Urteil des BVerwG, Az. 3 C 25.03

Zahl, Rechtskräftiges Urteil, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rechtsschutzinteresse
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 25.03
OVG 11 LB 2128/01
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. Mai 2003
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten über die Erteilung des Einvernehmens des Beklagten zu ei-
nem von der Klägerin als Krankenhausträgerin mit den Landesverbänden der Kran-
kenkassen und den Verbänden der Ersatzkassen geschlossenen Vertrag über die
Reduzierung der Bettenzahl im Krankenhaus gemäß § 109 Abs. 1 Satz 4 des Fünf-
ten Buchs Sozialgesetzbuch (SGB V).
Die Klägerin ist Trägerin des Reinhard-Nieter-Krankenhauses in Wilhelmshaven. Die-
ses ist seit 1973 in den Niedersächsischen Krankenhausplan aufgenommen. Durch
Bescheid vom 18. August 1993 hatte der Beklagte dem Krankenhaus mit Wirkung
vom 1. November 1993 insgesamt 575 Planbetten zugewiesen. Durch Bescheid vom
27. Dezember 1993 verringerte er mit Wirkung vom 1. Januar 1994 die Zahl der
Planbetten auf 530, wobei er gleichzeitig bestimmte, dass die Förderpauschale nach
§ 9 Abs. 3 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) sich in den Jahren 1994
und 1995 nach der Zahl von 575 Planbetten richte.
Am 18./20. September 1995 schlossen die Klägerin und die Krankenkassenverbände
einen Vertrag ab, wonach vorbehaltlich des Einvernehmens des Beklagten mit
- 3 -
Wirkung vom 1. September 1995 die Zahl der Krankenhausbetten gegenüber dem
Krankenhausplan um 40 auf 490 Betten verringert werden sollte.
Zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses arbeitete der Beklagte an der - durch Lan-
desrecht vorgeschriebenen jährlichen - Fortschreibung des Niedersächsischen Kran-
kenhausplanes mit dem Ziel einer Reduzierung der für das Krankenhaus der Klägerin
festgestellten Planbetten. Mit Schreiben vom 25. Oktober 1995 hörte er die Klägerin
zu der von ihm beabsichtigten Verringerung der Planbetten um 33 auf 497 Betten an.
Dazu führte er aus, die Auswertung der krankenhausstatistischen Daten habe
ergeben, dass der im Krankenhausplan vorgegebene jahresdurchschnittliche Bet-
tennutzungsgrad von 85 % in den letzten Jahren im Krankenhaus der Klägerin deut-
lich unterschritten worden sei. Er habe sich 1992 auf 74,5 %, 1993 auf 70,9 % und
1994 auf 76,9 % belaufen. Die nach dem tatsächlichen Nutzungsgrad erforderliche
Bettenzahl habe 1992 506, 1993 484, 1994 481 und 1995 468 Betten betragen.
Hierzu verweigerte die Klägerin ihr Einverständnis, weil der Beklagte nicht bereit war,
die Weitergewährung der Pauschalförderung auf der Grundlage von 575 Planbetten
für die Jahre 1996 und 1997 zuzusagen.
Mit Bescheid vom 12. Dezember 1995 lehnte der Beklagte sein Einvernehmen zu
dem Versorgungsvertrag vom 18./20. September 1995 ab. Dazu führte er aus, es
bestehe kein Anspruch auf Erteilung des Einvernehmens gemäß § 109 Abs. 1 Satz 4
SGB V. Ziel dieser Vorschrift sei der Abbau vorhandener Fehlbelegungen in den
Krankenhäusern sowie die schnellere planerische Umsetzung der Auswirkungen des
neuen Entgeltsystems und der neuen Behandlungsformen, die durch das Gesund-
heitsstrukturgesetz eingeführt worden seien. Diese Zielsetzung werde nicht erreicht,
wenn die freiwillige Bettenreduzierung - wie im Fall der Klägerin - lediglich auf den
Abbau ohnehin in der Vergangenheit nicht belegter und damit nicht bedarfsgerechter
Betten ziele.
Mit weiterem Bescheid vom 20. Dezember 1995 stellte der Beklagte gemäß § 8
Abs. 1 Satz 3 KHG fest, dass das von der Klägerin betriebene Krankenhaus ab
1. Januar 1996 mit der im Anhörungsschreiben angekündigten Zahl von 497 Plan-
betten in den Niedersächsischen Krankenhausplan aufgenommen sei; über die Be-
rechnung der pauschalen Fördermittel nach § 9 Abs. 3 KHG ergehe ein besonderer
- 4 -
Bescheid. Dieser erging seitens der Bezirksregierung Weser-Ems am 9. April 1996
und sah ab 1. Januar 1996 eine pauschale Förderung nach Maßgabe von
497 Planbetten vor. Die gegen den Feststellungsbescheid vom 20. Dezember 1995
erhobene Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht durch rechtskräftiges Urteil
vom 6. Juni 2000 abgewiesen.
In der Folgezeit ist die Zahl der Planbetten im Krankenhaus der Klägerin zunächst für
das Jahr 1997 weiter auf 491 Betten reduziert worden, danach aber wegen der Ein-
richtung einer psychiatrischen Abteilung mit 88 Betten schrittweise auf 551 Betten
sowie 16 teilstationäre Plätze im Jahre 2001 erhöht worden.
Gegen die Versagung des Einvernehmens zu dem mit den Kassenverbänden ge-
schlossenen planmodifizierenden Vertrag hat die Klägerin am 11. Januar 1996 Klage
erhoben. Sie hat in erster Linie die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des
Einvernehmens, hilfsweise die Feststellung der Rechtswidrigkeit des ablehnenden
Bescheides beantragt. Dazu hat sie vorgetragen, der Beklagte sei zur Erteilung des
Einvernehmens verpflichtet. Bei der Entscheidung hierüber stehe ihm keinerlei Er-
messen zu. Er habe lediglich zu prüfen, ob die in § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V ge-
nannten Voraussetzungen erfüllt seien. Das sei hier zweifellos der Fall. Dem Kran-
kenhausträger sei in § 9 Abs. 3 a KHG für den Fall einer Bettenreduzierung durch
eine Vereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V ein strikter Rechtsanspruch auf
Weiterzahlung der Pauschalförderung nach Maßgabe der im Krankenhausplan fest-
gelegten Bettenzahl eingeräumt worden. Diese Regelung stehe mit § 109 Abs. 1
Satz 4 SGB V in einem unmittelbaren Zusammenhang, weil sie einen Anreiz für den
Abschluss der dort vorgesehenen bettenreduzierenden Vereinbarung schaffen solle
und die Absicht des Gesetzgebers zum Ausdruck bringe, bei Abschluss einer sol-
chen Vereinbarung trotz einer Bettenreduzierung die alte Förderhöhe zunächst bei-
zubehalten. Diese Regelung dürfe der Beklagte nicht dadurch unterlaufen, dass er
das Einvernehmen zu einem zulässigerweise geschlossenen Vertrag aus Gründen
verweigere, die im Gesetz keinen Ausdruck gefunden hätten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 6. Juni 2000 abgewiesen. Es
hat ausgeführt, der Hauptantrag sei unzulässig, weil sich das Begehren erledigt ha-
be. Zum einen sei eine Erledigung wegen der Bettenreduzierung im Feststellungsbe-
- 5 -
scheid vom 19. Dezember 1996 auf 491 Betten anzunehmen; zum anderen ergebe
sich die Erledigung daraus, dass der Vertrag den Zweck verfolgt habe, der Klägerin
die pauschale Förderung für die Jahre 1996 und1997 in bisheriger Höhe zu erhalten;
über das Jahr 1997 hinaus zeige die Vereinbarung keine Wirkung mehr. Der Hilfsan-
trag sei unbegründet; der Beklagte habe von dem ihm zustehenden Ermessen ord-
nungsgemäß Gebrauch gemacht.
Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 20. Mai
2003 zurückgewiesen. Es hat den Verpflichtungsantrag ebenfalls als unzulässig an-
gesehen. Dieser Antrag sei nicht mehr "bescheidungsfähig", weil die 1995 vereinbar-
te Reduzierung der Bettenzahl auf 490 Betten heute nicht mehr mit der Rechtsfolge
des Förderbonus des § 9 Abs. 3 a KHG realisiert werden könne. Dieser Förderbonus
setze neben der Vereinbarung einen entsprechenden tatsächlichen Bettenabbau
voraus. Die Klägerin habe nicht dargetan, dass dies nach Abschluss der Vereinba-
rung geschehen sei. Da sie hierfür die Beweislast trage, gehe dies zu ihren Lasten.
Sie habe auch eingeräumt, dass sich heute nicht mehr feststellen lasse, in welchem
Umfang genau 1995/1996 tatsächlich Betten aus dem Krankenhaus herausgenom-
men worden seien. Heute könne dieser Bettenabbau nicht mehr mit der Rechtsfolge
einer Förderung gemäß § 9 Abs. 3 a KHG nachgeholt werden.
Der Fortsetzungsfeststellungsantrag sei unbegründet. Der Beklagte sei bei seiner
Entscheidung nicht auf eine bloße Rechtskontrolle beschränkt gewesen; vielmehr
habe die Erteilung des Einvernehmens in seinem Ermessen gelegen, das er ord-
nungsgemäß ausgeübt habe. Wegen der sachlogischen Auswirkungen planmodifi-
zierender Vereinbarungen auf ihre Planungsaufgabe sei der Planungsbehörde bei
der Entscheidung über das Einvernehmen der planerische Gestaltungsspielraum
zuzubilligen, der ihr allgemein im Rahmen der Krankenhausplanung zustehe. Da der
Niedersächsische Krankenhausplan im Hinblick auf Veränderungen des Kranken-
hausbedarfs jährlich fortzuschreiben sei, erscheine die Praxis des Beklagten ermes-
sensgerecht, sein Einvernehmen zu solchen planmodifizierenden Verträgen zu ver-
sagen, die Bettenreduzierungen zum Gegenstand hätten, die zeitnah aus dem Kran-
kenhausplan selbst herausgenommen werden sollten.
- 6 -
Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend,
ihr Verpflichtungsantrag sei zulässig. Die in § 9 Abs. 3 a KHG verlangte Betten-
reduzierung ergebe sich aus dem Vergleich zwischen der geschlossenen Vereinba-
rung und den Festsetzungen des Krankenhausplans; die Zahl der real in einem
Krankenhaus vorhandenen Betten sei für die Pauschalförderung nach § 9 Abs. 3
KHG irrelevant und stimme in keinem Fall mit den rechtlich relevanten Planbetten
oder den durch Versorgungsvertrag vereinbarten Betten überein.
Das Begehren sei auch begründet. Die Ausführungen, die das Berufungsgericht
hierzu im Hinblick auf den Hilfsantrag gemacht habe, verletzten § 109 Abs. 1 Satz 4
SGB V. Es komme nicht darauf an, ob der Beklagte bei der Entscheidung über das
Einvernehmen auf eine reine Rechtsprüfung beschränkt sei. Jedenfalls sei ein et-
waiger Ermessensspielraum der für die Krankenhausplanung zuständigen Behörde
durch den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und durch den inneren Zusam-
menhang zwischen § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V und § 9 Abs. 3 a KHG in mehrfacher
Hinsicht begrenzt. Die zuständige Behörde dürfe bei ihrer Ermessensentscheidung
nur Gesichtspunkte berücksichtigen, die für die Krankenhausplanung Bedeutung
hätten; der planerische Gestaltungsspielraum könne bei der Entscheidung über das
Einvernehmen nicht weiter sein als in der Krankenhausplanung; die zuständige Lan-
desbehörde habe die Wertung des § 9 Abs. 3 a KHG zu berücksichtigen, dass
grundsätzlich ein öffentliches Interesse an der Verringerung der Planbetten bestehe;
schließlich dürfe sie sich bei der Versagung des Einvernehmens nicht in Widerspruch
zu Wertungen setzen, die der eigenen Krankenhausplanung zugrunde lägen. Nach
diesen Maßstäben sei die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig. Die getroffene
Vereinbarung füge sich selbst nach den eigenen Angaben des Beklagten in die
Krankenhausplanung ein. Die Praxis des Beklagten, eine Vereinbarung nur zu
genehmigen, wenn sie über den Abbau der demnächst ohnehin aus dem Kranken-
haus herauszunehmenden Betten hinaus eine weitere Verringerung um 5 % - im Fall
der Klägerin also um 25 Betten - vorsehe, finde im Gesetz keine Grundlage. Die Tat-
sache, dass bei einem Bettenabbau durch Vereinbarung eine höhere Pauschalförde-
rung zu zahlen sei als bei einer Planänderung, dürfe der Beklagte nicht berücksichti-
gen, da es sich um eine vom Gesetzgeber bewusst gewählte Rechtsfolge handele.
- 7 -
Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Dazu vertieft er sein frühe-
res Vorbringen. Er verweist insbesondere auf seine Verpflichtung, die Gebote der
Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu beachten. Damit sei es nicht zu vereinbaren,
den Abbau von Betten durch die Beibehaltung einer erhöhten Pauschalförderung zu
belohnen, wenn diese Betten ohnehin tatsächlich nicht genutzt worden seien und
wegen fehlender Bedarfsgerechtigkeit aus dem Krankenhausplan herausgenommen
werden müssten. Seine Praxis, nur Vereinbarungen zu genehmigen, die über die im
Krankenhausplan vorzunehmende Reduzierung hinaus eine um 5 % stärkere Verrin-
gerung erbrächten, trage dem Sinn des Gesetzes Rechnung, einen nachhaltigen Ab-
bau fehlbelegter Krankenhausbetten zu erzielen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren. Er hält das ange-
fochtene Urteil ebenfalls für zutreffend.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II.
Die Revision hat keinen Erfolg. Zwar hat das Berufungsgericht Bundesrecht verletzt
(§ 137 Abs. 1 VwGO), indem es den Hauptantrag der Klägerin auf Verpflichtung des
Beklagten zur Erteilung des Einvernehmens nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V als
unzulässig abgewiesen hat. Das klageabweisende Urteil erweist sich aber im Ergeb-
nis gleichwohl als zutreffend, weil die Verweigerung des Einvernehmens durch den
Beklagten rechtmäßig ist (§ 144 Abs. 4 VwGO).
1.1 Das Berufungsgericht hat den Verpflichtungsantrag mit der Begründung für unzu-
lässig erklärt, dieser Antrag sei nicht mehr bescheidungsfähig; die von der Klägerin
erstrebte Pauschalförderung nach Maßgabe einer Zahl von 575 Planbetten setze
nach § 9 Abs. 3 a KHG neben dem Abschluss einer planmodifizierenden Vereinba-
rung eine entsprechende tatsächliche Bettenreduzierung voraus, die die Klägerin
weder dargetan noch bewiesen habe. Das Berufungsgericht verweigert also die Ent-
scheidung über den eigentlichen Klagegegenstand - das Einverständnis zur planmo-
difizierenden Vereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V - unter Hinweis darauf,
- 8 -
dass die Klägerin das letztlich von ihr verfolgte Ziel einer erhöhten Förderpauschale
ohnehin nicht erreichen könne. Der mit dem Hauptantrag erstrebte Rechtsschutz sei
daher für die Klägerin nutzlos. Der Sache nach stellt dies die Verneinung des
Rechtsschutzbedürfnisses für die Verpflichtungsklage dar.
Das Berufungsgericht hat das Rechtsschutzinteresse zu Unrecht verneint. Das
Rechtsschutzinteresse fehlt nur, wenn die Klage für den Kläger offensichtlich keiner-
lei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann (vgl. Kopp/Schenke, VwGO
13. Aufl. 2003, Vorbemerkung zu § 40 Rn. 38). Die Nutzlosigkeit muss also eindeutig
sein. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen (Kopp/Schenke a.a.O.).
Diesem Maßstab wird die Argumentation des Berufungsgerichts nicht gerecht. Es ist
zwar richtig, wenn das Berufungsgericht unter Berufung auf Dietz/Bofinger (KHG,
BPflV und Folgerecht, KHG § 9 Bemerkung XII 4) neben der planmodifizierenden
Vereinbarung auch einen "tatsächlichen" Bettenabbau als Voraussetzung für die er-
höhte Pauschalförderung nach § 9 Abs. 3 a KHG verlangt. Das ergibt sich aus der
Formulierung des Gesetzes, dass die Verringerung der tatsächlichen Bettenzahl auf
einer Vereinbarung des Krankenhausträgers mit den Landesverbänden der Kran-
kenkassen beruhen müsse. Zu Recht macht die Klägerin aber geltend, dass die
Feststellung, ob ein solcher Bettenabbau vorliegt, schwierig ist und nicht einfach
durch die Zählung der in einem Krankenhaus vorhandenen Bettgestelle getroffen
werden kann. In jedem Krankenhaus gibt es mehr Bettgestelle als festgestellte Plan-
betten. Auch ist die Zahl der aufgestellten Betten nicht notwendig mit der Zahl der
Planbetten identisch, denn in Spitzenzeiten kann es vorkommen, dass die Planbetten
zur Unterbringung der zu versorgenden Patienten nicht ausreichen. Es kommt hinzu,
dass die von der Reduzierungsvereinbarung betroffenen Betten nach den
Ausführungen des Berufungsgerichts ohnehin überflüssig und nicht mit Kranken be-
legt waren. Mit der Frage, was unter solchen Umständen unter einer Verringerung
der tatsächlichen Bettenzahl im Sinne des § 9 Abs. 3 a KHG zu verstehen ist, hat
sich das Berufungsgericht nicht näher auseinander gesetzt. Die Antwort drängt sich,
wie die Klägerin zu Recht geltend macht, auch nicht ohne weiteres auf. Es ist daher
keineswegs offenkundig, dass der Klägerin eine erhöhte Förderung gemäß § 9
Abs. 3 a KHG für die Jahre 1996 und 1997 selbst nach Erteilung des Einvernehmens
- 9 -
zu der Reduzierungsvereinbarung nicht zustünde. Das müsste vielmehr ggf. in einem
darüber zu führenden Rechtsstreit geklärt werden.
Auf das Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses kann die Abweisung der Verpflich-
tungsklage daher nicht gestützt werden.
1.2 Das Verwaltungsgericht hatte den Antrag mit anderer Begründung ebenfalls für
unzulässig erklärt. Es hat sich zum einen darauf berufen, dass die Bettenzahl durch
bestandkräftige Feststellungsbescheide für das Jahr 1997 auf 491 festgesetzt wor-
den sei. Dazu hat schon das Berufungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass
dieser Bescheid ebenso wie der Vorgängerbescheid für das Jahr 1996 weder in zeit-
licher noch in zahlenmäßiger Hinsicht mit der hier streitigen Reduzierungsvereinba-
rung übereinstimmt. Zu dem zweiten Argument des Verwaltungsgerichts, dass die
Bonusregelung des § 9 Abs. 3 a KHG ohnehin nur die Jahre 1996 und 1997 erfasse
und jetzt keine Auswirkungen mehr habe, hat das Berufungsgericht zutreffend darge-
legt, dass kein Hinderungsgrund bestehe, nach einer Erteilung des Einvernehmens
zu der Reduzierungsvereinbarung eine neue Entscheidung über die Pauschalförde-
rung für die beiden genannten Jahre zu treffen. Immerhin geht es allein für diese
beiden Jahre um einen Förderbetrag von insgesamt 337 279,31 €.
Da andere Gründe für eine Unzulässigkeit des Verpflichtungsantrages nicht erkenn-
bar sind, erweist sich die Entscheidung des Berufungsgerichts, der Hauptantrag sei
unzulässig, auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Diese Entscheidung verletzt
Bundesrecht.
2. Das angefochtene Urteil ist aber im Ergebnis deshalb richtig, weil das Verpflich-
tungsbegehren unbegründet ist. Dazu kann auf die Ausführungen des Berufungsge-
richts zum Hilfsantrag der Klägerin zurückgegriffen werden, denn auf den Fortset-
zungsfeststellungsantrag hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, die Ableh-
nung der Erteilung des Einvernehmens durch den Beklagten sei rechtmäßig gewe-
sen.
Grundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Erteilung des
Einvernehmens ist § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V. Danach können der Krankenhaus-
- 10 -
träger und die Kassenverbände im Einvernehmen mit der für die Krankenhauspla-
nung zuständigen Landesbehörde eine gegenüber dem Krankenhausplan geringere
Bettenzahl vereinbaren, soweit die Leistungsstruktur des Krankenhauses nicht ver-
ändert wird. Voraussetzungen für die Erteilung des Einvernehmens sind hiernach
lediglich das Vorliegen einer Reduzierungsvereinbarung zwischen den genannten
Vertragsparteien und die Nichtveränderung der Leistungsstruktur des Krankenhau-
ses. Beide Voraussetzungen sind hier nach den von keiner Seite angegriffenen
Feststellungen des Berufungsgerichts erfüllt.
2.1 In den Vorinstanzen hat die Klägerin die Auffassung vertreten, bei der Entschei-
dung über ihr Einvernehmen sei die zuständige Landesbehörde auf die Prüfung be-
schränkt, ob die genannten Voraussetzungen vorliegen. Sei dies der Fall, so müsse
das Einvernehmen erteilt werden. Das Einvernehmen wäre hiernach eine gebundene
Entscheidung mit einem sehr engen Prüfungsspektrum. Dies wird der gesetzlichen
Regelung nicht gerecht.
Zwar besteht Einigkeit darüber, dass der Begriff des Einvernehmens nicht von vorn-
herein das Vorliegen einer gebundenen Entscheidung ausschließt. Entscheidend ist
insoweit, an welche Voraussetzungen der Gesetzgeber die Erteilung des Einver-
ständnisses knüpft. Immerhin ergibt sich aber aus dem allgemeinen Sprachgebrauch,
dass das Erfordernis des Einvernehmens der dafür zuständigen Stelle einen
bestimmenden Einfluss auf die zu treffende Entscheidung einräumen soll (vgl.
Badura in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage 2002 § 37 II
Rn. 33; Creifelds/Weber, Rechtswörterbuch, 17. Auflage 2002, "Einvernehmen").
Einvernehmen bedeutet, dass der es Erklärende die Entscheidung inhaltlich mitträgt.
§ 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V stellt es in das Ermessen der Vertragsparteien, eine
Vereinbarung über die Bettenreduzierung zu treffen, soweit die Leistungsstruktur des
Krankenhauses nicht beeinträchtigt wird. Nach dem Wortlaut des Gesetzes können
die Beteiligten eine solche Vereinbarung schließen. Irgendwelche Vorgaben für die
Entscheidung, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen, macht der Gesetzgeber
im Übrigen nicht. Er stellt allerdings die Wirksamkeit der Vereinbarung unter den
Vorbehalt des Einvernehmens der zuständigen Krankenhausplanungsbehörde. Doch
auch für dieses Einvernehmen enthält das Gesetz neben dem Verbot einer Änderung
- 11 -
der Leistungsstruktur des Krankenhauses keine Vorgaben. Schon das Fehlen einer
derartigen Vorgabe im Gesetz spricht gegen die Annahme einer strikten
Rechtsbindung der Planungsbehörde. Letztlich wäre die Planungsbehörde gezwun-
gen, sich der Entscheidung der Vertragsparteien zu unterwerfen und sie zu akzeptie-
ren, solange nicht die Leistungsstruktur des Krankenhauses berührt wird. Von der im
Begriff des Einvernehmens zum Ausdruck kommenden mitbestimmenden Stellung
bliebe nichts übrig.
Dass der Gesetzgeber den Begriff des Einvernehmens bewusst gewählt hat, ergibt
sich aus den übrigen Vorschriften des § 109 SGB V. Nach § 109 Abs. 3 Satz 2
SGB V werden Abschluss und Ablehnung eines Versorgungsvertrages mit der Ge-
nehmigung durch die zuständigen Landesbehörden wirksam. Dagegen ist für planer-
gänzende Verträge über Bettenzahl oder Leistungsstruktur nach § 109 Abs. 1 Satz 5
SGB V nur das Benehmen mit der für die Krankenhausplanung zuständigen Lan-
desbehörde herbeizuführen. Der Gesetzgeber hat mithin die Beteiligung der Lan-
desbehörden beim Zustandekommen von Verträgen zwischen dem Krankenhausträ-
ger und den Kassenverbänden differenziert geregelt. Dabei liegt auf der Hand, dass
das Einvernehmen die stärkste Form der Beteiligung darstellt. Die bloße Beschrän-
kung auf die Rechtskontrolle, ob ein Reduzierungsvertrag geschlossen worden ist
und ob die Leistungsstruktur des Krankenhauses beeinträchtigt wird, wäre damit
nicht vereinbar.
Eine solche Reduzierung würde auch dem Sinn und Zweck der Beteiligung der für
die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde nicht gerecht. Diese ist für
eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhausleistungen ver-
antwortlich (vgl. § 1 Abs. 1, § 6 Abs. 1 KHG). Das macht die Prüfung unverzichtbar,
ob durch einen Vertrag nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V das erforderliche Versor-
gungsniveau unterschritten wird.
All diese Überlegungen stehen der Annahme, bei Vorliegen der Voraussetzungen
des § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V sei der Beklagte zur Erteilung des Einvernehmens
verpflichtet, entgegen.
- 12 -
Die Klägerin hat ihre gegenteilige Meinung darauf gestützt, dass dem Krankenhaus-
träger bei einer Bettenreduzierung aufgrund einer Vereinbarung nach § 109 Abs. 1
Satz 4 SGB V ein strikter Rechtsanspruch auf die Gewährung einer erhöhten Pau-
schalförderung eingeräumt sei; beide Vorschriften müssten als Einheit gelesen wer-
den. Demgegenüber ist darauf hinzuweisen, dass § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V im
Rahmen des Gesundheitsstrukturgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2266,
2284) erlassen worden ist. Dagegen ist § 9 Abs. 3 a KHG erst durch das Pflege-
Versicherungsgesetz vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014, 1055) in das Krankenhaus-
finanzierungsgesetz eingefügt worden. Die Bestimmung über den Abschluss von
Bettenreduzierungsverträgen war mithin schon einige Zeit in Kraft, als die Bonusre-
gelung des § 9 Abs. 3 a KHG erlassen wurde. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der
Gesetzgeber durch die zuletzt genannte Bestimmung den Bedeutungsgehalt des
§ 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V grundlegend hätte verändern wollen.
2.2 Die Klägerin meint weiter, jedenfalls verletze die Entscheidung des Beklagten
über die Nichterteilung des Einvernehmens die Ermessensbindungen, denen er un-
terliege. Eine sachgerechte Ermessensentscheidung könne nur zur Erteilung des
Einvernehmens führen.
In der Literatur wird im Zusammenhang mit der Einvernehmensregelung des § 109
Abs. 1 Satz 4 SGB V der Begriff des Ermessens nicht verwandt. Quaas (MedR 1995
S. 54, 58) spricht vielmehr davon, es hänge letztlich vom Willen des Landes ab, ob
solche Vereinbarungen zustände kämen. Glückmann (in: Hauck/Nofts, SGB V § 109
Rn. 20) meint im Hinblick auf das vorbehaltene Einvernehmen der Landesbehörde,
bei realistischer Einschätzung sei Abs. 1 Satz 4 sowohl unter zeitlichem als auch
unter inhaltlichem Aspekt kein bedeutender Gewinn für die Flexibilisierung der Kran-
kenhausplanung. Jung (GK-SGB V § 109 Rn. 25) spricht davon, durch das vorbehal-
tene Einvernehmen bleibe der bestimmende Einfluss der Länder im Vorfeld des Ver-
tragsschlusses gewahrt. Diese Äußerungen könnten dahin verstanden werden, dass
die Erteilung des Einvernehmens in die freie Entscheidung der Landesbehörde ge-
stellt sei. Das wäre jedoch problematisch. Auch bei der Krankenhausplanung ist die
Landesbehörde nicht völlig frei. Vielmehr hat sie überhaupt nur bei der Festlegung
der Planungsziele ein planerisches Ermessen. Dagegen ist die Aufstellung des
Krankenhausplans im Übrigen weitgehend durch unbestimmte und der vollen ge-
- 13 -
richtlichen Kontrolle unterliegende Rechtsbegriffe geprägt. Außerdem folgt aus der
rechtsstaatlichen Bindung an Gesetz und Recht, dass eine Behörde bei ihren Ent-
scheidungen gegenüber Rechtsunterworfenen sich stets von sachgerechten Erwä-
gungen leiten lassen muss und nicht nach Willkür handeln darf. Es ist daher festzu-
halten, dass, wie auch das Berufungsgericht angenommen hat, die Entscheidung
über die Erteilung des Einvernehmens im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen
Landesbehörde liegt.
2.3 Das Berufungsgericht hat die Ermessenentscheidung über die Versagung des
Einvernehmens als rechtmäßig erachtet, weil sich die Reduzierungsvereinbarung im
Wesentlichen auf Krankenhausbetten bezogen habe, die ohnehin nicht belegt gewe-
sen seien und kurze Zeit nach Abschluss des Vertrages aus dem Krankenhausplan
genommen werden sollten. Die Klägerin meint, dies seien keine zulässigen Ermes-
senserwägungen, weil der vereinbarte Bettenabbau mit der Krankenhausplanung
konform sei und das Gesetz, wie § 9 Abs. 3 a KHG zeige, den freiwilligen Bettenab-
bau begünstigen wolle. Dieser Vorwurf geht fehl.
Zum einen ist zu berücksichtigen, dass § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V mit dem Vorbe-
halt des Einvernehmens zu einer Reduzierungsvereinbarung der für die Kranken-
hausplanung zuständigen Landesbehörde auch das Ermessen darüber einräumt, ob
der Verfahrensweg der Reduzierungsvereinbarung unter den gegebenen Umständen
sachgerecht ist oder nicht. Der Krankenhausplan ist das zentrale Instrumentarium,
um die Entwicklung des Krankenhauswesens im Lande zu steuern. Vereinbarungen,
die eine Abweichung von diesem Plan vorsehen, stellen mithin eine Durchbrechung
des normalen Planungsweges dar. Es ist daher sachgerecht, das Einvernehmen zu
Vereinbarungen zu verweigern, die lediglich eine ohnehin in Kürze wie z.B. hier in-
nerhalb von drei Monaten mit Sicherheit anstehende Änderung des Krankenhaus-
plans vorwegnehmen. Angesichts der in Niedersachsen vorgeschriebenen jährlichen
Fortschreibung des Krankenhausplans ist die vom Gesetzgeber bei Erlass des § 109
Abs. 1 Satz 4 SGB V gehegte Erwartung, das Planänderungsverfahren sei zu um-
ständlich und zeitraubend, um den zügigen Abbau überflüssiger Bettenkapazitäten
zu ermöglichen, kaum berechtigt.
- 14 -
Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass der Bettenabbau aufgrund einer Reduzie-
rungsvereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V durch den Förderungsbonus
nach § 9 Abs. 3 a KHG belohnt wird. Der Beklagte beruft sich zu Recht darauf, dass
die Gebote der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit es verbieten, eine solche Beloh-
nung für den Abbau ohnehin nicht benötigter Bettenkapazitäten zu gewähren, die
ohnehin in Kürze aus dem Krankenhausplan herausgenommen werden sollen. Zu
Unrecht meint die Klägerin, damit werde die Regelung des § 9 Abs. 3 a KHG unter-
laufen. Der Gesetzgeber hat mit der Gewährung dieses Bonus, wie die Gesetzesbe-
gründung ausweist, nämlich nicht den reinen Abbau ohnehin nicht benötigter Betten
fördern wollen. Vielmehr hat er damit das doppelte Ziel einer Kosteneinsparung
durch Bettenabbau im Krankenhaus verbunden mit einem Transfer der dadurch frei-
werdenden Kapazitäten in den Pflegebereich verfolgt (vgl. BTDrucks 12/5262 S. 166,
167). Es erscheint daher sachgerecht, wenn der Beklagte bei der Erteilung des Ein-
vernehmens die sich aus § 9 Abs. 3 a KHG ergebenden Rechtsfolgen einbezieht und
bei seiner Entscheidung zwischen dem Abbau fehlbelegter und überhaupt nicht be-
nötigter Betten unterscheidet.
Die Entscheidung des Beklagten wird nicht dadurch ermessenswidrig, dass der strei-
tige Reduzierungsvertrag über die jeweiligen Krankenhausfeststellungsbescheide
hinaus für das Jahr 1996 zusätzlich den Abbau von 7 Betten und für das Jahr 1997
den Abbau noch von einem Bett vorsah. Der Beklagte hat dies damit gerechtfertigt,
dass nur eine geringfügige Unterschreitung der Planbettenzahlen vorliege, die sich
aus der von ihm angewandten Plananpassungsmethode ergebe. In der Tat hätte die
Zustimmung zum Reduzierungsvertrag für das Land weit höhere Belastungen im
Pauschalförderungsbereich mit sich gebracht als die geringfügig niedriger ausgefal-
lene Bettenreduzierung durch die Planfeststellung. Erstere hätte der Klägerin nämlich
für zwei Jahre die Förderung für zusätzliche 85 Betten eingetragen. Die Kran-
kenkassen erlitten hingegen durch das Vorgehen des Beklagten keinen Nachteil, da
die über den Feststellungsbescheid hinausgehenden Reduzierungsbetten ohnehin
nicht belegt waren. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte sein Einverneh-
men davon abhängig macht, dass über den ohnehin durch eine Planänderung vor-
zunehmenden Bettenabbau hinaus ein weiterer nennenswerter Abbau in einer
- 15 -
Größenordnung von 5 % stattfindet. Einen solchen Abbau sah die streitige Vereinba-
rung zweifellos nicht vor.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 337 279,31 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Gesundheitsverwaltungsrecht - Krankenhaus-
Fachpresse: ja
finanzierungsrecht -
Rechtsquellen:
SGB V § 109 Abs. 1 Satz 4
KHG § 9 Abs. 3 a
Stichworte:
Rechtsschutzinteresse; planmodifizierende Vereinbarung; Bettenreduzierung; Bet-
tenabbau; Vereinbarung über Bettenabbau; Einvernehmen zu Vereinbarung über
Bettenabbau.
Leitsätze:
1. Das Rechtsschutzinteresse für eine Verpflichtungsklage kann mit der Begründung,
der erstrebte Verwaltungsakt bringe dem Kläger keinen Nutzen, nur verneint werden,
wenn die Nutzlosigkeit tatsächlich oder rechtlich außer Zweifel steht.
2. Die Erteilung des Einvernehmens nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V steht im Er-
messen der für die Krankenhausplanung zuständigen Behörde.
3. Die Verweigerung des Einvernehmens kann darauf gestützt werden, dass die von
Krankenhausträger und Krankenkassen vereinbarte Bettenreduzierung ohnehin in
einer binnen kurzen mit Sicherheit erfolgenden Änderung des Krankenhausplans
verbindlich festgelegt werde.
Urteil des 3. Senats vom 29. April 2004 - BVerwG 3 C 25.03
I. VG Oldenburg vom 06.06.2000 - Az.: VG 12 A 106/96 -
II. OVG Lüneburg vom 20.05.2003 - Az.: OVG 11 LB 2128/01 -