Urteil des BVerwG vom 24.07.2014

Anbau, Rücknahme, Europäisches Recht, Juristische Person

Sachgebiet:

Recht der Land- und Forstwirtschaft einschließlich

Förderungsmaßnahmen sowie des Tierzucht- und

Tierseuchenrechts

Rechtsquelle/n:

VO (EWG) Nr. 1766/92 Art. 8 Abs. 2

VO (EG) Nr. 97/95 Art. 1 Buchst. d, Art. 4 Abs. 1

MOG § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3

VwVfG § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2, § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2

Kartoffelstärkeprämienverordnung § 4a

BGB §§ 133, 157, 164 Abs. 2, § 166 Abs. 1

BVerwGE: nein

Fachpresse: ja

Stichwort/e:

Gemeinsame Agrarpolitik; Beihilfe; Ausgleichszahlung; Stärkekartoffeln;

Erzeuger; Kartoffelerzeuger; Erzeugervereinigung; Stärkehersteller;

Anbauvertrag; Falschbezeichnung; falsa demonstratio; Verwaltungsakt;

Bewilligung; Auslegung; Adressat; Regelungsadressat; Bekanntgabeadressat;

Vertretungsbefugnis; Vollmacht; schriftliche Vollmacht; Nachweis;

Nachweiserfordernis; Rückforderung; Rücknahme; Vertrauensschutz; unrichtige

Angaben.

Leitsatz/-sätze:

1. Die Regelung des § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung, nach

der die Vertretungsbefugnis des Stärkeherstellers durch schriftliche Vollmacht

nachzuweisen war, begründete keine Wirksamkeitsvoraussetzung für die erteilte

Vertretungsmacht, sondern beschränkt sich auf eine Nachweisregelung.

2. Eine Ausnahme vom Ausschluss schutzwürdigen Vertrauens wegen

unrichtiger Angaben (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG) kommt nicht schon

deshalb in Betracht, weil das Vorgehen mit der Behörde abgestimmt wurde.

Urteil des 3. Senats vom 24. Juli 2014 - BVerwG 3 C 23.13

I. VG Oldenburg vom 11. September 2007

Az: VG 12 A 4819/06

II. OVG Lüneburg vom 27. Juni 2012

Az: OVG 10 LB 33/10

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 23.13

OVG 10 LB 33/10

Verkündet

am 24. Juli 2014

Bech

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

- 2 -

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juli 2014

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Nieder-

sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Juni 2012

wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Klägerin, eine Landhandelsgesellschaft, wendet sich gegen die Rückforde-

rung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimm-

ten Kartoffeln im Wirtschaftsjahr 1995/96.

Die Klägerin schloss für die Wirtschaftsjahre 1995/96,1996/97 und 1997/98 An-

bau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln mit der Kyritzer Stärke GmbH oder

deren Muttergesellschaft, der Emsland Stärke GmbH. Diese Verträge verpflich-

teten die Klägerin als Erzeugerin jeweils zum Anbau von Stärkekartoffeln auf

einer der Größe nach bestimmten Fläche und zu deren Lieferung. Im Gegenzug

verpflichtete sich der Stärkehersteller zur Abnahme und zur Zahlung des Er-

zeugermindestpreises. Daneben schloss die Klägerin mit mehreren Landwirten

ebenfalls Anbau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln. In diesen Verträgen

verpflichteten sich die Landwirte, auf gleichfalls der Größe nach bestimmten

Flächen für die Klägerin Stärkekartoffeln anzubauen und sie an die Klägerin zu

liefern. Im Gegenzug verpflichtete sich die Klägerin, die Kartoffeln abzunehmen,

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an die Kyritzer Stärke GmbH zu liefern und den Erzeugermindestpreis zu zah-

len.

Entsprechend den für das Wirtschaftsjahr 1995/96 von der Kyritzer Stärke

GmbH gestellten Anträgen bewilligte das Ministerium für Ernährung, Landwirt-

schaft und Forsten des Landes Brandenburg in mehreren an die Kyritzer Stärke

GmbH adressierten Bescheiden Ausgleichszahlungen für die Stärkekartoffel-

erzeuger. Die ihr ausgezahlten Ausgleichsbeträge leitete die Kyritzer Stärke

GmbH anteilig an die Klägerin weiter.

Bei Vor-Ort-Kontrollen wurde festgestellt, dass die Klägerin im Wirtschaftsjahr

1995/96 die gesamte gelieferte Stärkekartoffelmenge nicht selbst erzeugt hatte,

sondern durch Inhaber von Unterverträgen hatte erzeugen und liefern lassen. In

einem Prüfbericht wird darüber hinaus ausgeführt, nach Inkrafttreten der Ver-

ordnung (EG) Nr. 97/95 habe der zuständige Prüfer veranlasst, dass zwischen

den Händlern und den tatsächlichen Erzeugern Unterverträge abgeschlossen

worden seien, um so eine Erzeugervereinigung zu schaffen. Bis zur Kenntnis

von der gegenteiligen Auffassung der Europäischen Union im Sommer 1998 sei

die Konstruktion Stärkefabrik - Händler - Erzeuger in Verbindung mit einer Be-

stätigung des Händlers, die Erzeuger ausbezahlt zu haben, als subventionsun-

schädlich angesehen worden.

Mit Bescheid vom 4. September 2000 nahm die Bezirksregierung Weser-Ems

die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1995/96 gegenüber der Klä-

gerin zurück, soweit damit Ausgleichszahlungen für die von der Klägerin bezo-

genen, von ihr aber nicht erzeugten Stärkekartoffeln bewilligt worden waren,

und forderte 16 894,54 DM (= 8 638,04 €) zurück. Mit einem weiteren Bescheid

forderte die Bezirksregierung in gleicher Weise die Ausgleichszahlungen für die

beiden folgenden Wirtschaftsjahre zurück.

Mit ihren Widersprüchen machte die Klägerin unter anderem geltend, sie sei

nicht Adressatin der Bewilligungsbescheide, weshalb die Rückforderungsbe-

scheide nicht ihr gegenüber hätten ergehen dürfen. Sie sei zu keinem Zeitpunkt

als Erzeugerin von Stärkekartoffeln aufgetreten und habe lediglich Anbauver-

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träge zwischen den Landwirten und den Stärkeunternehmen vermittelt. Nicht

sie, sondern die einzelnen Landwirte, an die sie die Ausgleichszahlungen wei-

tergeleitet habe, seien die richtigen Rückforderungsadressaten. Da das Verfah-

ren der Beantragung und Weiterleitung der Ausgleichszahlungen mit den zu-

ständigen brandenburgischen Behörden abgestimmt gewesen sei, genieße sie

Vertrauensschutz.

Die Beklagte wies die Widersprüche der Klägerin zurück. Die hiergegen erho-

bene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 11. September 2007 ab-

gewiesen.

Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des

Verwaltungsgerichts teilweise geändert. Soweit es das Wirtschaftsjahr 1995/96

betrifft, hat es den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 4. Septem-

ber 2000 und den diesbezüglichen Widerspruchsbescheid vom 22. September

2006 hinsichtlich der darin dem Grunde nach für das Jahr 1995 festgesetzten

Zinsen aufgehoben, im Übrigen aber die Berufung zurückgewiesen. Zur Be-

gründung hat es ausgeführt, die Klägerin sei Regelungsadressatin der Bewilli-

gungsbescheide; denn sie sei durch die Kyritzer Stärke GmbH wirksam vertre-

ten worden. Die Klägerin habe zwar deren wirksame Bevollmächtigung zuletzt

bestritten. Das sei jedoch nicht glaubhaft. Sie habe die Vertretungsbefugnis erst

in Abrede gestellt, nachdem sie von der Rechtsauffassung des Berufungsge-

richts Kenntnis gehabt habe, dass gemäß § 4a Abs. 1 Satz 5 der Kartoffelstär-

keprämienverordnung eine schriftliche Vollmacht erforderlich sei. Zuvor habe

sie sich selbst darauf berufen, von der Kyritzer Stärke GmbH vertreten worden

zu sein. Daran müsse sie sich festhalten lassen. Den ihr gegenüber ausgespro-

chenen Rücknahmeentscheidungen stehe auch nicht entgegen, dass die Bewil-

ligungsbescheide nicht erkennen ließen, mit wem das Rechtsverhältnis seiner-

zeit begründet worden sei. Nach Inhalt und Begleitumständen der Bewilligun-

gen sei die Klägerin Adressatin der Ausgleichszahlungen, deren Höhe ebenfalls

jeweils bestimmt sei. Die Bewilligungen seien rechtswidrig, weil die Ausgleichs-

zahlungen einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger voraussetzten. Die Klägerin

sei jedoch keine Erzeugerin, weil sie selbst keine Kartoffeln angebaut und die

Voraussetzungen einer Erzeugervereinigung nicht erfüllt habe. Sie könne sich

- 5 -

gegenüber der Rücknahme auch nicht auf Vertrauensschutz berufen; denn sie

habe die Bewilligungen durch unrichtige Angaben erwirkt. Sie habe sich in dem

zugrundeliegenden Anbauvertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH unzutreffend

als Erzeugerin bezeichnet. Das sei jedenfalls mitursächlich für die rechtswidri-

gen Bewilligungen gewesen und der Klägerin zuzurechnen, weil sie bei der An-

tragstellung von der Kyritzer Stärke GmbH wirksam vertreten worden sei. Vor

diesem Hintergrund könne sie sich nicht darauf berufen, dass die Art und Weise

der Antragstellung mit der Bewilligungsbehörde abgestimmt gewesen sei. Auch

die Rückforderung der Ausgleichszahlungen sei danach rechtmäßig. Die Kläge-

rin könne nicht den Wegfall der Bereicherung geltend machen, denn sie habe

die Umstände gekannt, nach denen sie nicht Erzeugerin im Sinne der einschlä-

gigen Vorschriften gewesen sei.

Auf die Beschwerde der Klägerin hat der Senat die Revision zugelassen, soweit

mit dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts die Klage gegen den das Wirt-

schaftsjahr 1995/96 betreffenden Bescheid vom 4. September 2000 abgewie-

sen worden ist.

Zur Begründung ihrer Revision trägt die Klägerin vor, sie sei nicht Adressatin

der Bewilligungsbescheide und könne damit auch nicht Adressatin der Rück-

nahme sein, weil sich die Bewilligungen ihr nicht zuordnen ließen. Das Ober-

verwaltungsgericht sei verfahrensfehlerhaft über ihr Vorbringen hinweggegan-

gen, dass sie die Kyritzer Stärke GmbH nicht schriftlich bevollmächtigt habe.

Die Anträge seien nicht wirksam für sie gestellt worden; denn die nach der Kar-

toffelstärkeprämienverordnung erforderliche schriftliche Vollmacht habe nicht

vorgelegen. Selbst wenn eine formlose Vollmacht genüge, sei sie nicht Begüns-

tigte der Bewilligungen, weil sie lediglich für die Erzeuger der Kartoffeln als

Vermittlerin gehandelt habe. Das habe die Kyritzer Stärke GmbH gewusst.

Auch die Bewilligungsbehörde habe die Erzeuger der Kartoffeln gekannt; die

Vertragsverhältnisse seien mit ihr abgestimmt gewesen. Der Behörde sei daher

bewusst gewesen, dass die Kyritzer Stärke GmbH die tatsächlichen Kartoffel-

erzeuger vertrete. Dementsprechend sei sie, die Klägerin, nicht in das Bewilli-

gungsverfahren einbezogen worden. Das formale Vertragsverhältnis zwischen

ihr und der Kyritzer Stärke GmbH rechtfertige es nicht, sie gleichwohl als Be-

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günstigte der Bewilligungsbescheide zu betrachten. Der Anbau- und Lieferver-

trag mit der Kyritzer Stärke GmbH ergänze einen Vertrag aus dem Jahr 1992

und stelle klar, dass er die beigefügten Einzelverträge mit den Erzeugern zu-

sammenfasse. Dass sie, die Klägerin, in diesem als Erzeugerin bezeichnet

werde, sei eine unschädliche Falschbezeichnung. Da von einem einheitlichen

Vertrag auszugehen sei, seien die beteiligten Erzeuger als Erzeugervereinigung

zu betrachten. Diese Konstruktion sei unionsrechtlich zulässig gewesen; denn

es sei nicht vorgeschrieben, den Anbauvertrag in einem einzigen Dokument zu

verkörpern. Vor diesem Hintergrund seien die Bewilligungen rechtmäßig und

eine Rücknahme schon deshalb ausgeschlossen. Die erforderlichen Anbauver-

träge hätten vorgelegen und die Ausgleichszahlungen seien unstreitig vollstän-

dig an die Erzeuger ausgekehrt worden. Darüber hinaus könne sie sich auf Ver-

trauensschutz berufen, da sie keine falschen oder unrichtigen Angaben ge-

macht habe; der Bewilligungsbehörde seien die tatsächlichen Verhältnisse be-

kannt gewesen. Wenn sie im Antragsverfahren als Erzeugerin bezeichnet wor-

den sei, sei ihr dies mangels formwirksamer Vollmacht nicht zuzurechnen. Ab-

gesehen davon hätten die Ausgleichszahlungen auch bei Kenntnis der richtigen

Angaben bewilligt werden müssen. Schließlich habe sei keinen Vorteil erlangt.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Entgegen dem Revisionsvor-

bringen sei die Klägerin nicht lediglich als Gehilfin der Kartoffelerzeuger tätig

geworden. Vielmehr habe eine eigenständige Vertragsbeziehung zwischen ihr

und der Kyritzer Stärke GmbH bestanden. Unzutreffend sei auch die Annahme,

es habe sich um eine zulässige Erzeugervereinigung gehandelt. Im Übrigen sei

mehrfach bestritten worden, dass die Klägerin unentgeltlich vermittelt habe. Es

sei davon auszugehen, dass sie ihre Dienstleistung nicht selbstlos erbracht ha-

be.

Die zulässige Revision der Klägerin ist nicht begründet. Zwar verletzt das Beru-

fungsurteil revisibles Recht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO; es stellt sich je-

doch aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

- 7 -

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass der Rücknahme-

und Rückforderungsbescheid vom 4. September 2000 seine Rechtsgrundlage

in § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 des Gesetzes zur Durchführung der gemein-

samen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) findet, das hier in

der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBI I S. 1847), geän-

dert durch Gesetz vom 13. April 2006 (BGBI I S. 855), anzuwenden ist. Diese

Bestimmungen tragen der Verpflichtung der Mitgliedstaaten Rechnung, rechts-

widrig gewährte Beihilfen der Europäischen Union in der Regel und - erforderli-

chenfalls - aufgrund nationaler Rechtsvorschriften zurückzufordern (Art. 4

Abs. 1 VO Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995

über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften

und - für den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik - Art. 9 Abs. 1 Buchst. a

VO Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung

der Gemeinsamen Agrarpolitik; vgl. auch EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998

- Rs. C-366/95, Steff-Houlberg - Slg. I-2661, Rn. 15 m.w.N.).

1. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Beschei-

de in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und

§ 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG)

sind anzuwenden.

a) Bei den Ausgleichszahlungen, deren Bewilligungen zurückgenommen wur-

den, handelt es sich um unionsrechtlich im Sinne von § 1 Abs. 2 MOG geregel-

te Fälle einer produktbezogenen Beihilfe für Marktordnungswaren gemäß § 6

Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g MOG (vgl. Teilurteil vom 9. Dezember 2004 - BVerwG

3 C 37.03 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198 S. 61). Sie

beruhen auf Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom

30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABI Nr. L

181 S. 21 - im Folgenden: VO Nr. 1766/92), der für das Wirtschaftsjahr

1995/96 in seiner zuletzt mit Verordnung (EG) Nr. 1863/95 des Rates vom

17. Juli 1995 (ABI Nr. L 179 S. 1) geänderten Fassung maßgeblich war.

b) Im Ergebnis ist das Berufungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen,

dass die Bescheide für das Wirtschaftsjahr 1995/96, soweit damit Ausgleichs-

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zahlungen für die von der Klägerin bezogenen, von ihr aber nicht erzeugten

Stärkekartoffeln gewährt worden waren, gegenüber der Klägerin zurückzuneh-

men waren. Dabei hat es zutreffend zugrunde gelegt, dass ein rechtswidriger

Verwaltungsakt gegenüber demjenigen zurückzunehmen ist, mit dem das durch

den Verwaltungsakt begründete Rechtsverhältnis besteht, also gegenüber dem

Regelungsadressaten oder dessen Rechtsnachfolger (Teilurteil vom 9. Dezem-

ber 2004 a.a.O. S. 62 m.w.N.). Das setzt zugleich voraus, dass der Verwal-

tungsakt gegenüber seinem Regelungsadressaten wirksam geworden ist. Bei-

des ist in Bezug auf die Klägerin der Fall.

aa) Das Berufungsgericht hat die Bewilligungsbescheide dahin ausgelegt, dass

die Klägerin Regelungsadressatin der auch der Höhe nach bestimmten Aus-

gleichszahlungen gewesen sei. Diese Auslegung ist wegen der Bindungswir-

kung der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2

VwGO) nicht in vollem Umfang revisibel. Was den tatrichterlich ermittelten Er-

klärungsinhalt der Bewilligungsbescheide betrifft, bedarf es grundsätzlich einer

Verfahrensrüge, um die vorinstanzliche Auslegung einer revisionsgerichtlichen

Kontrolle zu unterwerfen. Der Revision unterliegt allerdings die Frage, ob die

Auslegung des Tatsachengerichts die Auslegungsregeln beachtet und im Ein-

klang mit allgemeinen Erfahrungssätzen und Denkgesetzen steht. Dabei darf

aber nicht außer Acht gelassen werden, dass die Auslegung einer Willenserklä-

rung ebenso wie die eines Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tat-

sachenfeststellung, sondern ein Ineinander von tatsächlichen Feststellungen

und Rechtsanwendungen ist (Urteil vom 31. Mai 2012 - BVerwG 3 C 12.11 -

Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 113 Rn. 15, vgl. Neumann, in: Sodan/

Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 164 ff.).

Für die Auslegung eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB

der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung

verstehen konnte. Abzustellen ist auf den Inhalt des Bescheides, aber auch auf

die bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Begleitumstände. Dazu gehö-

ren insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge und die zu-

grundeliegenden Rechtsnormen. Der Bekanntgabeadressat ist nicht notwendig

auch Regelungsadressat (vgl. Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C

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2.00 - BVerwGE 115, 274 <279> und Teilurteil vom 9. Dezember 2004 a.a.O.

S. 62).

Das Berufungsgericht ist ersichtlich von diesem materiell-rechtlichen Verständ-

nis ausgegangen. Vor dem Hintergrund des in § 4a der Kartoffelstärkeprämien-

verordnung geregelten Verfahrens der Beantragung und Bewilligung von Aus-

gleichszahlungen über einen Stärkehersteller hat es festgestellt, dass die

Kyritzer Stärke GmbH hinsichtlich der Ausgleichszahlungen lediglich Bekannt-

gabeadressatin der Bescheide war, während Regelungsadressaten die als Er-

zeuger von Stärkekartoffeln in den Blick genommenen Personen gewesen sei-

en. Es hat diese Annahme zudem darauf gestützt, dass die Ausgleichszahlun-

gen „zur Auszahlung an die anspruchsbeteiligten Stärkekartoffelerzeuger“ ge-

währt wurden. Das entspricht der Rechtsprechung des Senats (Teilurteil vom

9. Dezember 2004 a.a.O. S. 62 f.).

Hinsichtlich der mit den Bewilligungsbescheiden begünstigten Personen und

der Höhe der ihnen zuzuordnenden Ausgleichszahlungen hat das Berufungsge-

richt auf die in den Bewilligungsbescheiden jeweils in Bezug genommenen Ab-

rechnungsläufe und die Antragsunterlagen abgestellt. Aus den nach Unions-

recht vorzulegenden Unterlagen und den in den vorgelegten Behördenakten do-

kumentierten Vorgängen ergebe sich, dass die zurückgeforderten Ausgleichs-

zahlungen zum Anbau- und Liefervertrag zwischen der Kyritzer Stärke GmbH

und der Klägerin und damit zu Gunsten der Klägerin erbracht worden seien.

Die Klägerin hat gegen diese tatsächlichen Feststellungen keine Verfahrensrü-

gen erhoben. Auch rechtlich ist die Auslegung nicht zu beanstanden. Zwar wur-

den die Ausgleichszahlungen damit entgegen den Vorgaben des materiellen

Rechts jemandem bewilligt, der selbst keine Stärkekartoffeln angebaut hat. Die

Auslegung ist aber deshalb folgerichtig, weil die Klägerin in dem für die Bewilli-

gung erforderlichen Anbauvertrag (Art. 8 Abs. 2 VO Nr. 1766/92) zwi-

schen ihr und dem Stärkeunternehmen Kyritzer Stärke GmbH als Erzeugerin

benannt wurde und sich die Bewilligungen nach den tatsächlichen Feststellun-

gen des Berufungsgerichts auf diesen Vertrag beziehen. Der Einwand der Klä-

gerin, sie habe den Vertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH als Vertreterin der

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Stärkekartoffelerzeuger geschlossen, ist angesichts des Vertragsinhalts nicht

berechtigt. Ein Anbauvertrag, wie er in Art. 1 Buchst. e der Verordnung (EG)

Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 (ABl Nr. L 16 S. 3) definiert war

und dessen Mindestangaben Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 97/95 regelte, musste

unter anderem den Namen und die Anschrift des Erzeugers oder der Erzeuger-

vereinigung und die Größe der Anbaufläche enthalten. Der Vertrag, auf den die

Bewilligungen bezogen wurden, benennt als Erzeugerin ausdrücklich die Kläge-

rin und enthält die Aussage, sie baue auf einer Fläche von 30 ha Stärkekartof-

feln an. Er enthält keinen Hinweis auf ein Vertretungsverhältnis. Etwas anderes

ergibt sich auch nicht aus dem Vertrag vom 15. Dezember 1992, der als Grund-

lage des Anbauvertrages genannt wird. Mit ihm erwarb die Klägerin von der

Kyritzer Stärke GmbH entgeltlich ein „Lieferrecht“ für Stärkekartoffeln „aus

eigenem Anbau“. Die Benennung der Klägerin als Erzeugerin ist auch keine

unschädliche Falschbezeichnung. Die Klägerin knüpft mit dieser Überlegung an

den zivilrechtlichen Grundsatz an, dass für den Vertragsinhalt ungeachtet des

objektiven Erklärungsinhalts der Willenserklärungen der subjektive Wille der

Parteien maßgeblich ist, wenn dieser übereinstimmt (falsa demonstratio non

nocet). Auf den Anbauvertrag als Bewilligungsvoraussetzung der Ausgleichs-

zahlung ist dieser Grundsatz jedoch unter den hier gegebenen Umständen nicht

anwendbar; denn mit dem Vertrag sollte gegenüber der Bewilligungsbehörde

der Nachweis der Bewilligungsvoraussetzungen geführt und deren Kontrolle

ermöglicht werden (vgl. BGH, Urteil vom 17. Dezember 1985 - KZR 4/85 - NJW-

RR 1986, 724 <726> m.w.N.). Dementsprechend lassen sich die Verträge zwi-

schen der Klägerin und der Kyritzer Stärke GmbH sowie zwischen der Klägerin

und den einzelnen Stärkekartoffelherstellern auch nicht als einheitliches Ver-

tragsverhältnis deuten, in dem die Klägerin nicht Vertragspartei sondern ledig-

lich Vermittlerin gewesen wäre.

bb) Das Berufungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass die Klä-

gerin im Antragsverfahren wirksam durch die Kyritzer Stärke GmbH vertreten

worden ist und sich deshalb deren Wissen um die Umstände, die vom Beru-

fungsgericht bei seiner Auslegung berücksichtigt worden sind, zurechnen las-

sen muss (§ 166 Abs. 1 BGB analog).

- 11 -

Anders als das Berufungsgericht an anderer Stelle des Urteils entscheidungs-

tragend darlegt (so seine Ausführungen zu dem Wirtschaftsjahr 1996/97 - UA

S. 19 f.) und damit denknotwendig auch für das hier betroffene Wirtschaftsjahr

voraussetzt, war dafür allerdings eine schriftliche Vollmacht nicht erforderlich.

Deshalb greift die der Sache nach berechtigte Verfahrensrüge der Klägerin, sie

habe niemals behauptet, der Kyritzer Stärke GmbH eine schriftliche Vollmacht

erteilt zu haben, so dass ihr das Berufungsgericht nicht vorhalten dürfe, sich mit

dem Bestreiten einer wirksamen Bevollmächtigung in Widerspruch zu ihrem

bisherigen Vortrag zu setzen, im Ergebnis nicht durch.

Gemäß § 4a Abs. 1 Satz 1 der zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Kartof-

felstärkeprämienverordnung vom 25. August 1976 (BGBl I S. 2585) in der für

das Wirtschaftsjahr 1995/96 geltenden Fassung vom 8. Dezember 1993 (BGBl I

S. 2005) konnte sich ein Kartoffelerzeuger bei dem Antrag auf Gewährung der

Ausgleichszahlung durch den Stärkehersteller, mit dem er einen Anbau- und

Liefervertrag über zur Stärkeherstellung bestimmte Kartoffeln geschlossen hat-

te, vertreten lassen. Diese einseitig in der Rechtsmacht des Erzeugers stehen-

de Möglichkeit verpflichtete den Stärkehersteller, den Antrag auf Gewährung

von Ausgleichszahlungen im Namen des Erzeugers gleichzeitig mit seinem ei-

genen Prämienantrag nach § 4 der Verordnung schriftlich zu stellen, wobei sei-

ne Vertretungsbefugnis „durch schriftliche Vollmacht nachzuweisen“ war (§ 4a

Abs. 1 Satz 4 und 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung).

Das Berufungsgericht hat aus dem Wortlaut gefolgert, eine Vollmacht bedürfe

„nicht nur“ schriftlicher Form, sondern sei „zudem“ in dieser Form nachzuwei-

sen. Es hat damit im Ansatz zutreffend zwischen der Schriftform als Wirksam-

keitsvoraussetzung und als (bloßes) Nachweiserfordernis unterschieden. Der

Wortlaut der Vorschrift beschränkt sich jedoch auf die Aussage, dass ein Nach-

weis zu führen und dieser durch eine schriftliche Vollmacht zu erbringen ist.

Die aus Anlass der Einführung der Ausgleichszahlungen mit Eilverordnung vom

23. August 1993 (BGBl I S. 1512) eingefügte, nachfolgend mit Zustimmung des

Bundesrates durch Änderungsverordnung vom 8. Dezember 1993 (BGBl I

S. 2005) entfristete Regelung sollte das neben die Prämien für die Hersteller

- 12 -

von Kartoffelstärke hinzutretende Bewilligungsverfahren für Ausgleichszahlun-

gen vereinfachen und den zusätzlichen Verwaltungsaufwand gering halten

(BRDrucks 747/93 S. 3). Mit dem schriftlichen Antrag und dem Nachweis in

Schriftform gemäß § 4a Abs. 1 Satz 4 und 5 der Kartoffelstärkeprämienverord-

nung hat der Gesetzgeber das in § 4 der Kartoffelstärkeprämienverordnung für

die Herstellerprämie enthaltene Prinzip des schriftlichen Verfahrens übernom-

men. Das diente einem möglichst einfachen und zugleich effektiven Verwal-

tungsverfahren, lässt aber nicht erkennen, dass die Erzeuger von Stärkekartof-

feln durch ein Schriftformerfordernis hätten geschützt werden sollen. Dies be-

stätigt auch § 14 VwVfG. Ließ sich ein Kartoffelerzeuger nicht vom Stärkeher-

steller vertreten - was praktisch fern liegen mochte, aber möglich war - so war

ihm nicht verwehrt, seinen Antrag von einem bevollmächtigten Dritten stellen zu

lassen. Für die auf diesen Fall anwendbare allgemeine Regelung des § 14

VwVfG ist aber anerkannt, dass mit ihr eine bestimmte Form für die Erteilung

einer Vollmacht nicht vorgegeben, sondern nur eine Nachweisregelung getrof-

fen ist (vgl. Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 14

Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 14 Rn. 17). Die Vorschriften

unterscheiden sich lediglich darin, dass der Nachweis im Falle der Kartoffelstär-

keprämienverordnung stets, im Falle des Verwaltungsverfahrensgesetzes nur

auf Verlangen zu erbringen war. Schließlich führt auch der Gedanke des Beru-

fungsgerichts nicht weiter, dass im Falle eines fehlenden Nachweises gemäß

§ 4a Abs. 1 Satz 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung nach den Grundsät-

zen einer Duldungsvollmacht ein schutzwürdiges Vertrauen der Bewilligungs-

behörde in den Bestand einer Vollmacht nicht bestehe. Für die Frage, ob eine

Vollmacht wirksam nur schriftlich oder aber auch formlos erteilt werden konnte,

ist das nicht weiter bedeutsam. Entscheidend ist insoweit allenfalls die Schutz-

bedürftigkeit des Vertretenen, gegen den sich die Wirkungen der Vollmacht

richten.

Vor diesem Hintergrund erweist sich das Urteil trotz des zu Recht gerügten Ver-

fahrensmangels als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil die Klägerin im Bewilli-

gungsverfahren ungeachtet einer fehlenden schriftlichen Vollmacht wirksam von

der Kyritzer Stärke GmbH vertreten wurde. Die Klägerin hat im Revisionsverfah-

ren übereinstimmend mit ihrem früheren Vorbringen geltend gemacht, sie habe

- 13 -

im Berufungsverfahren eine schriftliche Bevollmächtigung der Kyritzer Stärke

GmbH bestritten, wobei die Betonung auf dem Fehlen der Schriftform gelegen

habe. Hingegen habe sie nicht in Abkehr von ihrem bisherigen Vorbringen be-

hauptet, die Kyritzer Stärke GmbH habe nicht als ihre Vertreterin gehandelt. Die

Aktivität der Kyritzer Stärke GmbH im Rahmen des Antragsverfahrens auf Aus-

gleichszahlungen sei mit ihrem Wissen und ihrem Einverständnis erfolgt; die

Handlungen seien abgestimmt gewesen. Dies geht über eine bloße Duldung

hinaus und schließt die Annahme aus, die Kyritzer Stärke GmbH könnte als

vollmachtlose Vertreterin gehandelt haben.

Der Annahme eines mit der Klägerin begründeten Rechtsverhältnisses lässt

sich auch nicht entgegenhalten, dass sie ihrerseits als Vertreterin der Kartoffel-

erzeuger gehandelt habe. Die Klägerin stützt sich dazu auf die von ihr mit den

Erzeugern geschlossenen Verträge, die den Auftrag und die Vollmacht enthal-

ten hätten, die Ausgleichszahlungen für die Erzeuger zu vermitteln. Das trifft so

jedoch nicht zu. Die diesbezüglichen Anbau- und Lieferverträge des Wirt-

schaftsjahres 1995/96, die sich allein in einer vom 8. März 1995 datierenden

Fassung in den Behördenakten finden, verweisen zunächst auf eine Vertrags-

menge, über die die Klägerin verfüge (§ 1). Sämtliche Verpflichtungen sind so

gefasst, dass sie zwischen der Klägerin und den Kartoffelerzeugern bestehen.

Entgegen der Ansicht der Klägerin enthält § 6 dieser Verträge keine Bevoll-

mächtigung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin im

gerichtlichen Verfahren vorgelegten Vertrag vom 4. April 1995. Nach dessen

§ 6 „verfügte“ der Erzeuger lediglich, dass die Ausgleichszahlungen an die Klä-

gerin ausgezahlt werden sollten. Dem lässt sich aber nicht entnehmen, dass die

Klägerin die Kyritzer Stärke GmbH nicht selbst, sondern im Namen der Erzeu-

ger bevollmächtigt hat. Dies bestätigt im Übrigen auch die Praxis der Folgejah-

re. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts bevollmächtigte die Kläge-

rin die Kyritzer Stärke GmbH in den zwischen ihnen für die Wirtschaftsjahre

1996/97 und 1997/98 geschlossenen Anbau- und Lieferverträgen. Ist damit

aber der Wille, in fremdem Namen zu handeln, nicht erkennbar hervorgetreten,

so kommt der Mangel des Willens, im eigenen Namen zu handeln, nicht in Be-

tracht (§ 164 Abs. 2 BGB analog).

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cc) War danach die Kyritzer Stärke GmbH von der Klägerin bevollmächtigt, sie

im Verfahren der Bewilligung der Ausgleichszahlungen zu vertreten, so wurden

die an die Klägerin gerichteten Bewilligungsbescheide mit ihrer Bekanntgabe

gegenüber der Kyritzer Stärke GmbH wirksam (§ 1 Abs. 1 NVwVfG, § 43 Abs. 1

Satz 1 VwVfG) und war das damit gegenüber der Klägerin begründete Rechts-

verhältnis auch ihr gegenüber zurückzunehmen.

c) Mit der Beschränkung der Rücknahme der Bewilligungsbescheide auf Aus-

gleichszahlungen für von der Klägerin bezogene, von ihr aber nicht erzeugte

Stärkekartoffeln, ist zugleich der Grund ihrer Rechtswidrigkeit aufgezeigt; denn

gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. a VO (EWG) Nr. 1766/92 konnten nur Erzeuger

von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten.

Erzeuger in diesem Sinne war nach der Begriffsdefinition des Art. 1 Buchst. d

VO (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung

dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in

ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem

Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen lieferte. Dass

die Klägerin damals keine Stärkekartoffeln erzeugt hat und damit nicht als Er-

zeugerin angesehen werden kann, ist unstreitig und bindend festgestellt. Sie

war auch keine Erzeugervereinigung, wie das Berufungsgericht zutreffend aus-

geführt hat.

d) Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide steht Vertrauensschutz nicht

entgegen. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG bestimmt sich dieser nach § 48

Abs. 2 bis 4 VwVfG. Die Bewilligung darf nicht zurückgenommen werden, so-

weit der Begünstigte auf ihren Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter

Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist

(§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Darauf kann sich allerdings von vornherein nicht

berufen, wer die Bewilligung durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Be-

ziehung unrichtig oder unvollständig waren (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG).

Diese Bestimmungen sind hier mangels spezieller unionsrechtlicher Vertrau-

ensschutzregelungen maßgeblich. Zutreffend hat das Berufungsgericht ausge-

führt, dass insbesondere die Vertrauensschutzregelungen des Integrierten Ver-

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waltungs- und Kontrollsystems keine Anwendung finden. Dem danach anzu-

wendenden nationalen Recht sind allerdings durch das Unionsrecht (auch) bei

der Rückforderung von unionsrechtlichen Beihilfen Grenzen gezogen; den Inte-

ressen der Europäischen Union ist bei der Abwägung der widerstreitenden Inte-

ressen in vollem Umfang Rechnung zu tragen (EuGH, Urteile vom 21. Septem-

ber 1983 - Rs. C-205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor - Slg. 2633 Rn. 30 ff.,

vom 12. Mai 1998 - Rs. C-366/95, Steff-Houlberg - Slg. I-2661 Rn. 15 und vom

16. Juli 1998 - Rs. C-298/96, Oehlmühle - Slg. I-4767 Rn. 24).

Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts hat die Klägerin die Bewilligun-

gen durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren, in-

dem sie in dem Vertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH unzutreffend den Ein-

druck erweckt habe, dass sie als Erzeugerin Stärkekartoffeln auf einer Fläche

von 30 ha anbaue. Diese von der Klägerin mit Verfahrensrügen nicht angegrif-

fene Feststellung ist für den Senat bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO). Das Beru-

fungsgericht hat auch zutreffend darauf hingewiesen, dass der Ausschlusstat-

bestand des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht bereits dann unanwendbar

ist, wenn die Bewilligungsbehörde eine Mitverantwortung trifft (Urteil vom

14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357 <363 f.>; vgl. auch Ur-

teil vom 20. Oktober 1987 - BVerwG 9 C 255.86 - BVerwGE 78, 139 <142 f.>).

Allerdings hat der Senat eine Ausnahme in Erwägung gezogen, wenn ein Be-

günstigter bei seinen objektiv unrichtigen Angaben ein Höchstmaß an Sorgfalt

habe walten lassen, beispielsweise durch eine Erkundigung bei der zuständigen

Behörde, sodass der Fehler nicht mehr seiner Verantwortungssphäre zuge-

rechnet werden könne (Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -

RdL 1998, 102 <104> insoweit nicht veröffentlicht in BVerwGE 105, 354). Ver-

gleichbar hat auch der Europäische Gerichtshof einem Unternehmen Vertrau-

ensschutz gewährt, das sich auf Angaben eines Dritten verlassen hatte, die es

nur mit unverhältnismäßigem Aufwand hätte kontrollieren können und auf die es

berechtigt vertraut hat (EuGH, Urteile vom 12. Mai 1998 a.a.O. Rn. 21 ff. und

vom 16. Juli 1998 a.a.O. Rn. 29 f.). In eine ähnliche Richtung weist - im hier

nicht gegebenen Anwendungsbereich des Integrierten Verwaltungs- und Kon-

trollsystems - Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April

2004 (ABl Nr. L 141 S.18), wonach eine Rückzahlungsverpflichtung dann nicht

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besteht, wenn die Zahlung auf einen Fehler im Verantwortungsbereich der Be-

hörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt

werden konnte (vgl. Beschluss vom 20. Dezember 2012 - BVerwG 3 B 20.12 -

Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 6 Rn. 10 f.). Hier verhält

es sich jedoch so, dass die Vertragsangaben der Klägerin ersichtlich falsch wa-

ren. Ihrer Verantwortung dafür ist die Klägerin nicht schon wegen der Abstim-

mung mit der Bewilligungsbehörde und deren unzutreffender Auslegung des

Unionsrechts enthoben. Der Europäische Gerichtshof hat in dem gleich gela-

gerten Verfahren der Emsland Stärke GmbH entschieden, dass der Grundsatz

des Vertrauensschutzes nicht gegen eine klare gemeinschaftsrechtliche Rege-

lung - die Regelungen zur Erzeugereigenschaft und zum Anbauvertrag - ange-

führt werden kann und dass das rechtswidrige Verhalten der zuständigen natio-

nalen Behörde kein berechtigtes Vertrauen begründet (EuGH, Urteil vom

16. März 2006 - Rs. C-94/05, Emsland Stärke GmbH - Slg. I-2622 Rn. 30-32).

Darüber hinaus hat der Gerichtshof deutlich gemacht, dass es unerheblich ist,

ob das materielle Ziel, dessen Erreichen durch Bewilligungsvoraussetzungen

gewährleistet werden soll, tatsächlich erreicht wurde. Ausreichend sei, dass das

Erreichen des Ziels - die Auszahlung des Mindestpreises an den tatsächlichen

Erzeuger - gefährdet werde (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 a.a.O.

Rn. 36-38). Schließlich hat der Gerichtshof betont, dass bereits die Bewilligung

von Prämien für Kartoffellieferungen, die nicht ordnungsgemäß durch einen An-

bauvertrag mit einem Erzeuger gebunden sind, einen Schaden für den Haushalt

der Union bewirke (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 52). Nichts an-

deres gilt für die Ausgleichszahlungen, weshalb unerheblich bleibt, ob die der

Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen die Erzeuger der von ihr bezogenen

Kartoffeln tatsächlich ungeschmälert erreicht haben. Für Vertrauensschutz der

Klägerin bleibt danach kein Raum.

2. Vor diesem Hintergrund ist die Rückforderung der Ausgleichszahlungen ge-

mäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG und § 49a Abs. 1 VwVfG zwingende Rechtsfolge

der Rücknahme der Bewilligungen. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausge-

führt, dass sich die Klägerin nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen

kann, da sie die tatsächlichen Umstände kannte, die die Rechtswidrigkeit be-

wirkt haben (§ 49a Abs. 2 VwVfG).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley

Liebler

Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann

Rothfuß