Urteil des BVerwG vom 24.07.2014, 3 C 23.13

Entschieden
24.07.2014
Schlagworte
Anbau, Rücknahme, Europäisches Recht, Juristische Person, Vertrauensschutz, Eugh, Verordnung, Rückforderung, Vertretungsbefugnis, Verwaltungsakt
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Sachgebiet:

BVerwGE: nein Fachpresse: ja

Recht der Land- und Forstwirtschaft einschließlich Förderungsmaßnahmen sowie des Tierzucht- und Tierseuchenrechts

Rechtsquelle/n:

VO (EWG) Nr. 1766/92 Art. 8 Abs. 2 VO (EG) Nr. 97/95 Art. 1 Buchst. d, Art. 4 Abs. 1 MOG § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwVfG § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2, § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Kartoffelstärkeprämienverordnung § 4a BGB §§ 133, 157, 164 Abs. 2, § 166 Abs. 1

Stichwort/e:

Gemeinsame Agrarpolitik; Beihilfe; Ausgleichszahlung; Stärkekartoffeln; Erzeuger; Kartoffelerzeuger; Erzeugervereinigung; Stärkehersteller; Anbauvertrag; Falschbezeichnung; falsa demonstratio; Verwaltungsakt; Bewilligung; Auslegung; Adressat; Regelungsadressat; Bekanntgabeadressat; Vertretungsbefugnis; Vollmacht; schriftliche Vollmacht; Nachweis; Nachweiserfordernis; Rückforderung; Rücknahme; Vertrauensschutz; unrichtige Angaben.

Leitsatz/-sätze:

1. Die Regelung des § 4a Abs. 1 Satz 5 Kartoffelstärkeprämienverordnung, nach der die Vertretungsbefugnis des Stärkeherstellers durch schriftliche Vollmacht nachzuweisen war, begründete keine Wirksamkeitsvoraussetzung für die erteilte Vertretungsmacht, sondern beschränkt sich auf eine Nachweisregelung.

2. Eine Ausnahme vom Ausschluss schutzwürdigen Vertrauens wegen unrichtiger Angaben 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG) kommt nicht schon deshalb in Betracht, weil das Vorgehen mit der Behörde abgestimmt wurde.

Urteil des 3. Senats vom 24. Juli 2014 - BVerwG 3 C 23.13

I. VG Oldenburg vom 11. September 2007 Az: VG 12 A 4819/06

II. OVG Lüneburg vom 27. Juni 2012 Az: OVG 10 LB 33/10

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 23.13 OVG 10 LB 33/10

Verkündet am 24. Juli 2014 Bech als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juli 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Juni 2012 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Die Klägerin, eine Landhandelsgesellschaft, wendet sich gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln im Wirtschaftsjahr 1995/96.

2Die Klägerin schloss für die Wirtschaftsjahre 1995/96,1996/97 und 1997/98 Anbau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln mit der Kyritzer Stärke GmbH oder

deren Muttergesellschaft, der Emsland Stärke GmbH. Diese Verträge verpflichteten die Klägerin als Erzeugerin jeweils zum Anbau von Stärkekartoffeln auf

einer der Größe nach bestimmten Fläche und zu deren Lieferung. Im Gegenzug

verpflichtete sich der Stärkehersteller zur Abnahme und zur Zahlung des Erzeugermindestpreises. Daneben schloss die Klägerin mit mehreren Landwirten

ebenfalls Anbau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln. In diesen Verträgen

verpflichteten sich die Landwirte, auf gleichfalls der Größe nach bestimmten

Flächen für die Klägerin Stärkekartoffeln anzubauen und sie an die Klägerin zu

liefern. Im Gegenzug verpflichtete sich die Klägerin, die Kartoffeln abzunehmen,

an die Kyritzer Stärke GmbH zu liefern und den Erzeugermindestpreis zu zahlen.

3Entsprechend den für das Wirtschaftsjahr 1995/96 von der Kyritzer Stärke

GmbH gestellten Anträgen bewilligte das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Brandenburg in mehreren an die Kyritzer Stärke

GmbH adressierten Bescheiden Ausgleichszahlungen für die Stärkekartoffelerzeuger. Die ihr ausgezahlten Ausgleichsbeträge leitete die Kyritzer Stärke

GmbH anteilig an die Klägerin weiter.

4Bei Vor-Ort-Kontrollen wurde festgestellt, dass die Klägerin im Wirtschaftsjahr

1995/96 die gesamte gelieferte Stärkekartoffelmenge nicht selbst erzeugt hatte,

sondern durch Inhaber von Unterverträgen hatte erzeugen und liefern lassen. In

einem Prüfbericht wird darüber hinaus ausgeführt, nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 97/95 habe der zuständige Prüfer veranlasst, dass zwischen

den Händlern und den tatsächlichen Erzeugern Unterverträge abgeschlossen

worden seien, um so eine Erzeugervereinigung zu schaffen. Bis zur Kenntnis

von der gegenteiligen Auffassung der Europäischen Union im Sommer 1998 sei

die Konstruktion Stärkefabrik - Händler - Erzeuger in Verbindung mit einer Bestätigung des Händlers, die Erzeuger ausbezahlt zu haben, als subventionsunschädlich angesehen worden.

5Mit Bescheid vom 4. September 2000 nahm die Bezirksregierung Weser-Ems

die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1995/96 gegenüber der Klägerin zurück, soweit damit Ausgleichszahlungen für die von der Klägerin bezogenen, von ihr aber nicht erzeugten Stärkekartoffeln bewilligt worden waren,

und forderte 16 894,54 DM (= 8 638,04 €) zurück. Mit einem weiteren Bescheid

forderte die Bezirksregierung in gleicher Weise die Ausgleichszahlungen für die

beiden folgenden Wirtschaftsjahre zurück.

6Mit ihren Widersprüchen machte die Klägerin unter anderem geltend, sie sei

nicht Adressatin der Bewilligungsbescheide, weshalb die Rückforderungsbescheide nicht ihr gegenüber hätten ergehen dürfen. Sie sei zu keinem Zeitpunkt

als Erzeugerin von Stärkekartoffeln aufgetreten und habe lediglich Anbauver-

träge zwischen den Landwirten und den Stärkeunternehmen vermittelt. Nicht

sie, sondern die einzelnen Landwirte, an die sie die Ausgleichszahlungen weitergeleitet habe, seien die richtigen Rückforderungsadressaten. Da das Verfahren der Beantragung und Weiterleitung der Ausgleichszahlungen mit den zuständigen brandenburgischen Behörden abgestimmt gewesen sei, genieße sie

Vertrauensschutz.

7Die Beklagte wies die Widersprüche der Klägerin zurück. Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 11. September 2007 abgewiesen.

8Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des

Verwaltungsgerichts teilweise geändert. Soweit es das Wirtschaftsjahr 1995/96

betrifft, hat es den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 4. September 2000 und den diesbezüglichen Widerspruchsbescheid vom 22. September

2006 hinsichtlich der darin dem Grunde nach für das Jahr 1995 festgesetzten

Zinsen aufgehoben, im Übrigen aber die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin sei Regelungsadressatin der Bewilligungsbescheide; denn sie sei durch die Kyritzer Stärke GmbH wirksam vertreten worden. Die Klägerin habe zwar deren wirksame Bevollmächtigung zuletzt

bestritten. Das sei jedoch nicht glaubhaft. Sie habe die Vertretungsbefugnis erst

in Abrede gestellt, nachdem sie von der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts Kenntnis gehabt habe, dass gemäß § 4a Abs. 1 Satz 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung eine schriftliche Vollmacht erforderlich sei. Zuvor habe

sie sich selbst darauf berufen, von der Kyritzer Stärke GmbH vertreten worden

zu sein. Daran müsse sie sich festhalten lassen. Den ihr gegenüber ausgesprochenen Rücknahmeentscheidungen stehe auch nicht entgegen, dass die Bewilligungsbescheide nicht erkennen ließen, mit wem das Rechtsverhältnis seinerzeit begründet worden sei. Nach Inhalt und Begleitumständen der Bewilligungen sei die Klägerin Adressatin der Ausgleichszahlungen, deren Höhe ebenfalls

jeweils bestimmt sei. Die Bewilligungen seien rechtswidrig, weil die Ausgleichszahlungen einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger voraussetzten. Die Klägerin

sei jedoch keine Erzeugerin, weil sie selbst keine Kartoffeln angebaut und die

Voraussetzungen einer Erzeugervereinigung nicht erfüllt habe. Sie könne sich

gegenüber der Rücknahme auch nicht auf Vertrauensschutz berufen; denn sie

habe die Bewilligungen durch unrichtige Angaben erwirkt. Sie habe sich in dem

zugrundeliegenden Anbauvertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH unzutreffend

als Erzeugerin bezeichnet. Das sei jedenfalls mitursächlich für die rechtswidrigen Bewilligungen gewesen und der Klägerin zuzurechnen, weil sie bei der Antragstellung von der Kyritzer Stärke GmbH wirksam vertreten worden sei. Vor

diesem Hintergrund könne sie sich nicht darauf berufen, dass die Art und Weise

der Antragstellung mit der Bewilligungsbehörde abgestimmt gewesen sei. Auch

die Rückforderung der Ausgleichszahlungen sei danach rechtmäßig. Die Klägerin könne nicht den Wegfall der Bereicherung geltend machen, denn sie habe

die Umstände gekannt, nach denen sie nicht Erzeugerin im Sinne der einschlägigen Vorschriften gewesen sei.

9Auf die Beschwerde der Klägerin hat der Senat die Revision zugelassen, soweit

mit dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts die Klage gegen den das Wirtschaftsjahr 1995/96 betreffenden Bescheid vom 4. September 2000 abgewiesen worden ist.

10Zur Begründung ihrer Revision trägt die Klägerin vor, sie sei nicht Adressatin

der Bewilligungsbescheide und könne damit auch nicht Adressatin der Rücknahme sein, weil sich die Bewilligungen ihr nicht zuordnen ließen. Das Oberverwaltungsgericht sei verfahrensfehlerhaft über ihr Vorbringen hinweggegangen, dass sie die Kyritzer Stärke GmbH nicht schriftlich bevollmächtigt habe.

Die Anträge seien nicht wirksam für sie gestellt worden; denn die nach der Kartoffelstärkeprämienverordnung erforderliche schriftliche Vollmacht habe nicht

vorgelegen. Selbst wenn eine formlose Vollmacht genüge, sei sie nicht Begünstigte der Bewilligungen, weil sie lediglich für die Erzeuger der Kartoffeln als

Vermittlerin gehandelt habe. Das habe die Kyritzer Stärke GmbH gewusst.

Auch die Bewilligungsbehörde habe die Erzeuger der Kartoffeln gekannt; die

Vertragsverhältnisse seien mit ihr abgestimmt gewesen. Der Behörde sei daher

bewusst gewesen, dass die Kyritzer Stärke GmbH die tatsächlichen Kartoffelerzeuger vertrete. Dementsprechend sei sie, die Klägerin, nicht in das Bewilligungsverfahren einbezogen worden. Das formale Vertragsverhältnis zwischen

ihr und der Kyritzer Stärke GmbH rechtfertige es nicht, sie gleichwohl als Be-

günstigte der Bewilligungsbescheide zu betrachten. Der Anbau- und Liefervertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH ergänze einen Vertrag aus dem Jahr 1992

und stelle klar, dass er die beigefügten Einzelverträge mit den Erzeugern zusammenfasse. Dass sie, die Klägerin, in diesem als Erzeugerin bezeichnet

werde, sei eine unschädliche Falschbezeichnung. Da von einem einheitlichen

Vertrag auszugehen sei, seien die beteiligten Erzeuger als Erzeugervereinigung

zu betrachten. Diese Konstruktion sei unionsrechtlich zulässig gewesen; denn

es sei nicht vorgeschrieben, den Anbauvertrag in einem einzigen Dokument zu

verkörpern. Vor diesem Hintergrund seien die Bewilligungen rechtmäßig und

eine Rücknahme schon deshalb ausgeschlossen. Die erforderlichen Anbauverträge hätten vorgelegen und die Ausgleichszahlungen seien unstreitig vollständig an die Erzeuger ausgekehrt worden. Darüber hinaus könne sie sich auf Vertrauensschutz berufen, da sie keine falschen oder unrichtigen Angaben gemacht habe; der Bewilligungsbehörde seien die tatsächlichen Verhältnisse bekannt gewesen. Wenn sie im Antragsverfahren als Erzeugerin bezeichnet worden sei, sei ihr dies mangels formwirksamer Vollmacht nicht zuzurechnen. Abgesehen davon hätten die Ausgleichszahlungen auch bei Kenntnis der richtigen

Angaben bewilligt werden müssen. Schließlich habe sei keinen Vorteil erlangt.

11Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Entgegen dem Revisionsvorbringen sei die Klägerin nicht lediglich als Gehilfin der Kartoffelerzeuger tätig

geworden. Vielmehr habe eine eigenständige Vertragsbeziehung zwischen ihr

und der Kyritzer Stärke GmbH bestanden. Unzutreffend sei auch die Annahme,

es habe sich um eine zulässige Erzeugervereinigung gehandelt. Im Übrigen sei

mehrfach bestritten worden, dass die Klägerin unentgeltlich vermittelt habe. Es

sei davon auszugehen, dass sie ihre Dienstleistung nicht selbstlos erbracht habe.

II

12Die zulässige Revision der Klägerin ist nicht begründet. Zwar verletzt das Berufungsurteil revisibles Recht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO; es stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar 144 Abs. 4 VwGO).

13Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass der Rücknahmeund Rückforderungsbescheid vom 4. September 2000 seine Rechtsgrundlage

in § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) findet, das hier in

der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBI I S. 1847), geändert durch Gesetz vom 13. April 2006 (BGBI I S. 855), anzuwenden ist. Diese

Bestimmungen tragen der Verpflichtung der Mitgliedstaaten Rechnung, rechtswidrig gewährte Beihilfen der Europäischen Union in der Regel und - erforderlichenfalls - aufgrund nationaler Rechtsvorschriften zurückzufordern (Art. 4

Abs. 1 VO Euratom> Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995

über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften

und - für den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik - Art. 9 Abs. 1 Buchst. a

VO Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung

der Gemeinsamen Agrarpolitik; vgl. auch EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998

- Rs. C-366/95, Steff-Houlberg - Slg. I-2661, Rn. 15 m.w.N.).

141. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und

§ 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG)

sind anzuwenden.

15a) Bei den Ausgleichszahlungen, deren Bewilligungen zurückgenommen wurden, handelt es sich um unionsrechtlich im Sinne von § 1 Abs. 2 MOG geregelte Fälle einer produktbezogenen Beihilfe für Marktordnungswaren gemäß § 6

Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g MOG (vgl. Teilurteil vom 9. Dezember 2004 - BVerwG

3 C 37.03 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198 S. 61). Sie

beruhen auf Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom

30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABI Nr. L

181 S. 21 - im Folgenden: VO Nr. 1766/92), der für das Wirtschaftsjahr

1995/96 in seiner zuletzt mit Verordnung (EG) Nr. 1863/95 des Rates vom

17. Juli 1995 (ABI Nr. L 179 S. 1) geänderten Fassung maßgeblich war.

16b) Im Ergebnis ist das Berufungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen,

dass die Bescheide für das Wirtschaftsjahr 1995/96, soweit damit Ausgleichs-

zahlungen für die von der Klägerin bezogenen, von ihr aber nicht erzeugten

Stärkekartoffeln gewährt worden waren, gegenüber der Klägerin zurückzunehmen waren. Dabei hat es zutreffend zugrunde gelegt, dass ein rechtswidriger

Verwaltungsakt gegenüber demjenigen zurückzunehmen ist, mit dem das durch

den Verwaltungsakt begründete Rechtsverhältnis besteht, also gegenüber dem

Regelungsadressaten oder dessen Rechtsnachfolger (Teilurteil vom 9. Dezember 2004 a.a.O. S. 62 m.w.N.). Das setzt zugleich voraus, dass der Verwaltungsakt gegenüber seinem Regelungsadressaten wirksam geworden ist. Beides ist in Bezug auf die Klägerin der Fall.

17aa) Das Berufungsgericht hat die Bewilligungsbescheide dahin ausgelegt, dass

die Klägerin Regelungsadressatin der auch der Höhe nach bestimmten Ausgleichszahlungen gewesen sei. Diese Auslegung ist wegen der Bindungswirkung der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts 137 Abs. 2

VwGO) nicht in vollem Umfang revisibel. Was den tatrichterlich ermittelten Erklärungsinhalt der Bewilligungsbescheide betrifft, bedarf es grundsätzlich einer

Verfahrensrüge, um die vorinstanzliche Auslegung einer revisionsgerichtlichen

Kontrolle zu unterwerfen. Der Revision unterliegt allerdings die Frage, ob die

Auslegung des Tatsachengerichts die Auslegungsregeln beachtet und im Einklang mit allgemeinen Erfahrungssätzen und Denkgesetzen steht. Dabei darf

aber nicht außer Acht gelassen werden, dass die Auslegung einer Willenserklärung ebenso wie die eines Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tatsachenfeststellung, sondern ein Ineinander von tatsächlichen Feststellungen

und Rechtsanwendungen ist (Urteil vom 31. Mai 2012 - BVerwG 3 C 12.11 -

Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 113 Rn. 15, vgl. Neumann, in: Sodan/

Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 164 ff.).

18Für die Auslegung eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB

der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung

verstehen konnte. Abzustellen ist auf den Inhalt des Bescheides, aber auch auf

die bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Begleitumstände. Dazu gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge und die zugrundeliegenden Rechtsnormen. Der Bekanntgabeadressat ist nicht notwendig

auch Regelungsadressat (vgl. Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C

2.00 - BVerwGE 115, 274 <279> und Teilurteil vom 9. Dezember 2004 a.a.O.

S. 62).

19Das Berufungsgericht ist ersichtlich von diesem materiell-rechtlichen Verständnis ausgegangen. Vor dem Hintergrund des in § 4a der Kartoffelstärkeprämienverordnung geregelten Verfahrens der Beantragung und Bewilligung von Ausgleichszahlungen über einen Stärkehersteller hat es festgestellt, dass die

Kyritzer Stärke GmbH hinsichtlich der Ausgleichszahlungen lediglich Bekanntgabeadressatin der Bescheide war, während Regelungsadressaten die als Erzeuger von Stärkekartoffeln in den Blick genommenen Personen gewesen seien. Es hat diese Annahme zudem darauf gestützt, dass die Ausgleichszahlungen „zur Auszahlung an die anspruchsbeteiligten Stärkekartoffelerzeuger“ gewährt wurden. Das entspricht der Rechtsprechung des Senats (Teilurteil vom

9. Dezember 2004 a.a.O. S. 62 f.).

20Hinsichtlich der mit den Bewilligungsbescheiden begünstigten Personen und

der Höhe der ihnen zuzuordnenden Ausgleichszahlungen hat das Berufungsgericht auf die in den Bewilligungsbescheiden jeweils in Bezug genommenen Abrechnungsläufe und die Antragsunterlagen abgestellt. Aus den nach Unionsrecht vorzulegenden Unterlagen und den in den vorgelegten Behördenakten dokumentierten Vorgängen ergebe sich, dass die zurückgeforderten Ausgleichszahlungen zum Anbau- und Liefervertrag zwischen der Kyritzer Stärke GmbH

und der Klägerin und damit zu Gunsten der Klägerin erbracht worden seien.

21Die Klägerin hat gegen diese tatsächlichen Feststellungen keine Verfahrensrügen erhoben. Auch rechtlich ist die Auslegung nicht zu beanstanden. Zwar wurden die Ausgleichszahlungen damit entgegen den Vorgaben des materiellen

Rechts jemandem bewilligt, der selbst keine Stärkekartoffeln angebaut hat. Die

Auslegung ist aber deshalb folgerichtig, weil die Klägerin in dem für die Bewilligung erforderlichen Anbauvertrag (Art. 8 Abs. 2 VO Nr. 1766/92) zwischen ihr und dem Stärkeunternehmen Kyritzer Stärke GmbH als Erzeugerin

benannt wurde und sich die Bewilligungen nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts auf diesen Vertrag beziehen. Der Einwand der Klägerin, sie habe den Vertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH als Vertreterin der

Stärkekartoffelerzeuger geschlossen, ist angesichts des Vertragsinhalts nicht

berechtigt. Ein Anbauvertrag, wie er in Art. 1 Buchst. e der Verordnung (EG)

Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 (ABl Nr. L 16 S. 3) definiert war

und dessen Mindestangaben Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 97/95 regelte, musste

unter anderem den Namen und die Anschrift des Erzeugers oder der Erzeugervereinigung und die Größe der Anbaufläche enthalten. Der Vertrag, auf den die

Bewilligungen bezogen wurden, benennt als Erzeugerin ausdrücklich die Klägerin und enthält die Aussage, sie baue auf einer Fläche von 30 ha Stärkekartoffeln an. Er enthält keinen Hinweis auf ein Vertretungsverhältnis. Etwas anderes

ergibt sich auch nicht aus dem Vertrag vom 15. Dezember 1992, der als Grundlage des Anbauvertrages genannt wird. Mit ihm erwarb die Klägerin von der

Kyritzer Stärke GmbH entgeltlich ein „Lieferrecht“ für Stärkekartoffeln „aus

eigenem Anbau“. Die Benennung der Klägerin als Erzeugerin ist auch keine

unschädliche Falschbezeichnung. Die Klägerin knüpft mit dieser Überlegung an

den zivilrechtlichen Grundsatz an, dass für den Vertragsinhalt ungeachtet des

objektiven Erklärungsinhalts der Willenserklärungen der subjektive Wille der

Parteien maßgeblich ist, wenn dieser übereinstimmt (falsa demonstratio non

nocet). Auf den Anbauvertrag als Bewilligungsvoraussetzung der Ausgleichszahlung ist dieser Grundsatz jedoch unter den hier gegebenen Umständen nicht

anwendbar; denn mit dem Vertrag sollte gegenüber der Bewilligungsbehörde

der Nachweis der Bewilligungsvoraussetzungen geführt und deren Kontrolle

ermöglicht werden (vgl. BGH, Urteil vom 17. Dezember 1985 - KZR 4/85 - NJW-

RR 1986, 724 <726> m.w.N.). Dementsprechend lassen sich die Verträge zwischen der Klägerin und der Kyritzer Stärke GmbH sowie zwischen der Klägerin

und den einzelnen Stärkekartoffelherstellern auch nicht als einheitliches Vertragsverhältnis deuten, in dem die Klägerin nicht Vertragspartei sondern lediglich Vermittlerin gewesen wäre.

22bb) Das Berufungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass die Klägerin im Antragsverfahren wirksam durch die Kyritzer Stärke GmbH vertreten

worden ist und sich deshalb deren Wissen um die Umstände, die vom Berufungsgericht bei seiner Auslegung berücksichtigt worden sind, zurechnen lassen muss 166 Abs. 1 BGB analog).

23Anders als das Berufungsgericht an anderer Stelle des Urteils entscheidungstragend darlegt (so seine Ausführungen zu dem Wirtschaftsjahr 1996/97 - UA

S. 19 f.) und damit denknotwendig auch für das hier betroffene Wirtschaftsjahr

voraussetzt, war dafür allerdings eine schriftliche Vollmacht nicht erforderlich.

Deshalb greift die der Sache nach berechtigte Verfahrensrüge der Klägerin, sie

habe niemals behauptet, der Kyritzer Stärke GmbH eine schriftliche Vollmacht

erteilt zu haben, so dass ihr das Berufungsgericht nicht vorhalten dürfe, sich mit

dem Bestreiten einer wirksamen Bevollmächtigung in Widerspruch zu ihrem

bisherigen Vortrag zu setzen, im Ergebnis nicht durch.

24Gemäß § 4a Abs. 1 Satz 1 der zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 25. August 1976 (BGBl I S. 2585) in der für

das Wirtschaftsjahr 1995/96 geltenden Fassung vom 8. Dezember 1993 (BGBl I

S. 2005) konnte sich ein Kartoffelerzeuger bei dem Antrag auf Gewährung der

Ausgleichszahlung durch den Stärkehersteller, mit dem er einen Anbau- und

Liefervertrag über zur Stärkeherstellung bestimmte Kartoffeln geschlossen hatte, vertreten lassen. Diese einseitig in der Rechtsmacht des Erzeugers stehende Möglichkeit verpflichtete den Stärkehersteller, den Antrag auf Gewährung

von Ausgleichszahlungen im Namen des Erzeugers gleichzeitig mit seinem eigenen Prämienantrag nach § 4 der Verordnung schriftlich zu stellen, wobei seine Vertretungsbefugnis „durch schriftliche Vollmacht nachzuweisen“ war 4a

Abs. 1 Satz 4 und 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung).

25Das Berufungsgericht hat aus dem Wortlaut gefolgert, eine Vollmacht bedürfe

„nicht nur“ schriftlicher Form, sondern sei „zudem“ in dieser Form nachzuweisen. Es hat damit im Ansatz zutreffend zwischen der Schriftform als Wirksamkeitsvoraussetzung und als (bloßes) Nachweiserfordernis unterschieden. Der

Wortlaut der Vorschrift beschränkt sich jedoch auf die Aussage, dass ein Nachweis zu führen und dieser durch eine schriftliche Vollmacht zu erbringen ist.

26Die aus Anlass der Einführung der Ausgleichszahlungen mit Eilverordnung vom

23. August 1993 (BGBl I S. 1512) eingefügte, nachfolgend mit Zustimmung des

Bundesrates durch Änderungsverordnung vom 8. Dezember 1993 (BGBl I

S. 2005) entfristete Regelung sollte das neben die Prämien für die Hersteller

von Kartoffelstärke hinzutretende Bewilligungsverfahren für Ausgleichszahlungen vereinfachen und den zusätzlichen Verwaltungsaufwand gering halten

(BRDrucks 747/93 S. 3). Mit dem schriftlichen Antrag und dem Nachweis in

Schriftform gemäß § 4a Abs. 1 Satz 4 und 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung hat der Gesetzgeber das in § 4 der Kartoffelstärkeprämienverordnung für

die Herstellerprämie enthaltene Prinzip des schriftlichen Verfahrens übernommen. Das diente einem möglichst einfachen und zugleich effektiven Verwaltungsverfahren, lässt aber nicht erkennen, dass die Erzeuger von Stärkekartoffeln durch ein Schriftformerfordernis hätten geschützt werden sollen. Dies bestätigt auch § 14 VwVfG. Ließ sich ein Kartoffelerzeuger nicht vom Stärkehersteller vertreten - was praktisch fern liegen mochte, aber möglich war - so war

ihm nicht verwehrt, seinen Antrag von einem bevollmächtigten Dritten stellen zu

lassen. Für die auf diesen Fall anwendbare allgemeine Regelung des § 14

VwVfG ist aber anerkannt, dass mit ihr eine bestimmte Form für die Erteilung

einer Vollmacht nicht vorgegeben, sondern nur eine Nachweisregelung getroffen ist (vgl. Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 14

Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 14 Rn. 17). Die Vorschriften

unterscheiden sich lediglich darin, dass der Nachweis im Falle der Kartoffelstärkeprämienverordnung stets, im Falle des Verwaltungsverfahrensgesetzes nur

auf Verlangen zu erbringen war. Schließlich führt auch der Gedanke des Berufungsgerichts nicht weiter, dass im Falle eines fehlenden Nachweises gemäß

§ 4a Abs. 1 Satz 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung nach den Grundsätzen einer Duldungsvollmacht ein schutzwürdiges Vertrauen der Bewilligungsbehörde in den Bestand einer Vollmacht nicht bestehe. Für die Frage, ob eine

Vollmacht wirksam nur schriftlich oder aber auch formlos erteilt werden konnte,

ist das nicht weiter bedeutsam. Entscheidend ist insoweit allenfalls die Schutzbedürftigkeit des Vertretenen, gegen den sich die Wirkungen der Vollmacht

richten.

27Vor diesem Hintergrund erweist sich das Urteil trotz des zu Recht gerügten Verfahrensmangels als richtig 144 Abs. 4 VwGO), weil die Klägerin im Bewilligungsverfahren ungeachtet einer fehlenden schriftlichen Vollmacht wirksam von

der Kyritzer Stärke GmbH vertreten wurde. Die Klägerin hat im Revisionsverfahren übereinstimmend mit ihrem früheren Vorbringen geltend gemacht, sie habe

im Berufungsverfahren eine schriftliche Bevollmächtigung der Kyritzer Stärke

GmbH bestritten, wobei die Betonung auf dem Fehlen der Schriftform gelegen

habe. Hingegen habe sie nicht in Abkehr von ihrem bisherigen Vorbringen behauptet, die Kyritzer Stärke GmbH habe nicht als ihre Vertreterin gehandelt. Die

Aktivität der Kyritzer Stärke GmbH im Rahmen des Antragsverfahrens auf Ausgleichszahlungen sei mit ihrem Wissen und ihrem Einverständnis erfolgt; die

Handlungen seien abgestimmt gewesen. Dies geht über eine bloße Duldung

hinaus und schließt die Annahme aus, die Kyritzer Stärke GmbH könnte als

vollmachtlose Vertreterin gehandelt haben.

28Der Annahme eines mit der Klägerin begründeten Rechtsverhältnisses lässt

sich auch nicht entgegenhalten, dass sie ihrerseits als Vertreterin der Kartoffelerzeuger gehandelt habe. Die Klägerin stützt sich dazu auf die von ihr mit den

Erzeugern geschlossenen Verträge, die den Auftrag und die Vollmacht enthalten hätten, die Ausgleichszahlungen für die Erzeuger zu vermitteln. Das trifft so

jedoch nicht zu. Die diesbezüglichen Anbau- und Lieferverträge des Wirtschaftsjahres 1995/96, die sich allein in einer vom 8. März 1995 datierenden

Fassung in den Behördenakten finden, verweisen zunächst auf eine Vertragsmenge, über die die Klägerin verfüge 1). Sämtliche Verpflichtungen sind so

gefasst, dass sie zwischen der Klägerin und den Kartoffelerzeugern bestehen.

Entgegen der Ansicht der Klägerin enthält § 6 dieser Verträge keine Bevollmächtigung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin im

gerichtlichen Verfahren vorgelegten Vertrag vom 4. April 1995. Nach dessen

§ 6 „verfügte“ der Erzeuger lediglich, dass die Ausgleichszahlungen an die Klägerin ausgezahlt werden sollten. Dem lässt sich aber nicht entnehmen, dass die

Klägerin die Kyritzer Stärke GmbH nicht selbst, sondern im Namen der Erzeuger bevollmächtigt hat. Dies bestätigt im Übrigen auch die Praxis der Folgejahre. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts bevollmächtigte die Klägerin die Kyritzer Stärke GmbH in den zwischen ihnen für die Wirtschaftsjahre

1996/97 und 1997/98 geschlossenen Anbau- und Lieferverträgen. Ist damit

aber der Wille, in fremdem Namen zu handeln, nicht erkennbar hervorgetreten,

so kommt der Mangel des Willens, im eigenen Namen zu handeln, nicht in Betracht 164 Abs. 2 BGB analog).

29cc) War danach die Kyritzer Stärke GmbH von der Klägerin bevollmächtigt, sie

im Verfahren der Bewilligung der Ausgleichszahlungen zu vertreten, so wurden

die an die Klägerin gerichteten Bewilligungsbescheide mit ihrer Bekanntgabe

gegenüber der Kyritzer Stärke GmbH wirksam 1 Abs. 1 NVwVfG, § 43 Abs. 1

Satz 1 VwVfG) und war das damit gegenüber der Klägerin begründete Rechtsverhältnis auch ihr gegenüber zurückzunehmen.

30c) Mit der Beschränkung der Rücknahme der Bewilligungsbescheide auf Ausgleichszahlungen für von der Klägerin bezogene, von ihr aber nicht erzeugte

Stärkekartoffeln, ist zugleich der Grund ihrer Rechtswidrigkeit aufgezeigt; denn

gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. a VO (EWG) Nr. 1766/92 konnten nur Erzeuger

von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten.

Erzeuger in diesem Sinne war nach der Begriffsdefinition des Art. 1 Buchst. d

VO (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung

dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in

ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem

Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen lieferte. Dass

die Klägerin damals keine Stärkekartoffeln erzeugt hat und damit nicht als Erzeugerin angesehen werden kann, ist unstreitig und bindend festgestellt. Sie

war auch keine Erzeugervereinigung, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat.

31d) Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide steht Vertrauensschutz nicht

entgegen. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG bestimmt sich dieser nach § 48

Abs. 2 bis 4 VwVfG. Die Bewilligung darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf ihren Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter

Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist

48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Darauf kann sich allerdings von vornherein nicht

berufen, wer die Bewilligung durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG).

32Diese Bestimmungen sind hier mangels spezieller unionsrechtlicher Vertrauensschutzregelungen maßgeblich. Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, dass insbesondere die Vertrauensschutzregelungen des Integrierten Ver-

waltungs- und Kontrollsystems keine Anwendung finden. Dem danach anzuwendenden nationalen Recht sind allerdings durch das Unionsrecht (auch) bei

der Rückforderung von unionsrechtlichen Beihilfen Grenzen gezogen; den Interessen der Europäischen Union ist bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen in vollem Umfang Rechnung zu tragen (EuGH, Urteile vom 21. September 1983 - Rs. C-205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor - Slg. 2633 Rn. 30 ff.,

vom 12. Mai 1998 - Rs. C-366/95, Steff-Houlberg - Slg. I-2661 Rn. 15 und vom

16. Juli 1998 - Rs. C-298/96, Oehlmühle - Slg. I-4767 Rn. 24).

33Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts hat die Klägerin die Bewilligungen durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren, indem sie in dem Vertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH unzutreffend den Eindruck erweckt habe, dass sie als Erzeugerin Stärkekartoffeln auf einer Fläche

von 30 ha anbaue. Diese von der Klägerin mit Verfahrensrügen nicht angegriffene Feststellung ist für den Senat bindend 137 Abs. 2 VwGO). Das Berufungsgericht hat auch zutreffend darauf hingewiesen, dass der Ausschlusstatbestand des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht bereits dann unanwendbar

ist, wenn die Bewilligungsbehörde eine Mitverantwortung trifft (Urteil vom

14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357 <363 f.>; vgl. auch Urteil vom 20. Oktober 1987 - BVerwG 9 C 255.86 - BVerwGE 78, 139 <142 f.>).

Allerdings hat der Senat eine Ausnahme in Erwägung gezogen, wenn ein Begünstigter bei seinen objektiv unrichtigen Angaben ein Höchstmaß an Sorgfalt

habe walten lassen, beispielsweise durch eine Erkundigung bei der zuständigen

Behörde, sodass der Fehler nicht mehr seiner Verantwortungssphäre zugerechnet werden könne (Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 -

RdL 1998, 102 <104> insoweit nicht veröffentlicht in BVerwGE 105, 354). Vergleichbar hat auch der Europäische Gerichtshof einem Unternehmen Vertrauensschutz gewährt, das sich auf Angaben eines Dritten verlassen hatte, die es

nur mit unverhältnismäßigem Aufwand hätte kontrollieren können und auf die es

berechtigt vertraut hat (EuGH, Urteile vom 12. Mai 1998 a.a.O. Rn. 21 ff. und

vom 16. Juli 1998 a.a.O. Rn. 29 f.). In eine ähnliche Richtung weist - im hier

nicht gegebenen Anwendungsbereich des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems - Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April

2004 (ABl Nr. L 141 S.18), wonach eine Rückzahlungsverpflichtung dann nicht

besteht, wenn die Zahlung auf einen Fehler im Verantwortungsbereich der Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt

werden konnte (vgl. Beschluss vom 20. Dezember 2012 - BVerwG 3 B 20.12 -

Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 6 Rn. 10 f.). Hier verhält

es sich jedoch so, dass die Vertragsangaben der Klägerin ersichtlich falsch waren. Ihrer Verantwortung dafür ist die Klägerin nicht schon wegen der Abstimmung mit der Bewilligungsbehörde und deren unzutreffender Auslegung des

Unionsrechts enthoben. Der Europäische Gerichtshof hat in dem gleich gelagerten Verfahren der Emsland Stärke GmbH entschieden, dass der Grundsatz

des Vertrauensschutzes nicht gegen eine klare gemeinschaftsrechtliche Regelung - die Regelungen zur Erzeugereigenschaft und zum Anbauvertrag - angeführt werden kann und dass das rechtswidrige Verhalten der zuständigen nationalen Behörde kein berechtigtes Vertrauen begründet (EuGH, Urteil vom

16. März 2006 - Rs. C-94/05, Emsland Stärke GmbH - Slg. I-2622 Rn. 30-32).

Darüber hinaus hat der Gerichtshof deutlich gemacht, dass es unerheblich ist,

ob das materielle Ziel, dessen Erreichen durch Bewilligungsvoraussetzungen

gewährleistet werden soll, tatsächlich erreicht wurde. Ausreichend sei, dass das

Erreichen des Ziels - die Auszahlung des Mindestpreises an den tatsächlichen

Erzeuger - gefährdet werde (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 a.a.O.

Rn. 36-38). Schließlich hat der Gerichtshof betont, dass bereits die Bewilligung

von Prämien für Kartoffellieferungen, die nicht ordnungsgemäß durch einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger gebunden sind, einen Schaden für den Haushalt

der Union bewirke (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 52). Nichts anderes gilt für die Ausgleichszahlungen, weshalb unerheblich bleibt, ob die der

Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen die Erzeuger der von ihr bezogenen

Kartoffeln tatsächlich ungeschmälert erreicht haben. Für Vertrauensschutz der

Klägerin bleibt danach kein Raum.

342. Vor diesem Hintergrund ist die Rückforderung der Ausgleichszahlungen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG und § 49a Abs. 1 VwVfG zwingende Rechtsfolge

der Rücknahme der Bewilligungen. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass sich die Klägerin nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen

kann, da sie die tatsächlichen Umstände kannte, die die Rechtswidrigkeit bewirkt haben 49a Abs. 2 VwVfG).

35Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley Liebler Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann Rothfuß

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil