Urteil des BVerwG vom 26.04.2012

Amtliche Überwachung, Verwaltungskosten, Schlachttier, Europäische Kommission

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 20.11

VGH 4 B 10.2800

Verkündet

am 26. April 2012

Harnisch

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 26. April 2012

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Langer, Buchheister und

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayeri-

schen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. März 2011 wird

zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Beteiligten streiten über Gebühren für amtliche Schlachttier- und Fleisch-

untersuchungen.

Die Klägerin ist ein Schlachtunternehmen mit Sitz im Landkreis Würzburg. Das

Landratsamt Würzburg zog sie mit den angefochtenen Bescheiden zu Gebüh-

ren für Fleischhygieneuntersuchungen im Zeitraum September 2008 bis Januar

2010 (ohne die Monate April und Juni 2009) in Gesamthöhe von 366 000,10 €

heran. Die Gebühren berücksichtigten die Personal- und Sachkosten des Land-

ratsamts für die Kontrollen einschließlich anteiliger allgemeiner Verwaltungskos-

ten.

Mit der Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die Gebührenbescheide wider-

sprächen den Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 882/2004. Bei der Kalkulation

und Zusammensetzung der Gebühr dürften nur Löhne und Gehälter der für die

Kontrollen eingesetzten amtlichen Tierärzte und Fachassistenten sowie Kosten

für dieses Personal angesetzt werden. Hingegen seien allgemeine Verwal-

tungskosten nach Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bei der Be-

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messung der Gebühren nicht anrechnungsfähig. Zudem hat die Klägerin gerügt,

der Landkreis beschäftige mehr amtliche Tierärzte als notwendig. Insgesamt

würden für die amtlichen Untersuchungen in ihrem Betrieb vier Tierärzte einge-

setzt, was in keinem Verhältnis zu der anfallenden Schlachtmenge stehe und

vermeidbare Zusatzkosten verursache. Nicht nachvollziehbar sei auch, dass an

einigen Schlachttagen zwei Tierärzte gleichzeitig in ihrem Betrieb im Einsatz

seien.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. März 2010 abgewiesen.

Die Gebührenbescheide fänden ihre Rechtsgrundlage in Art. 1, Art. 2 und Art. 5

Abs. 1 des bayerischen Kostengesetzes i.V.m. Tarif-Nr. 7.IX.11 des Kostenver-

zeichnisses. Die Gebührensätze stünden in Einklang mit den Vorgaben der

Verordnung (EG) Nr. 882/2004. Die Berücksichtigung allgemeiner Verwaltungs-

kosten in der Gebührenkalkulation sei nicht zu beanstanden. Zum Personal im

Sinne von Anhang VI der Verordnung zähle auch das im Zusammenhang mit

den amtlichen Kontrollen eingesetzte Verwaltungspersonal. Daher könnten die

hierfür anfallenden Löhne und Gehälter sowie sonstigen Kosten bei der Gebüh-

renberechnung angesetzt werden. Demzufolge habe der Beklagte auch Kosten

für Leistungen von Querschnittsämtern wie der Personal- oder der Kassenstelle

ansetzen dürfen. Die Querschnittsämter erledigten die mit der Beschäftigung

des Untersuchungspersonals verbundenen gebührentechnischen, arbeitsver-

traglichen und vergütungstechnischen Arbeiten, ohne die die Gebührenerhe-

bung nicht durchgeführt und das Kontrollpersonal für seine eigentlichen Aufga-

ben nicht entlastet werden könnte. Ebenso wenig unterliege die Zahl der im Be-

trieb der Klägerin eingesetzten amtlichen Tierärzte rechtlichen Bedenken. Der

Beklagte habe schlüssig dargelegt, dass sie für die anfallenden Kontrollaufga-

ben erforderlich seien.

Die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom

30. März 2011 zurückgewiesen. Bei der Gebührenkalkulation dürfe auch ein

Anteil für Verwaltungskosten einschließlich der Kosten des Verwaltungsperso-

nals in Querschnittsämtern berücksichtigt werden. Die Verordnung (EG)

Nr. 882/2004 verfolge das Ziel, effektive amtliche Kontrollen sicherzustellen und

die dafür anfallenden Kosten durch Erhebung kostendeckender Gebühren auf

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die Betriebe umzulegen. Es sei daher nicht ernsthaft zweifelhaft, dass Kontroll-

personal im Sinne von Anhang VI der Verordnung nicht nur die unmittelbar mit

der Schlachttier- und Fleischuntersuchung befassten Veterinäre und Fachassis-

tenten umfasse, sondern auch solche Behördenmitarbeiter einbeziehe, die die

Untersuchungen verwaltungsmäßig erfassten und umsetzten. Der gegenüber

der Richtlinie 85/73/EWG veränderte Normwortlaut stehe nicht entgegen, weil

damit keine inhaltliche Änderung bezweckt gewesen sei. Es sei auch nicht zu

beanstanden, dass im Betrieb der Klägerin insgesamt zunächst vier, später drei

amtliche Tierärzte für die Kontrollen eingesetzt worden seien. Der Beklagte ha-

be die Erforderlichkeit der von ihm beschäftigten Veterinäre unter Verweis auf

die Einplanung von Vertretungsfällen (Urlaub, Erkrankung, Fortbildung) nach-

vollziehbar dargelegt. Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Verord-

nung (EG) Nr. 854/2004 liege nicht vor. Unerheblich sei, dass gelegentlich zwei

Tierärzte gleichzeitig im Schlachtbetrieb der Klägerin tätig gewesen seien. Es

handele sich um einige wenige Überschneidungen, die sachlich gerechtfertigt

seien und zeitlich nicht ins Gewicht fielen. Schließlich sei auch Art. 17 der Eu-

ropäischen Grundrechtecharta nicht verletzt. Das Ziel einer effektiven Überwa-

chung der Lebensmittelsicherheit rechtfertige die tatsächlichen und finanziellen

Belastungen, die aus den amtlichen Untersuchungen für die Schlachtunterneh-

men resultierten. Für eine Unverhältnismäßigkeit der streitigen Gebührenforde-

rung sei nichts ersichtlich.

Mit der Revision wiederholt und vertieft die Klägerin ihren bisherigen Vortrag.

Entscheidend für die Auslegung von Art. 27 Abs. 4 i.V.m. Anhang VI der Ver-

ordnung (EG) Nr. 882/2004 sei, dass Sozialabgaben und Verwaltungskosten

nicht mehr als Ausgaben benannt würden, die bei der Gebührenberechnung in

Ansatz zu bringen seien. Zu berücksichtigen sei außerdem, dass der Verord-

nungsgeber einen risikobezogenen Ansatz verfolge. Häufigkeit und Umfang der

amtlichen Kontrollen seien der Bewertung des Risikos anzupassen, das von

dem jeweiligen Betrieb für die Lebensmittelsicherheit ausgehe. Damit solle ein

Anreiz für die Unternehmen gesetzt werden, sich risikominimierend zu verhal-

ten. Dem widerspreche der Ansatz von allgemeinen Verwaltungskosten in der

Gebührenkalkulation; denn diese Kosten fielen ungeachtet des jeweiligen Be-

triebsrisikos an. Das angegriffene Urteil verletze zudem das unionsrechtliche

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Verhältnismäßigkeitsgebot. Die berufungsgerichtliche Auslegung von Art. 5

Abs. 5 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 werde Art. 16 und Art. 17

Grundrechtecharta nicht gerecht.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsurteil verstößt nicht

gegen Bundes- oder Unionsrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

1. Nach der für den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das

Berufungsgericht (§ 137 Abs. 1 VwGO; § 560 ZPO i.V.m. § 173 VwGO) beru-

hen die angefochtenen Gebührenbescheide auf Art. 1, Art. 2, Art. 5 Abs. 1 des

bayerischen Kostengesetzes (KG) vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 43) und § 1

der Verordnung über den Erlass des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz

(Kostenverzeichnis - KVz) vom 12. Oktober 2001 (GVBl S. 766) i.V.m. Tarif-

Nr. 7.IX.11 KVz, jeweils in den bei Bescheiderlass gültigen Fassungen.

Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG erheben die Behörden des Staates für Tätigkei-

ten, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt vornehmen (Amtshandlungen),

Kosten (Gebühren und Auslagen) nach den Vorschriften des ersten Abschnitts

des Gesetzes. Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet, wer die Amtshandlung

veranlasst, im Übrigen diejenige Person, in deren Interesse die Amtshandlung

vorgenommen wird (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG). Art. 5 Abs. 1 KG bestimmt, dass

das Staatsministerium der Finanzen im Benehmen mit den in der Vorschrift ge-

nannten weiteren Stellen das Kostenverzeichnis als Rechtsverordnung erlässt.

Darin sind Gebühren durch feste Sätze (Festgebühren), nach dem Wert des

Gegenstandes der Amtshandlung (Wertgebühren), nach dem durch die Amts-

handlung verursachten Zeitaufwand (Zeitgebühren) oder innerhalb eines Rah-

mens (Rahmengebühren) festzusetzen. Nach Art. 5 Abs. 5 KG sind die Gebüh-

ren und Auslagen für den Fall, dass ein Rechtsakt der Europäischen Gemein-

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schaft Vorgaben für die Bemessung von Gebühren und Auslagen enthält, nach

Maßgabe dieser Vorschriften festzulegen.

Die Tarifstelle 5 der Tarif-Nr. 7.IX.11 KVz nennt als gebührenpflichtigen Tatbe-

stand „Verordnung (EG) Nr. 854/2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften

für die amtliche Überwachung von zum menschlichen Verzehr bestimmten Er-

zeugnissen tierischen Ursprungs und Art. 31 Verordnung (EG) Nr. 882/2004“,

darunter 5.6 „Frischfleischuntersuchung nach Art. 5 Verordnung (EG)

Nr. 854/2004 (Schlachttier- und/oder Fleischuntersuchung, Überprüfung der

Information zur Lebensmittelkette, Wohlbefinden der Tiere, Entfernung, Ge-

trennthalten und ggf. Kennzeichnung von spezifiziertem Risikomaterial und

sonstigen tierischen Nebenprodukten sowie Probenahmen und Laboruntersu-

chungen) einschließlich Genusstauglichkeitskennzeichnung“. Die Unterziffern

der Tarifstelle 5.6 führen die verschiedenen Kategorien von Schlachttieren an.

Das Kostenverzeichnis legt für jede dieser Tarifpositionen einen Gebührenrah-

men je Tier fest. Auf dieser Grundlage hat das Landratsamt Würzburg die Ge-

bührensätze für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen im Gebiet des Land-

kreises Würzburg festgesetzt, darunter die hier einschlägigen „Gebühren für

Großbetriebe“ zu den Tarifpositionen 5.6.1. ff. für den Gültigkeitszeitraum

1. September bis 31. Dezember 2008 und für den Zeitraum ab 1. Januar 2009.

Der Verwaltungsgerichtshof hat keine Fehler bei der Kalkulation der Kosten und

Bemessung der Gebührensätze festgestellt. Insbesondere hat er angenommen,

dass die Gebührensätze die tatsächlich entstehenden Kosten berücksichtigen

und keine Kostenüberdeckung vorliegt. Er hat des Weiteren festgestellt, dass

die Anzahl der im Betrieb der Klägerin insgesamt eingesetzten amtlichen Tier-

ärzte - unter Berücksichtigung eines „personellen Puffers für Vertretungsfälle“ -

erforderlich ist, um die Durchführung der vorgeschriebenen Schlachttier- und

Fleischuntersuchungen sicherstellen zu können. Schließlich ist er davon aus-

gegangen, dass die Höhe der Gebührenforderung für die Klägerin zumutbar

gewesen ist und sie nicht unverhältnismäßig in ihrer unternehmerischen Freiheit

beschränkt hat. Diese Feststellungen sind für den Senat bindend, weil die Klä-

gerin dagegen keine begründeten Verfahrensrügen erhoben hat (§ 137 Abs. 2

VwGO).

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2. Ausgehend hiervon ist eine Verletzung von Bundesrecht nicht ersichtlich.

Namentlich stehen der Gebührenheranziehung Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 2

Abs. 1 GG (vgl. Urteil vom 13. September 2006 - BVerwG 6 C 10.06 - Buchholz

451.61 KWG Nr. 20 ) nicht entgegen. Sowohl die amtlichen

Schlachttier- und Fleischhygienekontrollen als auch die daran anknüpfende

Gebührenpflicht beruhen auf sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des

Gemeinwohls. Auch genügen die landesrechtlichen Gebührenvorschriften dem

Gesetzesvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot. Art. 1 und Art. 5 KG als Er-

mächtigungsnorm für die Gebührenerhebung und den Erlass des Kostenver-

zeichnisses bestimmen, für welche Maßnahmen und nach welchem Maßstab

durch Rechtsverordnung Gebühren festzulegen sind. Art. 6 Abs. 2 KG macht

weitere Vorgaben für die Ermittlung der Gebühr innerhalb eines Rahmens. Tat-

bestand und Höhe der Gebühr sind in Tarifstelle 5.6 KVz hinreichend genau

bezeichnet. Nicht zu beanstanden ist, dass das Kostenverzeichnis lediglich ei-

nen Gebührenrahmen vorsieht und die Festsetzung der konkreten Gebühren-

sätze den Verwaltungen in den kreisfreien Städten und Kreisen obliegt (Urteil

vom 20. Dezember 2007 - BVerwG 3 C 50.06 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau

Nr. 27 m.w.N.). Schließlich wahrt die Gebührenerhebung die vom

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gezogenen Grenzen.

3. Die angegriffenen Gebühren sind auch mit Unionsrecht vereinbar.

a) Die streitigen Gebührenbescheide betreffen nach dem 31. Dezember 2007

durchgeführte amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchungen. Maßgeblich

ist hiernach die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vom 29. April 2004 über amtli-

che Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermit-

telrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (ABl

Nr. L 165 S. 1, ber. ABl Nr. L 191 S. 1) in der Fassung der Verordnungen (EG)

Nr. 737/2008 vom 28. Juli 2008 (ABl Nr. L 201 S. 29), Nr. 1029/2008 vom

20. Oktober 2008 (ABl Nr. L 278 S. 6) und Nr. 596/2009 vom 18. Juni 2009 (ABl

Nr. L 188 S. 14). Die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 ersetzt die Richtlinie

85/73/EWG vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der veterinär- und hy-

gienerechtlichen Kontrollen nach den Richtlinien 89/662/EWG, 90/425/EWG,

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90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl Nr. L 32 S. 14, zuletzt geändert durch die

Richtlinie 97/79/EG vom 18. Dezember 1997, ABl Nr. L 24 S. 31), die mit Wir-

kung vom 1. Januar 2008 aufgehoben wurde (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Verord-

nung (EG) Nr. 882/2004).

aa) Nach dem allgemeinen Grundsatz in Art. 26 der Verordnung (EG)

Nr. 882/2004 sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass angemessene finanzielle

Mittel für die amtlichen Kontrollen verfügbar sind, und zwar aus beliebigen Mit-

teln, die sie für angemessen halten, einschließlich einer allgemeinen Besteue-

rung oder der Einführung von Gebühren oder Kostenbeiträgen, damit die erfor-

derlichen personellen und sonstigen Mittel bereitgestellt werden können. Ge-

mäß Art. 27 Abs. 1 steht es den Mitgliedstaaten frei, Gebühren oder Kostenbei-

träge zur Deckung der Kosten zu erheben, die durch die amtlichen Kontrollen

entstehen. Allerdings sorgen die Mitgliedstaaten (u.a.) bezüglich der in

Anhang IV Abschnitt A genannten Tätigkeiten dafür, dass eine Gebühr erhoben

wird (Art. 27 Abs. 2; obligatorische Gebührenerhebung). Zu diesen Tätigkeiten

gehören amtliche Schlachttier- und Fleischhygieneuntersuchungen (vgl. Art. 1,

Art. 2 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004; Anhang IV Abschnitt B Kap. I

und II). Das ergibt sich aus der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 vom 29. April

2004 mit besonderen Verfahrensvorschriften für die amtliche Überwachung von

zum menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnissen tierischen Ursprungs

(ABl Nr. L 139 S. 206) in der Fassung der Verordnungen (EG) Nr. 1791/2006

vom 20. November 2006 (ABl L Nr. 363 S. 1), Nr. 1021/2008 vom 17. Oktober

2008 (ABl Nr. L 277 S. 15) und Nr. 219/2009 vom 11. März 2009 (ABl Nr. L 87

S. 109). Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 trifft nähere Vorgaben für die

amtliche Überwachung von Frischfleisch und regelt insbesondere die Anforde-

rungen an die Durchführung von Schlachttier- und Fleischuntersuchungen.

Zwar verweist Art. 27 Abs. 2 i.V.m. Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 der Verordnung

(EG) Nr. 882/2004 auf „Tätigkeiten, die unter die Richtlinien 89/662/EWG,

90/425/EWG, 93/119/EG und 96/23/EG fallen und für die die Mitgliedstaaten

derzeit Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG erheben“. Jedoch ist

Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 nach dem Inkrafttreten der Verordnung (EG)

Nr. 854/2004 und der Aufhebung der Richtlinie 85/73/EWG dahin auszulegen,

dass auf die in der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 vorgesehenen Inspektionen

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und Kontrollen Bezug genommen wird. Das wird bestätigt durch Art. 1 Abs. 1a

der Verordnung (EG) Nr. 854/2004, wonach die Verordnung zusätzlich zu der

Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gilt. Allerdings beschränkt sich die Gebührener-

hebungspflicht nach Art. 27 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 auf sol-

che von der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 erfassten Kontrolltätigkeiten, die

zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bereits auf-

grund der Art. 1, 2 und 3 der Richtlinie 85/73/EWG gebührenpflichtig waren (vgl.

Europäische Kommission, Stellungnahme vom 7. März 2008 zur Auslegung der

Art. 26 bis 29 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über amtliche Kontrollen

- SANCO/A2/RMt/an D(2008) 120217 -, Vorbemerkungen). Das trifft auf die hier

in Rede stehenden amtlichen Kontrollen zu.

bb) Art. 27 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bestimmt, dass die ge-

mäß Art. 27 Abs. 1 oder 2 zum Zwecke von amtlichen Kontrollen erhobenen

Gebühren nicht höher sein dürfen als die von den zuständigen Behörden getra-

genen Kosten in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI (Buchst. a) und

dass sie auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines

bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden

können oder gegebenenfalls den in Anhang IV Abschnitt B bzw. Anhang V

Abschnitt B festgelegten (Mindest-)Beträgen entsprechen (Buchst. b). Die nach

Anhang VI „Bei der Berechnung der Gebühren zu berücksichtigende Kriterien“

sind: 1. Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Per-

sonals, 2. Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, ein-

schließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie

der Reise- und Nebenkosten und 3. Kosten für Probenahme und Laboruntersu-

chung. Art. 27 Abs. 5 Buchst. a sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Fest-

setzung der Gebühr die Art des betroffenen Unternehmens und die entspre-

chenden Risikofaktoren berücksichtigen. Art. 27 Abs. 10 verbietet den Mitglied-

staaten, neben den nach Art. 27 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 erhobenen Gebühren

sonstige Gebühren für die Durchführung der Verordnung zu erheben; ausge-

nommen sind nur Kosten aufgrund zusätzlicher amtlicher Kontrollen im Sinne

von Art. 28 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004.

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b) Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die den ange-

fochtenen Gebührenbescheiden zugrunde liegenden Gebührensätze mit Art. 27

Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vereinbar sind. Bei den in die Gebüh-

renkalkulation des Beklagten eingeflossenen Sozialabgaben und allgemeinen

Verwaltungskosten handelt es sich um berücksichtigungsfähige Kosten im Sin-

ne von Art. 27 Abs. 4 i.V.m. Anhang VI der Verordnung. Die Vorschriften über

die Gebührenerhebung zur Finanzierung amtlicher Schlachttier- und Fleischun-

tersuchungen in Art. 26, Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 der Verordnung (EG)

Nr. 882/2004 stehen in Kontinuität mit der Vorgängerregelung der Richtlinie

85/73/EWG. Die Vorgaben für die Berechnung der Gebühren nach Anhang VI

der Verordnung knüpfen an Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie an und führen dessen

Regelungsgehalt fort.

aa) Nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG wurden die von den Mitglied-

staaten für veterinär- und hygienerechtliche Kontrollen zu erhebenden Gemein-

schaftsgebühren in der Weise festgelegt, dass sie außer den Löhnen und So-

zialabgaben der Untersuchungsstelle auch die Verwaltungskosten deckten, die

durch die Durchführung der Untersuchungen und Kontrollen entstanden; hinzu-

gerechnet werden konnten noch die Kosten der Fortbildung des Untersu-

chungspersonals. Die hierzu verabschiedete Protokollerklärung des Agrarrates

und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989

zur Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 (Bundesanzeiger Nr. 37/1989,

S. 901) stellte klar, dass die nach Art. 5 Abs. 1 zu deckenden Kosten neben den

Kosten für das Untersuchungspersonal auch die Kosten für Verwaltungsperso-

nal erfassten (vgl. unter Abschnitt II vor Nr. 1 und Abschnitt I Kap. C). Des Wei-

teren erhellen in der Protokollerklärung benannte Kostenpositionen wie „Auf-

sicht, Personalplanung und -einsatz, Organisation, Schriftverkehr und anderes,

Leitungstätigkeiten“ (Abschnitt I Kap. A Nr. 6), „Geräte und Ausstattungsgegen-

stände der Verwaltung (z.B. Büromöbel, Schreibmaschinen)“ (Abschnitt I

Kap. C Nr. 2) oder „Vermischte Verwaltungsausgaben“ (Abschnitt I Kap. C

Nr. 11), dass auch allgemeine Verwaltungskosten (Verwaltungsgemeinkosten)

bei der Gebührenkalkulation ansatzfähig waren. In Einklang damit ist die Recht-

sprechung davon ausgegangen, dass der Kostenbegriff im Sinne von Art. 5

Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG auch anteilige Verwaltungskosten für Leistun-

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gen so genannter Querschnittsämter (z.B. Personalstelle, Rechtsamt, Kassen-

stelle) einbezog (vgl. OVG Münster, Urteil vom 26. März 2009 - 17 A 3510/03 -

juris Rn. 59 f.; VGH Mannheim, Urteil vom 10. Februar 2011 - 2 S 2251/10 -

DÖV 2011, 737 = juris Rn. 41).

bb) Der Umfang der anrechenbaren Kostenbestandteile hat durch die Nachfol-

geregelung in Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i.V.m. Anhang VI der Verordnung (EG)

Nr. 882/2004 keine Veränderung erfahren. Die Verordnung enthält keinen An-

haltspunkt, dass sie mit der bisherigen Berechnungspraxis bricht und die bei

der Gebührenbemessung ansetzungsfähigen Kostenpositionen gegenüber der

bisherigen Rechtslage beschränkt werden sollen.

In Fortführung der Ziele der Richtlinie 85/73/EWG bezweckt der Verordnungs-

geber mit den Vorschriften über die Finanzierung amtlicher Fleischhygienekon-

trollen, dass in den Mitgliedstaaten für die Durchführung der Kontrollen ausrei-

chende Finanzmittel bereitstehen. Daher sollen die zuständigen Behörden der

Mitgliedstaaten Gebühren erheben können, um die Kosten zu decken, die durch

die Kontrolltätigkeiten entstehen (Erwägungsgrund 32; Art. 26, Art. 27 Abs. 1

und 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004). Den Mitgliedstaaten soll ein wirksa-

mes Instrument zur Finanzierung der Überwachungsaufgaben an die Hand ge-

geben werden, damit die anforderungsgemäße Durchführung der amtlichen

Kontrollen nicht durch fehlendes Personal oder unzureichende Sachmittel in

Frage gestellt ist. Das verlangt, bei der Gebührenbemessung sämtliche Kosten

zu berücksichtigen, die bei der zuständigen Behörde im Zusammenhang mit

den amtlichen Kontrollen anfallen. Nur bei einer vollständigen Kostendeckung

ist gewährleistet, dass über die Gebührenerhebung ausreichende Finanzmittel

aufgebracht werden, damit die erforderlichen personellen und sachlichen Res-

sourcen bereitgestellt werden können, um eine effiziente und wirksame Wahr-

nehmung der Kontrollaufgaben sicherzustellen. Hierbei kann es für die Anre-

chenbarkeit von Kostenpositionen keinen Unterschied machen, ob die verwal-

tungsmäßigen Tätigkeiten, die neben der Inspektion und Untersuchung der

Schlachttiere und des Frischfleisches anfallen, von dem Untersuchungsperso-

nal selbst wahrgenommen werden oder aber auf Verwaltungspersonal übertra-

gen und gegebenenfalls auch als Querschnittsaufgaben zentralisiert werden.

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Vielmehr können alle mit den Überwachungsaufgaben im Zusammenhang ste-

henden Kosten auf den Gebührenschuldner umgelegt werden, unabhängig da-

von wie die zuständige Behörde organisiert und das nationale Verwaltungsver-

fahren ausgestaltet ist.

Der Einwand der Klägerin, der Anrechenbarkeit von allgemeinen Verwaltungs-

kosten stehe der risikobezogene Ansatz im europäischen Lebensmittelrecht

entgegen, geht fehl. Richtig ist, dass nach Art. 27 Abs. 5 Buchst. a der Verord-

nung (EG) Nr. 882/2004 bei der Festsetzung der Gebühren die Art des Unter-

nehmens und die entsprechenden Risikofaktoren zu berücksichtigen sind. Das

steht im Zusammenhang mit Art. 4 Abs. 9 der Verordnung (EG) Nr. 854/2004,

wonach Art und Umfang der amtlichen Überwachung eines Betriebs von den

Ergebnissen der Risikobewertung abhängen. Hierzu hat die zuständige Behör-

de regelmäßig Folgendes zu bewerten: die Risiken für die Gesundheit der Be-

völkerung und gegebenenfalls für die Tiergesundheit (Buchst. a), im Falle von

Schlachthöfen die Aspekte des Wohlbefindens der Tiere (Buchst. b), Art und

Umfang der durchgeführten Prozesse (Buchst. c) und das bisherige Verhalten

des Lebensmittelunternehmers hinsichtlich der Einhaltung des Lebensmittel-

rechts (Buchst. d). Eine vergleichbare Regelung findet sich als allgemeine Ver-

pflichtung für die Organisation amtlicher Kontrollen in Art. 3 Abs. 1 der Verord-

nung (EG) Nr. 882/2004. Des Weiteren bestimmt Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der

Verordnung (EG) Nr. 854/2004, dass bei der Veranschlagung des Bedarfs an

amtlichem Personal für die Schlachtlinie der einzelnen Schlachthöfe ein risiko-

bezogener Ansatz zu verfolgen ist (Satz 1). Die Zahl der amtlichen Mitarbeiter

muss von der zuständigen Behörde festgelegt und ausreichend sein, so dass

alle Anforderungen der Verordnung erfüllt werden können (Satz 2). Nach Art. 5

Abs. 5 Buchst. a sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass sie über genügend amt-

liches Personal verfügen, damit die amtliche Überwachung in der in Anhang I

Abschnitt III Kap. II festgelegten Häufigkeit erfolgen kann. Hiernach ist die von

der Behörde zu treffende Risikobewertung ausschlaggebend dafür, in welcher

Häufigkeit und mit welchem Umfang amtliche Kontrollen durchzuführen sind.

Die Annahme eines höheren Risikos bedingt einen erhöhten behördlichen Per-

sonalaufwand, weil eine intensivere Kontrolltätigkeit geboten ist; umgekehrt

führt die Annahme eines geringeren Risikos zu einem entsprechend niedrigeren

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Personalaufwand. Daraus lässt sich aber nichts für die Rechtsauffassung der

Klägerin gewinnen, allgemeine Verwaltungskosten seien bei der Gebührenbe-

messung nicht zu berücksichtigen. Rechtfertigt die Risikobewertung eine Redu-

zierung der amtlichen Kontrollen in einem Betrieb, fallen für die nicht durchge-

führten Untersuchungen insgesamt keine Gebühren an; die Frage der Differen-

zierung zwischen Kosten, die auf das Untersuchungspersonal entfallen, und

Verwaltungskosten stellt sich nicht.

cc) Aus dem Wortlaut der Regelung in Anhang VI der Verordnung (EG)

Nr. 882/2004 ergibt sich nichts Abweichendes. Den textlichen Änderungen im

Vergleich zu der bisherigen Formulierung in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie

85/73/EWG lässt sich nicht entnehmen, dass der Umfang der anrechenbaren

Verwaltungskosten gegenüber der früheren Rechtslage beschränkt werden soll.

Sozialabgaben und allgemeine Verwaltungskosten dürfen bei der Gebühren-

bemessung berücksichtigt werden, weil es sich um Kosten handelt, die im Sin-

ne von Art. 27 Abs. 1 der Verordnung „durch die amtlichen Kontrollen entste-

hen“ und die im Sinne von Anhang VI als „Kosten für das für die amtlichen Kon-

trollen eingesetzte Personal“ zu qualifizieren sind. Der Begriff des für die amtli-

chen Kontrollen eingesetzten Personals rechtfertigt entgegen dem Revisions-

vorbringen ohne Weiteres, darunter nicht nur das Untersuchungspersonal

- amtliche Tierärzte und Fachassistenten (vgl. Art. 2 Abs. 1 Buchst. f und h,

Art. 5, Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 854/2004) - zu verstehen, sondern

auch Verwaltungspersonal, das in die Abwicklung der Überwachungsaufgaben

eingebunden ist und Leistungen erbringt, die der amtlichen Kontrolle zuzurech-

nen sind. Nichts anderes gilt für die englische Sprachfassung („staff involved in

the official controls") und die französische Fassung („personnel chargé des con-

trôles officiels").

Das entspricht auch der Auffassung der Europäischen Kommission in ihrer Stel-

lungnahme vom 7. März 2008 zur Auslegung der Art. 26 bis 29 der Verordnung

(EG) Nr. 882/2004. Darin heißt es, dass sich der Begriff des für die amtlichen

Kontrollen eingesetzten Personals nicht unbedingt auf Personen beschränke,

die bei den Kontrollen persönlich anwesend seien (a.a.O., Antwort zu Frage 8,

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S. 5). Die von der Kommission bejahte Anrechenbarkeit von Verwaltungsperso-

nalkosten wird nicht dadurch relativiert, dass sie in ihrer Stellungnahme an-

schließend zur Frage der Berücksichtigungsfähigkeit von „Verwaltungskosten“

ausführt, nach der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 komme es darauf an, ob die

den Verwaltungskosten zurechenbaren Kostenpositionen von den in Anhang VI

aufgeführten Kriterien gedeckt seien (a.a.O., Antwort zu Frage 9, S. 5). Die

Antwort der Kommission bezieht sich auf den Befund, dass in Anhang VI der

Begriff der Verwaltungskosten als solcher nicht genannt wird. Ungeachtet des-

sen umfasst der dortige Kostenbegriff auch Kostenbestandteile, die sich dem

Bereich der Verwaltungskosten zuordnen lassen, wie die Aufzählung unter Nr. 2

(„einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung

sowie der Reise- und Nebenkosten“) zeigt. Die Antwort der Kommission bringt

daher nicht mehr zum Ausdruck, als dass die Anrechenbarkeit von „Verwal-

tungskosten“ davon abhängt, wie der Begriff „des für die amtlichen Kontrollen

eingesetzten Personals“ zu verstehen ist. Wird davon, wie gezeigt, auch Ver-

waltungspersonal erfasst, ergibt sich aus Anhang VI Nr. 1 und 2 der Verord-

nung zugleich, dass die für die Tätigkeit dieses Personals anfallenden Kosten in

die Gebührenberechnung einfließen dürfen.

Dieses Normverständnis wird außerdem durch Art. 2 Nr. 1 der Verordnung (EG)

Nr. 882/2004 bestätigt. Amtliche Kontrolle im Sinne der Verordnung meint da-

nach jede Form der Kontrolle, die von der zuständigen Behörde oder der Ge-

meinschaft zur Verifizierung der Einhaltung des Futtermittel- und Lebensmittel-

rechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz durchge-

führt wird. Zur Durchführung der amtlichen Schlachttier- und Fleischhygiene-

kontrollen im Sinne von Art. 27 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 und

Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 gehören aber neben den Inspektions-

und Untersuchungsaufgaben der amtlichen Tierärzte und Fachassistenten auch

deren verwaltungsmäßige Erfassung und Abwicklung einschließlich der Gebüh-

renerhebung.

c) Ebenso wenig lassen die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Erforder-

lichkeit der von dem Beklagten eingesetzten amtlichen Tierärzte eine Verlet-

zung von Unionsrecht erkennen.

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Nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 tragen die zu-

ständigen Behörden der Mitgliedstaaten Sorge dafür, dass sie über ausreichen-

des und entsprechend qualifiziertes und erfahrenes Personal verfügen oder

Zugang dazu haben, damit die amtlichen Kontrollen und Kontrollaufgaben effi-

zient und wirksam durchgeführt werden können. Art. 5 Abs. 5 der Verordnung

(EG) Nr. 854/2004 spezifiziert diese Verpflichtung, wie dargestellt, für den Be-

reich der amtlichen Überwachung von Frischfleisch. Die Zahl der amtlichen Mit-

arbeiter muss ausreichend sein, um die vorgeschriebenen Kontrollen anforde-

rungsgemäß durchführen zu können. Anhang I Abschnitt III Kap. II Nr. 1

Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 konkretisiert, dass in Schlachthö-

fen während der gesamten Dauer der Schlachttier- und der Fleischuntersu-

chung mindestens ein amtlicher Tierarzt anwesend sein muss; eine Ausnahme

ist nur unter den in Anhang I Abschnitt III Kap. II Nr. 2 geregelten Vorausset-

zungen möglich. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen die unions-

rechtlichen Vorgaben angenommen, dass die Zahl der beim Beklagten beschäf-

tigten und im Betrieb der Klägerin insgesamt eingesetzten amtlichen Tierärzte

erforderlich sei, um die Überwachungsaufgaben in der vorgeschriebenen Form

erfüllen zu können. Die Feststellung ist, wie bereits ausgeführt, für den Senat

bindend.

d) Das Berufungsurteil verstößt auch nicht gegen Art. 16 und Art. 17 der Charta

der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh).

Nach Art. 6 Abs. 1 des Vertrags über die Europäische Union i.d.F. des Vertrags

von Lissabon (EUV) erkennt die Union die Rechte, Freiheiten und Grundsätze

an, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegt

sind; die Charta und die Verträge sind rechtlich gleichrangig. Art. 16 GRCh be-

stimmt, dass die unternehmerische Freiheit nach dem Unionsrecht und den ein-

zelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt wird. Art. 17

Abs. 1 Satz 1 GRCh schützt das Recht jeder Person, ihr rechtmäßig erworbe-

nes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben.

Nach Satz 3 kann die Nutzung des Eigentums gesetzlich geregelt werden, so-

weit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist. Diese Rechte binden

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nach Art. 51 GRCh die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union

sowie die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Unionsrechts. Nach Maß-

gabe von Art. 52 Abs. 1 GRCh sind Einschränkungen der in der Charta an-

erkannten Rechte gerechtfertigt, wenn sie gesetzlich vorgesehen und erforder-

lich sind und wenn sie dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den

Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich

entsprechen. Schließlich müssen die Einschränkungen verhältnismäßig sein.

Offenbleiben kann, ob der Schutzbereich des unionsrechtlichen Eigentums-

rechts hier überhaupt berührt ist. Jedenfalls ist eine etwaige in der Gebührener-

hebung liegende Beschränkung dieses Rechts nach Art. 17 Abs. 1 Satz 3,

Art. 52 Abs. 1 GRCh gerechtfertigt. Die angefochtenen Gebührenbescheide

stehen, wie gezeigt, mit den unionsrechtlichen Vorgaben der Verordnungen

(EG) Nr. 882/2004 und Nr. 854/2004 in Einklang und dienen dem Gemeinwohl.

Damit liegt auch kein unzulässiger Eingriff in die nach Art. 16 GRCh geschützte

unternehmerische Freiheit der Klägerin vor.

4. Zur Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach

Art. 267 Abs. 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union

(AEUV) besteht kein Anlass. Die von der Revision aufgeworfenen Fragen be-

gründen keine Vorlagepflicht. Die Anrechenbarkeit von Sozialabgaben und

Verwaltungskosten (einschließlich Verwaltungspersonalkosten und allgemeiner

Verwaltungskosten) bei der Bemessung von Gebühren für amtliche Schlacht-

tier- und Fleischuntersuchungen nach Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i.V.m. Anhang VI

der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 (Vorlagefrage 1) ist - wie gezeigt - nicht

zweifelhaft. Auslegungszweifel ergeben sich auch nicht in Bezug auf die zweite

Frage zur Berücksichtigung von Art. 16 und Art. 17 GRCh bei der Auslegung

von Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 854/2004. Aus Art. 6 EUV

i.V.m. Art. 51, Art. 52 GRCh ergibt sich eindeutig, dass Art. 16 und Art. 17

GRCh bei der Anwendung von sekundärem Unionsrecht zu beachten sind, also

soweit ihr Schutzbereich betroffen ist, bei der Auslegung der Verordnung (EG)

Nr. 854/2004 zu berücksichtigen sind. Die dritte Vorlagefrage lässt sich ohne

Weiteres bejahen. Aus den Verordnungen (EG) Nr. 882/2004 und Nr. 854/2004

i.V.m. dem unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebot ergibt sich, dass Häu-

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figkeit und Umfang der amtlichen Kontrollen einschließlich der Zahl des einge-

setzten Personals nicht über das Maß hinausgehen dürfen, das für die anforde-

rungsgemäße Durchführung der Kontrollaufgaben erforderlich ist. Im Einklang

damit hat das Berufungsgericht für das Revisionsgericht bindend festgestellt,

dass der von der Klägerin beanstandete Einsatz des Untersuchungspersonals

dem Umfang nach erforderlich war. Schließlich zeigt auch der Einwand der Klä-

gerin, allein dem Europäischen Gerichtshof komme ein Verwerfungsmonopol

für sekundäres Unionsrecht zu, eine Vorlagepflicht nicht auf. Hier geht es nicht

um die Verwerfung von Rechtsakten der Unionsorgane wegen Verstoßes ge-

gen primäres Unionsrecht, sondern um die Auslegung von Normen des sekun-

dären Gemeinschaftsrechts.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley

Liebler

Dr. Langer

Buchheister

Dr. Kuhlmann

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Lebensmittelrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

Verordnung (EG) Nr. 882/2004

Art. 26, Art. 27, Anhang VI

Verordnung (EG) Nr. 854/2004

Art. 5

Richtlinie 85/73/EWG

Art. 5 Abs. 1

GRCh

Art. 16, Art. 17

KG BY

Art. 1, Art. 2, Art. 5

KVz BY

Nr. 7.IX.11

Stichworte:

Schlachttier- und Fleischuntersuchung; Fleischhygienegebühr; Bemessung von

Gebühren; Gebührenkalkulation; amtliche Kontrolle; amtliche Überwachung;

Finanzierung amtlicher Kontrollen; Anzahl der bei der amtlichen Kontrolle ein-

gesetzten Tierärzte; Kosten; Kostendeckung; Personalkosten; Verwaltungskos-

ten; allgemeine Verwaltungskosten; Sozialabgaben; Untersuchungspersonal;

Verwaltungspersonal; Verwaltungsgemeinkosten; Querschnittsämter; Quer-

schnittsaufgaben.

Leitsatz:

Bei der Berechnung von Gebühren für amtliche Schlachttier- und Fleischunter-

suchungen nach Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i.V.m. Anhang VI der Verordnung (EG)

Nr. 882/2004 sind allgemeine Verwaltungskosten anrechenbar, die im Zusam-

menhang mit der amtlichen Überwachung anfallen.

Urteil des 3. Senats vom 26. April 2012 - BVerwG 3 C 20.11

I. VG Würzburg vom 01.03.2010 - Az.: VG W 7 K 09.120 -

II. VGH München vom 30.03.2011 - Az.: VGH 4 B 10.2800 -