen. So ist die stillschweigende
ebenso wie die ausdrückliche Verweisung auf nationales Recht für Regelungs-
bereiche anerkannt, die unionsrechtlich nicht geregelt sind (vgl. EuGH, Urteil
vom 5. März 1980 - Rs. C-265/78, Ferwerda / Produktschap Voor Vee En
Vlees - Slg. 1980, I-617 Rn. 12 ff.). Das gilt etwa in dem Bereich der Verfah-
rensautonomie der Mitgliedstaaten (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2012 - Rs.
C-249/11, Byankov - juris Rn. 69) oder auch für den Rückgriff auf nationale Be-
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griffsdefinitionen (vgl. EuGH, Urteil vom 9. Februar 2006 - Rs. C-226/04 und
228/04, La Cascina u.a. - Slg. 2006, I-1347 Rn. 30). Letztgenannte Entschei-
dung betraf die Möglichkeit, einen Dienstleistungserbringer von der Teilnahme
am Vergabeverfahren auszuschließen, wenn die mitgliedstaatlich geregelte
Verpflichtung Steuern zu zahlen, nicht erfüllt wird. Darüber hinaus ist festzuhal-
ten, dass Art. 5 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 weitgehend parallel die Anforde-
rungen für die Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und
ökologischen Zustand durch Verweis auf von den Mitgliedstaaten festzulegende
Mindestanforderungen definiert, deren Rahmen in Anhang IV der Verordnung
vorgegeben wird. Der Gerichtshof hat die Gültigkeit einer solchen, national ge-
regelten Mindestanforderung bestätigt und dabei die Verweisung nicht in Frage
gestellt (EuGH, Urteil vom 16. Juli 2009 - Rs. C-428/07, Horvath - Slg. 2009,
I-6355).
Der Unionsgesetzgeber war auch nicht mit Blick auf den unionsrechtlichen
Gleichheitsgrundsatz gehalten, die Grundanforderungen an die Betriebsführung
abschließend selbst einheitlich zu regeln. Jenseits kompetenzrechtlicher Be-
schränkungen ist es allein Sache seiner politischen Gestaltung, mit welcher
Regelungstiefe und welchem Grad damit einhergehender Harmonisierung er in
allen Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindliche Anforderungen vorgibt. Nur
soweit seine Regelung reicht, bindet ihn der Gleichheitssatz. Danach ist hier
eine gleichheitswidrige Regelung nicht zu erkennen, denn für alle Betriebsinha-
ber, die Beihilfen beantragen, gilt, dass sie hierfür die in nationalen Bestimmun-
gen konkretisierten Grundanforderungen an die Betriebsführung zu erfüllen ha-
ben. Soweit die einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung der
Richtlinienbestimmungen unterschiedliche Regelungen treffen, ist dies Ausfluss
ihrer souveränen Entscheidung und nicht am Maßstab des Gleichheitsgrund-
satzes zu messen (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juli 2009 a.a.O. Rn. 55 ff.).
Mit Blick auf die in Anhang III der VO (EG) Nr. 1782/2003 genannten Richtli-
nienbestimmungen, die zur Bestimmung des als Grundanforderung an die Be-
triebsführung geltenden (Cross-Compliance-relevanten) nationalen Rechts be-
deutsam bleiben, ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass auch die Möglichkeit
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der Verweisung auf Richtlinien in der Rechtsprechung des Gerichtshofs grund-
sätzlich anerkannt ist (EuGH, Urteil vom 17. Januar 2008 a.a.O. Rn. 27 ff.).
cc) Wird über Richtlinienbestimmungen auf nationales Recht verwiesen, ist al-
lerdings der unionsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit zu beachten (vgl.
EuGH, Urteil vom 17. Januar 2008 a.a.O. Rn. 28). Die Rechtsbetroffenen müs-
sen jedenfalls bei sorgfältiger Prüfung in der Lage sein, den Umfang der ihnen
auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen (EuGH, Urteile vom 10. März
2009 - Rs. C-345/06, Heinrich - Slg. 2009, I-1659 Rn. 44 f., vom 21. Juni 2007
- Rs. C-158/06, Stichting ROM-projecten - Slg. 2007, I-5114 Rn. 25 f. und vom
17. Juli 1997 - Rs. C-354/95, National Farmers Union u.a. - Slg. 1997, I-04559
Rn. 57 f.). Auch insoweit begegnet die Regelung der Grundanforderungen an
die Betriebsführung jedoch keinen grundsätzlichen Bedenken.
Art. 4 Anhang III VO (EG) Nr. 1782/2003 verweist über einzeln benannte Artikel
bestimmter Richtlinien auf das diese Bestimmungen umsetzende nationale
Recht. Der Grundsatz der Rechtssicherheit ist gewahrt, wenn die betroffenen
Betriebsinhaber die nationalen Bestimmungen mit dem Regelungsinhalt identifi-
zieren können, den sie als Grundanforderungen an die Betriebsführung zu be-
achten haben. Vor dem Hintergrund, dass Richtlinien zwar nicht mit der für den
Bürger konkret verbindlich werdenden Regelung, jedoch mit ihrem an die Mit-
gliedstaaten gerichteten Regelungsauftrag bestimmt sein müssen, besteht kei-
ne Rechtfertigung für die Annahme, bereits wegen der über einzelne Richtli-
nienartikel definierten Grundanforderungen an die Betriebsführung seien diese
dem nationalen Recht nicht hinreichend rechtssicher zu entnehmen. Zur Be-
antwortung der Frage, ob und wie eine Richtlinienbestimmung umgesetzt ist,
bedarf es zwar eines Abgleichs mit dem im jeweils maßgeblichen Zeitpunkt gel-
tenden nationalen Fachrecht. Dabei sind neben dem bereits bei Inkrafttreten
der Richtlinie und weiterhin geltenden Fachrecht dessen nachfolgende Ände-
rungen und Ergänzungen in den Blick zu nehmen. Auch wenn dies im Einzelfall
eine etwas aufwändigere Prüfung erforderlich machen kann, berechtigt dies
allein jedoch nicht, die Regelungstechnik wegen fehlender Bestimmtheit zu ver-
werfen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Rechtsbetroffenen durch die In-
formationspflicht der Mitgliedstaaten (Art. 3 Abs. 2 VO Nr. 1782/2003),
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die landwirtschaftliche Betriebsberatung (Art. 13 ff. VO (EG) Nr. 1782/2003), die
amtlichen Umsetzungshinweise des nationalen Gesetzgebers und die diesbe-
züglichen Recherchemöglichkeiten im Netz der Europäischen Union (EUR-Lex,
Bibliographische Angaben, Rubrik: „Anzeige der nationalen Umsetzungsmaß-
nahmen“) Hilfestellungen erhalten. Darüber hinaus ist die Frage der Bestimmt-
heit jeweils im Kontext des konkret betroffenen Regelungszusammenhangs zu
beantworten.
d) Die durch Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 angeordnete Ablehnung von
Beihilfeanträgen in den Fällen, in denen eine Vor-Ort-Kontrolle aufgrund des
schuldhaften Verhaltens des Betriebsinhabers nicht vollständig durchgeführt
werden konnte (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - Rs. C-536/09, Omejc - Slg.
2011, I-5367 Rn. 28, 30), ist nicht unverhältnismäßig.
Der als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts anerkannte, primärrechtlich in
Art. 5 Abs. 3 EGV, nunmehr Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV verankerte
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet, die Grenzen dessen zu achten,
was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten
Ziele geeignet und erforderlich ist. Zugleich dürfen die mit der Regelung einher-
gehenden Nachteile im Verhältnis zu den Regelungszielen nicht unangemessen
sein. Dabei steht dem Unionsgesetzgeber ein weites Ermessen zu. Die Recht-
mäßigkeit seiner Maßnahmen kann nur verneint werden, wenn er die Grenzen
seines Ermessens offensichtlich überschritten hat (EuGH, Urteile vom 17. Ja-
nuar 2008 a.a.O. Rn. 34 f., und vom 21. Juli 2011 - Rs. C-150/10, Beneo-
Orafti - Slg. 2011, I-6843 Rn. 75 f. m.w.N.).
Der Versagungsgrund des Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 folgt insoweit
allgemeinen Grundsätzen, als eine Beihilfe abzulehnen ist, wenn der gegebe-
nenfalls durch den Betriebsinhaber zu führende Nachweis des Vorliegens einer
Voraussetzung für ihre Gewährung nicht erbracht ist. Die Einhaltung der
Grundanforderungen an die Betriebsführung stellt in diesem Sinne allerdings
keine Beihilfevoraussetzung dar. Ihre Nichteinhaltung führt jedoch, nach
Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit sowie der Form des Verschuldens
differenziert, von der Kürzung bis zum Ausschluss des Gesamtbetrags der Di-
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- 15 -
rektzahlungen (Art. 6 und 7 VO Nr. 1782/2003, Art. 65 bis 67 VO
Nr. 796/2004).
Vor-Ort-Kontrollen sind ein Element des integrierten Verwaltungs- und Kontroll-
systems. Soweit sie nicht durch einen konkreten Verdacht veranlasst sind, wer-
den sie als Stichproben durchgeführt (Art. 26 f. und Art. 44 f. VO Nr.
796/2004). Sie haben den Zweck, zuverlässig zu überprüfen, ob die Vorausset-
zungen für die Gewährung der Beihilfen und die anderweitigen Verpflichtungen
eingehalten werden (Art. 23 Abs. 1 und Erwägungsgrund 29 VO Nr.
796/2004). Damit dienen sie dem Schutz der finanziellen Interessen der Union
und der Wirksamkeit des Schutzes der Rechtsgüter, der mit den anderweitigen
Verpflichtungen verfolgt wird (Erwägungsgründe 55 und 56 VO Nr.
796/2004). Dabei ist anerkannt, dass der Schutz der finanziellen Interessen der
Union Kontrollen, verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen rechtfer-
tigt, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind (Art. 2 Abs. 1 VO
Nr. 2988/95).
Zwar handelt es sich bei der in Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vorgese-
henen Ablehnung der Beihilfeanträge um eine pauschale und schwerwiegende
Rechtsfolge. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass es auf der Grundlage
einer unvollständig gebliebenen Vor-Ort-Kontrolle typischerweise nicht möglich
ist, alle für eine prinzipiell in Betracht kommende vollständige Kürzung erhebli-
chen Umstände verlässlich festzustellen, ist jedoch nichts dafür ersichtlich, dass
die - verschuldensabhängige - Ablehnung der betroffenen Beihilfeanträge un-
verhältnismäßig sein könnte. Vielmehr rechtfertigen Ziel und Bedeutung der
Vor-Ort-Kontrollen die Ablehnung der Beihilfeanträge (EuGH, Urteil vom
16. Juni 2011 a.a.O. Rn. 26 f.).
Hieran vermag auch der Einwand des Klägers nichts zu ändern, angesichts
seiner Selbstbelastungsfreiheit dürfe an die Weigerung, eine Frage zu beant-
worten, nicht der Verlust aller Beihilfeansprüche geknüpft werden; denn das
auch vom Gerichtshof der Europäischen Union anerkannte Recht zur Aussage-
verweigerung (z.B. EuGH, Urteile vom 18. Oktober 1989 - Rs. C-374/87,
Orkem - Slg. 1989, I-3343 Rn. 28-35 und vom 15. Oktober 2002 - Rs. C-238/99,
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- 16 -
Limburgse Vinyl Maatschappij - Slg. 2002, I-8375 Rn. 273 ff.) greift nur dort, wo
missbräuchlich Zwang ausgeübt wird, Informationen gegen sich selbst zu ge-
ben. Dabei sind die jeweiligen Umstände der Verpflichtung sowie Art und Grad
des Zwangs zu würdigen (EGMR, Urteile vom 11. Juli 2006 - Nr. 54810/00,
Jalloh/Deutschland - NJW 2006, 3117 Rn. 100 ff. und vom 29. Juni 2007
- Nr. 15809/02 und 25624/02, O’Halloran und Francis/Vereinigtes Königreich -
NJW 2008, 3549 Rn. 55 ff.). Ein solcher missbräuchlicher Zwang findet hier
nicht statt, denn Konsequenz der Weigerung ist lediglich, dass eine Leistung
nicht gewährt wird, deren Bedingungen bei der Antragstellung bekannt sind.
Selbst wenn diese Rechtsfolge potentiell über eine wegen der Verletzung von
Grundanforderungen zu verhängende Kürzung hinausgehen kann, lässt sich
hierin unter Berücksichtigung der Funktion und Bedeutung von Vor-Ort-
Kontrollen vor dem Hintergrund der genannten Rechtsprechung kein unzulässi-
ger Zwang erkennen.
e) Mit Blick auf die vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen Feststellungen
kann sich der Kläger nicht darauf berufen, die Vor-Ort-Kontrolle sei tatsächlich
abgeschlossen und ihr Zweck erreicht worden.
Mit der Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle soll unter anderem zuverlässig
geprüft werden, ob die Anforderungen der anderweitigen Verpflichtungen ein-
gehalten wurden (Art. 23 Abs. 1 VO Nr. 796/2004). Hierauf bezogen liegt
es im Ermessen der Kontrolleure, im Rahmen ihrer Zuständigkeit auf der
Grundlage der vor Ort angetroffenen Verhältnisse Gegenstand und Umfang der
Kontrolle sowie die sich hieraus ergebenden Kontrollmaßnahmen näher zu be-
stimmen. Verweigert der Betriebsinhaber die gebotene Mitwirkung und kann
daher die geplante Kontrolle von vornherein nicht durchgeführt werden, werden
die Beihilfeanträge nach Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 abgelehnt, weil
sich nicht in der unionsrechtlich vorgegebenen Weise feststellen lässt, ob oder
inwieweit die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden. Nichts ande-
res gilt, wenn ein Betriebsinhaber - wie hier - die Kontrolleure zum Verlassen
der einer Kontrolle unterzogenen Betriebsräume und damit zum Abbruch der
Vor-Ort-Kontrolle zwingt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Euro-
päischen Union macht der Betriebsinhaber die Durchführung der Kontrolle be-
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- 17 -
reits dann unmöglich, wenn sie infolge seines schuldhaften Verhaltens nicht
vollständig durchgeführt werden kann (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - Rs.
C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367, Rn. 28). Lässt sich im Falle eines solchen
Geschehensablaufs nicht aufklären, ob und gegebenenfalls welche weiteren
Kontrollmaßnahmen zur Überprüfung der Einhaltung der anderweitigen Ver-
pflichtungen - hier der tierschutzrechtlichen Grundanforderungen an die Be-
triebsführung - ergriffen worden wären, so lassen sich die gebotenen Feststel-
lungen gleichermaßen nicht zuverlässig treffen.
Ungeachtet der Folgen einer solchen Unaufklärbarkeit ist im vorliegenden Fall
nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs
(§ 137 Abs. 2 VwGO) davon auszugehen, dass aufgrund des Verhaltens des
Klägers - erstens - der verunreinigte Standplatz eines Jungrinds sowie
- zweitens - die vernarbte Wunde eines Jungrinds entgegen der Absicht der
Veterinäre nicht fotografisch dokumentiert wurden und - drittens - die Ernäh-
rungssituation der Kälber nicht in der gewünschten Weise überprüft werden
konnte. Bereits die beiden letzteren Sachverhalte tragen die Annahme, dass die
Kontrolle der Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen unvollständig ge-
blieben und damit ihr Zweck nicht erreicht wurde.
aa) Dabei lässt der Senat allerdings offen, ob die undokumentiert gebliebene
Verunreinigung des Standplatzes eines Jungrinds eine anderweitige Verpflich-
tung des Klägers betrifft und damit Cross-Compliance-relevant ist. Dem Verwal-
tungsgerichtshof ist zwar darin beizupflichten, dass es sich im Interesse des
Wohlergehens eines Rindes von selbst gebietet, den Stall auszumisten. Auch
trifft es zu, dass die Richtlinie 98/58/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über den
Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere (ABl Nr. L 221 S. 23 in der im Antragsjahr
2007 maßgeblichen Fassung der Verordnung 806/2003, ABl Nr. L 122
S. 1) darauf gerichtet ist, das Wohlergehen der Tiere zu gewährleisten (Art. 3
Richtlinie 98/58/EG). Als Grundanforderung an die Betriebsführung verweist
Art. 4 Anhang III VO (EG) Nr. 1782/2003 jedoch lediglich auf die im Anhang zu
Art. 4 RL 98/58/EG konkretisierten Anforderungen, die eine ausdrückliche Re-
gelung zum Ausmisten des Stalls nicht enthalten (anders Art. 4 i.V.m. Nr. 9,
Nr. 10 des Anhangs der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom 19. November
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1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern
S. 28>; anders auch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 TierSchNutztV). Nr. 8 des An-
hangs zu Art. 4 RL 98/58/EG betrifft die Baumaterialien der Unterkünfte, die
sich gründlich reinigen und desinfizieren lassen müssen. Das ist zwar von der
Vorstellung getragen, dass die Unterkünfte jedenfalls in bestimmten Situationen
gesäubert werden. Eine gegenüber Art. 3 RL 98/58/EG konkretisierte Verpflich-
tung zum Ausmisten des Stalls ist daraus jedoch nicht ersichtlich. Gleiches gilt
für die Verpflichtung, Anlagen und Geräte funktionstüchtig zu erhalten (Nr. 13
des Anhangs zu Art. 4 RL 98/58/EG). Schließlich ist auch fraglich, ob eine
Cross-Compliance-relevante Verpflichtung jedenfalls bei einem wie hier festge-
stellten Ausmaß der Verunreinigung daraus abzuleiten ist, dass Einschränkun-
gen der Bewegungsfreiheit nicht zu unnötigen Leiden oder Schäden der Tiere
führen dürfen und Tieren, die wie das Jungrind ständig angebunden oder ange-
kettet sind, ein Platz zur Verfügung stehen muss, der ihren Bedürfnissen ange-
messen ist (Nr. 7 des Anhangs zu Art. 4 RL 98/58/EG). Manches spricht dafür,
dass mit diesen Vorgaben alleine die räumliche Bewegungsfreiheit und deren
physische Beschränkung betroffen sind, auch wenn es nicht dem Verhalten von
Rindern entspricht, sich in flüssigen Mist zu legen. Im Übrigen enthält die „In-
formationsbroschüre über die anderweitigen Verpflichtungen (Cross-
Compliance) Ausgabe 2007“ des Landes Baden-Württemberg, mit der die Be-
triebsinhaber gemäß Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 1782/2003 über ihre Pflichten in-
formiert wurden, lediglich für Kälber die Aussage, dass die Haltungseinrichtun-
gen im Sinne der guten landwirtschaftlichen Praxis sauber zu halten seien.
bb) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof jedenfalls angenommen, dass die
unterbliebene fotografische Dokumentation der vernarbten Verletzung eines
Jungrinds Cross-Compliance-relevant ist. Er verweist dabei zunächst auf die
Verpflichtung, Unterkünfte sowie die Vorrichtungen, mit denen die Tiere ange-
bunden werden, so zu konstruieren und zu warten, dass die Tiere keine Verlet-
zungen durch scharfe Kanten oder Unebenheiten erleiden (Nr. 9 des Anhangs
zu Art. 4 RL 98/58/EG). Diese Verpflichtung hat in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Tierschutz-
Nutztierhaltungsverordnung (Neubekanntmachung vom 22. August 2006,
BGBl I S. 2043 in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Tier-
schutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. November 2006, BGBl I S. 2759 -
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- 19 -
im Folgenden: TierSchNutztV) ihre im Antragsjahr 2007 geltende Umsetzung
gefunden. Es trifft zu, dass die Verletzung des Jungrinds auf einen Verstoß
hiergegen deuten kann, wenngleich deren Dokumentation für den Nachweis
einer solchen Pflichtverletzung nur mittelbar Bedeutung zukommen dürfte. Wei-
ter bezieht sich der Verwaltungsgerichtshof auf die Verpflichtung, bei Anzeichen
einer Krankheit oder Verletzung das Tier unverzüglich ordnungsgemäß zu ver-
sorgen und erforderlichenfalls einen Tierarzt hinzuzuziehen (Nr. 4 des Anhangs
zu Art. 4 RL 98/58/EG). Sie war und ist in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Tier-
SchNutztV umgesetzt, was sich unschwer einem Abgleich beider Bestimmun-
gen entnehmen lässt. Darüber hinaus ist die nach dem Erscheinungsbild wohl
von einer Kette stammende vernarbte Verletzung aber auch ein starkes Indiz
für einen Verstoß gegen die Verpflichtung, die Bewegungsfreiheit eines Tieres
nicht so einzuschränken, dass ihm unnötige Leiden oder Schäden zugefügt
werden (Nr. 7 Abs. 1 des Anhangs zu Art. 4 RL 98/58/EG). Diese, ohne Weite-
res ersichtlich in § 2 Nr. 2 TierSchG bereits seit dem Ersten Gesetz zur Ände-
rung des Tierschutzgesetzes vom 12. August 1986 (BGBl I S. 1309) enthaltene
Verpflichtung begründet ebenfalls die Cross-Compliance-Relevanz der unter-
bliebenen Dokumentation der Verletzung des Jungrinds. Dabei kommt der foto-
grafischen Dokumentation der Verletzung Bedeutung zu, weil auf ihrer Grund-
lage ein Verstoß gegen die genannten Verpflichtungen weiter überprüft und
nachgewiesen werden kann. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof hierzu
ausgeführt, dass es gemäß Art. 46 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 der zuständigen
Behörde und damit den Veterinären vor Ort oblag, zu bestimmen, mit welchen
geeigneten Mitteln die gewünschten Feststellungen getroffen werden sollen.
Entsprechend fehlt die fotografische Dokumentation zur Vollständigkeit der Vor-
Ort-Kontrolle.
cc) Ebenfalls zu Recht stützt sich der Verwaltungsgerichtshof darauf, dass der
Kläger Fragen nach der Ernährung der Kälber nicht beantwortet habe, womit
insbesondere nicht habe geklärt werden können, ob die Futterration genügend
Eisen enthalte.
Art. 4 Anhang III VO (EG) Nr. 1782/2003 begründet Grundanforderungen für die
Haltung von Kälbern, indem auf die Umsetzung der Artikel 3 und 4 der Richtlinie
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91/629/EWG (a.a.O. in der hier maßgeblichen Fassung vom 14. April 2003, ABl
Nr. L 122 S. 1) verwiesen wurde. Gemäß Art. 4 RL 91/629/EWG in Verbindung
mit Nr. 11 seines Anhangs „müssen Kälber ihrem Alter, ihrem Gewicht und ih-
ren verhaltensmäßigen und physiologischen Bedürfnissen entsprechend er-
nährt werden“; „zu diesem Zweck muss ihre tägliche Futterration genügend Ei-
sen enthalten, damit ein durchschnittlicher Hämoglobinwert von mindestens 4,5
mmol/l Blut gewährleistet ist“.
Diese Mindestanforderung wird in § 11 Nr. 3 TierSchNutztV umgesetzt. Nach
ihr ist eine ausreichend eisenhaltige Ernährung zu gewährleisten, mit der ein
durchschnittlicher Hämoglobinwert von mindestens 6 mmol/l Blut erreicht wird.
Die Bestimmung geht auf § 9 Abs. 3 Satz 5 der Kälberhaltungsverordnung vom
1. Dezember 1992 (BGBl I S. 1977) in der Fassung der Ersten Verordnung zur
Änderung der Kälberhaltungsverordnung vom 22. Dezember 1997 (BGBl I
S. 3326) zurück. Während die Entwurfsfassung der Änderungsverordnung den
durchschnittlichen Mindesthämoglobinwert in direkter Umsetzung von Nr. 11
des Anhangs zu Art. 4 RL 91/629/EWG mit 4,5 mmol/l Blut angab, wurde der
Wert auf Vorschlag des Bundesrates über diesen Mindestwert hinausgehend
auf 6 mmol/l Blut festgesetzt, um nach der einschlägigen Fachliteratur im
Normbereich zu liegen (BRDrucks 865/97 ). Mit dieser, über die
Mindestanforderungen der Richtlinie quantitativ hinausgehenden Vorgabe wur-
de zugleich die Richtlinie umgesetzt und mit ihrer in der Tierschutz-Nutztier-
haltungsverordnung mit enthaltenen Mindestvorgabe Cross-Compliance-
relevant. Auch diese überschießende Umsetzung begegnet keinen durchgrei-
fenden Bedenken mit Blick auf die erforderliche Bestimmtheit der anderweitigen
Verpflichtungen. Sie erschließt sich unschwer aus den Mindestvorgaben der
Richtlinie und der einschlägigen nationalen Bestimmung.
Der Einwand des Klägers, er hätte im Nachgang zu der Vor-Ort-Kontrolle
schriftlich zur Ernährung der Kälber befragt werden können, ist nicht berechtigt.
Abgesehen davon, dass eine solche Nachbefragung nichts daran ändern könn-
te, dass die Vor-Ort-Kontrolle spätestens beendet war, als die Veterinäre den
Betrieb des Klägers endgültig verlassen hatten, könnte durch eine solche
Nachbefragung der Zweck der Kontrolle auch nicht mehr erreicht werden. Denn
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- 21 -
hätte der Kläger vor Ort die Fragen beantwortet, so hätte die sich danach erge-
bende Sachlage vor Ort unmittelbar weiter abgeklärt und zeitgleich überprüft
werden können. Dies ist nachträglich nicht mehr möglich.
Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht voll-
ständig durchgeführt wurde, weil jedenfalls die fotografische Dokumentation der
Verletzung eines Jungrinds unterblieben und die Frage nach der Ernährung der
Kälber offengeblieben ist.
f) Die Unvollständigkeit der Vor-Ort-Kontrolle ist dem Kläger zuzurechnen, wes-
halb er sie im Sinne von Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 mit der Folge
unmöglich gemacht hat, dass die Betriebsprämie zu Recht abgelehnt wurde.
Die vollständige Durchführung der Kontrolle ist daran gescheitert, dass der Klä-
ger schuldhaft nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die von ihm vernünftiger
Weise für deren Erfolg verlangt werden konnten (vgl. dazu, EuGH, Urteil vom
16. Juni 2011 - Rs. C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367, Rn. 28). In diesem
Sinne war er insbesondere verpflichtet, den Kontrolleuren Zutritt zu den Be-
triebsräumen zu gewähren und erbetene Auskünfte zu erteilen, wie dies auch
ausdrücklich in § 29 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stüt-
zungsregelungen und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems
- InVeKoSV - geregelt ist. Indem der Kläger die Beantwortung der Frage zur
Ernährung der Kälber verweigert hat, hat er vorsätzlich gegen seine Mitwir-
kungspflicht verstoßen, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festge-
stellt hat. Der Hinweis auf das Recht, sich nicht selbst zu belasten, kann sein
Verhalten nicht entschuldigen. Denn dieses Recht bestand - wie ausgeführt - in
vorliegendem Zusammenhang nicht. Darüber hinaus hat der Kläger vorsätzlich
gegen seine Mitwirkungspflicht verstoßen, indem er die Veterinäre aus dem
Stall gedrängt und damit die Kontrolle abgebrochen hat, so dass die Dokumen-
tation der Verletzung des Jungrinds unterblieb. Daran vermag nichts zu ändern,
dass die Veterinäre die Kontrolle mit Hilfe der Polizei möglicherweise hätten zu
Ende führen können. Denn die Kontrolleure sind nach den unionsrechtlichen
Bestimmungen weder ermächtigt noch gehalten, die Kontrolle zwangsweise
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unter Hinzuziehung von Polizeivollzugsbeamten gegen den Willen des Betriebs-
inhabers durchzuführen.
2. Infolge dessen sind auch die begehrten „Ausgleichsleistungen nach dem
Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich“ und die „Ausgleichszulage
Landwirtschaft“ zu Recht abgelehnt worden.
Im Rahmen der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik fördert die Euro-
päische Union auf der Grundlage des Prinzips der Kofinanzierung die Entwick-
lung der ländlichen Räume. Für die Förderperiode 2007-2013 hat sie hierzu die
Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 (ABl Nr. L
277 S. 1) erlassen, die im Antragsjahr 2007 in der Fassung der Verordnung
(EG) Nr. 2012/2006 des Rates vom 19. Dezember 2006 (ABl Nr. L 384 S. 8)
gültig war. Hieran anknüpfend hat das Land Baden-Württemberg verschiedene
Förderprogramme aufgelegt, zu denen das Agrarumweltprogramm „Ausgleichs-
leistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich“ (MEKA
III) und das Programm „zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Bergge-
bieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (Ausgleichszulage Land-
wirtschaft)“ gehören. Dem entsprechend handelt es sich bei dem Förderpro-
gramm MEKA III um Agrarumweltmaßnahmen im Sinne von Art. 36 Buchst. a
Nr. iv VO (EG) Nr. 1698/2005 und bei der „Ausgleichszulage Landwirtschaft“
um eine Ausgleichszahlung gemäß Art. 36 Buchst. a Nr. i und ii VO (EG)
Nr. 1698/2005. Für diese kofinanzierten Beihilfen bestimmt Art. 51 Abs. 1
Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005, dass der Gesamtbetrag der in dem jeweils
betroffenen Antragsjahr zu gewährenden Leistungen zu kürzen oder zu versa-
gen ist, wenn die verbindlichen Anforderungen nach Art. 4 Anhang III VO (EG)
Nr. 1782/2003 nicht erfüllt werden. Dementsprechend - und so in den jeweiligen
Förderrichtlinien des Landes nochmals gesondert ausgesprochen - sind auch
für diese Beihilfen die Grundanforderungen an die Betriebsführung einzuhalten.
Zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 hat die Kommission in
der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 vom 7. Dezember 2006 (ABl Nr. L 368
S. 74) in der im Antragsjahr 2007 geltenden Fassung der Verordnung (EG) Nr.
1396/2007 vom 28. November 2007 (ABl Nr. L 311 S. 3) weitere Bestimmungen
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hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflich-
tungen für die im Rahmen der Entwicklung der ländlichen Räume kofinanzierten
Beihilfen erlassen (Art. 1 VO Nr. 1975/2006). Vorbehaltlich ihrer spezifi-
schen Bestimmungen sieht diese Verordnung in Art. 2 vor, dass Art. 23 der VO
(EG) Nr. 796/2004 sinngemäß gilt. Hieraus haben die Vorinstanzen zutreffend
gefolgert, dass auch die hier in Rede stehenden weiteren Beihilfen aus densel-
ben Gründen wie die Betriebsprämie zu Recht abgelehnt wurden. Aus der vom
Kläger in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob die Beihilfen
auch hinsichtlich des national finanzierten Teils abzulehnen sind, ergibt sich
daraus nichts anderes. Entsprechend der Regelung des Art. 51 Abs. 1
Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005, der die Kürzung oder Versagung des Ge-
samtbetrags vorsieht, besteht kein Grund für die Annahme, die Ablehnung der
Beihilfeanträge sei jenseits des Wortlauts von Art. 23 Abs. 2 VO (EG) Nr.
796/2004 auf den von der Europäischen Union kofinanzierten Teil zu beschrän-
ken. Daran vermag nichts zu ändern, dass insoweit die finanziellen Interessen
der Union nicht betroffen sind. Denn mit Erwägungsgrund 56 VO (EG) Nr.
796/2004 ist klargestellt, dass mit dem System von Kürzungen und Ausschlüs-
sen auch ein Anreiz zur Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen geschaf-
fen und damit deren Wirksamkeit verstärkt werden soll.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Liebler
Buchheister
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
48
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse: ja
Europarecht
Rechtsquellen:
VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 Art. 1
VO (EG) Nr. 1782/2003 Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2, Anhang III
VO (EG) Nr. 796/2004
Art. 23 Abs. 1 und 2
VO (EG) Nr. 1698/2005 Art. 36 Abs. 1 Buchst. a) Nr. i, ii und iv,
Art. 51 Abs. 1 Unterabs. 1
VO (EG) Nr. 1975/2006 Art. 1 und 2
RL 98/58/EG
Art. 4 und Anhang
RL 91/629/EWG
Art. 3, 4 und Anhang
TierSchG
§ 2 Nr. 2
TierSchNutztV
§ 3 Abs. 2 Nr. 1, § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 10, § 11 Nr. 3
Stichworte:
Gemeinsame Agrarpolitik; Agrarbeihilfe; Direktzahlung; Betriebsprämie; Aus-
gleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich;
MEKA; Ausgleichszulage Landwirtschaft; Kofinanzierung; kofinanziert; Entwick-
lung der ländlichen Räume; Beihilfeantrag; Gemeinsamer Antrag; anderweitige
Verpflichtungen; Cross-Compliance; Cross-Compliance-relevant; Grundanfor-
derung; Grundanforderung an die Betriebsführung; Anforderung; Sprachfas-
sung; Auslegung; Richtlinie; Umsetzung; nationales Recht; Verweisung; Ver-
weisung auf Richtlinien; Verweisung auf nationales Recht; Kompetenz; Allge-
meininteresse; Erfordernis des Allgemeininteresses; Tierschutz; Gleichheits-
grundsatz; Gleichheitssatz; Harmonisierung; Rechtssicherheit; Bestimmtheit;
Verhältnismäßigkeit; integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem, InVeKoS;
Vor-Ort-Kontrolle; Kontrolle; Cross-Check; Dokumentation; fotografisch; Durch-
führung; Ermessen; Abbruch; abbrechen; unmöglich machen; Unregelmäßig-
keit; Selbstbelastungsfreiheit; Aussageverweigerungsrecht; Ernährung; Verun-
reinigung; Verletzung; Kalb; Kälber; Jungrind.
Leitsätze:
1. Der Unionsgesetzgeber verweist mit Art. 3 Abs. 1, Art. 4 und Anhang III der
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ebenso wie mit Art. 4 Abs. 1, Art. 5 und An-
hang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zur Bestimmung der Grundanforde-
rungen an die Betriebsführung auf Vorschriften des nationalen Rechts, soweit
diese die in den Anhängen genannten Richtlinienbestimmungen umsetzen.
2. Diese Verweisung auf das einzeln benannte Richtlinienbestimmungen um-
setzende nationale Recht begegnet weder mit Blick auf die Verordnung (EG,
EURATOM) Nr. 2988/95 noch mit Blick auf die primärrechtlichen Befugnisse
und allgemeinen Rechtsgrundsätze der Europäischen Union grundsätzlichen
Bedenken.
3. Der Betriebsinhaber macht eine Vor-Ort-Kontrolle zur Überprüfung der Ein-
haltung der anderweitigen Verpflichtungen auch dann im Sinne von Art. 23
Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 unmöglich, wenn er schuldhaft den
Abbruch der Kontrolle herbeiführt und sich nicht aufklären lässt, ob die Kontrol-
leure bis zu einer ordnungsgemäßen Beendigung ihrer Tätigkeit noch weitere
Kontrollmaßnahmen vorgenommen hätten und um welche Maßnahmen es sich
gegebenenfalls gehandelt hätte.
Urteil des 3. Senats vom 19. September 2013 - BVerwG 3 C 25.12
I. VG Freiburg
vom 13.07.2010 - Az.: VG 6 K 180/09 -
II. VGH Mannheim vom 23.08.2012 - Az.: VGH 10 S 2023/10 -