Urteil des BVerwG, Az. 3 C 23.03

Flughafen, Sicherheit, Überprüfung, Verordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 23.03
Verkündet
VGH 8 S 2702/02
am 18. März 2004
Schöbel
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 18. März 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungs-
gerichtshofs Baden-Württemberg vom 4. April 2003 aufgeho-
ben, soweit die Berufung der Klägerin zurückgewiesen worden
ist. Insoweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Die Revision der Beklagten wird mit der Maßgabe zurückgewie-
sen, dass Zinsen lediglich in Höhe von 5 Prozentpunkten über
dem jeweiligen Basiszinssatz zu zahlen sind.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentschei-
dung vorbehalten.
G r ü n d e :
I.
Das klagende Luftfahrtunternehmen wendet sich gegen die Höhe der von ihm für den
Monat November 2000 am Flughafen Stuttgart erhobenen Luftsicherheitsgebühren.
Auf der Grundlage der von der Klägerin gemeldeten Zahl von 110 176 im Monat No-
vember 2000 am Flughafen Stuttgart durchsuchten oder überprüften Fluggästen
setzte das Bundesgrenzschutzamt Stuttgart mit Bescheid vom 18. Dezember 2000
die nach dem Gebührentatbestand in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnis-
ses zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) für diesen Monat zu
entrichtenden Luftsicherheitsgebühren auf insgesamt 815 302,40 DM (416 857,49 €)
- 3 -
fest. Davon entfielen ausgehend von einem Gebührensatz von 5,50 DM je Fluggast
605 968 DM auf die im Teil I des Bescheides festgesetzte Luftsicherheitsgebühr I für
die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren
Überprüfung in sonstiger Weise. Im Teil II des Bescheides wurden ausgehend von
einem Gebührensatz von 1,90 DM je Fluggast weitere 209 334,40 DM als Luftsicher-
heitsgebühr II für Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten auf dem Flugplatzgelände
zum bewaffneten Schutz der Kontrollstellen, für die Bestreifung der Sicherheitsberei-
che gemäß Rahmenplan Luftsicherheit und für bewaffnete Standposten bei gefähr-
deten Luftfahrzeugen festgesetzt.
Diese erstmals für den Monat November 2000 erhobene Luftsicherheitsgebühr II
geht auf die Erweiterung des maßgeblichen Gebührentatbestandes durch die Fünfte
Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vom
12. Oktober 2000 (BGBl. I S. 1470) zurück. Mit Wirkung vom 1. November 2000 war
der bisherige Absatz
"Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Über-
prüfung in sonstiger Weise (§ 29c Abs. 2 LuftVG)
- je Fluggast 4,00 bis 20,00 DM"
durch die Absätze
"Maßnahmen auf dem Flugplatzgelände zum unmittelbaren Schutz der Fluggäste
und Luftfahrtunternehmen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 29c
Abs. 1 und 2 LuftVG):
- Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Über-
prüfung in sonstiger Weise einschließlich des bewaffneten Schutzes der Kontroll-
stellen;
- Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit,
- Bewaffnete Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen
- je Fluggast 4,00 DM bis 20,00 DM"
ersetzt worden.
Den Widerspruch der Klägerin wies das Grenzschutzpräsidium Stuttgart mit Be-
scheid vom 13. Juli 2001 zurück.
- 4 -
Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat mit Urteil vom 4. September 2002 die Beschei-
de, soweit der darin festgesetzte Gesamtbetrag 309 826,52 € (605 968 DM) über-
steigt, sowie die Festsetzung der Widerspruchsgebühr aufgehoben und die Beklagte
verurteilt, an die Klägerin 107 030,98 € (209 334,40 DM) nebst Zinsen in Höhe von
8 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 4. September 2002 zu zahlen. Im
Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat die angefochte-
nen Bescheide hinsichtlich der Luftsicherheitsgebühr I für rechtmäßig gehalten. Der
"Risiko-/Wagniszuschlag" von 5 % sei in Wirklichkeit ein Prognosefaktor zum Aus-
gleich von Unsicherheiten und daher nicht zu beanstanden. Ein Überschreiten der
Kostendeckungsgrenze sei ebenfalls nicht ersichtlich. Dagegen habe die Klage hin-
sichtlich der Luftsicherheitsgebühr II Erfolg. Die Erweiterung der gebührenpflichtigen
Amtshandlungen durch die 5. Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der
Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) sei nichtig, da die zusätzlich erfassten Amtshandlun-
gen nicht solche der Luftfahrtbehörden seien, sondern zur gebührenfreien Erfüllung
vollzugspolizeilicher Aufgaben durch den Bundesgrenzschutz zählten. Außerdem
habe nach dieser Ausdehnung des Gebührentatbestandes eine ausdrückliche Rege-
lung in die Verordnung aufgenommen werden müssen, wer Kostenschuldner sei.
Die hiergegen von der Klägerin und der Beklagten eingelegten Berufungen hat der
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 4. April 2003 zurückge-
wiesen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht ausgeführt:
Zu Recht habe das Verwaltungsgericht die Bescheide hinsichtlich der Luftsicher-
heitsgebühr I für rechtmäßig erachtet. Wenn die Klägerin den erhobenen "Risiko-/
Wagniszuschlag" von 5 % beanstande, sie außerdem annehme, dass ein pauschaler
Sachkostenanteil für (zentrale) Technikbeschaffung berücksichtigt worden sei, und
sie schließlich einen Fehler im Abstellen auf die Fluggastzahlen des Jahres 2000
sehe, verkenne sie die Grenzen der gerichtlichen Kontrolldichte. Die auf prognosti-
schen Ermittlungen beruhende Gebührenbemessung sei nur dann nicht sachlich ge-
rechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Ge-
bührenzwecken stehe. Dies sei hier nicht der Fall. Das Grenzschutzamt sei nur inso-
weit an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden, als der durch die Gebührenstelle
gezogene Rahmen nicht überschritten werden dürfe. Innerhalb dieses Rahmens gel-
- 5 -
te über die Verweisung in § 1 Abs. 2 LuftKostV für die Einzelfestsetzung § 9 Abs. 1
VwKostG. Daher seien nebeneinander der mit der Amtshandlung verbundene Ver-
waltungsaufwand und ihre Bedeutung, ihr wirtschaftlicher Wert oder ihr sonstiger
Nutzen für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Dass der durch diese Be-
rücksichtigungspflicht bestehende Prognose- und Wertungsspielraum im vorliegen-
den Fall nicht überschritten sei, werde schon dadurch indiziert, dass die Luftsicher-
heitsgebühr I für den Flughafen Stuttgart nach der für den Flughafen Berlin-Tegel die
bei weitem niedrigste aller deutschen Flughäfen sei. Im Übrigen seien die Personal-
kostenansätze, Sachkostenpauschalen und Kalkulationszinssätze für Kostenberech-
nungen/Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen des Bundesministeriums der Finanzen
zugrunde gelegt worden. Auch gegen den "Risiko-/Wagniszuschlag" sei nichts zu
erinnern. Die Beklagte habe plausibel erläutert, dass sie für die Kalkulation nur auf
den Personal- und Sachaufwand des Vorjahres zurückgreifen könne, die Gebühr an-
dererseits aber einen bis zu 18 Monate in die Zukunft reichenden Zeitraum abdecken
müsse. Wegen der damit verbundenen Unwägbarkeiten sei gegen die Höhe dieses
Prognosefaktors nichts einzuwenden. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei aus
Sicht der im Frühjahr 2000 zu erstellenden Prognose für die Luftsicherheitsgebühr I
das Jahr 2000 und nicht das Jahr 2001 der richtige Zeithorizont. Dagegen sei es
sachgerecht, für die erst im Oktober 2000 festzulegende Luftsicherheitsgebühr II
nicht auf das ablaufende, sondern das folgende Jahr abzustellen.
gebnis zutreffend entschieden. Es könne offen bleiben, ob dieser Gebührentatbe-
stand bereits an der mangelnden Bestimmung des Kostenschuldners scheitere. Auch
spreche einiges für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die bewaffneten
Sicherungsmaßnahmen nicht zu den in § 29c LuftVG den Luftfahrtbehörden über-
antworteten Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs
zählten und damit auch nicht nach § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 1 LuftVG gebührenpflich-
tig werden könnten. Jedenfalls handele es sich beim bewaffneten Schutz der Kon-
trollstellen und der Bestreifung der Sicherheitsbereiche um eine allgemeine Bewa-
chung von Teilen des Flughafens und nicht um eine Leistung, die dem einzelnen
Fluggast oder dem einzelnen Luftfahrtunternehmen individuell zugerechnet werden
könne. Nicht das Gefährdungsrisiko für die kontrollierten Fluggäste und das sie be-
fördernde Flugzeug werde gemindert, sondern das für die Sicherheitsbereiche und
- 6 -
die Kontrollstellen auf den Flughäfen. Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnis-
ses zur LuftKostV sei insoweit nichtig. Dagegen könnten die bewaffneten Standpos-
ten an gefährdeten Luftfahrzeugen der Fluggesellschaft zugerechnet werden, der
dieses Flugzeug gehöre. Nach der vorgelegten Berechnungsübersicht werde auf
dem Flughafen Stuttgart nur einmal pro Woche ein Luftfahrzeug derart bewacht. Es
sei daher nicht gerechtfertigt, alle Fluggesellschaften zur Begleichung des dafür ent-
standenen Aufwands heranzuziehen, zumal Gebühren nur für erbrachte staatliche
Leistungen, nicht aber für die Anhebung allgemeiner Standards anfallen könnten.
Davon abgesehen sei hier auch ein Verteilungsmaßstab gleichheitswidrig, der auf die
Anzahl aller kontrollierten Passagiere abstelle.
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Revision gegen die Zurückweisung ihrer Berufung
hinsichtlich der Luftsicherheitsgebühr I und macht zur Begründung geltend:
unterschritten. Feststellungen dazu, ob die Beklagte einen Sachkostenanteil für
(zentrale) Technikbeschaffung bei der Gebührenkalkulation berücksichtigt habe, sei-
en unterblieben. Die Annahme des Gerichts, ein im Vergleich zu anderen Flughäfen
niedriger Gebührensatz indiziere die Fehlerfreiheit der Prognose, werde durch nichts
gestützt. Soweit auf die Heranziehung von Kostenansätzen des Bundesministeriums
der Finanzen abgestellt werde, habe das Gericht versäumt nachzuprüfen, ob die Tat-
sachengrundlagen für die Prognose richtig gewesen seien. Statt einen pauschalen
Risiko-/Wagniszuschlag von 5 % zu akzeptieren, hätte die Entwicklung der einzelnen
Faktoren, wie Personal- und Sachkosten, für die Zukunft abgeschätzt werden müs-
sen. Methodisch unrichtig sei ebenso die Einstellung der Fluggastzahlen für das Jahr
2000. Kosten und Passagierzahlen müssten sich auf denselben Zeitraum, nämlich
den, für den die Gebühr erhoben werden solle, beziehen. Hätte das Gericht dement-
sprechend die Fluggastzahlen für das Jahr 2001 zugrunde gelegt, wäre es zum Er-
gebnis gelangt, dass nur ein niedrigerer Gebührensatz gerechtfertigt sei.
Das Urteil verletze auch das in § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG vorgegebene Kos-
tendeckungsprinzip. Die Auslegung des Berufungsgerichts, dass diese Vorschrift nur
den Verordnungsgeber binde, sei ebenso unzutreffend wie die Annahme, dass das
Äquivalenzprinzip des § 9 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG Anwendung finde.
- 7 -
Das Urteil verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da bei der Luftsicherheitsgebühr I kein
Abschlag erfolgt sei, obgleich die Maßnahmen auch im Allgemeininteresse lägen.
Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs beschränkten sich nie allein auf die Pas-
sagiere und Fluggesellschaften, sondern richteten sich in aller Regel gegen den
Staat und damit die Allgemeinheit. Außerdem würden die Luftfahrtunternehmen ge-
genüber anderen innerdeutschen Verkehrsträgern benachteiligt. Bahn- und Luftver-
kehr glichen sich darin, dass sie besondere Schutzmaßnahmen nötig machten. Die
Allgemeinheit habe ein Interesse am störungsfreien Betrieb beider Verkehrsformen,
die Verkehrsunternehmen hätten einen besonderen Nutzen von den im Allgemeinin-
teresse angeordneten Sicherungsmaßnahmen. Dem habe der Gesetzgeber beim
Bahnverkehr dadurch Rechnung getragen, dass er in § 3 Abs. 2 BGSG die Belas-
tung der Verkehrsunternehmen auf 50 % des Gesamtaufwandes des Bundesgrenz-
schutzes für die Gefahrenabwehr begrenzt habe. Dagegen würden durch die Luftsi-
cherheitsgebühr I die Kosten zu 100 % auf die Luftfahrtgesellschaften abgewälzt.
Die Beklagte verteidigt die angefochtenen Entscheidungen hinsichtlich der Luftsi-
cherheitsgebühr I und wendet sich gegen die Urteile, soweit der Klage gegen die
Luftsicherheitsgebühr II stattgegeben wurde. Insoweit macht sie geltend:
Dem Berufungsgericht könne nicht gefolgt werden, wenn es - obgleich es dies letzt-
lich offen lasse - davon ausgehe, es spreche einiges für die Auffassung des Verwal-
tungsgerichts, die vom Bundesgrenzschutz durchgeführten bewaffneten Siche-
rungsmaßnahmen gehörten nicht zu den in § 29c LuftVG den Luftfahrtbehörden
überantworteten Aufgaben. Gebühren könnten für alle Maßnahmen zum Schutz vor
Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs erhoben werden, dazu gehörten auch
die in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses genannten. Wenn in § 29c
LuftVG von "Luftfahrtbehörden" die Rede sei, trete im Fall der Aufgabenübertragung
nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG der Bundesgrenzschutz an die Stelle der Luftfahrt-
behörden; er werde insoweit Teil der Luftverkehrsverwaltung und handle als Luft-
fahrtbehörde. Ein Zurückgreifen auf die Gesetzesbegründung mit dem Ziel, dem Ge-
setz einen anderen Inhalt zu geben, sei angesichts des eindeutigen Wortlauts nicht
zulässig.
- 8 -
Die Bewachung der Kontrollstellen und die Bestreifung der Sicherheitsbereiche seien
den Luftfahrtunternehmen individuell zurechenbar. Der bewaffnete Schutz der Kon-
trollstellen diene dazu, die Durchsuchung der Passagiere zu ermöglichen. Er stehe
daher in einem unmittelbaren Zusammenhang mit den Kontrollmaßnahmen, für die
anerkanntermaßen Gebühren erhoben werden könnten. Wenn das Gericht die Be-
wachung der Kontrollstellen als einen Unterfall des Bestreifens ansehe, sei dies eine
unzutreffende Sachverhaltsannahme, die auf einem Verstoß gegen § 86 Abs. 1
VwGO beruhe. Die Bestreifung der Sicherheitsbereiche verhindere, dass Personen
auf anderen als den zugelassenen Wegen zu den Luftfahrzeugen gelangten. Da-
durch werde für die Fluggäste und die sie befördernden Flugzeuge das Gefähr-
dungsrisiko gemindert, so dass sich für die Luftfahrtunternehmen ein Sicherheitsvor-
teil ergebe. Dass sich dadurch auch die allgemeine Sicherheit erhöhe, hindere die
Zurechenbarkeit nicht. Die Luftfahrtunternehmen stünden diesem Sicherheitsgewinn
näher als andere Begünstigte, also etwa der Flughafenbetreiber, am Flughafen tätige
sonstige Unternehmen und deren Angestellte. Die Luftfahrtunternehmen seien die
Hauptnutzer der Sicherheitsbereiche, alle anderen hier tätigen Unternehmen leiste-
ten Hilfsdienste. Gegenstand der abzuwehrenden Angriffe sei der Passagierluftver-
kehr, nur deshalb sei auch eine Bewachung des hierfür räumlich in Anspruch ge-
nommenen Bereichs erforderlich.
Die Bewachung gefährdeter Luftfahrzeuge sei nicht nur der betreffenden Luftfahrtge-
sellschaft zuzurechnen. Die Gesellschaften, deren Flugzeuge gefährdet seien, könn-
ten wechseln. Alle Gesellschaften könnten sicher damit rechnen, dass gegebenen-
falls die erforderlichen Maßnahmen getroffen würden. Dies gebe ihnen Planungs-
und Dispositionssicherheit. Hierfür müssten die erforderlichen personellen und sach-
lichen Mittel vorgehalten werden. Abgesehen davon würden von einem Anschlag auf
ein konkretes Flugzeug auch die anderen Luftfahrtunternehmen durch die Beein-
trächtigung des Flugbetriebes in Mitleidenschaft gezogen. Der Gleichheitsgrundsatz
erfordere keine Differenzierung, da die Bewachung gefährdeter Luftfahrzeuge nur
einen kleinen Teil der Schutzmaßnahmen ausmache, und entspreche den im Gebüh-
renrecht anerkannten Grundsätzen der Sachverhaltstypisierung und Pauschalierung.
Schließlich habe der Gebührengesetzgeber bei der Bestimmung, wann eine indivi-
duelle Zurechenbarkeit anzunehmen sei, eine weite Dispositionsfreiheit.
- 9 -
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich
nicht am Verfahren.
II.
Die Revision der Klägerin ist begründet. Die Zurückweisung ihrer Berufung hinsicht-
lich der Luftsicherheitsgebühr I verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO). Das Berufungsgericht hat verkannt, dass die Beklagte bei der Festsetzung
des Gebührensatzes für den Flughafen Stuttgart an das Kostendeckungsprinzip ge-
bunden war. Die Entscheidung des Berufungsgerichts steht außerdem deshalb nicht
im Einklang mit Bundesrecht, weil die Gebührenkalkulation nur auf das Vorliegen
eines groben Missverhältnisses zu den legitimen Gebührenzwecken überprüft und
damit die nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotene gerichtliche Kontrolldichte nicht ausge-
schöpft worden ist. Da es insoweit weiterer tatsächlicher Feststellungen bedarf, ist
dem erkennenden Senat eine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit
der Höhe der Luftsicherheitsgebühr I verwehrt. Die Sache war daher insoweit zur
anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzu-
verweisen.
Dagegen erweist sich die Revision der Beklagten als unbegründet. Das Berufungs-
gericht hat zu Recht entschieden, dass die Klägerin nicht zur Luftsicherheitsgebühr II
für den bewaffneten Schutz der Kontrollstellen, die Bestreifung der Sicherheitsberei-
che gemäß Rahmenplan Luftsicherheit und für bewaffnete Standposten bei gefähr-
deten Luftfahrzeugen herangezogen werden kann. Diese bewaffneten Sicherungs-
aufgaben werden nicht von den Luftfahrtbehörden wahrgenommen, so dass die ent-
sprechende Erweiterung des Gebührentatbestandes in Abschnitt VII Nr. 23 des Ge-
bührenverzeichnisses zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV)
nicht die erforderliche gesetzliche Grundlage in der Verordnungsermächtigung des
§ 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG findet. Ob - wie das Berufungsgericht angenommen hat -
die durch die Erweiterung des Gebührentatbestandes erfassten Amtshandlungen
den Luftfahrtunternehmen außerdem gebührenrechtlich nicht individuell zurechenbar
sind, bedarf danach keiner Entscheidung mehr. Jedoch war die vom Verwaltungsge-
richt in entsprechender Anwendung von § 288 Abs. 2 BGB zugesprochene Verzin-
sung des Rückzahlungsanspruchs der Klägerin auf 5 Prozentpunkte über dem jewei-
- 10 -
ligen Basiszinssatz herabzusetzen. Bei ihrem Erstattungsanspruch handelt es sich
nicht um eine Entgeltforderung im Sinne dieser Regelung.
1. Das Berufungsgericht hat die Berufung der Klägerin unter Verstoß gegen Bundes-
recht zurückgewiesen, da es die Geltung des Kostendeckungsprinzips für die Fest-
setzung der Luftsicherheitsgebühr I und die bei deren gerichtlicher Überprüfung ge-
botene Kontrolldichte verkannt hat.
a) Die Auffassung des Berufungsgerichts, das Grenzschutzamt Stuttgart habe ge-
mäß § 1 Abs. 2 LuftKostV i.V.m. § 9 Abs. 1 VwKostG neben dem mit der Amtshand-
lung verbundenen Verwaltungsaufwand auch die Bedeutung, den wirtschaftlichen
Wert oder den sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner so-
wie dessen wirtschaftliche Verhältnisse berücksichtigen dürfen, verstößt gegen Bun-
desrecht.
Nach der Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 1 LuftVG erlässt das
Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchfüh-
rung dieses Gesetzes notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren
und Auslagen) für Amtshandlungen u.a. nach diesem Gesetz. Nach Satz 4 dieser
Regelung sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlun-
gen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Bei begünstigenden
Amtshandlungen kann daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der
sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden.
Die in der Verordnungsermächtigung neben dem Kostendeckungsprinzip genannten
weiteren Bemessungsgrundsätze können für die in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebüh-
renverzeichnisses aufgeführten Maßnahmen nicht zum Tragen kommen, da diese
keine begünstigenden Amtshandlungen i.S. von § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG
sind. Insoweit reicht nicht jeder auch nur tatsächliche Vorteil aus, der sich für den als
Gebührenschuldner in Anspruch genommenen aus der Amtshandlung ergibt (a.A.
Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, § 29c Rn. 38c). Ein derartiger Vorteil ist be-
reits Voraussetzung für die Gebührenpflicht überhaupt, ihm kommt deshalb innerhalb
der danach als gebührenpflichtig einzustufenden Maßnahmen keine weitergehende
Unterscheidungskraft zu. Der Begriff der begünstigenden Amtshandlung in § 32
- 11 -
Abs. 1 Nr. 13 LuftVG ist vielmehr i.S. von § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG zu verstehen.
Durch die Amtshandlung muss also ein Recht oder ein rechtlich erheblicher Vorteil
begründet oder bestätigt werden. Dies ist bei den in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebüh-
renverzeichnisses zur LuftKostV aufgeführten Maßnahmen offenkundig nicht der Fall.
Zwar richtet sich diese Regelung zunächst unmittelbar nur an den Verordnungsge-
ber. Dies folgt sowohl aus dem Wortlaut - Adressat der Ermächtigung zum Erlass
der notwendigen Rechtsverordnungen ist nach § 32 Abs. 1 Satz 1 LuftVG das Bun-
desministerium für Verkehr - als auch aus der systematischen Stellung der Regelung
in der Verordnungsermächtigung. Dementsprechend hat sich der Verordnungsgeber
bei den in die Verordnung aufgenommenen betragsmäßigen Eckpunkten für die
Festsetzung der Gebührenhöhe auf den einzelnen Flughäfen daran ausgerichtet,
den durch die Fluggast- und Reisegepäckkontrollen und die später eingefügten wei-
teren Maßnahmen verursachten Personal- und Sachaufwand zu decken. Dies bele-
gen sowohl die Begründung (vgl. BRDrucks 241/90 S. 23) bei der Einführung der
Luftsicherheitsgebühr durch die Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der
Luftfahrtverwaltung vom 8. Juni 1990 (BGBl I S. 1020) als auch die Begründung für
die Anpassung der vorgesehenen Höchstbeträge an gestiegene Aufwendungen (vgl.
BRDrucks 887/98 - Beschluss - S. 7). Nichts anders ergibt sich aus der Begründung
für die Erweiterung des Gebührentatbestandes durch die Fünfte Verordnung zur Än-
derung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vom 12. Oktober 2000
(BRDrucks 327/00 S. 3 f. sowie BRDrucks 327/00 - Beschluss - S. 2).
Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts schlägt diese Bindung an den Kos-
tendeckungsgrundsatz auf die zweite Stufe der Gebührenbemessung - die Festset-
zung der Gebührenhöhe für die einzelnen Flughäfen - durch. Deren Höhe hat sich
nicht nur innerhalb der Spanne zu halten, die der Verordnungsgeber im maßgebli-
chen Gebührentatbestand des Abschnittes VII Nr. 23 mit einem Mindest- und einem
Höchstbetrag vorgegeben hat. Etwas anders ergibt sich auch nicht aus § 1 Abs. 2
LuftKostV i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG. Diese allgemeine kostenrechtliche Vor-
schrift setzt voraus, dass bei der Festlegung des Gebührenrahmens auf der Grund-
lage von § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG im konkreten Fall die Heranziehung des Äquiva-
lenzprinzips eröffnet war. Dies war hier - nachdem es sich bei den hier in Rede ste-
henden Maßnahmen nicht um begünstigende Amtshandlungen handelt - aber gerade
- 12 -
nicht der Fall (ebenso VGH Kassel, Beschluss vom 6. März 2003 - 5 TG 2175/02 -
S. 6; OVG Magdeburg, Urteil vom 16. Juli 1997 - A 4 S 252/96 - S. 9). Ebenso wenig
ergeben sich aus den Materialien für die Einführung und die Anpassung der Höhe
der Luftsicherheitsgebühren Anhaltspunkte für die von der Beklagten vorgetragene
Auffassung, Kostendeckung sei hier in dem Sinne zu verstehen, dass nur mindes-
tens Kostendeckung zu erzielen, eine Kostenüberschreitung aber nicht verboten sei.
b) Der vom Berufungsgericht bei der gerichtlichen Kontrolle der Höhe der Luftsicher-
heitsgebühr I zugrunde gelegte Prüfungsmaßstab steht außerdem mit der Gewähr-
leistung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes i.S. von Art. 19 Abs. 4 GG
nicht in Einklang. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Gebührenbemessung sei
nur dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem "groben Missverhältnis" zu
den verfolgten legitimen Gebührenzwecken stehe, ist fehlerhaft.
Der Rechtsschutzauftrag des Art. 19 Abs. 4 GG gebietet eine umfassende Nachprü-
fung des Verfahrensgegenstandes in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht (BVerfG,
Beschluss vom 22. Oktober 1986 - 2 BvR 197/83 - BVerfGE 73, 339 <373
>
). Ein-
schränkungen können sich insoweit aus dem einschlägigen Fachrecht ergeben
(BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <111>), so-
weit nämlich die Behörde - in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise - zu letzt-
verbindlicher Entscheidung ermächtigt ist. Danach ist das Gericht etwa dann auf eine
nur eingeschränkte gerichtliche Überprüfung verwiesen, wenn der Behörde Ermes-
sen eröffnet war. Im Bereich der gebundenen Verwaltung können sich Kontrollrestrik-
tionen insbesondere dann ergeben, wenn Entscheidungen in unwiederholbaren Situ-
ationen, wie etwa bei bestimmten Prüfungsentscheidungen, oder auf der Grundlage
unvertretbarer Wertungen, so etwa bei dienstlichen Beurteilungen, oder durch plura-
listisch zusammengesetzte weisungsunabhängige Gremien zu treffen waren. Einen
behördlichen Beurteilungsspielraum hat das Gericht auch dann zu respektieren, so-
weit die Behörde auf Schätzungen oder Prognosen zurückgreifen darf oder muss.
Solche tragfähigen Gründe lassen sich für die vom Berufungsgericht angenommene
weitgehende Begrenzung des Prüfungsmaßstabes hier jedoch aus dem einschlägi-
gen Fachrecht nicht ableiten.
- 13 -
Zwar gibt § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 1 LuftVG dem Verordnungsgeber die Befugnis,
Rahmensätze festzulegen. Die in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses
zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) erfolgte Festlegung eines
Höchst- und eines Mindestsatzes für die Luftsicherheitsgebühren ist jedoch keine
Rahmengebühr in dem Sinne, dass der festsetzenden Behörde Ermessen eröffnet
wäre. Dies folgt aus der gleichzeitigen Bindung an den Kostendeckungsgrundsatz,
der - wie dargestellt - auf die Festsetzung der Gebührensätze auf den einzelnen
Flughäfen durchschlägt. Insbesondere ist der Rückgriff auf die in § 9 Abs. 1 VwKostG
genannten weiteren Bemessungsgrundsätze verschlossen. Die Gebührenfestset-
zung hat sich vielmehr auch auf dieser Stufe strikt an der Deckung der für die ent-
sprechenden Maßnahmen an dem betreffenden Flugplatz zu erwartenden notwendi-
gen Kosten auszurichten. Dies belegt die Entstehungsgeschichte der Gebührenrege-
lung. So wird die bei der Einführung der Luftsicherheitsgebühr vorgegebene Spanne
von zunächst 3,50 bis 6,50 DM damit begründet, die Einführung einer daran orien-
tierten Abgabe - statt des im Verordnungsentwurf ursprünglich vorgesehenen festen
Satzes von 3,50 DM - erlaube der zuständigen Luftfahrtbehörde, die für den jeweili-
gen Flughafen (für die Kostendeckung) erforderliche Gebühr festzusetzen (BRDrucks
241/1/90 S. 1 und 241/90 - Beschluss - S. 1).
Auch wenn die Struktur der von der Behörde hier zu treffenden Entscheidung prog-
nostische Elemente enthält, rechtfertigt dies den Umfang der vom Berufungsgericht
vorgenommenen Kontrollrestriktion nicht. Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe für
den jeweiligen Flughafen ist die zuständige Behörde durch die Vorgaben von Ge-
setz- und Verordnungsgeber an die Deckung des für die Durchführung der Maßnah-
men notwendigen Personal- und Sachaufwandes gebunden. Dies setzt eine mög-
lichst genaue Kostenermittlung voraus. Dabei ist die Behörde zwar auf Schätzungen
angewiesen und hierzu berechtigt, wo die präzise Ermittlung der Einsatzwerte mit
einem unvertretbaren Aufwand verbunden wäre. Sie muss ferner Prognosen hinsicht-
lich der Kostenpositionen anstellen, die im Zeitpunkt der Kostenermittlung noch nicht
feststehen. Hinsichtlich der Schätzungen beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle
auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Hinsichtlich der Prognosen ist die Überprüfung
durch das Gericht darauf begrenzt, ob zutreffende Ausgangswerte zugrunde gelegt
und der zu ihrer Fortschreibung verwendete Prognosefaktor methodisch zutreffend
ermittelt wurde (vgl. dazu Urteil vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 - BVerwGE
- 14 -
116, 188, 189 ff. m.w.N.). Die hierin liegende - und gemessen an Art. 19 Abs. 4 GG
nicht zu beanstandende - Rücknahme der Kontrolldichte bezieht sich aber nur auf die
einzelnen Kostenpositionen, soweit sie wegen der genannten besonderen Umstände
in zulässiger Weise geschätzt oder prognostiziert werden. Das rechtfertigt aber kei-
nen darüber hinausgehenden oder gar vollständigen Rückzug aus der gerichtlichen
Kontrollaufgabe.
Das Berufungsgericht kann sich für seine Auffassung schließlich nicht auf die Ent-
scheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den baden-württembergischen Rück-
meldegebühren stützen (Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - NVwZ 2003,
715). Soweit das Bundesverfassungsgericht dort von einer eingeschränkten (verfas-
sungs-)gerichtlichen Kontrolldichte ausgegangen ist und eine Gebührenbemessung
verfassungsrechtlich erst dann als sachlich nicht mehr gerechtfertigt angesehen hat,
wenn sie in einem "groben Missverhältnis" zu den verfolgten legitimen Gebühren-
zwecken stehe (a.a.O. S. 717), handelt es sich um eine andere Ausgangssituation
als im vorliegenden Fall. Zu beurteilen hatte das Bundesverfassungsgericht im Fall
der Rückmeldegebühren eine vom Gesetzgeber selbst vorgenommene Gebühren-
bemessung, an die vom Bundesverfassungsgericht als Maßstab die finanzverfas-
sungsrechtlichen Rechtfertigungsanforderungen für eine Gebührenerhebung ange-
legt wurden. Den Grund für die Grenzen der verfassungsgerichtlichen Kontrolle hat
das Bundesverfassungsgericht in der Wahrung des Entscheidungs- und Gestal-
tungsspielraums des Gesetzgebers gesehen. Bei der Überprüfung der Luftsicher-
heitsgebühr geht es dagegen um die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer Ent-
scheidung der Exekutive, die bei der Festlegung des Gebührensatzes der Bindung
an den vom Gesetz- und Verordnungsgeber vorgegebenen Kostendeckungsgrund-
satz unterlag.
c) Der erkennende Senat ist an der Entscheidung gehindert, ob sich die angegriffene
Entscheidung des Berufungsgerichts hinsichtlich der Luftsicherheitsgebühr I aus an-
deren Gründen als richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies wäre dann der Fall,
wenn sich die angefochtenen Bescheide auch bei Zugrundelegung des Kostende-
ckungsprinzips und unter Ausschöpfung der von Verfassungs wegen gebotenen ge-
richtlichen Kontrolldichte gleichwohl als rechtmäßig erwiesen.
- 15 -
Hierzu bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen. So wendet sich die Klägerin
unter anderem gegen den bei der Kalkulation der Luftsicherheitsgebühr I berücksich-
tigten Risiko-/Wagniszuschlag in Höhe von 5 %. Nach den Feststellungen des Beru-
fungsgerichts handelt es sich - entgegen dieser Bezeichnung - um einen durchgän-
gigen Prognosefaktor für sämtliche Kostenpositionen. Die Höhe dieses Prognosefak-
tors muss im Hinblick auf die gerade für den Flughafen Stuttgart zu erwartende Kos-
tenentwicklung jedenfalls vertretbar sein, da - wie bereits dargelegt - der jeweilige
Flugplatz die maßgebliche Bezugseinheit für die Gebührenkalkulation ist. Hierfür bie-
tet der Umstand, dass die Luftsicherheitsgebühr I in Stuttgart nach der für den Flug-
hafen Berlin-Tegel die niedrigste aller deutschen Flughäfen ist, keinen hinreichenden
Anhalt, solange Feststellungen zur Vergleichbarkeit von Kostenstruktur und -ent-
wicklung auf den verschiedenen Flughäfen fehlen. Dass vom Bundesgrenzschutzamt
Stuttgart bei der Gebührenkalkulation die Kostenansätze des Bundesministeriums
der Finanzen für Kostenberechnungen/Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen herange-
zogen worden sind, genügt ebenfalls nicht. Bei der gerichtlichen Überprüfung des
Risiko-/Wagniszuschlages geht es nicht darum, ob von der Behörde die zutreffende
Kostenbasis als Ausgangspunkt für die Kalkulation zugrunde gelegt wurde. Gegen-
stand der gerichtlichen Überprüfung ist insoweit vielmehr, ob die Einschätzung der
Kostenentwicklung vertretbar ist, die sich in dem angenommenen Satz von 5 % wi-
derspiegelt. Ebenso wenig ist der angenommene Prognosefaktor bereits dadurch
gerechtfertigt, dass ein Prognosezeitraum von bis zu 18 Monaten abgedeckt werden
muss. Aus dem mit der Prognose zu überbrückenden Zeitraum allein ist noch nichts
für die voraussichtliche Entwicklung von Sach- und Personalkosten ablesbar. Sie
setzen sich zudem aus unterschiedlichen Einzelpositionen zusammen, die sich un-
terschiedlich und durchaus auch gegenläufig entwickeln können. Schließlich sind
nach dem gewählten Berechnungsmodus (Kosten je Fluggast) für die Gebührenhöhe
auch die Fluggastzahlen und deren voraussichtliche Zu- oder Abnahme im maßgeb-
lichen Prognosezeitraum von Bedeutung.
Überdies lassen die bislang von der Beklagten vorgetragenen Begründungselemente
keine abschließende Bewertung der Rechtmäßigkeit der Gebührenhöhe zu. Nach
den von ihr vorgelegten "Grundlagen der Berechnung der Luftsicherheitsgebühren
Bund - Stand 14. März 2001" geht der Risiko-/Wagniszuschlag auf eine Anregung
des Bundesrechnungshofes zurück, in die Luftsicherheitsgebühr wegen des erhebli-
- 16 -
chen Zeitraums zwischen der Bekanntgabe der Gebührenänderung und dem In-
Kraft-Treten der neuen Gebührensätze einen aus Erfahrungswerten prognostizierten
Risiko- und Wagniszuschlag einzubeziehen. Seit 1999 werde daher - so heißt es in
den "Berechnungsgrundlagen" weiter - jede zunächst konkret berechnete Luftsicher-
heitsgebühr um 5 % erhöht. Eine nähere Begründung für die Vertretbarkeit dieses
Prozentsatzes wird weder in den "Berechnungsgrundlagen" noch sonst von der Be-
klagten gegeben. Bezugspunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit ist zudem die
Kostenentwicklung gerade für den Flughafen Stuttgart als der für die Kalkulation der
Luftsicherheitsgebühr maßgeblichen Einheit. Auch an einer solchen Differenzierung
fehlt es in den "Berechnungsgrundlagen".
2. Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat im Ergebnis
zu Recht entschieden, dass die Klägerin nicht zur Luftsicherheitsgebühr II für den
bewaffneten Schutz der Kontrollstellen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche ge-
mäß Rahmenplan Luftsicherheit und den bewaffneten Schutz gefährdeter Luftfahr-
zeuge herangezogen werden kann. Insoweit fehlt die erforderliche gesetzliche
Grundlage für die Erweiterung des Gebührentatbestandes in Abschnitt VII Nr. 23 des
Gebührenverzeichnisses zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV).
Der Bundesgrenzschutz wird bei diesen bewaffneten Sicherungsmaßnahmen nicht
als Luftfahrtbehörde tätig. Auf die im Mittelpunkt des Berufungsurteils stehende Fra-
ge, inwieweit die genannten Maßnahmen der Klägerin gebührenrechtlich individuell
zurechenbar sind, kommt es danach nicht mehr an.
Nach der Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 1 LuftVG erlässt das
Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchfüh-
rung dieses Gesetzes und von Verordnungen des Rates oder der Kommission der
Europäischen Gemeinschaft notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten
(Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen, insbesondere Prüfungen und Un-
tersuchungen nach diesem Gesetz, dem Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt oder
den auf diesen Gesetzen beruhenden Rechtsvorschriften. Die in Abschnitt VII Nr. 23
durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtver-
waltung vom 12. Oktober 2000 (BGBl. I S. 1470) zusätzlich eingefügten Gebühren-
tatbestände wären von dieser Verordnungsermächtigung danach nur dann gedeckt,
- 17 -
wenn die bewaffneten Sicherungsmaßnahmen zur Erfüllung der Aufgaben der Luft-
fahrtbehörden zu rechnen sind. Dies ist nicht der Fall.
Durch das Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz)
vom 18. September 1980 (BGBl. I S. 1729) ist § 29c in das Luftverkehrsgesetz einge-
fügt worden. Nach dessen Absatz 1 Satz 1 ist der Schutz vor Angriffen auf die Si-
cherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageak-
ten, Aufgabe der Luftfahrtbehörden. Nach Satz 2 dieser Regelung erstreckt sich die
örtliche Zuständigkeit der Luftfahrtbehörden insoweit auf das Flugplatzgelände. Nach
§ 29c Abs. 6 LuftVG bleiben die Aufgaben und Befugnisse der Polizei unberührt. Der
Gesetzgeber ging bei dieser Regelung ausweislich der Gesetzesbegründung
(BTDrucks 8/3431 S. 13) davon aus, dass die in § 29c LuftVG vorgenommene Auf-
gabenzuweisung nicht die Sicherung der Luftfahrteinrichtungen und Luftfahrtobjekte
sowie der Kontrollvorgänge durch notwendigerweise bewaffnete Polizei-Kräfte bein-
halte. Dieser Gesetzesbegründung kommt für die Bestimmung der Reichweite der
Aufgabenzuweisung trotz des weitergehenden Wortlautes in § 29c Abs. 1 LuftVG
Bedeutung zu, da die Regelung in § 29c Abs. 1 LuftVG schon im Hinblick auf § 29c
Abs. 6 LuftVG auslegungsbedürftig ist. Der Gesetzgeber hat damit den Schutz vor
Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf zwei Säulen gestellt: Bewaffnete
Sicherungsmaßnahmen sollten durch die Polizeivollzugsbehörden - nach der damali-
gen Konzeption allein der Länder (vgl. BTDrucks 8/3431 S. 2) - wahrgenommen wer-
den. Für die sonstigen Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Schutz vor Angriffen
auf die Sicherheit des Luftverkehrs sollten hingegen die, wie in dem mit dem Gesetz
zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz) vom 18. September
1980 ebenfalls neu eingefügten § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 1 LuftVG klargestellt wurde,
in Bundesauftragsverwaltung tätig werdenden (Landes-)Luftfahrtbehörden zuständig
sein.
An dieser Verteilung auf zwei Säulen hat sich durch das Gesetz zur Übertragung der
Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz vom
23. Januar 1992 (BGBl. I S. 178) nichts geändert. § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG sieht
nunmehr vor, dass der Bund auf Antrag eines Landes die Aufgaben des Schutzes
vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d) in bundeseigener
Verwaltung ausführen kann, wobei in diesem Fall die Aufgaben von der vom Bun-
- 18 -
desminister des Innern bestimmten Bundesgrenzschutzbehörde wahrgenommen
werden. An § 29c Abs. 1 LuftVG, der die Aufgabenzuweisung mit der bereits darge-
stellten Maßgabe enthält, wurde jedoch gerade keine textliche Veränderung vorge-
nommen. Gegen eine stillschweigende Erweiterung des bisherigen Umfangs der
Aufgabenzuweisung an die Luftfahrtbehörden in § 29c LuftVG sprechen vor allem
kompetenzrechtliche Gründe des Bund-Länder-Verhältnisses. Zwar werden in der
Gesetzesbegründung nunmehr auch bewaffnete Sicherungsmaßnahmen und na-
mentlich der Schutz der Fluggastkontrollstellen, der Objektschutz auf dem gesamten
Flugplatzgelände (einschließlich der Vorfeldbestreifung) und Schutzmaßnahmen bei
besonders gefährdeten Flügen/Unternehmen (sog. High-Risk-Bereich) zu den Luftsi-
cherheitsaufgaben gerechnet (vgl. BTDrucks 12/1091 S. 7). Doch würde eine solche
stillschweigende Erweiterung der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden zugleich
bedeuten, dass dann die Länder, soweit sie die bewaffneten Sicherungsmaßnahmen
zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf den Flugplätzen
weiterhin durch ihren eigenen (Landes-)Polizeivollzugsdienst wahrnehmen lassen,
nun auch den mit einer Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 Abs. 2 GG verbun-
denen Weisungsbefugnissen und der Bundesaufsicht nach Art. 85 Abs. 3 GG unter-
lägen. Die Absicht, die Befugnisse des Bundes in dieser Weise stillschweigend aus-
zudehnen, kann dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden.
Daraus folgt, dass der Bundesgrenzschutz, auch wenn - wie im Fall des Flughafens
Stuttgart mit Wirkung vom 1. Januar 1994 (vgl. "Verwaltungsabkommen zwischen
der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Baden-Württemberg auf Grund des
§ 31 Abs. 2 Nr. 19 Luftverkehrsgesetz über die Übertragung der Aufgaben der Luftsi-
cherheit nach § 29c Luftverkehrsgesetz in bundeseigene Verwaltung für den Flugha-
fen Stuttgart", GABl. 1994 S. 642) - eine Rückübertragung der Aufgaben nach
§§ 29c, 29d LuftVG vom Land auf den Bund erfolgt ist, den bewaffneten Schutz der
Kontrollstellen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsi-
cherheit und den bewaffneten Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen nicht als
Luftfahrtbehörde, sondern auf der Grundlage von § 14 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGSG
ausführt. Es handelt sich bei diesen bewaffneten Sicherungsmaßnahmen somit nicht
um Amtshandlungen nach dem Luftverkehrsgesetz, die nach § 32 Abs. 1 Nr. 13
Satz 1 LuftVG Gegenstand einer Gebührenpflicht sein können.
- 19 -
3. Für ihren Rückzahlungsanspruch kann die Klägerin Prozesszinsen ab Rechtshän-
gigkeit des bezifferten Anspruchs (vgl. Urteil vom 24. März 1999 - BVerwG 8 C
27.97 - BVerwGE 108, 364 = NVwZ 2000, 77) geltend machen, die hier für die Zeit
ab dem 4. September 2002 beantragt wurden. Die Höhe der Prozesszinsen beläuft
sich jedoch - entgegen der Auffassung von Verwaltungsgericht und Berufungsge-
richt - nur auf 5 Prozentpunkte über dem jeweiligen Basiszinssatz.
Wegen des Fehlens einer gesetzlichen Regelung für öffentlich-rechtliche Erstat-
tungsansprüche richtet sich die Höhe des Zinsanspruches nach den entsprechend
anwendbaren Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über Verzugszinsen.
Gemäß §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB beträgt der Zinssatz für das Jahr 5 Prozent-
punkte über dem Basiszinssatz. § 288 Abs. 2 BGB, wonach bei Rechtsgeschäften,
an denen Verbraucher nicht beteiligt sind, der Zinssatz für Entgeltforderungen 8 Pro-
zentpunkte über dem Basiszinssatz beträgt, findet entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts, die das Berufungsgericht unbeanstandet gelassen hat, keine
Anwendung. Bei dem hier geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsan-
spruch handelt es sich nicht um eine Entgeltforderung. Die Parteien stehen nicht in
einem vertraglichen Austauschverhältnis (vgl. dazu Urteil vom 15. März 1989
- BVerwG 7 C 42.87 - BVerwGE 81, 312). Für eine entsprechende Anwendung von
§ 288 Abs. 2 BGB gibt es bei einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch als
gesetzlichem Anspruch keine ausreichende Analogiebasis (vgl. Urteil vom 20. Sep-
tember 2001 - BVerwG 5 C 5.00 - BVerwGE 115, 139, 141 f.).
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
- 20 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 188 149,19 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus van Schewick Dr. Dette
Liebler Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Luftverkehrsrecht
Fachpresse:
nein
Rechtsquellen:
GG
Art. 19 Abs. 4
LuftVG
§ 29c Abs. 1, 2 und 6, § 31 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 19, § 32 Abs. 1 Nr. 13
BGSG
§ 4, § 14 Abs. 3
VwKostG
§ 9 Abs. 1
LuftKostV
§ 1, § 2 Abs. 1, Abschnitt VII Nr. 23 Gebührenverzeichnis
Stichworte:
Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs; Luftsicherheitsgebühr; Luft-
fahrtbehörde; Gebührenkalkulation; Prognoseentscheidung; gerichtliche Kontrolldich-
te; bewaffneter Schutz der Kontrollstellen; Bestreifung der Sicherheitsbereiche; be-
waffnete Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen; bewaffnete Sicherungsmaß-
nahmen auf Flugplätzen; Bundesgrenzschutz; Gebührenschuldner; Prozesszinsen;
öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch.
Leitsätze:
1. Die gerichtliche Kontrolle der Kalkulation der Luftsicherheitsgebühr kann nicht auf
die Prüfung des Vorliegens eines groben Missverhältnisses zu den legitimen Gebüh-
renzwecken beschränkt werden.
2. Der bewaffnete Schutz der Kontrollstellen auf Flugplätzen, die Bestreifung der Si-
cherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit und die bewaffneten Standpos-
ten bei gefährdeten Luftfahrzeugen sind keine Amtshandlungen nach dem Luftver-
kehrsgesetz i.S. von § 32 Abs. 1 Nr. 13 i.V.m. § 29c Abs. 1 LuftVG.
3. Die Erweiterung des Gebührentatbestandes in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebühren-
verzeichnisses zur LuftKostV durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Kosten-
verordnung der Luftfahrtverwaltung vom 12. Oktober 2000 (BGBl. I S. 1470) ist man-
gels einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Nr. 13 i.V.m § 29c
Abs. 1 LuftVG nichtig.
4. § 288 Abs. 2 BGB ist auf Prozesszinsen für einen öffentlich-rechtlichen Erstat-
tungsanspruch nicht entsprechend anwendbar.
Urteil des 3. Senats vom 18. März 2004 - BVerwG 3 C 23.03
I. VG Stuttgart vom 04.09.2002 - Az.: 3 K 3032/01 -
II. VGH Baden-Württemberg vom 04.04.2003 - Az.: 8 S 2702/02 -