Urteil des BVerwG vom 30.08.2012

Verordnung, Leistungsfähigkeit, Investitionsförderung, Öffentliche Aufgabe

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 18.11

OVG 13 A 652/10

Verkündet

am 30. August 2012

Zweigler

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 30. August 2012

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister, Dr. Wysk,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-

waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom

10. Februar 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Klägerin betreibt als freie Trägerin in der Rechtsform einer als gemeinnützig

anerkannten Gesellschaft mit beschränkter Haftung ein in den Krankenhaus-

plan des Landes Nordrhein-Westfalen aufgenommenes Krankenhaus. Sie be-

gehrt für die Jahre 2008 und 2009 die Förderung von Investitionskosten durch

das beklagte Land.

Im Land Nordrhein-Westfalen werden die Investitionskosten der zum 31. De-

zember 2006 im Krankenhausplan ausgewiesenen Krankenhäuser (Plankran-

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kenhäuser) nach Maßgabe des Krankenhausgestaltungsgesetzes ab 2008

durch Pauschalen gefördert. Für die Errichtung von Krankenhäusern (Neubau,

Umbau, Erweiterungsbau) einschließlich der Erstausstattung mit den für den

Krankenhausbetrieb notwendigen Anlagegütern sowie für die Wiederbeschaf-

fung der Anlagegüter mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer von mehr als

15 Jahren werden jährliche Baupauschalen gezahlt, mit denen die Krankenhäu-

ser im Rahmen der Zweckbindung der Fördermittel wirtschaften können. Die

Pauschale wird erst ab dem Jahr 2012 allen Plankrankenhäusern gewährt. In

den Jahren 2008 bis 2011 werden die Krankenhäuser nach und nach in die

Förderung aufgenommen. Zur Festlegung des Zeitpunktes der erstmaligen För-

derung in diesem Übergangszeitraum wird für jedes Plankrankenhaus eine För-

derkennziffer ermittelt. Beginnend mit der niedrigsten Ziffer werden in jedem

Jahr so viele Krankenhäuser neu in die Förderung aufgenommen, bis der maß-

gebliche Haushaltsansatz ausgeschöpft ist. Die Kennziffer berechnet sich nach

der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung aus dem Verhältnis

zwischen dem in der Verordnung näher definierten Wert der bisherigen Landes-

förderung und dem Wert der Baupauschale für das Jahr 2008.

Den Antrag der Klägerin, ihr für das Jahr 2008 eine Baupauschale zu bewilli-

gen, lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 17. November 2008 ab. Die für die

Klägerin errechnete Förderkennziffer von 31,0942 liege über derjenigen des

letzten in die Förderung aufgenommenen Krankenhauses (21,0340). Eine An-

gestellte der Klägerin unterzeichnete eine dem Bescheid beigefügte formular-

mäßige Erklärung, dass auf Rechtsmittel verzichtet werde. Mit Änderungsbe-

scheid vom 1. Dezember 2008 setzte der Beklagte die Kennziffer auf 31,2331

herauf und lehnte die Bewilligung der Baupauschale mit der im Bescheid vom

17. November 2008 gegebenen Begründung erneut ab. Die Änderung der

Kennziffer gehe darauf zurück, dass für 34 Krankenhäuser die effektiven Be-

wertungsrelationen für Überlieger nicht berücksichtigt worden seien, was Aus-

wirkungen auf die Fallwertbeträge aller Krankenhäuser und demzufolge auf die

Berechnung der Förderkennziffer habe.

Die Klägerin hat am 18. Dezember 2008 Klage erhoben.

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Während des Klageverfahrens hat der Beklagte die Bewilligung der Baupau-

schale auch für das Jahr 2009 abgelehnt, weil die Förderkennziffer erneut über

derjenigen des letzten in die Förderung aufgenommenen Krankenhauses

(21,7958) liege. Die Klägerin hat den Bescheid vom 24. Juni 2009 zum

Gegenstand des Klageverfahrens gemacht.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Bewilligung der Baupauschale für die

Kalenderjahre 2008 (705 265,53 €) und 2009 (717 822,78 €), hilfsweise auf

Neubescheidung abgewiesen. Die streitentscheidenden Normen des Kranken-

hausgestaltungsgesetzes und der Verordnung seien mit höherrangigem Recht

vereinbar. Art. 14 Abs. 1 GG sei durch die Verweigerung einer Förderung in der

Übergangszeit nicht verletzt. Dieses Grundrecht gebe keinen Anspruch darauf,

dass Investitionsvorhaben jährlich mit einer bestimmten Summe gefördert wür-

den. Eine Gefahr für ihr Eigentum drohe der Klägerin in keinem Falle, denn sie

habe neben der Baupauschale Anspruch auf Förderung durch einen besonde-

ren Betrag, wenn dies zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses

notwendig sei. Von einer Pauschalförderung als Regelfall auszugehen sei von

der Gestaltungsbefugnis des Landesgesetzgebers nach Bundesrecht gedeckt.

Die Regelungen der Verordnung seien rechtmäßig. Die Ermächtigungsgrundla-

ge im Krankenhausgestaltungsgesetz sei hinreichend bestimmt, die Einzelrege-

lungen der Verordnung seien nicht gleichheitswidrig. Die Förderkennziffer sei

ein vernünftiges und einleuchtendes Kriterium und regelmäßig auch aussage-

kräftig.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Es

könne offenbleiben, ob die Klägerin die Pauschale für das Jahr 2008 bereits

deshalb nicht beanspruchen könne, weil sie auf Rechtsbehelfe gegen den an-

gefochtenen Bescheid verzichtet habe. Die Klage habe unabhängig davon kei-

nen Erfolg. Auf einfaches Gesetzesrecht lasse sich der Anspruch nicht stützen.

Entscheidungserheblich seien die Übergangsvorschriften der Verordnung. Die-

se seien gültig. Die Einführung der Baupauschale kollidiere nicht mit der kon-

kurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes, denn er habe von seinem

Zugriffsrecht insofern keinen Gebrauch gemacht. Dass die Länder an einer

pauschalen Förderung gehindert seien, ergebe sich weder aus § 9 noch aus

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§ 10 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes. Der Gesetzgeber gehe von der

Zulässigkeit verschiedener Fördermodelle aus. Die Verordnungsermächtigung

im Krankenhausgestaltungsgesetz genüge den Bestimmtheitsanforderungen

der Landesverfassung, die mit denen des Grundgesetzes übereinstimmten. Der

Gesetzgeber habe die Parameter für die Verteilung der Fördermittel festgelegt,

der Zweck sei ausreichend zu erkennen, das weitere Regelungsprogramm be-

stimmt genug. Dass der Gesetzgeber die Bemessungsgrundlagen nicht weiter

bestimmt habe, gehe darauf zurück, dass unüberbrückbare Regelungsschwie-

rigkeiten bestünden. Es reiche daher aus, dass der Gesetzgeber die Grenzen

der Regelungsmacht festgesetzt habe. Weitere Einzelheiten hätten nicht festge-

legt werden müssen, weil es sich um eine begünstigende Regelung handele.

Aus Verfassungsrecht könne die Klägerin den Anspruch nicht herleiten. Art. 14

Abs. 1 GG gewähre keine unmittelbaren Leistungsansprüche, denn es gehe

nicht um die Erhaltung des Bestands. Auch Art. 12 Abs. 1 GG gebe keinen An-

spruch auf Krankenhausförderung. Wirtschaftliche Belastungen, die einer Be-

schränkung der Berufswahl nahekämen, stünden nicht in Rede. Bei existenziel-

ler wirtschaftlicher Bedrängnis ermögliche das Krankenhausgestaltungsgesetz

die Festsetzung eines „Notbetrages“.

Die Regelungen der Verordnung verstießen auch nicht gegen höherrangiges

Recht. Die Förderkennziffer diene dem Zweck, in der Übergangszeit vorrangig

Krankenhäuser zu fördern, deren Förderung schon länger zurückliege. Es sei

nicht willkürlich, dabei nicht die unterschiedliche Abschreibungspraxis der Kran-

kenhäuser zu berücksichtigen. Zwar könnten unterschiedliche Abschreibungs-

fristen zu einer Veränderung der Förderreihenfolge führen; dies nehme der För-

derkennziffer aber nicht ihre Aussagekraft. Demgegenüber würde die von der

Klägerin verlangte Standardisierung einen erheblichen Mehraufwand bei der

Ermittlung der Vergleichsdaten bedeuten. Der Verordnungsgeber dürfe hiervon

absehen, um den Verwaltungsaufwand bei der Umstellung möglichst gering zu

halten. Aus demselben Grund sei nicht zu beanstanden, dass der Einsatz von

Eigenmitteln unberücksichtigt geblieben und von einer Indexierung der in der

Vergangenheit gezahlten Zuschüsse abgesehen worden sei. Dies hätte auch

dem Konzept widersprochen, alle Krankenhäuser pauschal, also unabhängig

von ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, zu fördern.

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Mit der Revision macht die Klägerin geltend, ihre Klageforderung rechtfertige

sich unmittelbar aus dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und beschränke

sich auf jenen Minimalbetrag, der durch die angefochtenen Bescheide als för-

derfähig anerkannt worden sei. Entgegenstehendes Landesrecht sei verfas-

sungswidrig und unanwendbar. Dem Land fehle die Gesetzgebungskompetenz,

weil mit der Pauschalförderung eine vom Bundesrecht abweichende Fördersys-

tematik eingeführt werde. Bundesrecht liege der Grundsatz zwingender Einzel-

förderung der Investitionskosten zugrunde. Eine Pauschalförderung komme nur

für so genannte kleine Baumaßnahmen in Betracht. Das Krankenhausfinanzie-

rungsgesetz habe mit § 10 eine Pauschalförderung erst für die Zukunft ermögli-

chen wollen, woraus folge, dass für sie bisher kein Raum gewesen sei. Die För-

derung der Investitionskosten der Krankenhäuser dürfe auch nicht unter einen

Haushaltsvorbehalt gestellt werden, der die Grenze der Förderung unabhängig

von Notwendigkeit und Bedarf im Einzelfall ziehe. Das Krankenhausfinanzie-

rungsgesetz gehe von einem Rechtsanspruch auf volle Abdeckung der investi-

ven Kosten über öffentliche Mittel aus. Dieser Anspruch sei eine verfassungs-

rechtlich gebotene Kompensation für das Verbot, die zur Finanzierung der In-

vestitionen erforderlichen Mittel über Entgelte zu erwirtschaften. Darin liege eine

entschädigungspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Rechts am

eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, das von Art. 14 GG geschützt

werde. Die Härteregelung des § 23 Abs. 1 KHGG könne den Eingriff nicht aus-

gleichen, weil es sich um eine Ermessensvorschrift mit Ausnahmecharakter

handele.

Die Regelungen der Verordnung seien ebenfalls nichtig. Die Ermächtigungs-

norm im Landesrecht genüge nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforde-

rungen, die revisibel seien. Das nötige Programm für die Bemessung der För-

dermittel werde dem Verordnungsgeber nicht vorgegeben. Dies sei nicht ver-

zichtbar, weil es sich weder um begünstigende Regelungen handele noch un-

überbrückbare Regelungsschwierigkeiten bestünden. Die Festlegung der För-

derreihenfolge sei willkürlich. Das Kriterium, die Förderung an den Zeitpunkt der

letzten Zuwendung zu knüpfen, sei untauglich. Dabei würden Alter und Zustand

der Krankenhäuser nicht berücksichtigt. Der Vergleich der Krankenhäuser an-

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hand der bilanzierten Werte der früheren Förderung sei ungeeignet. Er führe zu

widersinnigen Ergebnissen, weil zum Teil relativ neue Krankenhäuser mit aktu-

ellem technischen Standard gefördert würden, während ältere Häuser, die trotz

kürzlich gewährter Fördermittel noch erheblichen Nachholbedarf hätten, in der

Übergangszeit aus der Förderung herausfielen. Richtigerweise müssten Nut-

zungsdauer und Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser berücksichtigt werden.

Vergleichbare Förderwerte hätten es erfordert, die Fördermittel anhand eines

Kaufkraftvergleichs auf das Jahr 1972 zu indexieren und die Abschreibungsfris-

ten zu vereinheitlichen. Die dazu nötigen Daten hätten sich durch Rückfragen

bei den Krankenhäusern auf einfache Art in Erfahrung bringen lassen. Demge-

genüber habe das Berufungsgericht einen erheblichen Verwaltungsaufwand

behauptet, ohne hierzu eigene Feststellungen zu treffen. Mit einer Verwaltungs-

vereinfachung lasse sich ohnehin nicht rechtfertigen, dass die praktizierte Art

der Ermittlung der Förderkennziffer zu ungereimten und ungerechten Ergebnis-

sen führe.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Die landesrechtlichen Rege-

lungen seien nicht zu beanstanden. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz ent-

falte keine Sperrwirkung gegenüber einer pauschalen Förderung. Für das Lan-

desrecht seien nur die Kriterien der Bedarfsgerechtigkeit und Leistungsfähigkeit

verbindlich. Darüber hinaus lasse sich dem Bundesrecht kein abgestuftes und

austariertes System der Förderung entnehmen. Es gebe auch keinen Grund für

den Bundesgesetzgeber, die Fördermodelle zu limitieren. Angesichts der unter-

schiedlichen Bewertung von Pauschalförderungen in den Bundesländern habe

der Bund Bestrebungen für Pauschalierungen nicht verbieten wollen. § 10 KHG,

bei dessen Schaffung dem Bund die nordrhein-westfälische Regelung bekannt

gewesen sei, spreche vielmehr für einen Freiraum der Länder. Auch die Ge-

setzgebungsgeschichte zeige, dass der Bund den Ländern weiterhin das Recht

habe lassen wollen, zwischen den Förderarten eigenständig zu wählen. Die

Ermächtigungsnorm sei bestimmt genug. Der Grad der Bestimmtheit hänge von

den Konkretisierungsmöglichkeiten ab. Hier handele es sich um einen schwer

überschaubaren, komplexen Sachverhalt, bei dessen Neuregelung der Verord-

nungsgeber einen größeren Spielraum habe. Im Übrigen lasse sich durch Aus-

legung und aus der Gesetzesbegründung hinreichend erschließen, welche Vor-

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gaben § 18 Abs. 2 KHGG mache. Die Übergangsregelungen der Verordnung

seien auch nicht gleichheitswidrig. Die Klägerin sei nicht in ihren Grundrechten

verletzt. Sie habe nicht dargetan, dass sie in ihrer wirtschaftlichen Existenz ge-

fährdet sei und ihren Versorgungsauftrag nicht sachgerecht erfüllen könne. Der

Haushaltsvorbehalt sei verfassungsgemäß. Leistungs- und Teilhaberechte

stünden stets unter dem Vorbehalt des Möglichen. Eine Förderung losgelöst

von Notwendigkeit und Bedarf werde weder vorgeschrieben noch zugelassen.

Dem Haushaltsgesetzgeber werde lediglich zugestanden, den finanziellen

Rahmen der Förderung zu konkretisieren.

Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und hält in

Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Gesundheit die Förderung

durch eine jährliche Baupauschale für bundesrechtskonform. Der Bundesge-

setzgeber habe die Frage nach dem Fördersystem nicht entschieden. Die pau-

schale Förderung sei eine zulässige Modalität der Förderart und keine abwei-

chende Fördersystematik. Das stelle auch § 10 KHG nicht infrage. Mit ihm ver-

suche der Bund lediglich, auf Entwicklungen in den Ländern zu reagieren und

auf die Erarbeitung eines bundeseinheitlichen Modells der Förderung durch

Pauschalbeträge hinzuwirken.

Die Revision hat keinen Erfolg.

A. Die Klage ist insgesamt zulässig.

Ihren Anspruch für das Jahr 2008 kann die Klägerin weiterverfolgen; auf

Rechtsbehelfe gegen die Ablehnung der Baupauschale für dieses Jahr hat sie

nicht wirksam verzichtet. Das ergibt sich allein schon daraus, dass die Ver-

zichtserklärung einer Angestellten der Klägerin vom 20. November 2008 nur

den Ursprungsbescheid vom 17. November 2008 betrifft, nicht aber den Ände-

rungsbescheid vom 1. Dezember 2008. Mit diesem hat der Beklagte die Be-

rechnungsgrundlagen zur Ermittlung der Förderkennziffer und der Pauschale

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teilweise geändert und die Entscheidung über die Förderkennziffer und über die

Ablehnung einer Baupauschale neu getroffen. Der Änderungsbescheid hat den

Erstbescheid insoweit mit der Folge ersetzt, dass ein Rechtsbehelf neu eröffnet

worden ist. Eine erneute Verzichtserklärung hat die Klägerin nicht abgegeben.

B. Die Klage ist unbegründet.

Das Berufungsgericht hat ohne Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1

VwGO) entschieden, dass den geltend gemachten Ansprüchen der Klägerin auf

Bewilligung einer Baupauschale für die Jahre 2008 und 2009 nordrhein-

westfälisches Landesrecht entgegensteht. Der Beurteilung des Revisionsge-

richts unterliegt insofern nur, ob die angewandten Rechtsgrundlagen mit Bun-

desrecht vereinbar sind. Kein Gegenstand der Prüfung ist, ob der Beklagte

Landesrecht fehlerfrei angewandt, insbesondere die Förderkennziffern richtig

berechnet hat, die in beiden Jahren einen Nachrang der Klägerin in der Förder-

reihenfolge begründen. Dies hat das Berufungsgericht bejaht, hieran ist der Se-

nat gebunden.

Die Klägerin hat aufgrund Bundesrechts weder einen Anspruch auf die geltend

gemachte Förderung noch auf die hilfsweise verlangte Neubescheidung ihrer

Förderungsanträge.

1. Die Klägerin stützt ihr Förderungsbegehren unmittelbar auf Bundesrecht, weil

sie der Auffassung ist, das einschlägige Landesrecht sei nichtig. Das von ihr

herangezogene Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und

zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz -

KHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl I S. 886)

gewährt jedoch solche Ansprüche nicht, obwohl es in § 8 Abs. 1 Satz 1 be-

stimmt, dass die Träger der in den Krankenhausplan eines Landes aufgenom-

menen Krankenhäuser einen Anspruch auf Förderung „nach Maßgabe dieses

Gesetzes“ haben. Der 2. Abschnitt (§§ 8 bis 11) des Gesetzes stellt nur Grund-

sätze der Investitionsförderung auf; das „Nähere zur Förderung“ zu regeln über-

lässt § 11 ausdrücklich dem Landesrecht. Das Gesetz richtet sich mithin an die

Gesetzgeber der Länder, weist keinen vollzugsfähigen Gehalt zugunsten des

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einzelnen Krankenhausträgers auf und vermag daher auch keine einklagbaren

Förderungsansprüche der Klägerin zu begründen.

2. Die Klägerin kann auch keine erneute Entscheidung über ihren Förderantrag

verlangen. Dabei mag dahingestellt bleiben, ob der hilfsweise gestellte Be-

scheidungsantrag nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO überhaupt geeignet ist, ih-

rem mit der Nichtigkeit der einschlägigen Anspruchsnorm begründeten Begeh-

ren gerecht zu werden; denn das nordrhein-westfälische Landesrecht, auf das

die Ablehnung ihrer Anträge gestützt ist, lässt in der - den Senat bindenden -

Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht keinen Verstoß gegen Bundes-

recht erkennen.

a) Maßgeblich für die Bescheidung der Förderungsanträge der Klägerin sind

das Krankenhausgestaltungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (KHGG)

vom 11. Dezember 2007 (GV.NW S. 702, ber. 2008 S.157) und die aufgrund

von § 18 Abs. 2 Nr. 1 dieses Gesetzes erlassene Verordnung über die pau-

schale Krankenhausförderung (PauschKHFVO) vom 18. März 2008 (GV.NW

S. 347).

b) Dem Land fehlt nicht die Gesetzgebungskompetenz für die mit dem Kran-

kenhausgestaltungsgesetz eingeführte Baupauschale. Der Bund ist durch den

Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG im Rahmen der konkurrierenden

Gesetzgebung ermächtigt, die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser zu

regeln. Damit verbleibt den Ländern gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur

Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszu-

ständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Mit dem Grundgesetz

unvereinbar und nichtig ist Landesrecht nur insoweit, wie es den bundesrecht-

lich gezogenen Rahmen inhaltlich überschreitet und dadurch die Sperrwirkung

des Art. 72 Abs. 1 GG missachtet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 1974

- 2 BvN 1/69 - BVerfGE 36, 342 <363 ff.>; Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, Kom-

mentar, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 31 Rn. 23). Im Krankenhausfinanzierungs-

gesetz werden die Länder durch den Regelungsauftrag des § 11 zu einer Aus-

führungsgesetzgebung verpflichtet, welche die „Grundsätze der Investitionsför-

derung“ (§§ 8 ff. KHG) präzisiert. Die Förderung der Investitionskosten im Sinne

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des § 9 Abs. 1 KHG durch (Bau-)Pauschalen überschreitet den durch die

Grundsätze gezogenen Rahmen nicht. Soweit dort keine bindenden Vorgaben

gemacht werden, bleibt den Ländern ein weiter Spielraum für eigenständige Re-

gelungen.

aa) Größtmögliche Regelungsfreiheit sollte den Ländern bereits mit der Neu-

ordnung der Krankenhausfinanzierung im Jahre 1984 eingeräumt werden. In

der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuordnung der Kranken-

hausfinanzierung vom 28. August 1984 (BRDrucks 391/84, S. 17 f. zu IV 2 c)

heißt es, zu den Schwerpunkten der Neuregelung gehöre, mehr Gestaltungs-

freiraum für die Gesetzgebung der Länder durch Einschränkung der bundesge-

setzlichen Vorgaben für die Investitionsförderung zu schaffen. Der Verzicht auf

eine detaillierte bundesrechtliche Normierung der einzelnen Tatbestände für die

Investitionsförderung möge aus Sicht der Krankenhausträger bedauert werden,

weil sie nicht voll übersehen könnten, welche landesrechtlichen Regelungen an

die Stelle bisheriger bundeseinheitlicher Fördertatbestände träten. Jedoch er-

scheine die Zurückführung bundesrechtlicher Vorgaben als Konsequenz aus

der Aufhebung der Mischfinanzierung und der damit verbundenen künftigen

(wirtschaftlichen) Alleinverantwortung der Länder für die Investitionsförderung

vertretbar.

bb) Es ist vor diesem Hintergrund als eine bewusste Zurückhaltung zu deuten,

dass § 9 Abs. 1 KHG die Fördertatbestände benennt, ohne zugleich eine be-

stimmte Art ihrer Verwirklichung vorzugeben. Das Fehlen einer solchen Ein-

grenzung soll den Ländern die Freiheit zur Wahl der Fördermethode belassen.

Eine Ausnahme macht § 9 Abs. 3 KHG, indem er für die Wiederbeschaffung

kurzfristiger Anlagegüter und kleiner baulicher Maßnahmen einen bestimmten

Förderweg vorschreibt. Es bedürfte angesichts dieser Regelung eines deutli-

chen Anhaltspunktes, hätte für die Förderung der übrigen Anlagegüter eine be-

stimmte Methode, etwa die von der Klägerin favorisierte bedarfsabhängige Ein-

zelförderung, verbindlich gemacht oder ausgeschlossen werden sollen.

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cc) Anderes ergibt sich nicht aus § 9 Abs. 5 KHG. Diese Vorschrift bestimmt

durch den Bezug auf die „förderungsfähigen und unter Beachtung betriebswirt-

schaftlicher Grundsätze notwendigen Investitionskosten“ ergänzend zu § 4

Nr. 1 und § 1 KHG den Umfang der zu erreichenden Kostendeckung (vgl. Be-

schlussempfehlung und Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung

der Krankenhausfinanzierung vom 5. Dezember 1984, BTDrucks 10/2565

S. 28). Damit enthält sie jedoch ebenfalls nur eine Zielbeschreibung ohne die

Festlegung auf einen Förderweg. In diesem Licht betont der Zusatz, die Mittel

seien „nach Maßgabe des Landesrechts“ zu bemessen, gerade die Freiheit, Art

und Weise der Zielerreichung selbst zu bestimmen.

Die ursprünglich vorgesehene Fassung des Regelungsvorbehalts zugunsten

der Landesgesetzgebung besagte sogar ausdrücklich, dass die Wahlfreiheit

zwischen den Förderwegen auch die Pauschalförderung umfasste. Der Regie-

rungsentwurf sah vor, dass Landesrecht auch regeln können sollte, ob Förder-

mittel nach § 9 Abs. 1 KHG als Fest- oder Pauschalbeträge gewährt werden

(vgl. § 12 der Entwurfsfassung vom 28. August 1984, BRDrucks 391/84 S. 6

und 24). Wenngleich diese Formulierung nicht Gesetz geworden ist, sollten die

aufgeführten Gestaltungsmöglichkeiten mit der Generalklausel in § 11 Satz 1

KHG doch unverändert beibehalten werden (vgl. BTDrucks 10/2565 S. 24, 25

und 28).

dd) In der geltenden Fassung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes kommt

besonders im Entwicklungsauftrag des § 10 Abs. 1 Satz 1 zum Ausdruck, dass

die Pauschalförderung als genereller Förderweg zulässig ist. Danach soll für

bestimmte Krankenhäuser „eine Investitionsförderung durch leistungsorientierte

Investitionspauschalen […] ermöglicht werden.“ Ausweislich der Begründung

des Gesetzentwurfs zielt die Regelung auf eine systemkongruente Abstimmung

der Fördergrundsätze mit den bundeseinheitlichen Modalitäten der Finanzie-

rung der Betriebskosten im DRG-System (Entwurf zu einem Krankenhausfinan-

zierungsreformgesetz - KHRG - vom 7. November 2008, BTDrucks 16/10807

S. 23). Diesen Abstimmungsbedarf entnahm die Bundesregierung einer zu-

nehmenden Praxis der Länder, die Investitionsförderung auf Pauschalen umzu-

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stellen. Diese Praxis ist in § 10 KHG als mit bestehendem Bundesrecht verein-

bar anerkannt worden.

Gegenteiliges lässt sich nicht aus der Formulierung erschließen, eine Investi-

tionsförderung durch Investitionspauschalen solle „ab dem 1. Januar 2012 er-

möglicht werden“. Damit ist nicht beabsichtigt, den Ländern die Pauschalförde-

rung erst künftig zu erlauben, wie die Klägerin meint. Die Formulierung knüpft

vielmehr daran an, dass bundeseinheitliche Grundlagen für die Einführung einer

Investitionsfinanzierung durch leistungsorientierte Investitionspauschalen erst

noch geschaffen werden müssen (vgl. das in § 10 Abs. 1 und 2 KHG beschrie-

bene Verfahren).

Auch verschlägt nichts, dass § 10 erst nach dem Erlass der nordrhein-

westfälischen Regelungen in das Krankenhausfinanzierungsgesetz eingefügt

wurde. Sein Entwicklungsauftrag knüpft erkennbar an die bundesrechtlich be-

reits eröffneten Förderwege an. Entsprechend wird in der Begründung des Ge-

setzentwurfs hervorgehoben, dass die Länder „weiterhin“ eigenständig zwi-

schen der Förderung durch leistungsorientierte Investitionspauschalen und der

Einzelförderung von Investitionen entscheiden können. Damit übereinstimmend

stellt § 10 Abs. 1 Satz 5 KHG klar, dass das Recht der Länder, eigenständig

zwischen den Förderwegen zu entscheiden, unberührt bleibt (vgl. Art. 1 Nr. 1

des Gesetzes zum ordnungspolitischen Rahmen der Krankenhausfinanzierung

ab dem Jahr 2009, Krankenhausfinanzierungsreformgesetz - KHRG - vom

17. März 2009, BGBl I S. 534).

c) Die Einwände der Klägerin gegen diese Auslegung greifen nicht durch.

aa) Es geht an der Wertung des Bundesrechts vorbei, wenn die Klägerin der

Förderung durch Pauschalen die Eignung absprechen will, kostenintensive

Vorhaben wie den Neubau einer Krankenhausabteilung oder umfangreiche

Umbauten zu finanzieren. Dem liegt die unzutreffende Auffassung zugrunde,

jegliche Investitionskosten müssten vollständig aus öffentlichen Mitteln gedeckt

werden. § 9 Abs. 5 KHG verpflichtet nur dazu, Krankenhausträger in die Lage

zu versetzen, eine vollständige Deckung ihrer notwendigen Investitionskosten

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herbeizuführen. Dazu bietet die Möglichkeit, mit Pauschalbeträgen zu wirtschaf-

ten, eine prinzipiell taugliche Grundlage. Diese Vorstellung liegt auch § 9 Abs. 3

KHG zugrunde. Auch wenn die Pauschalförderung dort nur für kleine Vorhaben

vorgesehen ist, fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass ihr aus der Sicht des Bun-

desrechts die Eignung zur Finanzierung großer Vorhaben fehlt. Das Gegenteil

ergibt sich aus dem Auftrag des § 10 Abs. 1 KHG, die Einführung leistungs-

orientierter Investitionspauschalen zu ermöglichen.

bb) Für die Baupauschale in der Ausgestaltung des beklagten Landes gilt nichts

anderes. Das Berufungsgericht hat die Eignung der Baupauschale festgestellt,

die Zielvorgaben des Bundesrechts zu erfüllen. Die Klägerin hat insoweit keine

durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben. Anlass, an der Bewertung des Be-

rufungsgerichts zu zweifeln, besteht unabhängig hiervon nicht. Das Landes-

recht erlaubt den Krankenhausträgern übereinstimmend mit dem Krankenhaus-

finanzierungsgesetz, mit Pauschalbeträgen im Rahmen der Zweckbindung frei

zu wirtschaften (§ 18 Abs. 1 KHGG). Ausdrücklich eingeräumt sind die Rechte,

nicht verbrauchte Mittel in die Folgejahre zu übertragen (§ 21 Abs. 4 KHGG)

und Zinserträge anzusparen (§ 21 Abs. 7 KHGG), die Mittel zur Finanzierung

von Krediten und zur Finanzierung von Entgelten für die Nutzung von Anlage-

gütern einzusetzen (§ 21 Abs. 5 und 6 KHGG) sowie Ansprüche und Anwart-

schaften auf die Baupauschale an andere förderungsberechtigte Krankenhäu-

ser in Nordrhein-Westfalen zur Finanzierung von Investitionen nach § 9 Abs. 1

Nr. 1 KHG abzutreten (§ 20 KHGG). Der Klägerin ist zuzugeben, dass sich die

Finanzierung großer Investitionen dadurch nachhaltig verändert; darauf kommt

es aber nicht an. Entscheidend ist, dass die Finanzierung von Investitionen

auch mithilfe der Bewirtschaftung für sich genommen gegebenenfalls nicht kos-

tendeckender jährlicher Pauschalbeträge möglich ist. Hiergegen ist nichts vor-

gebracht oder ersichtlich.

cc) Der Einwand der Klägerin, Pauschalen seien per se nicht auskömmlich, trifft

nicht die Fördermethode. Entscheidend ist die anderweitig bestimmte Höhe der

für die Förderung bereitgestellten Haushaltsmittel, was im Landesrecht des Be-

klagten anerkannt ist (vgl. § 2 Abs. 2 PauschKHFVO). Sollte die Leistungsfä-

higkeit eines Krankenhauses im Einzelfall gleichwohl infrage gestellt sein, weil

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notwendige Investitionskosten nicht gedeckt werden können, bietet nach der

berufungsgerichtlichen Auslegung des Landesrechts § 23 Abs. 1 KHGG Abhilfe.

Die Entscheidung, nach dieser Bestimmung einen besonderen (zusätzlichen)

Betrag festzusetzen, liegt nicht im Ermessen des Beklagten, wie die Klägerin

meint. Die Zielvorgabe des § 9 Abs. 5 KHG verpflichtet unabhängig vom För-

derweg dazu, die Deckung der notwendigen Investitionskosten sicherzustellen.

Kann dieses Ziel auf andere Weise nicht erreicht werden, erstarkt die Ermächti-

gung aus § 23 Abs. 1 KHGG zu einem Anspruch des gefährdeten Kranken-

hausträgers.

d) Auch die Übergangsbestimmungen zur Baupauschale in § 9 PauschKHFVO,

die den Anspruch der Klägerin für die streitigen Jahre ausschließen, sind bun-

desrechtlich nicht zu beanstanden. Die Verordnung beruht auf einer ausrei-

chenden Ermächtigungsgrundlage.

aa) § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG genügt den verfassungsrechtlichen Bestimmtheits-

anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Vorschrift gilt zwar unmit-

telbar nur für Bundesgesetze und darauf gestützte Verordnungen. Der in ihr

enthaltene Grundsatz folgt jedoch aus dem rechtsstaatlichen und demokrati-

schen Verfassungssystem und ist daher auch für die Landesgesetzgebung ver-

bindlich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -

BVerfGE 41, 251 <266>; BVerwG, Urteile vom 23. März 2011 - BVerwG 6 CN

3.10 - BVerwGE 139, 210 und vom 28. November 2002 - BVerwG

2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 <222> jeweils m.w.N.). Er gibt somit in revisi-

bler Weise die Auslegung des vom Berufungsgericht herangezogenen landes-

verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabs vor (hier Art. 70 Satz 2 der Verfas-

sung für das Land Nordrhein-Westfalen).

bb) Nach den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG muss das zum Erlass

der Verordnung ermächtigende Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten

Ermächtigung bestimmen. Welche Anforderungen im Einzelnen erfüllt sein

müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes

und der Intensität der Maßnahme abhängig. Es reicht aus, wenn sich der Um-

fang der Ermächtigung nach den allgemein gültigen Methoden durch Auslegung

- 16 -

erkennen lässt; keineswegs müssen Einzelheiten im Text des Gesetzes aus-

drücklich benannt sein. Vielmehr können zur Klärung - wie auch sonst bei der

Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen

Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt,

berücksichtigt sowie die Entstehungsgeschichte der Norm herangezogen wer-

den (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 a.a.O. S. 265 f.; Nichtannahme-

beschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - BVerfGK 15, 377 <382> =

NVwZ 2009, 905 m.w.N.).

cc) Die Ermächtigungsgrundlage in § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG wird diesen Be-

stimmtheitsanforderungen (noch) gerecht. Gegenstand der Prüfung sind nur die

Regelungen, die die Förderung im Übergangszeitraum gestalten und den An-

spruch der Klägerin ausschließen. Die wesentlichen Aussagen hierzu hat der

Landesgesetzgeber selbst getroffen, indem er den Verordnungsgeber dazu er-

mächtigt, „für einen Übergangszeitraum die Reihenfolge der Berechtigten zu

bestimmen“. Der Zweck dieses Übergangszeitraums macht das „Programm“

und die Richtung der Verordnungsregelungen kenntlich. Der Zeitpunkt des Ein-

setzens der Förderung soll sich zum einen nach dem relativen Grad der Leis-

tungsfähigkeit des Krankenhausträgers, zum anderen nach dem Grad der

Dringlichkeit seines Investitionsbedarfs richten.

Namentlich Letzteres gebietet es, Krankenhausträger umso eher in die neue

Förderung einzubeziehen, je weniger wirksamer die in der Vergangenheit ge-

währte Förderung noch ist. Dieses Ziel ist letztlich ein Gebot der Gleichbehand-

lung nach Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich

Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu

behandeln. Der Normgeber muss damit für seine Unterscheidungen und Nicht-

unterscheidungen einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergeben-

den oder sonstwie einleuchtenden Grund angeben können. Das gilt für Belas-

tungen und Begünstigungen gleichermaßen (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse

vom 8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 - BVerfGE 110, 412 <431> und vom 17. April

2008 - 2 BvL 4/05 - BVerfGE 121, 108 <119>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR

3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <369 f.>; jeweils m.w.N.). Bei der Umstellung

eines Systems der Einzelförderung, wie es § 21 des Krankenhausgesetzes

- 17 -

Nordrhein-Westfalen vom 16. Dezember 1998 (GV.NW S. 696, zuletzt geändert

durch Art. 2 des Gesetzes vom 21. Dezember 2006, GV.NW S. 631) vorsah,

auf ein System anlasslos und regelmäßig gezahlter Pauschalen ist dem Um-

fang Rechnung zu tragen, in dem der Investitionsbedarf der berechtigten Kran-

kenhäuser aktuell gedeckt ist. Würden im Umstellungszeitpunkt alle Kranken-

hausträger gleichermaßen in die Gewährung der Pauschalen einbezogen, hät-

ten Träger, deren nachgewiesener Bedarf - nach näher zu bestimmenden Krite-

rien - zeitnah gedeckt worden ist, nach Ablauf derselben Zeit die Möglichkeit zu

neuen Investitionen wie Träger, deren letzte Förderung länger zurückliegt und

von denen daher bei typisierender Betrachtung angenommen werden darf, dass

ihr Investitionsbedarf beim Einsetzen der Pauschalförderung höher und dringli-

cher ist und früher befriedigt werden muss. Eine angemessen lange Ausset-

zung der Förderung solcher Träger, deren Förderung in diesem Sinne noch

nicht lange zurückliegt, ist daher zwingende Folge des Gebotes, Ungleiches

nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln.

dd) Hiervon ausgehend ist die Ermächtigungsgrundlage nicht deshalb unbe-

stimmt, weil sie die Einzelheiten der Förderung im Übergangszeitraum nicht

selbst benennt, namentlich nicht die Länge dieses Zeitraums sowie die Kriterien

für die Berechnung der Pauschale und für die Festlegung der Reihenfolge der

Aufnahme in die Förderung. Was den Normadressaten gegenüber insofern zu-

lässigerweise verordnet werden durfte, wird aus dem Zweck des Übergangs-

zeitraums und aus den Zielsetzungen des Krankenhausgestaltungsgesetzes

sowie dessen Entstehungsgeschichte deutlich.

Was die mögliche Dauer des Übergangszeitraums anlangt, ergibt sich aus der

Berichtspflicht des § 38 Satz 3 KHGG (31. Dezember 2012) ein Anhalt dafür,

dass dem Gesetzgeber eine Spanne von fünf Jahren nach Inkrafttreten des

Gesetzes vorschwebte, also ein Drittel des Zeitraums der Mindestnutzungsdau-

er der wiederzubeschaffenden Anlagegüter nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG. An

diesen Rahmen hat sich der Verordnungsgeber gehalten, indem er in § 9 Abs. 1

PauschKHFVO den Übergangszeitraum auf das Jahr 2011 erstreckt hat. Der

sich daraus ergebende Beginn der regulären Förderung durch Baupauschalen

stimmt zudem mit dem Auftrag des § 10 Abs. 1 Satz 1 KHG überein, eine sol-

- 18 -

che Förderung für Krankenhausträger wie die Klägerin ab dem 1. Januar 2012

zu ermöglichen. Auch wenn die Norm erst nach der Verordnung in Kraft getre-

ten ist, dürfte der dort vorgesehene Zeithorizont doch bereits bekannt gewesen

sein.

Die Bemessungsgrundlagen für die Pauschalmittel erschließen sich aus den

Zwecken des Krankenhausgestaltungsgesetzes. Entgegen der Ansicht der Klä-

gerin ist es noch hinnehmbar, dass der Gesetzgeber keine weitergehende Kon-

kretisierung vorgenommen hat. Nach der bundes- und landesrechtlich überein-

stimmenden Zielsetzung sind Krankenhäuser nach Maßgabe ihrer Wirtschaft-

lichkeit und Leistungsfähigkeit (vgl. § 1 Abs. 1 KHG; § 8 Abs. 2 Satz 1, § 12

Abs. 2 Satz 1, § 20 Satz 4, § 23 Abs. 1 KHGG), im Sprachgebrauch des § 10

Abs. 1 Satz 1 KHG also „leistungsorientiert“ zu fördern. Daher wird auch in der

Beschlussempfehlung des zuständigen Landtagsausschusses hervorgehoben,

dass die Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser, vor allem der Schweregrad der

bewerteten Fälle maßgeblich sein soll (LT NRW, Drucks 14/5583 S. 60). Dem

Verordnungsgeber war diese Maßgabe ohne Weiteres ersichtlich, weshalb er in

den §§ 1 ff. PauschKHFVO Fallwert- und Tageswertbeträge sowie Budget- und

Ausbildungsbeträge zu Bemessungsgrundlagen der jährlichen Pauschalbeträge

erhoben hat; denn in diesen Beträgen dokumentieren sich die Betriebsergeb-

nisse und damit der wirtschaftliche Erfolg eines Krankenhauses. Wirtschaftlich-

keit und Leistungsfähigkeit in diesem Sinne haben auch für die Übergangszeit

Geltung, denn die Bemessungsgrundlagen im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 1

KHGG gelten für die gesamte Förderung.

Aus dem Vorstehenden wird deutlich, nach welchen Kriterien die Reihenfolge

festzulegen ist, in der die Krankenhäuser in die Förderung aufgenommen wer-

den. Diese Festlegung erfordert eine numerische Größe, in der sich sowohl die

Leistungsfähigkeit des jeweiligen Krankenhauses als auch seine relative Nähe

zur noch wirksamen Förderung und damit die typisierte Dringlichkeit künftiger

Investitionsförderung im Verhältnis der Berechtigten zueinander niederschlägt.

Letzteres ergibt sich, wie dargetan, aus dem Zweck der Übergangszeit. Der

Verordnungsgeber hat zu diesem Zweck eine individuelle Förderkennziffer vor-

gesehen (§ 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO) und bestimmt, dass in jedem Jahr

- 19 -

des Übergangszeitraums die noch nicht geförderten Krankenhäuser mit den

jeweils niedrigsten Ziffern in die Förderung aufgenommen werden (§ 9 Abs. 4

PauschKHFVO).

Die Vorhersehbarkeit des Regelungsprogramms bestätigt sich aus der Entste-

hungsgeschichte des § 18 Abs. 2 KHGG. Noch im Gesetzgebungsverfahren ist

dem nordrhein-westfälischen Landtag eine Broschüre des zuständigen Fachmi-

nisteriums zugeleitet worden, in welcher der wesentliche Inhalt der Verordnung

über die pauschale Krankenhausförderung, insbesondere die Bemessungs-

grundlagen, die Dauer der Übergangszeit und die Kriterien zur Festlegung der

Förderkennziffer, bereits umrissen war (vgl. LT NRW, Information 14/530 und

Drucks 14/5583 S. 37). Darüber hinaus lag ein Arbeitsentwurf der Verordnung

vor (LT NRW, Drucks 14/5583 S. 38). Die Einbeziehung dieser Unterlagen in

das parlamentarische Verfahren zeigt, dass der Gesetzgeber die Maßgaben der

Verordnung in seinen Willen aufgenommen und ihr damit einen allseits bekann-

ten Rahmen gesetzt hat.

e) Die Übergangsregeln der Verordnung über die pauschale Krankenhausförde-

rung sind aus revisionsrechtlicher Sicht auch inhaltlich nicht zu beanstanden.

Der Senat kann insofern nur prüfen, ob die Bestimmungen mit Bundesverfas-

sungs- und einfachem Bundesrecht vereinbar sind. Dass mit ihnen die Vorga-

ben der Ermächtigungsnorm fehlerfrei umgesetzt worden sind, hat das Beru-

fungsgericht verbindlich entschieden.

aa) Die fraglichen Regelungen unterliegen grundrechtlichen Anforderungen. Es

trifft nicht zu, dass die Verordnung, wie das Berufungsgericht angenommen hat,

lediglich begünstigende Regelungen enthält, bei denen der Verordnungsgeber

frei wäre. Auch als begünstigende Regelungen müssten sie im Übrigen den

Gleichheitssatz beachten. Die partiell belastende Qualität der Übergangsvor-

schriften erhellt aber schon daraus, dass sie einen Teil der Berechtigten vorü-

bergehend von der Förderung ausschließen und hierauf abzielen. Auch davon

abgesehen berühren sie Grundrechte der berechtigten Krankenhausträger. Al-

lerdings ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG nicht beeinträchtigt.

Sie schützt nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen;

- 20 -

sie schützt nicht in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten

(BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 13. Juni 2002 - 1 BvR 482/02 -

NVwZ 2002, 1232 m.w.N.). Eine Beeinträchtigung des Bestands an Anlagegü-

tern, die den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eines Kranken-

hausträgers ausmachen, ist bereits rechtssystematisch ausgeschlossen. § 9

Abs. 5 KHG untersagt eine die Leistungsfähigkeit von Krankenhäusern schädi-

gende Unterfinanzierung notwendiger Investitionen, eine im Einzelfall gleich-

wohl eintretende Gefährdung müsste jedenfalls mithilfe von Sonderbeträgen

nach § 23 Abs. 1 KHGG abgefangen werden. Auch sind Fördermittel keine (er-

gänzende) Vergütung für erbrachte Leistungen der Krankenhäuser, sodass sie

aus diesem Grunde als Ausgleich für eine entschädigungspflichtige Inhalts-

oder Schrankenbestimmung angesehen werden müssten (ebenso BFH, Urteil

vom 14. Juli 1988 - IV R 78/85 - BB 1988, 2286 <2287>). Bloße Erwerbschan-

cen werden berührt, soweit es § 17 Abs. 4 Nr. 1 KHG Krankenhausträgern ver-

wehrt, ihre Investitionskosten für langfristige Wirtschaftsgüter im Pflegesatz zu

berücksichtigen.

Die Regelungen der Verordnung berühren jedoch die Berufsfreiheit der Kran-

kenhausträger und sind daher an Art. 12 Abs. 1 GG und an Art. 3 Abs. 1 GG zu

messen. Die Krankenversorgung in Krankenhäusern ist nach § 1 Abs. 2 KHGG

eine öffentliche Aufgabe des Landes, in deren Erfüllung private Träger nach

Maßgabe öffentlich-rechtlicher Vorgaben einbezogen sind (vgl. § 1 Abs. 3

KHGG). Die streitigen Regelungen betreffen damit einen stark regulierten Markt

und setzen den auf ihm agierenden Krankenhausträgern Rahmenbedingungen

für ihre berufliche und wirtschaftliche Betätigung und für ihren Wettbewerb un-

tereinander.

bb) Den grundrechtlichen Anforderungen halten die in Rede stehenden Über-

gangsvorschriften Stand. Ihre Rechtfertigung erlangen sie aus dem genannten

Zweck des Übergangszeitraums, Krankenhausträger nach dem Maß ihrer Leis-

tungsfähigkeit und nach dem Maß der Dringlichkeit ihres Investitionsbedarfs im

Verhältnis zu anderen Trägern in die Förderung durch Pauschalen aufzuneh-

men. Dieses Ziel hat der Verordnungsgeber in bundesrechtlich nicht zu bean-

standender, namentlich willkürfreier Weise umgesetzt. Die individuelle Förder-

- 21 -

kennziffer, deren Relation zu anderen Kennziffern für den Zeitpunkt der erstma-

ligen Förderung des jeweiligen Krankenhauses mit der Baupauschale maßgeb-

lich ist (§ 9 Abs. 2 Satz 1 PauschKHFVO), ergibt sich aus dem Verhältnis zwei-

er Größen, die beide Aspekte zahlenmäßig ausdrücken. Sie errechnet sich ge-

mäß § 9 Abs. 2 Satz 1 PauschKHFVO aus dem Verhältnis zwischen dem „heu-

tigen Wert der bisherigen Landesförderung“ und dem Wert der Baupauschale

gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG für das Jahr 2008. Der „heutige Wert der bishe-

rigen Landesförderung“ ist in § 9 Abs. 3 Satz 1 PauschKHFVO definiert als

„Summe der zum 31. Dezember 2006 bilanzierten und testierten Sonderposten

und Verbindlichkeiten für Investitionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG“. Damit ist im

Zähler (mathematisch: Dividend) der Verhältnisgröße (Quotient) ein Wert vor-

gesehen, der den Umfang widerspiegelt, in dem die gewährte Förderung noch

wirksam ist, im Nenner (mathematisch: Divisor) hingegen ein Wert, der die Leis-

tungsfähigkeit abbildet. Im Einzelnen gilt insofern Folgendes:

cc) Der Zähler der Verhältnisgröße beschreibt den Umfang der öffentlichen

Fördermittel, die einem Träger für noch nicht verbrauchte (d.h. abgeschriebene)

Anlagegüter zugeflossen sind und kraft eingegangener Verpflichtungen für In-

vestitionsmaßnahmen noch zufließen werden. Das ergibt sich aus den Begriffen

„Sonderposten“ und „Verbindlichkeiten“, mit denen der Verordnungsgeber er-

kennbar an den Sprachgebrauch der Verordnung über die Rechnungs- und

Buchführungspflichten von Krankenhäusern (KHBV) vom 24. März 1987 (BGBl I

S. 1045) anschließt, die für die Träger von Plankrankenhäusern verbindlich ist.

§ 5 Abs. 2 und 3 KHBV bezeichnen als „Sonderposten“ öffentliche Fördermittel

für Investitionen in aktivierte (also auf der Aktivseite der Bilanz aufgeführte)

Vermögensgegenstände des Anlagevermögens. Sonderposten sind - vermin-

dert um den Betrag der bis zum jeweiligen Bilanzstichtag angefallenen Ab-

schreibungen auf die mit diesen Mitteln finanzierten Vermögensgegenstände

des Anlagevermögens - in der Bilanz auf der Passivseite auszuweisen und be-

ziffern daher die für bewilligte Einzelmaßnahmen am allgemeinen Bilanzstichtag

(hier dem 31. Dezember 2006) gewährten und noch nicht abgeschriebenen,

also die Qualität des Anlagevermögens noch bestimmenden Fördermittel. Hin-

gegen ergibt sich aus den Verbindlichkeiten der Umfang der noch abzutragen-

den Altschulden aus schon bewilligten Investitionsmaßnahmen. Die Summe

- 22 -

aus Sonderposten und Verbindlichkeiten beschreibt mithin den Wert der im

System der bedarfsabhängigen Einzelförderung erlangten, noch wirksamen

Förderung. Im Zähler der nach § 9 Abs. 2 PauschKHFVO maßgeblichen Ver-

hältnisgröße bestimmt dieser Wert in proportionaler Weise die Höhe der För-

derkennziffer, die gemäß § 9 Abs. 4 PauschKHFVO umso früher zur Förde-

rungsaufnahme führt, je geringer sie ausfällt.

Die Leistungsfähigkeit des Krankenhauses wird über den „Wert der Baupau-

schale gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG für das Jahr 2008“ berücksichtigt. Die-

ser Wert wird aus der Summe der bezifferten Betriebsleistungen des Kranken-

hauses abgebildet, aus denen sich die jährliche Baupauschale gemäß §§ 1 ff.

PauschKHFVO zusammensetzt. Das Anwachsen dieses Wertes im Nenner der

Verhältnisgröße des § 9 Abs. 2 PauschKHFVO verringert in umgekehrt propor-

tionaler Weise die Höhe der Förderkennziffer und erhöht damit gemäß § 9

Abs. 4 PauschKHFVO ebenso wie der Zähler die Chance, frühzeitig in die Pau-

schalförderung aufgenommen zu werden.

dd) Die Klägerin stellt die Aussagefähigkeit der Förderkennziffer nicht durch-

greifend infrage. Dabei kann offenbleiben, ob eine andere Art ihrer Berechnung

möglich oder sogar aussagekräftiger wäre. Revisionsrechtlich ausschlaggebend

ist nur, ob die Verordnung eine mit Blick auf ihren Zweck hinreichend geeignete

numerische Größe vorschreibt. Das ist zu bejahen. Die Kritik, die in der Ver-

gangenheit gewährten Fördermittel hätten relativ zur Kaufkraft auf das Jahr

1972 indexiert und der Abschreibungsmodus hätte vereinheitlicht werden müs-

sen, überzeugt nicht.

(1) Die Forderung nach einer kaufkraftbereinigten Indexierung widerspricht be-

reits dem bilanzrechtlichen Nominalwertprinzip, das Inflationsverluste von einer

Berücksichtigung ausschließt (vgl. Karsten Schmidt, in: Staudinger, Kommentar

zum Bürgerlichen Gesetzbuch <13. Bearbeitung 1997> Vorbem. zu §§ 244 ff.

Rn. D 349 ff. m.w.N.). Hiergegen lässt sich nicht anführen, dass nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs beim Zugewinnausgleich eine Infla-

tionsbereinigung vorgenommen wird (vgl. Urteil vom 18. Oktober 1989 - IVb ZR

82/88 - BGHZ 109, 89 = NJW 1990, 445); denn dieser Kaufkraftbereinigung

- 23 -

liegen keine handelsrechtlichen Bewertungen zugrunde. Vor allem aber geht

eine Indexierung am Sinn der vom Verordnungsgeber gewählten Vergleichs-

größe vorbei. Die Förderkennziffer soll die Nähe des jeweiligen Trägers zu der

noch wirksamen Förderung beschreiben, während eine Indexierung die Sum-

men der an die Krankenhausträger in den Jahren seit 1972 gezahlten Förder-

mittel ohne Rücksicht darauf miteinander vergleichbar machen würde, welche

Bedeutung die Fördermittel für den Zustand des Krankenhauses im Zeitpunkt

der Systemumstellung auf eine Pauschalförderung noch haben. Ein solcher

Vergleich führte am Zweck der Vergleichsgröße vorbei, denn für den Beginn der

Pauschalförderung soll nicht maßgeblich sein, wer (kaufkraftbereinigt oder no-

minell) die meisten Fördermittel erhalten hat, sondern wie dringlich die Aufnah-

me des Trägers in die Förderung wegen eines absehbaren Investitionsbedarfs

ist. Hinzu kommt, dass die Indexierung nach den bindenden Feststellungen des

Berufungsgerichts einen hohen Verwaltungsaufwand verursachen würde und

damit der Zielsetzung des Gesetz- und Verordnungsgebers zuwiderliefe, ein für

die Verwaltung möglichst einfach handhabbares Fördermittelverfahren vorzu-

sehen.

(2) Auch von einer Angleichung der Abschreibungsfristen hat der Verordnungs-

geber willkürfrei abgesehen. Eine Angleichung ist weder notwendig noch sinn-

voll möglich. Zwar trifft es zu, dass sich die Abschreibungsfristen für Anlagegü-

ter von Krankenhäusern unterscheiden können. Dies durfte der Verordnungs-

geber im Rahmen der Berechnung der Förderkennziffer jedoch akzeptieren.

Krankenhausträgern ist eine bestimmte Abschreibungsmethode nicht vorgege-

ben. Die Verordnung über die Rechnungs- und Buchführungspflichten verpflich-

tet sie lediglich dazu, die gewährten Fördermittel „vermindert um den Betrag der

bis zum jeweiligen Bilanzstichtag angefallenen Abschreibungen auf die mit die-

sen Mitteln finanzierten Vermögensgegenstände des Anlagevermögens, aus-

zuweisen“. Deswegen sind Krankenhausträger jedoch nicht in einer Weise frei,

die es unsachgemäß erscheinen ließe, die von ihnen gewählte Abschreibungs-

methode zugrunde zu legen. Vielmehr sind sie durch die handelsrechtlichen

Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, die sie nach § 3 Satz 1 Halbs. 2

KHBV i.V.m. § 238 Abs. 1 Satz 1 HGB ebenso wie die handelsrechtlichen Be-

wertungsvorschriften (vgl. § 4 Abs. 3 KHBV) zu beachten haben, zu einer sach-

- 24 -

gerechten Wahl der Abschreibungsmethode verpflichtet. Auch wenn damit die

Abschreibungsmethode für Vermögensgegenstände des Anlagevermögens, um

die es hier geht, im Einzelfall nicht vorherbestimmt ist und demgemäß variieren

kann (vgl. § 253 Abs. 3 HGB und die Methodenbeschreibung in: Gabler Wirt-

schaftslexikon, http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Archiv/54441/abschreibung-

v8.html), beruht ihre Wahl doch auf anerkannten Bewertungsgrundsätzen und

einer vernünftigen kaufmännischen Beurteilung. Die handelsrechtlichen Bewer-

tungsvorschriften (§§ 252 ff. HGB) verpflichten dazu, für die Gegenstände des

Anlagevermögens einen Abschreibungsplan aufzustellen, der die Anschaf-

fungs- oder Herstellungskosten auf die Geschäftsjahre verteilt, in denen der

Vermögensgegenstand voraussichtlich genutzt werden kann (§ 253 Abs. 3

HGB, vgl. Morck, in: Koller/Roth/Morck, Handelsgesetzbuch, Kommentar,

7. Aufl. 2011, § 253 Rn. 7). Für die Frist der planmäßigen Abschreibung zeitlich

begrenzt nutzbarer Güter ist daher die Nutzungsdauer des jeweiligen Gutes

maßgeblich. Diese ist vorsichtig zu schätzen (§ 252 Abs. 1 Nr. 4 HGB) und hat

sich an den Besonderheiten des Betriebes zu orientieren (Morck, a.a.O.). Es ist

demgemäß nicht willkürlich, sondern im Gegenteil sachgerecht, dass der Ver-

ordnungsgeber die durch Testate von Wirtschaftsprüfern abgesicherten unter-

nehmerischen Entscheidungen der Krankenhausträger verbindlich gemacht hat.

Er durfte angesichts ihrer Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsmäßiger

Buchführung annehmen, dass Unterschiede in den Abschreibungsmodalitäten

sachlich begründet sind. Entsprechend war er nicht gehalten, die kaufmänni-

schen Beurteilungen der Krankenhausträger unter erheblichem Verwaltungs-

aufwand durch eigene zu ersetzen, die den rechtlich akzeptierten Besonderhei-

ten aus der Natur des jeweiligen Vermögensgegenstandes kaum besser hätten

gerecht werden können.

(3) Der Verordnungsgeber musste bei der Festlegung der Reihenfolge der Auf-

nahme in die Pauschalförderung schließlich nicht berücksichtigen, in welchem

Umfang Eigenkapital für Investitionszwecke eingesetzt worden war. Zwar kann

sich die Leistungsfähigkeit eines Krankenhauses auch im Umfang des Eigen-

mitteleinsatzes ausdrücken. Der Verordnungsgeber hat sich jedoch in § 1

PauschKHFVO für einen anderen Maßstab der Leistungsfähigkeit entschieden,

der auf tauglichen und objektiv nachvollziehbaren Daten beruht. Dieser Maß-

- 25 -

stab wäre nur dann willkürlich gewählt, wenn die Berücksichtigung von Eigen-

mitteln die Leistungsfähigkeit eines Krankenhauses in eindeutig überlegener

und vorzugswürdiger Weise beschreiben würde. Dafür aber ist nichts ersicht-

lich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley

Buchheister

Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann

Rothfuß