Urteil des BVerwG vom 29.04.2004, 3 C 25.03

Entschieden
29.04.2004
Schlagworte
Zahl, Rechtskräftiges Urteil, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rechtsschutzinteresse, Begriff, Verweigerung, Einfluss, Auflage, Sicherheit, Wirtschaftlichkeit
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 25.03 OVG 11 LB 2128/01

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 29. April 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. Mai 2003 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I.

Die Beteiligten streiten über die Erteilung des Einvernehmens des Beklagten zu einem von der Klägerin als Krankenhausträgerin mit den Landesverbänden der Krankenkassen und den Verbänden der Ersatzkassen geschlossenen Vertrag über die

Reduzierung der Bettenzahl im Krankenhaus gemäß § 109 Abs. 1 Satz 4 des Fünften Buchs Sozialgesetzbuch (SGB V).

Die Klägerin ist Trägerin des Reinhard-Nieter-Krankenhauses in Wilhelmshaven. Dieses ist seit 1973 in den Niedersächsischen Krankenhausplan aufgenommen. Durch

Bescheid vom 18. August 1993 hatte der Beklagte dem Krankenhaus mit Wirkung

vom 1. November 1993 insgesamt 575 Planbetten zugewiesen. Durch Bescheid vom

27. Dezember 1993 verringerte er mit Wirkung vom 1. Januar 1994 die Zahl der

Planbetten auf 530, wobei er gleichzeitig bestimmte, dass die Förderpauschale nach

§ 9 Abs. 3 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) sich in den Jahren 1994

und 1995 nach der Zahl von 575 Planbetten richte.

Am 18./20. September 1995 schlossen die Klägerin und die Krankenkassenverbände

einen Vertrag ab, wonach vorbehaltlich des Einvernehmens des Beklagten mit

Wirkung vom 1. September 1995 die Zahl der Krankenhausbetten gegenüber dem

Krankenhausplan um 40 auf 490 Betten verringert werden sollte.

Zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses arbeitete der Beklagte an der - durch Landesrecht vorgeschriebenen jährlichen - Fortschreibung des Niedersächsischen Krankenhausplanes mit dem Ziel einer Reduzierung der für das Krankenhaus der Klägerin

festgestellten Planbetten. Mit Schreiben vom 25. Oktober 1995 hörte er die Klägerin

zu der von ihm beabsichtigten Verringerung der Planbetten um 33 auf 497 Betten an.

Dazu führte er aus, die Auswertung der krankenhausstatistischen Daten habe

ergeben, dass der im Krankenhausplan vorgegebene jahresdurchschnittliche Bettennutzungsgrad von 85 % in den letzten Jahren im Krankenhaus der Klägerin deutlich unterschritten worden sei. Er habe sich 1992 auf 74,5 %, 1993 auf 70,9 % und

1994 auf 76,9 % belaufen. Die nach dem tatsächlichen Nutzungsgrad erforderliche

Bettenzahl habe 1992 506, 1993 484, 1994 481 und 1995 468 Betten betragen.

Hierzu verweigerte die Klägerin ihr Einverständnis, weil der Beklagte nicht bereit war,

die Weitergewährung der Pauschalförderung auf der Grundlage von 575 Planbetten

für die Jahre 1996 und 1997 zuzusagen.

Mit Bescheid vom 12. Dezember 1995 lehnte der Beklagte sein Einvernehmen zu

dem Versorgungsvertrag vom 18./20. September 1995 ab. Dazu führte er aus, es

bestehe kein Anspruch auf Erteilung des Einvernehmens gemäß § 109 Abs. 1 Satz 4

SGB V. Ziel dieser Vorschrift sei der Abbau vorhandener Fehlbelegungen in den

Krankenhäusern sowie die schnellere planerische Umsetzung der Auswirkungen des

neuen Entgeltsystems und der neuen Behandlungsformen, die durch das Gesundheitsstrukturgesetz eingeführt worden seien. Diese Zielsetzung werde nicht erreicht,

wenn die freiwillige Bettenreduzierung - wie im Fall der Klägerin - lediglich auf den

Abbau ohnehin in der Vergangenheit nicht belegter und damit nicht bedarfsgerechter

Betten ziele.

Mit weiterem Bescheid vom 20. Dezember 1995 stellte der Beklagte gemäß § 8

Abs. 1 Satz 3 KHG fest, dass das von der Klägerin betriebene Krankenhaus ab

1. Januar 1996 mit der im Anhörungsschreiben angekündigten Zahl von 497 Planbetten in den Niedersächsischen Krankenhausplan aufgenommen sei; über die Berechnung der pauschalen Fördermittel nach § 9 Abs. 3 KHG ergehe ein besonderer

Bescheid. Dieser erging seitens der Bezirksregierung Weser-Ems am 9. April 1996

und sah ab 1. Januar 1996 eine pauschale Förderung nach Maßgabe von

497 Planbetten vor. Die gegen den Feststellungsbescheid vom 20. Dezember 1995

erhobene Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht durch rechtskräftiges Urteil

vom 6. Juni 2000 abgewiesen.

In der Folgezeit ist die Zahl der Planbetten im Krankenhaus der Klägerin zunächst für

das Jahr 1997 weiter auf 491 Betten reduziert worden, danach aber wegen der Einrichtung einer psychiatrischen Abteilung mit 88 Betten schrittweise auf 551 Betten

sowie 16 teilstationäre Plätze im Jahre 2001 erhöht worden.

Gegen die Versagung des Einvernehmens zu dem mit den Kassenverbänden geschlossenen planmodifizierenden Vertrag hat die Klägerin am 11. Januar 1996 Klage

erhoben. Sie hat in erster Linie die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des

Einvernehmens, hilfsweise die Feststellung der Rechtswidrigkeit des ablehnenden

Bescheides beantragt. Dazu hat sie vorgetragen, der Beklagte sei zur Erteilung des

Einvernehmens verpflichtet. Bei der Entscheidung hierüber stehe ihm keinerlei Ermessen zu. Er habe lediglich zu prüfen, ob die in § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V genannten Voraussetzungen erfüllt seien. Das sei hier zweifellos der Fall. Dem Krankenhausträger sei in § 9 Abs. 3 a KHG für den Fall einer Bettenreduzierung durch

eine Vereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V ein strikter Rechtsanspruch auf

Weiterzahlung der Pauschalförderung nach Maßgabe der im Krankenhausplan festgelegten Bettenzahl eingeräumt worden. Diese Regelung stehe mit § 109 Abs. 1

Satz 4 SGB V in einem unmittelbaren Zusammenhang, weil sie einen Anreiz für den

Abschluss der dort vorgesehenen bettenreduzierenden Vereinbarung schaffen solle

und die Absicht des Gesetzgebers zum Ausdruck bringe, bei Abschluss einer solchen Vereinbarung trotz einer Bettenreduzierung die alte Förderhöhe zunächst beizubehalten. Diese Regelung dürfe der Beklagte nicht dadurch unterlaufen, dass er

das Einvernehmen zu einem zulässigerweise geschlossenen Vertrag aus Gründen

verweigere, die im Gesetz keinen Ausdruck gefunden hätten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 6. Juni 2000 abgewiesen. Es

hat ausgeführt, der Hauptantrag sei unzulässig, weil sich das Begehren erledigt habe. Zum einen sei eine Erledigung wegen der Bettenreduzierung im Feststellungsbe-

scheid vom 19. Dezember 1996 auf 491 Betten anzunehmen; zum anderen ergebe

sich die Erledigung daraus, dass der Vertrag den Zweck verfolgt habe, der Klägerin

die pauschale Förderung für die Jahre 1996 und1997 in bisheriger Höhe zu erhalten;

über das Jahr 1997 hinaus zeige die Vereinbarung keine Wirkung mehr. Der Hilfsantrag sei unbegründet; der Beklagte habe von dem ihm zustehenden Ermessen ordnungsgemäß Gebrauch gemacht.

Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 20. Mai

2003 zurückgewiesen. Es hat den Verpflichtungsantrag ebenfalls als unzulässig angesehen. Dieser Antrag sei nicht mehr "bescheidungsfähig", weil die 1995 vereinbarte Reduzierung der Bettenzahl auf 490 Betten heute nicht mehr mit der Rechtsfolge

des Förderbonus des § 9 Abs. 3 a KHG realisiert werden könne. Dieser Förderbonus

setze neben der Vereinbarung einen entsprechenden tatsächlichen Bettenabbau

voraus. Die Klägerin habe nicht dargetan, dass dies nach Abschluss der Vereinbarung geschehen sei. Da sie hierfür die Beweislast trage, gehe dies zu ihren Lasten.

Sie habe auch eingeräumt, dass sich heute nicht mehr feststellen lasse, in welchem

Umfang genau 1995/1996 tatsächlich Betten aus dem Krankenhaus herausgenommen worden seien. Heute könne dieser Bettenabbau nicht mehr mit der Rechtsfolge

einer Förderung gemäß § 9 Abs. 3 a KHG nachgeholt werden.

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag sei unbegründet. Der Beklagte sei bei seiner

Entscheidung nicht auf eine bloße Rechtskontrolle beschränkt gewesen; vielmehr

habe die Erteilung des Einvernehmens in seinem Ermessen gelegen, das er ordnungsgemäß ausgeübt habe. Wegen der sachlogischen Auswirkungen planmodifizierender Vereinbarungen auf ihre Planungsaufgabe sei der Planungsbehörde bei

der Entscheidung über das Einvernehmen der planerische Gestaltungsspielraum

zuzubilligen, der ihr allgemein im Rahmen der Krankenhausplanung zustehe. Da der

Niedersächsische Krankenhausplan im Hinblick auf Veränderungen des Krankenhausbedarfs jährlich fortzuschreiben sei, erscheine die Praxis des Beklagten ermessensgerecht, sein Einvernehmen zu solchen planmodifizierenden Verträgen zu versagen, die Bettenreduzierungen zum Gegenstand hätten, die zeitnah aus dem Krankenhausplan selbst herausgenommen werden sollten.

Mit ihrer vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht die Klägerin geltend,

ihr Verpflichtungsantrag sei zulässig. Die in § 9 Abs. 3 a KHG verlangte Bettenreduzierung ergebe sich aus dem Vergleich zwischen der geschlossenen Vereinbarung und den Festsetzungen des Krankenhausplans; die Zahl der real in einem

Krankenhaus vorhandenen Betten sei für die Pauschalförderung nach § 9 Abs. 3

KHG irrelevant und stimme in keinem Fall mit den rechtlich relevanten Planbetten

oder den durch Versorgungsvertrag vereinbarten Betten überein.

Das Begehren sei auch begründet. Die Ausführungen, die das Berufungsgericht

hierzu im Hinblick auf den Hilfsantrag gemacht habe, verletzten § 109 Abs. 1 Satz 4

SGB V. Es komme nicht darauf an, ob der Beklagte bei der Entscheidung über das

Einvernehmen auf eine reine Rechtsprüfung beschränkt sei. Jedenfalls sei ein etwaiger Ermessensspielraum der für die Krankenhausplanung zuständigen Behörde

durch den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und durch den inneren Zusammenhang zwischen § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V und § 9 Abs. 3 a KHG in mehrfacher

Hinsicht begrenzt. Die zuständige Behörde dürfe bei ihrer Ermessensentscheidung

nur Gesichtspunkte berücksichtigen, die für die Krankenhausplanung Bedeutung

hätten; der planerische Gestaltungsspielraum könne bei der Entscheidung über das

Einvernehmen nicht weiter sein als in der Krankenhausplanung; die zuständige Landesbehörde habe die Wertung des § 9 Abs. 3 a KHG zu berücksichtigen, dass

grundsätzlich ein öffentliches Interesse an der Verringerung der Planbetten bestehe;

schließlich dürfe sie sich bei der Versagung des Einvernehmens nicht in Widerspruch

zu Wertungen setzen, die der eigenen Krankenhausplanung zugrunde lägen. Nach

diesen Maßstäben sei die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig. Die getroffene

Vereinbarung füge sich selbst nach den eigenen Angaben des Beklagten in die

Krankenhausplanung ein. Die Praxis des Beklagten, eine Vereinbarung nur zu

genehmigen, wenn sie über den Abbau der demnächst ohnehin aus dem Krankenhaus herauszunehmenden Betten hinaus eine weitere Verringerung um 5 % - im Fall

der Klägerin also um 25 Betten - vorsehe, finde im Gesetz keine Grundlage. Die Tatsache, dass bei einem Bettenabbau durch Vereinbarung eine höhere Pauschalförderung zu zahlen sei als bei einer Planänderung, dürfe der Beklagte nicht berücksichtigen, da es sich um eine vom Gesetzgeber bewusst gewählte Rechtsfolge handele.

Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Dazu vertieft er sein früheres Vorbringen. Er verweist insbesondere auf seine Verpflichtung, die Gebote der

Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu beachten. Damit sei es nicht zu vereinbaren,

den Abbau von Betten durch die Beibehaltung einer erhöhten Pauschalförderung zu

belohnen, wenn diese Betten ohnehin tatsächlich nicht genutzt worden seien und

wegen fehlender Bedarfsgerechtigkeit aus dem Krankenhausplan herausgenommen

werden müssten. Seine Praxis, nur Vereinbarungen zu genehmigen, die über die im

Krankenhausplan vorzunehmende Reduzierung hinaus eine um 5 % stärkere Verringerung erbrächten, trage dem Sinn des Gesetzes Rechnung, einen nachhaltigen Abbau fehlbelegter Krankenhausbetten zu erzielen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren. Er hält das angefochtene Urteil ebenfalls für zutreffend.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Zwar hat das Berufungsgericht Bundesrecht verletzt

137 Abs. 1 VwGO), indem es den Hauptantrag der Klägerin auf Verpflichtung des

Beklagten zur Erteilung des Einvernehmens nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V als

unzulässig abgewiesen hat. Das klageabweisende Urteil erweist sich aber im Ergebnis gleichwohl als zutreffend, weil die Verweigerung des Einvernehmens durch den

Beklagten rechtmäßig ist 144 Abs. 4 VwGO).

1.1 Das Berufungsgericht hat den Verpflichtungsantrag mit der Begründung für unzulässig erklärt, dieser Antrag sei nicht mehr bescheidungsfähig; die von der Klägerin

erstrebte Pauschalförderung nach Maßgabe einer Zahl von 575 Planbetten setze

nach § 9 Abs. 3 a KHG neben dem Abschluss einer planmodifizierenden Vereinbarung eine entsprechende tatsächliche Bettenreduzierung voraus, die die Klägerin

weder dargetan noch bewiesen habe. Das Berufungsgericht verweigert also die Entscheidung über den eigentlichen Klagegegenstand - das Einverständnis zur planmodifizierenden Vereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V - unter Hinweis darauf,

dass die Klägerin das letztlich von ihr verfolgte Ziel einer erhöhten Förderpauschale

ohnehin nicht erreichen könne. Der mit dem Hauptantrag erstrebte Rechtsschutz sei

daher für die Klägerin nutzlos. Der Sache nach stellt dies die Verneinung des

Rechtsschutzbedürfnisses für die Verpflichtungsklage dar.

Das Berufungsgericht hat das Rechtsschutzinteresse zu Unrecht verneint. Das

Rechtsschutzinteresse fehlt nur, wenn die Klage für den Kläger offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann (vgl. Kopp/Schenke, VwGO

13. Aufl. 2003, Vorbemerkung zu § 40 Rn. 38). Die Nutzlosigkeit muss also eindeutig

sein. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen (Kopp/Schenke a.a.O.).

Diesem Maßstab wird die Argumentation des Berufungsgerichts nicht gerecht. Es ist

zwar richtig, wenn das Berufungsgericht unter Berufung auf Dietz/Bofinger (KHG,

BPflV und Folgerecht, KHG § 9 Bemerkung XII 4) neben der planmodifizierenden

Vereinbarung auch einen "tatsächlichen" Bettenabbau als Voraussetzung für die erhöhte Pauschalförderung nach § 9 Abs. 3 a KHG verlangt. Das ergibt sich aus der

Formulierung des Gesetzes, dass die Verringerung der tatsächlichen Bettenzahl auf

einer Vereinbarung des Krankenhausträgers mit den Landesverbänden der Krankenkassen beruhen müsse. Zu Recht macht die Klägerin aber geltend, dass die

Feststellung, ob ein solcher Bettenabbau vorliegt, schwierig ist und nicht einfach

durch die Zählung der in einem Krankenhaus vorhandenen Bettgestelle getroffen

werden kann. In jedem Krankenhaus gibt es mehr Bettgestelle als festgestellte Planbetten. Auch ist die Zahl der aufgestellten Betten nicht notwendig mit der Zahl der

Planbetten identisch, denn in Spitzenzeiten kann es vorkommen, dass die Planbetten

zur Unterbringung der zu versorgenden Patienten nicht ausreichen. Es kommt hinzu,

dass die von der Reduzierungsvereinbarung betroffenen Betten nach den

Ausführungen des Berufungsgerichts ohnehin überflüssig und nicht mit Kranken belegt waren. Mit der Frage, was unter solchen Umständen unter einer Verringerung

der tatsächlichen Bettenzahl im Sinne des § 9 Abs. 3 a KHG zu verstehen ist, hat

sich das Berufungsgericht nicht näher auseinander gesetzt. Die Antwort drängt sich,

wie die Klägerin zu Recht geltend macht, auch nicht ohne weiteres auf. Es ist daher

keineswegs offenkundig, dass der Klägerin eine erhöhte Förderung gemäß § 9

Abs. 3 a KHG für die Jahre 1996 und 1997 selbst nach Erteilung des Einvernehmens

zu der Reduzierungsvereinbarung nicht zustünde. Das müsste vielmehr ggf. in einem

darüber zu führenden Rechtsstreit geklärt werden.

Auf das Fehlen des Rechtsschutzbedürfnisses kann die Abweisung der Verpflichtungsklage daher nicht gestützt werden.

1.2 Das Verwaltungsgericht hatte den Antrag mit anderer Begründung ebenfalls für

unzulässig erklärt. Es hat sich zum einen darauf berufen, dass die Bettenzahl durch

bestandkräftige Feststellungsbescheide für das Jahr 1997 auf 491 festgesetzt worden sei. Dazu hat schon das Berufungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass

dieser Bescheid ebenso wie der Vorgängerbescheid für das Jahr 1996 weder in zeitlicher noch in zahlenmäßiger Hinsicht mit der hier streitigen Reduzierungsvereinbarung übereinstimmt. Zu dem zweiten Argument des Verwaltungsgerichts, dass die

Bonusregelung des § 9 Abs. 3 a KHG ohnehin nur die Jahre 1996 und 1997 erfasse

und jetzt keine Auswirkungen mehr habe, hat das Berufungsgericht zutreffend dargelegt, dass kein Hinderungsgrund bestehe, nach einer Erteilung des Einvernehmens

zu der Reduzierungsvereinbarung eine neue Entscheidung über die Pauschalförderung für die beiden genannten Jahre zu treffen. Immerhin geht es allein für diese

beiden Jahre um einen Förderbetrag von insgesamt 337 279,31 €.

Da andere Gründe für eine Unzulässigkeit des Verpflichtungsantrages nicht erkennbar sind, erweist sich die Entscheidung des Berufungsgerichts, der Hauptantrag sei

unzulässig, auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Diese Entscheidung verletzt

Bundesrecht.

2. Das angefochtene Urteil ist aber im Ergebnis deshalb richtig, weil das Verpflichtungsbegehren unbegründet ist. Dazu kann auf die Ausführungen des Berufungsgerichts zum Hilfsantrag der Klägerin zurückgegriffen werden, denn auf den Fortsetzungsfeststellungsantrag hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, die Ablehnung der Erteilung des Einvernehmens durch den Beklagten sei rechtmäßig gewesen.

Grundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Erteilung des

Einvernehmens ist § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V. Danach können der Krankenhaus-

träger und die Kassenverbände im Einvernehmen mit der für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde eine gegenüber dem Krankenhausplan geringere

Bettenzahl vereinbaren, soweit die Leistungsstruktur des Krankenhauses nicht verändert wird. Voraussetzungen für die Erteilung des Einvernehmens sind hiernach

lediglich das Vorliegen einer Reduzierungsvereinbarung zwischen den genannten

Vertragsparteien und die Nichtveränderung der Leistungsstruktur des Krankenhauses. Beide Voraussetzungen sind hier nach den von keiner Seite angegriffenen

Feststellungen des Berufungsgerichts erfüllt.

2.1 In den Vorinstanzen hat die Klägerin die Auffassung vertreten, bei der Entscheidung über ihr Einvernehmen sei die zuständige Landesbehörde auf die Prüfung beschränkt, ob die genannten Voraussetzungen vorliegen. Sei dies der Fall, so müsse

das Einvernehmen erteilt werden. Das Einvernehmen wäre hiernach eine gebundene

Entscheidung mit einem sehr engen Prüfungsspektrum. Dies wird der gesetzlichen

Regelung nicht gerecht.

Zwar besteht Einigkeit darüber, dass der Begriff des Einvernehmens nicht von vornherein das Vorliegen einer gebundenen Entscheidung ausschließt. Entscheidend ist

insoweit, an welche Voraussetzungen der Gesetzgeber die Erteilung des Einverständnisses knüpft. Immerhin ergibt sich aber aus dem allgemeinen Sprachgebrauch,

dass das Erfordernis des Einvernehmens der dafür zuständigen Stelle einen

bestimmenden Einfluss auf die zu treffende Entscheidung einräumen soll (vgl.

Badura in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage 2002 § 37 II

Rn. 33; Creifelds/Weber, Rechtswörterbuch, 17. Auflage 2002, "Einvernehmen").

Einvernehmen bedeutet, dass der es Erklärende die Entscheidung inhaltlich mitträgt.

§ 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V stellt es in das Ermessen der Vertragsparteien, eine

Vereinbarung über die Bettenreduzierung zu treffen, soweit die Leistungsstruktur des

Krankenhauses nicht beeinträchtigt wird. Nach dem Wortlaut des Gesetzes können

die Beteiligten eine solche Vereinbarung schließen. Irgendwelche Vorgaben für die

Entscheidung, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen, macht der Gesetzgeber

im Übrigen nicht. Er stellt allerdings die Wirksamkeit der Vereinbarung unter den

Vorbehalt des Einvernehmens der zuständigen Krankenhausplanungsbehörde. Doch

auch für dieses Einvernehmen enthält das Gesetz neben dem Verbot einer Änderung

der Leistungsstruktur des Krankenhauses keine Vorgaben. Schon das Fehlen einer

derartigen Vorgabe im Gesetz spricht gegen die Annahme einer strikten

Rechtsbindung der Planungsbehörde. Letztlich wäre die Planungsbehörde gezwungen, sich der Entscheidung der Vertragsparteien zu unterwerfen und sie zu akzeptieren, solange nicht die Leistungsstruktur des Krankenhauses berührt wird. Von der im

Begriff des Einvernehmens zum Ausdruck kommenden mitbestimmenden Stellung

bliebe nichts übrig.

Dass der Gesetzgeber den Begriff des Einvernehmens bewusst gewählt hat, ergibt

sich aus den übrigen Vorschriften des § 109 SGB V. Nach § 109 Abs. 3 Satz 2

SGB V werden Abschluss und Ablehnung eines Versorgungsvertrages mit der Genehmigung durch die zuständigen Landesbehörden wirksam. Dagegen ist für planergänzende Verträge über Bettenzahl oder Leistungsstruktur nach § 109 Abs. 1 Satz 5

SGB V nur das Benehmen mit der für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde herbeizuführen. Der Gesetzgeber hat mithin die Beteiligung der Landesbehörden beim Zustandekommen von Verträgen zwischen dem Krankenhausträger und den Kassenverbänden differenziert geregelt. Dabei liegt auf der Hand, dass

das Einvernehmen die stärkste Form der Beteiligung darstellt. Die bloße Beschränkung auf die Rechtskontrolle, ob ein Reduzierungsvertrag geschlossen worden ist

und ob die Leistungsstruktur des Krankenhauses beeinträchtigt wird, wäre damit

nicht vereinbar.

Eine solche Reduzierung würde auch dem Sinn und Zweck der Beteiligung der für

die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde nicht gerecht. Diese ist für

eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhausleistungen verantwortlich (vgl. § 1 Abs. 1, § 6 Abs. 1 KHG). Das macht die Prüfung unverzichtbar,

ob durch einen Vertrag nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V das erforderliche Versorgungsniveau unterschritten wird.

All diese Überlegungen stehen der Annahme, bei Vorliegen der Voraussetzungen

des § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V sei der Beklagte zur Erteilung des Einvernehmens

verpflichtet, entgegen.

Die Klägerin hat ihre gegenteilige Meinung darauf gestützt, dass dem Krankenhausträger bei einer Bettenreduzierung aufgrund einer Vereinbarung nach § 109 Abs. 1

Satz 4 SGB V ein strikter Rechtsanspruch auf die Gewährung einer erhöhten Pauschalförderung eingeräumt sei; beide Vorschriften müssten als Einheit gelesen werden. Demgegenüber ist darauf hinzuweisen, dass § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V im

Rahmen des Gesundheitsstrukturgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2266,

2284) erlassen worden ist. Dagegen ist § 9 Abs. 3 a KHG erst durch das Pflege-

Versicherungsgesetz vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014, 1055) in das Krankenhausfinanzierungsgesetz eingefügt worden. Die Bestimmung über den Abschluss von

Bettenreduzierungsverträgen war mithin schon einige Zeit in Kraft, als die Bonusregelung des § 9 Abs. 3 a KHG erlassen wurde. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der

Gesetzgeber durch die zuletzt genannte Bestimmung den Bedeutungsgehalt des

§ 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V grundlegend hätte verändern wollen.

2.2 Die Klägerin meint weiter, jedenfalls verletze die Entscheidung des Beklagten

über die Nichterteilung des Einvernehmens die Ermessensbindungen, denen er unterliege. Eine sachgerechte Ermessensentscheidung könne nur zur Erteilung des

Einvernehmens führen.

In der Literatur wird im Zusammenhang mit der Einvernehmensregelung des § 109

Abs. 1 Satz 4 SGB V der Begriff des Ermessens nicht verwandt. Quaas (MedR 1995

S. 54, 58) spricht vielmehr davon, es hänge letztlich vom Willen des Landes ab, ob

solche Vereinbarungen zustände kämen. Glückmann (in: Hauck/Nofts, SGB V § 109

Rn. 20) meint im Hinblick auf das vorbehaltene Einvernehmen der Landesbehörde,

bei realistischer Einschätzung sei Abs. 1 Satz 4 sowohl unter zeitlichem als auch

unter inhaltlichem Aspekt kein bedeutender Gewinn für die Flexibilisierung der Krankenhausplanung. Jung (GK-SGB V § 109 Rn. 25) spricht davon, durch das vorbehaltene Einvernehmen bleibe der bestimmende Einfluss der Länder im Vorfeld des Vertragsschlusses gewahrt. Diese Äußerungen könnten dahin verstanden werden, dass

die Erteilung des Einvernehmens in die freie Entscheidung der Landesbehörde gestellt sei. Das wäre jedoch problematisch. Auch bei der Krankenhausplanung ist die

Landesbehörde nicht völlig frei. Vielmehr hat sie überhaupt nur bei der Festlegung

der Planungsziele ein planerisches Ermessen. Dagegen ist die Aufstellung des

Krankenhausplans im Übrigen weitgehend durch unbestimmte und der vollen ge-

richtlichen Kontrolle unterliegende Rechtsbegriffe geprägt. Außerdem folgt aus der

rechtsstaatlichen Bindung an Gesetz und Recht, dass eine Behörde bei ihren Entscheidungen gegenüber Rechtsunterworfenen sich stets von sachgerechten Erwägungen leiten lassen muss und nicht nach Willkür handeln darf. Es ist daher festzuhalten, dass, wie auch das Berufungsgericht angenommen hat, die Entscheidung

über die Erteilung des Einvernehmens im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen

Landesbehörde liegt.

2.3 Das Berufungsgericht hat die Ermessenentscheidung über die Versagung des

Einvernehmens als rechtmäßig erachtet, weil sich die Reduzierungsvereinbarung im

Wesentlichen auf Krankenhausbetten bezogen habe, die ohnehin nicht belegt gewesen seien und kurze Zeit nach Abschluss des Vertrages aus dem Krankenhausplan

genommen werden sollten. Die Klägerin meint, dies seien keine zulässigen Ermessenserwägungen, weil der vereinbarte Bettenabbau mit der Krankenhausplanung

konform sei und das Gesetz, wie § 9 Abs. 3 a KHG zeige, den freiwilligen Bettenabbau begünstigen wolle. Dieser Vorwurf geht fehl.

Zum einen ist zu berücksichtigen, dass § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V mit dem Vorbehalt des Einvernehmens zu einer Reduzierungsvereinbarung der für die Krankenhausplanung zuständigen Landesbehörde auch das Ermessen darüber einräumt, ob

der Verfahrensweg der Reduzierungsvereinbarung unter den gegebenen Umständen

sachgerecht ist oder nicht. Der Krankenhausplan ist das zentrale Instrumentarium,

um die Entwicklung des Krankenhauswesens im Lande zu steuern. Vereinbarungen,

die eine Abweichung von diesem Plan vorsehen, stellen mithin eine Durchbrechung

des normalen Planungsweges dar. Es ist daher sachgerecht, das Einvernehmen zu

Vereinbarungen zu verweigern, die lediglich eine ohnehin in Kürze wie z.B. hier innerhalb von drei Monaten mit Sicherheit anstehende Änderung des Krankenhausplans vorwegnehmen. Angesichts der in Niedersachsen vorgeschriebenen jährlichen

Fortschreibung des Krankenhausplans ist die vom Gesetzgeber bei Erlass des § 109

Abs. 1 Satz 4 SGB V gehegte Erwartung, das Planänderungsverfahren sei zu umständlich und zeitraubend, um den zügigen Abbau überflüssiger Bettenkapazitäten

zu ermöglichen, kaum berechtigt.

Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass der Bettenabbau aufgrund einer Reduzierungsvereinbarung nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V durch den Förderungsbonus

nach § 9 Abs. 3 a KHG belohnt wird. Der Beklagte beruft sich zu Recht darauf, dass

die Gebote der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit es verbieten, eine solche Belohnung für den Abbau ohnehin nicht benötigter Bettenkapazitäten zu gewähren, die

ohnehin in Kürze aus dem Krankenhausplan herausgenommen werden sollen. Zu

Unrecht meint die Klägerin, damit werde die Regelung des § 9 Abs. 3 a KHG unterlaufen. Der Gesetzgeber hat mit der Gewährung dieses Bonus, wie die Gesetzesbegründung ausweist, nämlich nicht den reinen Abbau ohnehin nicht benötigter Betten

fördern wollen. Vielmehr hat er damit das doppelte Ziel einer Kosteneinsparung

durch Bettenabbau im Krankenhaus verbunden mit einem Transfer der dadurch freiwerdenden Kapazitäten in den Pflegebereich verfolgt (vgl. BTDrucks 12/5262 S. 166,

167). Es erscheint daher sachgerecht, wenn der Beklagte bei der Erteilung des Einvernehmens die sich aus § 9 Abs. 3 a KHG ergebenden Rechtsfolgen einbezieht und

bei seiner Entscheidung zwischen dem Abbau fehlbelegter und überhaupt nicht benötigter Betten unterscheidet.

Die Entscheidung des Beklagten wird nicht dadurch ermessenswidrig, dass der streitige Reduzierungsvertrag über die jeweiligen Krankenhausfeststellungsbescheide

hinaus für das Jahr 1996 zusätzlich den Abbau von 7 Betten und für das Jahr 1997

den Abbau noch von einem Bett vorsah. Der Beklagte hat dies damit gerechtfertigt,

dass nur eine geringfügige Unterschreitung der Planbettenzahlen vorliege, die sich

aus der von ihm angewandten Plananpassungsmethode ergebe. In der Tat hätte die

Zustimmung zum Reduzierungsvertrag für das Land weit höhere Belastungen im

Pauschalförderungsbereich mit sich gebracht als die geringfügig niedriger ausgefallene Bettenreduzierung durch die Planfeststellung. Erstere hätte der Klägerin nämlich

für zwei Jahre die Förderung für zusätzliche 85 Betten eingetragen. Die Krankenkassen erlitten hingegen durch das Vorgehen des Beklagten keinen Nachteil, da

die über den Feststellungsbescheid hinausgehenden Reduzierungsbetten ohnehin

nicht belegt waren. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte sein Einvernehmen davon abhängig macht, dass über den ohnehin durch eine Planänderung vorzunehmenden Bettenabbau hinaus ein weiterer nennenswerter Abbau in einer

Größenordnung von 5 % stattfindet. Einen solchen Abbau sah die streitige Vereinbarung zweifellos nicht vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette

Liebler Prof. Dr. Rennert

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 337 279,31

festgesetzt.

Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Gesundheitsverwaltungsrecht - Krankenhaus- Fachpresse: ja finanzierungsrecht -

Rechtsquellen:

SGB V § 109 Abs. 1 Satz 4 KHG § 9 Abs. 3 a

Stichworte:

Rechtsschutzinteresse; planmodifizierende Vereinbarung; Bettenreduzierung; Bettenabbau; Vereinbarung über Bettenabbau; Einvernehmen zu Vereinbarung über Bettenabbau.

Leitsätze:

1. Das Rechtsschutzinteresse für eine Verpflichtungsklage kann mit der Begründung, der erstrebte Verwaltungsakt bringe dem Kläger keinen Nutzen, nur verneint werden, wenn die Nutzlosigkeit tatsächlich oder rechtlich außer Zweifel steht.

2. Die Erteilung des Einvernehmens nach § 109 Abs. 1 Satz 4 SGB V steht im Ermessen der für die Krankenhausplanung zuständigen Behörde.

3. Die Verweigerung des Einvernehmens kann darauf gestützt werden, dass die von Krankenhausträger und Krankenkassen vereinbarte Bettenreduzierung ohnehin in einer binnen kurzen mit Sicherheit erfolgenden Änderung des Krankenhausplans verbindlich festgelegt werde.

Urteil des 3. Senats vom 29. April 2004 - BVerwG 3 C 25.03

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil