Urteil des BVerwG, Az. 3 C 24.04

Werbung, Unternehmen, Öffentliche Sicherheit, Verordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 24.04
OVG 1 Bf 375/99
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. Juni 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Hamburgi-
schen Oberverwaltungsgerichts vom 5. März 2004 wird zurück-
gewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit des Verbots von Eigenwerbung an
Taxen.
Die Klägerin betreibt eine Funkvermittlung für Taxenaufträge. Sie nimmt fernmündli-
che Anfragen nach Taxen entgegen und leitet sie gegen ein festes monatliches Ent-
gelt an Taxiunternehmer weiter, welche die Fahraufträge eigenverantwortlich ausfüh-
ren.
Im Jahr 1996 führte die Klägerin gemeinsam mit einem Reiseunternehmen eine
Werbeaktion für eine im Zeitraum vom 20. April bis 10. Mai 1997 stattfindende Aben-
teuerreise entlang der amerikanischen Bundesstraße "Route 66" durch. Sie reichte
an die ihrer Funkvermittlung angeschlossenen Taxiunternehmen Aufkleber in 30 cm
Breite und 8 cm Höhe weiter, die auf schwarzem Grund in großen gelben Lettern den
Schriftzug "66 66 66" sowie in kleinerer Schrift über jeder "66" das Wort "Route" und
darunter den Text "mit Wohnmobilen", "mit Motorrädern" sowie "Info: Telefon …"
trugen. Die Aufkleber wurden außen an den Taxen befestigt. Bei der Zahlenfolge "66
66 66" handelt es sich um die Telefonnummer der Klägerin für die Entgegennahme
von Fahraufträgen.
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Mit Bescheid vom 6. Januar 1996 forderte die Beklagte die Klägerin auf, bis zum
10. Februar 1997 in geeigneter Weise dafür zu sorgen, dass die an ihre Funkvermitt-
lung angeschlossenen Taxiunternehmen den Aufkleber von ihren Fahrzeugen ent-
fernten. Bei der Werbung mit der Telefonnummer der Funktaxivermittlung handele es
sich um eine nach § 26 Abs. 3 und 4 der Verordnung über den Betrieb von Kraft-
fahrzeugen im Personenverkehr (BOKraft) unzulässige Eigenwerbung.
Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Wider-
spruchsbescheid vom 20. März 1997 zurück und führte zur Begründung aus, zwar
betreibe die Klägerin als Taxivermittlung kein nach dem Personenbeförderungsge-
setz genehmigungspflichtiges Unternehmen und verstoße daher nicht selbst gegen
§ 26 Abs. 3 und 4 BOKraft; sie sei jedoch als Zweckveranlasserin für die Entfernung
der Aufkleber in Anspruch zu nehmen. Bei dem beanstandeten Aufkleber handele es
sich um unzulässige Eigenwerbung der an die Klägerin angeschlossenen Taxiunter-
nehmen.
Die Klägerin hat gegen diese Bescheide Anfechtungsklage erhoben und diese später
auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt. Zur Begründung hat sie vorge-
tragen, es fehle an einer rechtlichen Grundlage, wonach sie den ihr angeschlossenen
Taxiunternehmen das Anbringen von Werbung untersagen oder diese zwingen
könne, einmal angebrachte Werbung wieder zu entfernen. Die beanstandete Wer-
bung sei im Übrigen keine Eigenwerbung, sondern Fremdwerbung für das Reiseun-
ternehmen. Selbst wenn es sich bei dem Aufkleber um Werbung für ihre Funkver-
mittlung handeln sollte, läge hierin keine verbotene Eigenwerbung im Sinne von § 26
Abs. 3 BOKraft, weil sie nicht den Bestimmungen des Personenbeförderungsgeset-
zes unterliege. Jedenfalls verletze das Verbot der Eigenwerbung Art. 12 Abs. 1 GG.
Im Übrigen sei in anderen Bundesländern, so auch in Schleswig-Holstein, Eigenwer-
bung auf Taxen erlaubt, ohne dass negative Folgen der Freigabe der Eigenwerbung
bekannt geworden seien.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 18. August 1999 abgewiesen
und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei unbegründet. Er-
mächtigungsgrundlage für das ordnungsrechtliche Einschreiten der Beklagten seien
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§ 3 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 und 3 des hamburgischen Gesetzes zum Schutze der öf-
fentlichen Sicherheit und Ordnung i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Ord-
nungswidrigkeiten. Die beanstandete Werbung beeinträchtige die öffentliche Sicher-
heit. Sie verstoße gegen § 26 Abs. 3 BOKraft, wonach jede nach außen wirkende
Eigenwerbung an Taxen unzulässig sei. Die Klägerin sei ordnungspflichtig, weil sie
Verhaltensstörerin oder zumindest Beteiligte an einer Ordnungswidrigkeit sei. Der
Bescheid sei verhältnismäßig, die Adressatenauswahl fehlerfrei. Schließlich sei die
Regelung des § 26 Abs. 3 BOKraft verfassungsgemäß. Zweck der Bestimmung sei
es, nach außen die Funktionen der Taxis als öffentliche Verkehrsmittel sowie die
Chancengleichheit der Taxiunternehmer zu wahren. Das Verbot diene im Übrigen der
Vermeidung eines ruinösen Wettbewerbs und der Gewährleistung einer gleichmäßi-
gen, funktionierenden Grundversorgung der Bevölkerung mit Taxen durch die
weitgehend gleiche äußere Gestaltung der Fahrzeuge sowie die Gewährleistung na-
hezu identischer Rahmenbedingungen der Leistungserbringung im Taxengewerbe.
Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 5. März
2004 das verwaltungsgerichtliche Urteil aufgehoben und festgestellt, dass die Be-
scheide der Beklagten rechtswidrig gewesen sind. Zur Begründung hat es ausge-
führt, die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4
VwGO zulässig. Das Feststellungsinteresse ergebe sich aus dem Gesichtspunkt der
Wiederholungsgefahr. Die Klage sei auch begründet, denn die angefochtenen Be-
scheide seien rechtswidrig. Zwar sei die Beklagte zutreffend davon ausgegangen,
dass es sich bei der Anbringung der Werbeaufkleber auf den der Klägerin ange-
schlossenen Taxen um eine nach § 26 Abs. 3 BOKraft unzulässige Eigenwerbung
handele, an der die Klägerin als eigentliche Veranlasserin der Aktion zurechenbar
beteiligt gewesen sei. Die Rechtswidrigkeit der Aufforderung der Beklagten, für eine
Entfernung des Aufklebers zu sorgen, folge jedoch daraus, dass § 26 Abs. 3 BOKraft
mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sei. Das Verbot einer nach außen wirken-
den Eigenwerbung an Taxen und Mietwagen greife in die Freiheit der Berufsaus-
übung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ein. Das generelle Verbot der Eigenwerbung in
§ 26 Abs. 3 BOKraft sei nicht durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls ge-
rechtfertigt.
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Gegen dieses Urteil wendet sich die Beklagte mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht
zugelassenen Revision und trägt zur Begründung vor: Das Verbot der Eigenwerbung
in § 26 Abs. 3 BOKraft sei entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts mit
Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner
grundlegenden Entscheidung vom 25. März 1966 (BVerwGE 24, 12) die Verfas-
sungsmäßigkeit des Verbots der Eigenwerbung auf Außenflächen von Taxen bejaht.
Zu Unrecht meine das Oberverwaltungsgericht, diese Rechtsprechung sei durch die
Zulassung von Fremdwerbung an seitlichen Fahrzeugtüren mit Verordnung vom
30. Juni 1989 überholt. Nach heutiger Rechtslage sei lediglich die Begründung über-
holt, dass das Werbeverbot der Erkennbarkeit im Straßenverkehr durch einheitliche
äußerliche Kenntlichmachung der Taxen diene. Nach wie vor gültig sei jedoch die
Erwägung, dass Reklame auf Taxen das Vertrauen der Bürger in die Gleichwertigkeit
der Dienstleistungen von Taxen in Frage stelle und die Gefahr begründe, dass ein-
zelne Unternehmen aus Konkurrenzgründen unter Verstoß gegen Preis- und Sicher-
heitsvorschriften günstigere Leistungen erbringen. Unverändert tragfähig sei auch die
vom Verordnungsgeber in der amtlichen Begründung angeführte Erwägung, dass die
Zulassung von Eigenwerbung die Chancengleichheit im Taxengewerbe gefährde.
Nur das hinsichtlich der eigenen Leistung neutrale Erscheinungsbild von Taxen ge-
währleiste jedem Taxiunternehmer eine gleichmäßige Teilhabe am Markt, indem
seine Fahrzeuge am Taxenstand von den Kunden genauso benutzt würden wie die
Fahrzeuge seiner Konkurrenten. Als nachteilige Folge der Freigabe von Eigenwer-
bung sei außerdem zu befürchten, dass bezahlte Fremdwerbung und damit eine
wichtige Einnahmequelle für Taxiunternehmer wegfalle. Diese Einnahmequelle trage
bei der gegenwärtigen wirtschaftlich angespannten Situation zur Erhaltung der Funk-
tionsfähigkeit des Taxengewerbes bei.
Die Klägerin hält das angefochtene Urteil für zutreffend.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
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II.
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat zu Recht festgestellt,
dass der angefochtene Verwaltungsakt wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG
rechtswidrig gewesen ist.
Die angegriffene Verfügung, mit welcher der Klägerin aufgegeben wurde, für die Ent-
fernung der Aufkleber zu sorgen, ist auf das hamburgische Gesetz zum Schutz der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung und damit auf irrevisibles Landesrecht gestützt.
Die Auslegung von Landesrecht ist für das Revisionsgericht bindend (§ 173 VwGO
i.V.m. § 560 ZPO). Revisionsgerichtlich zu prüfen ist nur, ob das Oberverwaltungsge-
richt die sich im Rahmen der ordnungsrechtlichen Generalklausel stellenden bundes-
rechtlichen Fragen zur Anwendbarkeit und Wirksamkeit des Eigenwerbungsverbots
des § 26 Abs. 3 BOKraft zutreffend beurteilt hat. Das ist der Fall.
1. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die auf den Taxen
angebrachten Aufkleber mit der Telefonnummer der Vermittlungszentrale der Kläge-
rin eine dem § 26 Abs. 3 BOKraft unterfallende Eigenwerbung für die an die Vermitt-
lungszentrale der Klägerin angeschlossenen Taxiunternehmen darstellt. Nach § 26
Abs. 3 BOKraft ist nach außen wirkende Eigenwerbung an Taxen und Mietwagen
unzulässig. Demgegenüber erklärt § 26 Abs. 4 BOKraft die Fremdwerbung an Taxen
und Mietwagen mit Ausnahme von politischer und religiöser Werbung auf den seitli-
chen Fahrzeugtüren für zulässig. Der Begriff der Eigenwerbung ist daher in Abgren-
zung zur zulässigen Fremdwerbung zu definieren. Fremdwerbung ist Werbung für ein
anderes Unternehmen, das nicht identisch ist mit dem Unternehmen, welches die
Personenbeförderung mit Taxen durchführt. Eigenwerbung liegt immer dann vor,
wenn die Werbung jedenfalls auch darauf gerichtet ist, zur Benutzung des die Wer-
bung tragenden Taxis anzuregen. Dies kann durch Angabe einer Rufnummer für die
Bestellung des Taxis oder durch werbende Angaben für das Taxiunternehmen (z.B.
hinsichtlich der Ausstattung des Fahrzeuges oder besondere Qualitäten des Fahrers)
erfolgen. Durch Anbringung der Rufnummer der Vermittlungszentrale der Klägerin
wird sowohl für das Unternehmen der Klägerin als auch für die Taxiunternehmen
geworben, welche die durch die Klägerin vermittelten Fahraufträge ausführen. Sinn
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dieser Werbung ist es, die Rufnummer der Klägerin für die Bestellung von Taxen
bekannt zu machen und so eine Steigerung der Fahraufträge zu bewirken. Hiervon
profitieren neben der Vermittlungszentrale auch die jeweiligen dieser angeschlosse-
nen Taxiunternehmen und damit auch das einzelne Taxiunternehmen, das die
Werbung auf seinem Fahrzeug trägt.
2. Ebenso zutreffend ist die Auffassung des Berufungsgerichts, dass der Verstoß
gegen das in § 26 Abs. 3 BOKraft enthaltene Verbot der Eigenwerbung keine Stö-
rung der öffentlichen Sicherheit im Sinne der ordnungsrechtlichen Generalklausel ist,
weil das Verbot verfassungswidrig und damit unwirksam ist. Zwar verfügt § 26 Abs. 3
BOKraft in § 57 Abs. 1 Nr. 2 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) über eine
den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügende gesetzliche Ermächti-
gungsgrundlage. Die Bestimmung verletzt jedoch das Grundrecht der Berufsfreiheit
nach Art. 12 Abs. 1 GG.
2.1 Das Eigenwerbungsverbot für Taxen greift in die Berufsfreiheit der Taxiunter-
nehmer ein. Zu der nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Freiheit der Be-
rufsausübung gehört nicht nur die berufliche Praxis selbst, sondern auch jede Tätig-
keit, die mit der Berufsausübung zusammenhängt und dieser dient. In den Bereich
berufsbezogener Tätigkeiten fällt auch die berufliche Außendarstellung des Grund-
rechtsträgers einschließlich der Werbung für die Inanspruchnahme seiner Dienste.
Staatliche Maßnahmen, die ihn dabei beschränken, sind Eingriffe in die Freiheit der
Berufsausübung (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -
BVerfGE 85, 248 <256>; vom 22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88, 60/89, 1519/9/ -
BVerfGE 94, 372 <389>; vom 18. Februar 2002 - 1 BvR 1644/01 - NJW 2002, 3091
<3092>).
Eine gesetzliche Beschränkung der freien Berufstätigkeit hält einer Nachprüfung am
Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG nur stand, wenn sie durch hinreichende Gründe des
Gemeinwohls gerechtfertigt ist, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolg-
ten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung
zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden
Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist. Eingriffe in die Berufsfreiheit
dürfen nicht weiter gehen, als es die sie rechtfertigenden Gemeinwohlbelange erfor-
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dern (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29. Oktober 2002 - 1 BvR 525/99 - BVerfGE 106,
181 <191 f.>; vom 8. März 2005 - 1 BvR 2561/03 - NJW 2005, 1483, <1484>;
stRspr). Diesen Anforderungen wird das Verbot der Eigenwerbung an Taxen nicht
gerecht.
2.2 Als Gemeinwohlbelang, der eine Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit
rechtfertigen könnte, kommt die Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs
in Betracht. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt,
dass die Existenz und das Funktionieren des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen ein
schutzwürdiges Gemeinschaftsgut im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 12 Abs. 1
GG darstellt (BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. - BVerfGE 11,
168 <187> und vom 14. November 1989 - 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84 - BVerfGE
81, 70 <86>). Auf Taxen als Träger individueller Verkehrsbedienung kann im moder-
nen Großstadtverkehr "nicht mehr verzichtet werden; sie stellen die notwendige, von
keinem anderen Verkehrsträger übernehmbare Ergänzung des öffentlichen Linien-
und Straßenbahnverkehrs dar" (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960, a.a.O. S. 186).
Als öffentliche Verkehrsmittel unterliegen sie der Betriebs- und Beförderungspflicht
(vgl. §§ 21, 22 PBefG). An der Existenz- und Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs
besteht daher ein öffentliches Interesse.
Das generelle Verbot der Eigenwerbung in § 26 Abs. 3 BOKraft ist jedoch nicht ge-
eignet und erforderlich, die Existenz oder das Funktionieren des Taxenverkehrs zu
gewährleisten.
2.3 Soweit in der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.
BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1984 - BVerwG 7 C 45.82 - VRS 67, 306 <307> sowie
Beschluss vom 30. Juli 1986 - BVerwG 7 B 73.86 - VRS 71, 479 <480>) angenom-
men wurde, dass das Eigenwerbungsverbot der Sicherstellung einer einheitlichen
äußerlichen Kenntlichmachung der Taxen sowie der Wahrung der Chancengleichheit
durch Sicherstellung eines möglichst neutralen Aussehens und damit vernünftigen
Gründen des Gemeinwohls diene, kann hieran nicht mehr festgehalten werden. Die
Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr ist zwi-
schenzeitlich mehrfach in wesentlichen Punkten geändert worden. In der ursprüngli-
chen Fassung der Verordnung aus dem Jahr 1960 war jegliche Form von Werbung
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auf Außenflächen von Taxen verboten (vgl. § 20 Abs. 4 BOKraft in der Fassung vom
7. Juli 1960, BGBl I S. 553 sowie § 26 Abs. 3 BOKraft in der Fassung vom 21. Juni
1975, BGBl I S. 1573). Mit der Verordnung zur Änderung der Verordnung über den
Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr vom 19. April 1977 (BGBl I
S. 598) wurde durch die Einfügung von § 43 Abs. 1 Satz 2 BOKraft die Möglichkeit
eröffnet, Ausnahmen vom Werbeverbot zu bewilligen. Schließlich wurde mit der
Zweiten Verordnung zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften
vom 30. Juni 1989 (BGBl I S. 1273) durch die Einfügung von § 26 Abs. 4 BOKraft die
Fremdwerbung an Taxen und Mietwagen auf den seitlichen Außentüren mit Aus-
nahme von politischer und religiöser Werbung zugelassen; lediglich hinsichtlich der
Eigenwerbung wurde das generelle Verbot aufrechterhalten.
Wie auch die Beklagte einräumt, ist das generelle Verbot der Eigenwerbung nach der
Zulassung von Fremdwerbung auf den seitlichen Fahrzeugtüren durch die Einfügung
von § 26 Abs. 4 Satz 1 BOKraft nicht mehr geeignet, die leichte Erkennbarkeit von
Taxen im öffentlichen Straßenraum zu gewährleisten. Für die Erkennbarkeit ist
nämlich der Unterschied zwischen Fremd- und Eigenwerbung ohne jede Bedeutung.
Die Erkennbarkeit von Taxen im Straßenverkehr wird vielmehr dadurch gewährleis-
tet, dass alle Taxen durch einen hell-elfenbein-farbigen Anstrich und durch ein auf
dem Dach quer zur Fahrtrichtung anzubringendes Taxischild kenntlich gemacht sein
müssen (vgl. § 26 Abs. 1 BOKraft). Dagegen ist es für die Erkennbarkeit eines Taxis
im Straßenverkehr unerheblich, ob die Werbeaufschrift der Werbung für ein anderes
oder für das eigene Unternehmen dient.
2.4 Der in der amtlichen Begründung zu § 26 Abs. 3 BOKraft in der Fassung vom
21. Juni 1975 angeführte Grund für das Werbeverbot, die Chancengleichheit der
Unternehmen zu wahren (BRDrucks 153/75, S. 18), stellt keine Gemeinwohlerwä-
gung dar, die einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit rechtfertigen kann. Die
Chancengleichheit der Taxiunternehmen wird dadurch gewahrt, dass alle Unterneh-
mer denselben personenbeförderungsrechtlichen Vorgaben unterliegen. Das von der
Beklagten angeführte Interesse, allen Taxiunternehmern eine "gleichmäßige Teilhabe
am Markt" zu gewährleisten, berechtigt den Verordnungsgeber nicht zu einer
grundrechtsbeschränkenden Regelung. Die Aufgaben von Taxen als öffentliche Ver-
kehrsmittel werden von den Unternehmern im Wege des freien Wettbewerbs erfüllt
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(vgl. BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 - BVerwG 7 C 94.86 - BVerwGE 79, 208
<212>). Werbung für das eigene Unternehmen ist immer darauf gerichtet, Kunden zu
Lasten der Konkurrenz zu gewinnen. Dieses Verhalten ist im Rahmen der Be-
rufsausübungsfreiheit geschützt. Eine Regelung, die darauf gerichtet ist, andere
Marktteilnehmer vor den Auswirkungen erfolgreicher Eigenwerbung zu schützen,
dient daher keinem legitimen Gemeinwohlzweck (vgl. BVerfG, Beschluss vom
22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a. - BVerfGE 94, 372 <399>: "kein Konkurrenzschutz
und Schutz vor Umsatzverlagerungen"). Das Verbot des § 26 Abs. 3 BOKraft wäre
dafür im Übrigen ohnehin untauglich, weil es ausschließlich die Eigenwerbung am
Fahrzeug erfasst. Sonstige Werbeaktionen des Taxiunternehmers oder seiner Funk-
zentrale, die sich in gleicher Weise auf die Marktstellung auswirken, sind davon nicht
betroffen.
2.5 Der Auffassung der Beklagten, dass die Anbringung von Eigenwerbung auf
Taxen das Vertrauen der Bürger in die Gleichwertigkeit der Dienstleistungen von
Taxen in Frage stelle und die Gefahr des Verstoßes gegen Preis- und Sicherheits-
vorschriften aus Konkurrenzgründen begründe, kann ebenfalls nicht gefolgt werden.
Die entsprechenden Aussagen des Bundesverwaltungsgerichts zum generellen
Werbeverbot in § 20 Abs. 4 BOKraft in der Fassung vom 7. Juli 1960 (Urteil vom
25. März 1966 - BVerwG VII C 57.65 - BVerwGE 24, 12 <14>) können für die Beur-
teilung der heutigen Rechtslage nicht mehr herangezogen werden. Es ist selbstver-
ständlich, dass Taxen auch dann, wenn sie Eigenwerbung betreiben, an die auf der
Grundlage des Personenbeförderungsgesetzes ergangenen Sicherheits- und Tarif-
vorschriften gebunden sind. Kein potenzieller Taxikunde würde hieran zweifeln, wenn
ein Taxiunternehmer Eigenwerbung betreibt, etwa indem er mit seiner Rufnummer
oder der Rufnummer seiner Vermittlungszentrale wirbt. Es ist auch nicht erkennbar,
dass die Möglichkeit von Eigenwerbung an der Taxe zu einer Zunahme von
Verstößen gegen tarif- oder sicherheitsrechtliche Bestimmungen führen würde. Sollte
ein Taxiunternehmer mit einer Dienstleistung werben, die gegen beförderungs-
rechtliche Bestimmungen verstößt, hat die zuständige Behörde hiergegen im Einzel-
fall vorzugehen. Konkurrierende Taxiunternehmer könnten unter den im Gesetz ge-
gen den unlauteren Wettbewerb geregelten Voraussetzungen einen Anspruch auf
Unterlassung dieser Werbung geltend machen.
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2.6 Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Freigabe der Ei-
genwerbung an der Taxe ein ruinöser Wettbewerb entstünde, der die Existenz- und
Funktionsfähigkeit des Taxenverkehrs in Frage stellen würde. Ernsthafte Gründe, die
eine solche Befürchtung rechtfertigen könnten, hat die Beklagte nicht vorgetragen.
Dazu ist insbesondere festzuhalten, dass eine Gefährdung von Bestand und Funkti-
onsfähigkeit des Taxigewerbes nicht schon dann anzunehmen ist, wenn einzelne
Unternehmen im Wettbewerb nicht mithalten können. Der Hinweis der Beklagten, die
Zulassung von Eigenwerbung an Taxen werde Einzelunternehmer, die keiner Funk-
zentrale angeschlossen sind, in wirtschaftliche Schwierigkeiten bringen, rechtfertigt
daher nicht, zu ihren Gunsten Schutzbarrieren aufzurichten.
Auch das Argument, viele Taxiunternehmen seien auf die Einnahmen aus der
Fremdwerbung angewiesen, verkennt, dass es sich um Unternehmen handelt, die
auf einem Markt in Konkurrenz zueinander tätig sind. Es ist daher die eigenverant-
wortliche Entscheidung jedes Unternehmers, ob ihm die Fremdwerbung durch die
Werbeeinnahmen oder die Eigenwerbung durch erhöhtes Fahrgastaufkommen hö-
heren Gewinn verspricht.
2.7 Das Eigenwerbungsverbot ist schließlich nicht zur Verhinderung von Störungen
eines funktionsfähigen Taxenverkehrs erforderlich. Werbung für das eigene Taxiun-
ternehmen beinhaltet kein vergleichbares Konfliktpotential wie etwa Werbung politi-
schen und religiösen Inhalts, die nach § 26 Abs. 4 Satz 2 BOKraft verboten ist. Die-
sem Verbot liegt die - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende - Einschätzung
des Verordnungsgebers zu Grunde, dass politische und religiöse Werbung ein höhe-
res Konfliktpotential in sich birgt als allgemeine Produktwerbung, weil es ihretwegen
eher zu Konflikten kommen kann, die über eine geistige Auseinandersetzung hi-
nausgehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. November 1999 - 1 BvR 2310/98 - NJW
2000, 1326; BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 3 B 98.98 -
Buchholz 442.015 § 26 BOKraft Nr. 1). Es ist nicht ersichtlich, dass ähnliche Gefah-
ren von Werbung für das eigene Taxiunternehmen hervorgerufen werden könnten.
Insbesondere ist nicht zu befürchten, dass die Anbringung von Eigenwerbung auf
den Fahrzeugen zu nennenswerten Störungen am Taxenstand führen würde. Zwar
ist es denkbar, dass ein Kunde am Taxenstand deshalb nicht das erste abfahrbereite
Fahrzeug wählt, weil er wegen des Werbeinhalts ein bestimmtes Taxi benutzen will.
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Nach den von den jeweiligen Bundesländern erlassenen Taxenordnungen hat der
Fahrgast jedoch ohnehin das Recht, von den auf einem Taxenstand bereitgehaltenen
Taxen eine beliebige in Anspruch zu nehmen (vgl. § 6 Abs. 6 der Hamburger
Taxenordnung vom 7. Dezember 1984, GVBl I S. 249). Von diesem Wahlrecht ma-
chen Kunden auch dann Gebrauch, wenn keine Eigenwerbung im Sinne von § 26
Abs. 3 BOKraft betrieben wird, etwa weil sie ein großes Fahrzeug oder eine be-
stimmte Automarke bevorzugen. Eine zusätzliche Beeinträchtigung des Funktionie-
rens des Taxenverkehrs am Taxenstand ist bei Aufhebung des Eigenwerbungsver-
bots daher nicht zu erwarten.
3. Die Unwirksamkeit des Verbots der Eigenwerbung an Taxen führt nicht dazu, dass
solche Werbung über die nach § 26 Abs. 4 BOKraft für Fremdwerbung geltenden
Grenzen hinaus zulässig wäre. Zwar wird die Eigenwerbung dem Wortlaut nach von
dieser Vorschrift nicht erfasst. Sie muss jedoch darauf analog angewendet werden,
weil infolge der Verfassungswidrigkeit des § 26 Abs. 3 BOKraft eine vom Normgeber
nicht erkannte Regelungslücke besteht. Es ist geboten, sie durch die Übernahme der
für Fremdwerbung geltenden Schranken zu schließen, weil deren Beachtung sicher-
stellt, dass wesentliche Teile des Fahrzeugs den in § 26 Abs. 1 BOKraft vorge-
schriebenen elfenbeinfarbenen Anstrich behalten und damit die Erkennbarkeit als
Taxi gewährleistet ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler
Richter am Bundesverwaltungs-
gericht Prof. Dr. Rennert
ist wegen Urlaubs an der
Unterzeichnung verhindert.
Prof. Dr. Driehaus
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € fest-
gesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Recht der Verkehrswirtschaft
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 12 Abs. 1
PBefG
§ 57 Abs. 1 Nr. 2
BOKraft § 26 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 4
Stichworte:
Berufsfreiheit und Werbeverbote; Eigenwerbung an Taxen; Verbot der -; Fremdwer-
bung an Taxen.
Leitsätze:
1. Das Verbot der Eigenwerbung an Taxen (§ 26 Abs. 3 BOKraft) verletzt das Grund-
recht der Taxiunternehmer auf freie Berufsausübung und ist unwirksam.
2. Die Einschränkungen für Fremdwerbung an Taxen (§ 26 Abs. 4 BOKraft) gilt auch
für Eigenwerbung.
Urteil des 3. Senats vom 30. Juni 2005 - BVerwG 3 C 24.04
I. VG Hamburg vom 18.08.1999 - Az.: VG 13 VG 1925/97 -
II. OVG Hamburg vom 05.03.2004 - Az.: OVG 1 Bf 375/99 -