Urteil des BVerwG vom 23.04.2003
Qualifikation, Rücknahme, Beratung, Rechtswidrigkeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 25.02
VGH 8 UE 1214/95
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. April 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am
Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k ,
Dr. B o r g s - M a c i e j e w s k i , Dr. B r u n n
und V o r m e i e r
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
- 2 –
Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichts-
hofs vom 20. März 2001 wird geändert.
Der Rückforderungsbescheid des Bundesamtes für
Wirtschaft vom 11. Februar 1992 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides derselben Behörde
vom 28. August 1992 sowie der Gerichtsbescheid
des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom
20. März 1995 werden in vollem Umfang aufgeho-
ben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Rechts-
streits.
G r ü n d e :
I.
Gegenstand des Rechtsstreits ist die Rücknahme von Zuwendungs-
bescheiden, die die Klägerin für die Durchführung von Existenz-
gründerseminaren erhalten hatte, und die Rückforderung der ge-
zahlten Zuwendungen.
Zwischen dem 19. November 1990 und dem 20. März 1991 führte die
Klägerin im Beitrittsgebiet 35 Wochenendseminare für Existenz-
gründer durch. Auf ihren Antrag bewilligte die Beklagte ihr
hierzu jeweils nachträglich einen Zuschuss nach Maßgabe der
Richtlinien über die Förderung von Informations- und Schulungs-
veranstaltungen (Fort- und Weiterbildung) für Unternehmer, Füh-
rungs- und Fachkräfte und Existenzgründer in der DDR und Berlin
(Ost) vom 25. April 1990 (Bundesanzeiger S. 2421) in der Fas-
sung der Änderungen vom 2. Juli 1990 (Bundesanzeiger S. 3573)
und vom 30. November 1990 (Bundesanzeiger S. 6492). Die Höhe
des Zuschusses belief sich jeweils auf 3 060 DM, für eine Ver-
anstaltung am 20. Dezember 1990 auf 2 720 DM und für ein Semi-
nar am 27. März 1991 auf 2 040 DM. Später führte die Klägerin
noch 177 weitere Wochenendseminare durch, deren Bezuschussung
die Beklagte mit der Begründung ablehnte, die eingesetzten Re-
ferenten hätten nicht über die erforderliche fachliche Qualifi-
- 3 –
kation verfügt; sie hätten keine praktische Erfahrung in der
Beratung oder Schulung von Unternehmern bzw. Existenzgründern
gehabt. Die gegen die Ablehnungsbescheide gerichteten Klagen
sind rechtskräftig abgewiesen worden (vgl. u.a. Beschluss des
Senats vom 13. Juni 2000 - BVerwG 3 B 76.00 - und BVerfG, Be-
schluss vom 16. Mai 2001 - 1 BvR 662/01 -).
Nach Anhörung der Klägerin nahm das Bundesamt für Wirtschaft
die zwischen dem 20. Dezember 1990 und dem 24. April 1991 er-
gangenen Zuwendungsbescheide über eine Zuschusssumme von insge-
samt 105 740 DM durch Bescheid vom 11. Februar 1992 zurück und
gab der Klägerin die Rückzahlung auf. Dies geschah mit der Be-
gründung, die Zuschussgewährung sei rechtswidrig gewesen. Die
eingesetzten Referenten hätten nicht die nach den Richtlinien
erforderliche fachliche Qualifikation besessen. Aus dem Zuwen-
dungszweck, Existenzgründungen in der DDR und Berlin (Ost) zu
unterstützen und die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit mit-
telständischer Unternehmen sowie freiberuflich Tätiger durch
Vermittlung von Entscheidungs- und Anwendungswissen auf markt-
wirtschaftlicher Grundlage zu stärken, ergebe sich, dass die
Referenten praktische Erfahrungen in der Schulung von Unterneh-
mern und Existenzgründern haben müssten. Das sei bei den von
der Klägerin eingesetzten Referenten nicht der Fall gewesen.
Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies das
Bundesamt durch Bescheid vom 28. August 1992 zurück. Dazu führ-
te es aus, wesentliche Voraussetzungen für den Erlass der Zu-
wendungsbescheide hätten nicht vorgelegen. Die Referenten hät-
ten nicht über die erforderlichen praktischen Erfahrungen in
der Beratung und Anleitung von Existenzgründern verfügt. Dieses
Erfordernis ergebe sich daraus, dass nach den Richtlinien die
Informationsveranstaltungen praxisnah zu gestalten seien. Die
Referenten hätten zum großen Teil vor oder sogar nach ihrem je-
weiligen Einsatz an anderen Informationsveranstaltungen der
Klägerin teilgenommen. Dies reiche zur Vermittlung der erfor-
derlichen praktischen Erfahrungen nicht aus. Die Klägerin habe
durch die Rekrutierung von Referenten aus ihren eigenen Semina-
ren ein Schneeballsystem entwickelt. Das habe zugleich ihre Un-
- 4 –
zuverlässigkeit herbeigeführt. Das Vorgehen der Klägerin stelle
einen Missbrauch von Gestaltungsmöglichkeiten im Sinne des § 4
des Subventionsgesetzes vom 29. Juli 1976 (BGBl I S. 2034) dar.
Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Frankfurt
am Main durch Gerichtsbescheid vom 20. März 1995 als unbegrün-
det abgewiesen. Die zurückgenommenen Bescheide seien rechtswid-
rig gewesen, weil die Voraussetzungen für die Zuschussgewährung
nach den Richtlinien nicht vorgelegen hätten. Die Klägerin habe
nicht für die erforderliche fachliche Qualifikation der Refe-
renten gesorgt. Auf Vertrauensschutz könne sie sich nicht beru-
fen, weil sie die Rechtswidrigkeit der Bewilligungen habe er-
kennen müssen.
Auf die Berufung der Klägerin hat der Hessische Verwaltungsge-
richtshof den Gerichtsbescheid teilweise geändert und den ange-
fochtenen Rücknahmebescheid im Hinblick auf neun Zuwendungsbe-
scheide in Höhe eines Betrages von insgesamt 27 200 DM aufgeho-
ben. Im Übrigen hat er die Berufung zurückgewiesen. Zur Begrün-
dung hat das Berufungsgericht ausgeführt, im Hinblick auf acht
von dem Referenten T. K. und auf eine von dem Referenten
B. R.-R. durchgeführte Schulungsveranstaltungen sei die Rechts-
widrigkeit der erfolgten Zuschussbewilligungen nicht erwiesen.
Die Beklagte habe nicht nachgewiesen, dass diese Referenten
nicht über praktische Erfahrungen in der Schulung von Unterneh-
mern und Existenzgründern verfügt hätten, da von ihnen keine
Lebensläufe vorlägen. Zum Zeitpunkt der Durchführung dieser Se-
minare sei die Klägerin auch noch nicht unzuverlässig gewesen,
da die beiden genannten Referenten nicht an Schulungsveranstal-
tungen der Klägerin als Teilnehmer teilgenommen hätten. Die üb-
rigen Zuwendungsbescheide seien hingegen zu Recht zurückgenom-
men worden, weil die in den Richtlinien festgelegten Zuwen-
dungsvoraussetzungen nicht erfüllt gewesen seien. Allen übrigen
Referenten fehle die erforderliche fachliche Qualifikation,
weil sie keine praktischen Erfahrungen in der Beratung oder
Schulung von Unternehmern bzw. Existenzgründern gehabt hätten,
sondern nur im zeitlichen Zusammenhang mit ihrer Referententä-
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tigkeit - entweder kurz vor der von ihnen als Referenten be-
treuten Veranstaltung oder kurz danach - selbst als Seminar-
teilnehmer in einem von der Klägerin durchgeführten Seminar für
Existenzgründer geschult worden seien und dies praktische Er-
fahrung in der Schulung von Unternehmern bzw. Existenzgründern
nicht ersetze. In den rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren
über die abgelehnten Zuwendungen hätten das Berufungsgericht
und das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass die Beklag-
te hinsichtlich der nach Nr. 3.2 Satz 2 der Richtlinien gefor-
derten fachlichen Qualifikation der Referenten habe verlangen
dürfen, die Referenten müssten praktische Erfahrungen in der
Beratung oder Schulung von Unternehmern oder Existenzgründern
haben. Außerdem habe der Klägerin als Veranstalterin die nach
Nr. 3.2 der Richtlinien weiter erforderliche Zuverlässigkeit
gefehlt. Die Unzuverlässigkeit ergebe sich aus dem von der Klä-
gerin angewandten System der Referentengewinnung sowie daraus,
dass durch die Teilnahme von Referenten über die Zahl der tat-
sächlichen Teilnehmer getäuscht worden sei. Ob die Zuwendungs-
bescheide teilweise auch deshalb rechtswidrig seien, weil nach
Abzug der teilnehmenden Referenten die Mindestteilnehmerzahl
unterschritten worden sei, könne offen bleiben, denn darauf
seien die angefochtenen Bescheide nicht gestützt. Auf Vertrau-
ensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, weil sie die
Defizite in der fachlichen Qualifikation ihrer Referenten ge-
kannt habe. Darüber hinaus habe sie unrichtige Angaben über die
Teilnehmer gemacht, denn die als Teilnehmer registrierten Refe-
renten seien überwiegend als potentielle Existenzgründer nicht
in Betracht gekommen. Ermessensfehler bei der Rücknahmeent-
scheidung seien nicht festzustellen.
Auf die Beschwerde der Klägerin hat der erkennende Senat die
Revision zugelassen, soweit die Berufung der Klägerin zurückge-
wiesen worden ist, weil das Berufungsurteil vom Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 1961 (BVerwG IV C
86.58 - BVerwGE 13, 28 <31>) abweiche.
- 6 –
Zur Begründung der Revision trägt die Klägerin vor, die Zuwen-
dungsbescheide hätten nicht zurückgenommen werden dürfen, weil
sie nicht rechtswidrig gewesen seien; es gebe keine Rechtsnorm,
gegen die sie verstießen. Die Forderung der Beklagten, die Re-
ferenten müssten praktische Erfahrungen in der Schulung von Un-
ternehmern und Existenzgründern haben, finde darüber hinaus
auch im Wortlaut der Richtlinien keine Grundlage. Entsprechende
Anforderungen habe die Beklagte zur Zeit der hier streitigen
Schulungsveranstaltungen in ihrer Praxis nicht gestellt. Erst
die Neufassung der Richtlinien vom 19. Dezember 1991 (Bundesan-
zeiger 1992 S. 4) habe unter 3.2 vorgeschrieben, dass die Refe-
renten nachweislich nicht nur über die erforderliche fachliche
Qualifikation sondern auch über praktische Erfahrungen bei der
Beratung und Schulung sowie der Lösung der Probleme kleiner und
mittlerer Unternehmen verfügen müssten.
Die Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsge-
richt beteiligt sich nicht am Verfahren.
II.
1. Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da
die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101
Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1, § 141 VwGO).
Gegenstand des Rechtsstreits ist, wie die Klägerin
schriftsätzlich klargestellt hat, allein die Anfechtung des
Rücknahme- und Rückforderungsbescheides der Beklagten. Die
zwischenzeitlich angekündigten Feststellungsanträge hat sie in
diesem Verfahren nicht weiter verfolgt.
2. Die Revision der Klägerin ist begründet. Das angefochtene
Urteil verletzt Bundesrecht, soweit es die Abweisung der An-
fechtungsklage durch das Verwaltungsgericht bestätigt hat. Der
- 7 –
angefochtene Bescheid ist in vollem Umfang rechtswidrig und
daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Rücknahme der noch im Streit befindlichen 26 Zuwendungs-
bescheide verletzt § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach kann ein
rechtswidriger Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung
für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen wer-
den. Das Berufungsgericht hat auf dieser Grundlage die
Rücknahmemöglichkeit bejaht, weil die aufgehobenen 26
Zuwendungsbescheide rechtswidrig gewesen seien. Dies trifft
jedoch nicht zu.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seinem Urteil vom
30. August 1961 (- BVerwG 4 C 86.58 - BVerwGE 13, 28) ausge-
sprochen, rechtswidrig sei derjenige Verwaltungsakt, welcher
durch unrichtige Anwendung bestehender Rechtssätze zustande ge-
kommen ist. Das Berufungsgericht leitet die Rechtswidrigkeit
der Zuwendungsbescheide daraus her, dass die in den Förderungs-
richtlinien festgelegten Zuwendungsvoraussetzungen nicht er-
füllt gewesen seien. Nach Ziffer 3.2 der Richtlinien habe der
Veranstalter dafür zu sorgen, dass die Referenten über die er-
forderliche fachliche Qualifikation verfügten. Dem sei die Klä-
gerin nicht gerecht geworden. Außerdem habe sie die in dersel-
ben Ziffer geforderte notwendige Zuverlässigkeit für öffentlich
geförderte Informations- und Schulungsveranstaltungen nicht be-
sessen. Unabhängig davon, ob diese Vorwürfe zutreffen, ist je-
doch festzuhalten, dass Richtlinien nach der ständigen Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom
26. April 1979 - BVerwG 3 C 111.79 - BVerwGE 58, 45, 49; vom
17. Januar 1996 - BVerwG 11 C 5.95 - NJW 1996, 1766, 1767; vom
8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220, 222), der
sich die übrige Rechtsprechung (vgl. u.a. OVG NW, Urteil vom
25. November 1996 - 25 A 1950/96 - NWVBl 1997, 297, 300) und
der überwiegende Teil der Literatur (vgl. Kopp/Schenke, VwGO,
13. Aufl. 2003, § 114 Rn. 42; Oldiges, NJW 1984, 1927, 1930;
Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 40
Rn. 218; a.A. Ossenbühl in Hb StR III 2. Aufl., § 65 Rn. 50 f;
- 8 –
Rodi, Die Subventionsrechtsordnung, S. 530, 669) angeschlossen
hat, keine Rechtsnormen sind. Sie sind verwaltungsinterne Wei-
sungen und dazu bestimmt, für die Verteilung von Fördermitteln
Maßstäbe zu setzen; insoweit regeln sie das Ermessen der letzt-
lich für die Verteilung bestimmten Stellen (vgl. BVerwG, Urteil
vom 8. April 1997, a.a.O.). Allein der Verstoß gegen Richtli-
nien macht hiernach eine Subventionsvergabe nicht rechtswidrig.
Irgendeine Rechtsnorm, gegen die die noch im Streit befindli-
chen Zuwendungsbescheide verstießen, benennt das angefochtene
Urteil nicht. Obwohl es auf S. 22 ausdrücklich auf den Unter-
schied zwischen den zuvor rechtskräftig zu Lasten der Klägerin
entschiedenen Verpflichtungsklagen auf Gewährung weiterer Zu-
wendungen und der nunmehr zu beurteilenden Anfechtungsklage ge-
gen die Rücknahme der ergangenen positiven Zuwendungsbescheide
hinweist, beschränkt es sich anschließend darauf, die mangelnde
Richtlinienkonformität der Zuwendungen darzulegen. Insbesondere
die ausdrückliche Übernahme der die damalige Abweisung der Ver-
pflichtungsklagen tragenden Aussage, die Beklagte habe nach den
Richtlinien praktische Erfahrungen in der Schulung von Unter-
nehmen bzw. Existenzgründern verlangen dürfen, zeigt, dass das
Berufungsgericht den hier anzuwendenden Maßstab verkannt hat.
Während die Behörde bei der Entscheidung über eine in ihrem Er-
messen stehende Subventionsvergabe Entscheidungsspielräume und
in gewissem Umfang die Interpretationshoheit über die maßgebli-
chen Verwaltungsvorschriften hat, kommt die Rücknahme einer be-
reits gewährten Zuwendung nur in Betracht, wenn die Bewilligung
gegen eine Rechtsnorm verstieß und deshalb nicht hätte erfolgen
dürfen.
3. Das angefochtene Urteil erweist sich im Sinne des § 144
Abs. 4 VwGO nicht aus anderen Gründen als zutreffend.
3.1. Die Beklagte meint, die Rechtswidrigkeit für Zuwendungsbe-
scheide ergebe sich aus einem Verstoß gegen den Gleichbehand-
lungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie verweist darauf, dass
Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnen-
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de interne Bindung hinaus vermittels sowohl des Gleichheitssat-
zes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip ver-
ankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) eine
anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung
zum Bürger zu begründen vermögen. Dies ist in der höchstrich-
terlichen Rechtsprechung seit langem anerkannt (vgl. Urteil vom
8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - a.a.O. S. 223). Richtig ist
auch, dass das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Sub-
ventionsbewerbern Bedeutung gewinnen kann. Versagt eine Behörde
in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten
Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so
verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-
rechtlichen Funktion (vgl. dazu Osterloh in Sachs, GG,
3. Aufl., Art. 3 Rn. 65), wenn sie sich im Einzelfall über die-
se Praxis hinwegsetzt und trotz Fehlens der ansonsten geforder-
ten Voraussetzungen die Leistung gewährt. In einem solchen Fall
ist die Entscheidung wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG
rechtswidrig (vgl. Urteil vom 17. Januar 1996 - BVerwG 11 C
5.95 - a.a.O. S. 1767; OVG NW, Urteile vom 15. August 1980
- 9 A 251/79 - NJW 1981, 2597 f., vom 25. November 1996 - 25 A
1950/96 - a.a.O. S. 301, und vom 2. Juli 1997 - 12 A 1080/95 -
DVBl 1997, 1286; OVG Lüneburg, Urteil vom 25. Oktober 1984
- 3 A 101/82 - NVwZ 1985, 499; VGH Mannheim; Urteil vom
16. Juni 1998 - 2 S 1806/96 - NVwZ 1999, 547; OVG Bremen, Ur-
teil 25. August 1987 - 1 BA 66/86 - NVwZ 1988, 447; Dickersbach
NVwZ 1993, 846, 849; Kopp/Schenke, VwGO a.a.O. § 114 Rn. 41,
a.A. Rodi a.a.O. S. 530 Fn. 215).
Diese Überlegungen können aber nur dann Platz greifen, wenn
wirklich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vorliegt. Das
setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichen-
den Praxis voraus. Eine solche abweichende Praxis hat das Beru-
fungsgericht jedoch nicht festgestellt. Nach dem eigenen Vor-
bringen der Beklagten fehlt dafür auch jede Grundlage. Ausweis-
lich des Berufungsurteils hat die Beklagte vorgetragen, die
Vielzahl zu behandelnder Anträge habe sie und die vorgeschalte-
te Prüfungsstelle gehindert, Erhebungen zur Qualifikation der
- 10 –
von den Veranstaltern eingesetzten Referenten vorzunehmen. Sie
sei allerdings stets davon ausgegangen, dass die in den Richt-
linien geforderte fachliche Qualifikation praktische Erfahrun-
gen in der Beratung oder Schulung von Unternehmern bzw. Exis-
tenzgründern umfassen müsse. Die Beklagte hat diese Erwartung
jedoch weder verlautbart noch durch Prüfungen in den Bewilli-
gungsverfahren umgesetzt. Erst die Aufdeckung der Praxis der
Klägerin hat mit der Ablehnung der 177 weiteren Förderungsan-
träge insoweit eine Änderung im Entscheidungsverhalten der Be-
klagten gebracht.
Da der Gleichheitssatz auch das Willkürverbot beinhaltet, ist
die Frage nahe liegend, ob ein Rechtsverstoß sich auch ohne
Feststellung einer entgegenstehenden Praxis aus der Verletzung
einer absolut eindeutigen und unmissverständlichen Richtlinien-
bestimmung ergeben kann, die für unterschiedliche Interpretati-
onen keinen Raum lässt. Dem braucht jedoch nicht weiter nachge-
gangen zu werden, da diese Voraussetzung hier erkennbar nicht
vorliegt. In ihrer vorliegend maßgebenden Fassung bestimmte die
Richtlinie, der Veranstalter habe dafür zu sorgen, dass die Re-
ferenten über die erforderliche fachliche Qualifikation verfü-
gen. Der Begriff einer erforderlichen fachlichen Qualifikation
eröffnet ein weites Auslegungsspektrum. Von einer unmissver-
ständlichen Regelung kann insoweit keine Rede sein.
Unter dem Gesichtspunkt der Willkür könnte auch der von der Be-
klagten eingeführte Gesichtspunkt der Verfehlung des Subventi-
onszwecks Bedeutung gewinnen. Auch dem braucht hier jedoch
nicht weiter nachgegangen zu werden. Als willkürlich könnte ei-
ne Subventionsbewilligung unter diesem Aspekt nämlich nur ange-
sehen werden, wenn die geförderte Maßnahme offenkundig keiner-
lei Beitrag zur Erreichung des Subventionszwecks leisten konn-
te. So liegt die Sache hier aber nicht. Das Berufungsgericht
hat die von der Klägerin eingesetzten Referenten nicht etwa für
gänzlich untauglich gehalten, im Rahmen der Seminare Kenntnisse
zu vermitteln, die für Existenzgründer wesentlich sein konnten.
Es hat vielmehr entscheidend darauf abgestellt, dass die Be-
- 11 –
klagte zur Erreichung des Subventionszwecks das Vorhandensein
praktischer Erfahrungen in der Schulung von Existenzgründern
und Unternehmern verlangen konnte. Diese Erfahrungen seien im
Wege des Selbststudiums und der theoretischen Ausbildung durch
die Klägerin nicht zu vermitteln gewesen. In den Rechtsstrei-
tigkeiten über die Ablehnung weiterer Zuschüsse für die übrigen
von der Klägerin durchgeführten Seminare ist dies bestätigt
worden. Das bedeutet aber nicht, dass eine Zuschussgewährung,
die nicht an das Vorhandensein praktischer Erfahrungen in der
Unternehmensberatung anknüpft, als völlig sinnlos und damit
willkürlich erscheinen müsste.
Die vorstehenden Ausführungen zur Frage der fachlichen Qualifi-
kation der Referenten gelten in gleicher Weise für den Vorwurf
mangelnder Zuverlässigkeit der Klägerin. Auch dieser Begriff
ist auslegungsfähig und auslegungsbedürftig. Eine eindeutige
abweichende Verwaltungspraxis der Beklagten ist weder fest-
stellbar noch festgestellt. Die gegen die Klägerin erhobenen
Vorwürfe sind auch nicht so gravierend, dass man annehmen müss-
te, hier sei "der Bock zum Gärtner gemacht" worden. Der Vorwurf
bezieht sich auf die Art der Rekrutierung der Referenten durch
die Klägerin. In der Zeit der hier streitigen Seminare hat die
Klägerin ausweislich der Aufstellungen im Widerspruchsbescheid
keine Personen als Teilnehmer geführt, die bereits als Referen-
ten tätig waren. Die Betroffenen waren vielmehr zunächst Teil-
nehmer in entsprechenden Seminaren, bevor sie als Referenten
eingesetzt wurden. Dies mag, wie das Berufungsgericht angenom-
men hat, Zweifel an der fachlichen Qualifikation begründen. Ei-
ne betrügerische Manipulation kann darin allein aber nicht ge-
sehen werden.
3.2.1. Der erforderliche Rechtsverstoß lässt sich auch nicht
aus dem Subventionsgesetz entnehmen. Insoweit ist § 4 Abs. 2
SubvG in Betracht zu ziehen, wonach die Bewilligung oder Gewäh-
rung einer Subvention oder eines Subventionsvorteils ausge-
schlossen ist, wenn im Zusammenhang mit einer beantragten Sub-
vention ein Rechtsgeschäft oder eine Handlung unter Missbrauch
- 12 –
von Gestaltungsmöglichkeiten vorgenommen wird. Ein Verstoß ge-
gen diese Vorschrift führt zur Rechtswidrigkeit der Bewilligung
(vgl. Urteil vom 17. Januar 1996 - BVerwG 11 C 5.95 - a.a.O.).
Ein Missbrauch liegt vor, wenn jemand eine den gegebenen Tatsa-
chen und Verhältnissen unangemessene Gestaltungsmöglichkeit be-
nutzt, um eine Subvention oder einen Subventionsvorteil für
sich oder einen anderen in Anspruch zu nehmen oder zu nutzen,
obwohl dies dem Subventionszweck widerspricht; dies ist nament-
lich dann anzunehmen, wenn die förmlichen Voraussetzungen einer
Subvention oder eines Subventionsvorteils in einer dem Subven-
tionszweck widersprechenden Weise künstlich geschaffen werden
(vgl. Urteil vom 17. Januar 1996 - BVerwG 11 C 5.95 - a.a.O.).
Diese Voraussetzungen sind hier jedoch nicht erfüllt. Der Zu-
wendungszweck ist in Ziff. 1.1 der Förderrichtlinien wiederge-
geben. Die Förderung diente danach dem Ziel, Existenzgründungen
in der DDR und Berlin (Ost) zu unterstützen und die Leistungs-
und Wettbewerbsfähigkeit mittelständischer Unternehmen sowie
freiberuflich Tätiger durch Vermittlung von Entscheidungs- und
Anwendungswissen auf marktwirtschaftlicher Grundlage zu stärken
und ihnen die Anpassung an veränderte Marktbedingungen zu er-
leichtern (Leistungssteigerung). Damit ist der Zuwendungszweck
relativ weit gefasst. Es mag sein, dass der der Klägerin vorge-
worfene Einsatz von Referenten ohne praktische Erfahrung in der
Beratung und Schulung von Unternehmern und Existenzgründern
keine optimale Verwirklichung des Zuwendungszwecks gewährleis-
tete. Dass die eingesetzten Referenten in wirtschaftlichen Din-
gen gänzlich unbedarft gewesen seien, stellt das Berufungsge-
richt jedoch nicht fest. Es unterstellt vielmehr, dass die Re-
ferenten sich durch Selbststudium und Teilnahme an Kursen ein
gewisses Wissen angeeignet hätten. Unter diesen Umständen kann
nicht angenommen werden, der Einsatz dieser Referenten sei im
Hinblick auf den Subventionszweck gänzlich untauglich gewesen
und habe im Widerspruch zum Subventionszweck gestanden.
- 13 –
Auch im Übrigen kann in der hier zu beurteilenden Phase von ei-
nem Missbrauch der Förderregeln durch die Klägerin noch nicht
ausgegangen werden. Es spricht einiges dafür, dass sie selbst
geglaubt hat, mit den von ihr angebotenen Seminaren das Infor-
mationsbedürfnis potentieller Existenzgründer jedenfalls in ei-
nem ersten Schritt befriedigen zu können.
Bei alldem ist auch zu berücksichtigen, dass die Bewilligung
der Zuschüsse erst nach Durchführung der jeweiligen Veranstal-
tung erfolgte. Die Klägerin musste mithin sowohl im Hinblick
auf die anzumietenden Räumlichkeiten als auch die einzusetzen-
den Referenten zunächst in Vorlage treten. Sie ging folglich
das Risiko ein, dass anschließend die Förderungswürdigkeit ih-
rer Schulungsmaßnahmen verneint würde. Andererseits hatte die
Beklagte es in der Hand, die von ihr für notwendig gehaltenen
Qualitätsanforderungen im Bewilligungsverfahren durchzusetzen.
Aus den Verwaltungsvorgängen ergibt sich, dass beispielsweise
in Einzelfällen die Qualität der von den Referenten der Kläge-
rin vorgelegten Kurzberichte beanstandet wurde. Dagegen ist in
keinem Fall die Frage nach der Vorbildung der eingesetzten Re-
ferenten gestellt worden. Dies kann nur dahin gedeutet werden,
dass jedenfalls zunächst auf diese Vorbildung kein entscheiden-
des Gewicht gelegt wurde.
Die Schulungsmaßnahmen der Klägerin mögen hiernach unzureichend
gewesen sein; einen Missbrauch im Sinne des § 4 Abs. 2 SubvG
stellten sie nicht dar.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Borgs-Maciejewski
Dr. Brunn
Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Vormeier
ist wegen Urlaubs an der
Unterzeichnung verhindert.
Prof. Dr. Driehaus
- 14 –
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren
auf 40 156,86 € (entspricht 78 540 DM) festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr.
Brunn
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Förderung der gewerblichen Wirtschaft
Fachpresse:
ja
- Subventionsrecht -
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 20, Art. 28
VwVfG
§ 48 Abs. 1
Stichworte:
Subventionsbewilligung; Rücknahme einer -; Zuwendungsbescheid;
Rücknahme eines Zuwendungsbescheides; Rechtswidrigkeit eines -
; Verstoß gegen Subventionsrichtlinien; Verstoß gegen Verwal-
tungsvorschriften.
Leitsätze:
1. Allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien macht einen
Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig i.S. § 48 Abs. 1
Satz 1 VwVfG.
2. Weicht die Behörde zugunsten eines einzelnen Subventionsbe-
werbers von einer ansonsten geübten Vergabepraxis ab, ohne aus
sachgerechten Gründen ihre Praxis insgesamt zu ändern, so ist
ihre Entscheidung wegen Verletzung des Gleichbehandlungsgebots
(Art. 3 Abs. 1 GG) rechtswidrig.
Urteil des 3. Senats vom 23. April 2003 - BVerwG 3 C 25.02
I. VG Frankfurt am Main vom 20.03.1995
- Az.: VG 1 E 2434/92 (1) -
II. VGH Kassel vom 20.03.2001
- Az.: VGH 8 UE 1214/95 -