Urteil des BVerwG vom 25.02.2010, 3 C 18.09

Entschieden
25.02.2010
Schlagworte
Restitution, Gemeinde, Eigentum, DDR, Grundstück, Stadt, Rechtsnachfolger, Verfügung, Gebietskörperschaft, Öffentlich
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 18.09 VG 6 K 305/08 Ge

Verkündet am 25. Februar 2010 Jesert Justizobersekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Februar 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert, Buchheister und Dr. Wysk

für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 16. Dezember 2008 wird, soweit die Klage auf Zuordnung der in den Anlagen zum Bescheid des Bundesamts für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 24. April 2006 aufgeführten Grundstücke abgewiesen worden ist, und hinsichtlich der Kostenentscheidung aufgehoben.

In diesem Umfang wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I

1Die klagende Stadt beansprucht die Rückübertragung von Flächen eines ehemaligen Ritterguts, die im Gebiet der beigeladenen Stadt G. liegen.

2Den darauf gerichteten Antrag stellte die Klägerin im Jahr 1994. Mit Ausnahme

von zwei Grundstücken, bei denen eine LPG als Eigentümerin eingetragen war,

wies das Grundbuch am 3. Oktober 1990 für alle Flächen „Eigentum des Volkes“ aus. Die Klägerin machte geltend, im Jahr 1924 das - bereits seinerzeit in

G. gelegene - Rittergut rechtsgeschäftlich erworben zu haben; durch die Bodenreform sei ihr das Eigentum an den Rittergutsfluren entzogen worden.

3Mit Bescheiden vom 24. und 25. April 2006 lehnte das Bundesamt für zentrale

Dienste und offene Vermögensfragen den Antrag ab. Hinsichtlich der in genossenschaftlichem Eigentum stehenden Grundstücke geschah dies mit der Begründung, dass solches Eigentum nicht der Vermögenszuordnung unterliege.

Hinsichtlich der übrigen Grundstücke, die teilweise bereits den Beigeladenen zu

1 und 2 zugeordnet worden waren, führte das Bundesamt aus, dass dahingestellt bleiben könne, ob die Klägerin am 8. Mai 1945 Eigentümerin gewesen sei,

weil sie nicht Funktionsnachfolgerin im Sinne des § 11 Abs. 3 des Vermögenszuordnungsgesetzes - VZOG - und damit nicht Restitutionsberechtigte nach

Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 des Einigungsvertrages - EV - sei. Als

Funktionsnachfolgerin und Restitutionsberechtigte sei die Gemeinde anzusehen, in deren Gebiet die umstrittenen Grundstücke lägen. Das Prinzip der Aufgaben- und Funktionsnachfolge schließe in der Regel einen Anspruch auf Restitution einer Kommune in einem anderen Gemeindegebiet aus. Dies entspreche dem vorrangigen Zweck der öffentlichen Restitution, für eine aufgabenbezogene Ausstattung der entsprechenden Körperschaften des öffentlichen

Rechts Sorge zu tragen. Es sei offensichtlich, dass auf dem eigenen Gemeindegebiet belegenes Grundvermögen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in

der Regel eher dienlich sei als außergebietliches.

4Die gegen beide Bescheide erhobene Klage, mit der die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten auf Zuordnung der beanspruchten Grundstücke beantragt

hat, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 16. Dezember 2008 abgewiesen.

Soweit es um die in genossenschaftlichem Eigentum stehenden Grundstücke

ging, hat es bestätigt, dass solches Eigentum nicht der Vermögenszuordnung

unterliege. Den die übrigen Grundstücke betreffenden Bescheid hat es ebenfalls als rechtmäßig beurteilt. Zwar habe die frühere Stadtgemeinde M. diese

Grundstücke dem Zentralstaat nach 1945 unentgeltlich zur Verfügung gestellt;

denn aus der mit der Klage vorgelegten Bescheinigung des Grundbucharchivs

B. gehe hervor, dass sie am 8. Mai 1945 Eigentümerin der beanspruchten Flächen gewesen sei. Die Klägerin sei jedoch nicht Funktionsnachfolgerin der früheren Stadtgemeinde im Sinne des § 11 Abs. 3 VZOG. Im Falle eines Streites

über die Funktionsnachfolge zwischen Gebietskörperschaften, denen die gleichen öffentlichen Aufgaben zugewiesen seien, bedürfe es eines weiteren Kriteriums, um die Nachfolge bestimmen zu können. Dieses sei, wenn der zurückverlangte Gegenstand einen örtlichen Anknüpfungspunkt aufweise, in der Belegenheit des Vermögensgegenstandes zu sehen, da die Aufgabenwahrnehmung

der Körperschaften auf ihr Hoheitsgebiet beschränkt sei.

5Mit ihrer durch den Senat zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter, allerdings beschränkt auf die am 3. Oktober 1990 im Eigentum

des Volkes stehenden Grundstücke. Zur Begründung beruft sie sich darauf,

dass sich die Bedeutung des die öffentliche Restitution regelnden Art. 21 Abs. 3

EV auf eine „lex Berlin“ reduzieren würde, verstünde man die Vorschrift

wortgetreu; denn die mit Inkrafttreten der Kommunalverfassung der DDR entstandenen Gebietskörperschaften seien weder mit den vormals untergegangenen identisch noch deren Rechtsnachfolger. Um die angeordnete Restitution

dennoch sicherzustellen, habe der Gesetzgeber in § 11 Abs. 3 VZOG auf die

Funktionsnachfolge zurückgegriffen, die als Synonym für die Rechtsnachfolge

im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV anzusehen sei. Maßgeblich für die Rechtsnachfolge sei daher allein die funktionelle Identität zwischen der geschädigten und

der die Restitution beanspruchenden Körperschaft, und zwar unabhängig von

der Belegenheit des betroffenen Vermögensgegenstandes. Die Besonderhei-

ten, die nach der Rechtsprechung bei „Umgemeindungen“ gälten, seien auf den

vorliegenden Fall nicht übertragbar.

6Die Beklagte erwidert, dass bei einem Streit um die Rechtsnachfolge zwischen

Gebietskörperschaften, denen die gleichen öffentlichen Aufgaben zugewiesen

seien, das territoriale Moment entscheiden müsse, also die Belegenheit des

beanspruchten Grundstücks. Nachvollziehbar wäre der Standpunkt der Klägerin

nur dann, wenn der Vermögensgegenstand funktionell ausschließlich ihr hätte

dienlich sein können. So verhalte es sich jedoch nicht; denn die beanspruchten

Flächen würden landwirtschaftlich genutzt, was weder für die eine noch für die

andere Gemeinde spreche. Wenn jedoch die Rechtsnachfolge nicht aufgrund

der Funktion des Vermögensgegenstandes zu bestimmen sei, müsse auf das

Belegenheitsmoment zurückgegriffen werden.

7Die Beigeladene zu 1 beantragt ebenfalls, die Revision zurückzuweisen. Sie

unterstützt die Auffassung, dass bei - wie sie meint - gleichrangigen Gebietskörperschaften die entscheidende Anknüpfungstatsache für die Funktionsnachfolge die Belegenheit des beanspruchten Vermögenswerts sei. Soweit die Klägerin auf den Wiedergutmachungszweck der Restitution hinweise, übersehe

sie, dass dies nicht das alleinige Regelungsziel der maßgeblichen Vorschriften

sei.

II

8Die Revision ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht; denn die Klägerin ist hinsichtlich der noch im Streit befindlichen

Grundstücke Rechtsnachfolgerin der geschädigten Gemeinde im Sinne des

§ 11 Abs. 3 VZOG und damit grundsätzlich restitutionsberechtigt nach § 11

Abs. 1 Satz 1 VZOG i.V.m. Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV. Der Senat

kann jedoch mangels tatsächlicher Feststellungen über mögliche Ausschlussgründe nach § 11 Abs. 1 Satz 3 VZOG nicht abschließend darüber entscheiden,

ob die Berechtigung der Klägerin die beantragte Rückübertragung zur Folge

haben muss. Das angegriffene Urteil muss daher nach § 144 Abs. 3 Nr. 2

VwGO aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen

werden.

9Die Klägerin hat - vorbehaltlich etwaiger Ausschlussgründe nach § 11 Abs. 1

Satz 3 VZOG - einen Anspruch auf Rückübertragung der am 3. Oktober 1990 in

Volkseigentum stehenden Flächen des ehemaligen Ritterguts. Dass die frühere

Stadtgemeinde M. die umstrittenen Grundstücke dem Zentralstaat unentgeltlich

zur Verfügung gestellt hat und damit der Restitutionstatbestand des Art. 21 Abs.

3 EV oder - je nach Nutzung der Grundstücke - nach Art. 22 Abs. 1 Satz 7

i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV erfüllt ist, ergibt sich aus den Feststellungen des Verwaltungsgerichts und wird von den Beteiligten nicht in Frage gestellt. Umstritten

- und zugunsten der Klägerin zu beantworten - ist nur, ob sie als Rechtsnachfolgerin der früheren Stadtgemeinde M. berechtigt ist, den sich aus der Schädigungsmaßnahme ergebenden Restitutionsanspruch geltend zu machen.

10Die Klärung dieser Frage erübrigt sich nicht deswegen, weil die Stadt M. in der

Gestalt der Klägerin nach wie vor existiert; denn spätestens mit Inkrafttreten

des Gesetzes über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen

Republik vom 23. Juli 1952 (GBl. DDR S. 613) haben alle Gemeinden in der

DDR als selbständige Körperschaften zu existieren aufgehört (vgl. Beschluss

vom 9. März 2009 - BVerwG 3 B 8.09 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 64), und

die nach der Wende durch das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR - Kommunalverfassung - vom 17. Mai 1990

(GBl. DDR I S. 255) neu begründeten Gebietskörperschaften sind mit den früheren Gemeinden weder identisch noch können sie - streng genommen - als

Rechtsnachfolger qualifiziert werden (Urteil vom 15. Juli 1999 - BVerwG 3 C

12.98 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 23 unter Berufung

auf BTDrucks 12/6228 S. 110). Da der Einigungsvertrag in Art. 21 Abs. 3 aber

ungeachtet dessen von der Rückübertragung „an die Körperschaft oder ihre

Rechtsnachfolgerin“ spricht, kann dies, soweit es gar keine Rechtsnachfolger

gibt, nur untechnisch im Sinne einer Funktionsnachfolge verstanden werden,

will man die Restitution in diesen Fällen nicht entgegen der Intention des Gesetzgebers vollständig ausschließen. Dies nimmt § 11 Abs. 3 VZOG auf, indem

er anordnet, dass Rechtsnachfolger im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV die öffentlich-rechtliche Körperschaft ist, die oder deren Organe seit dem 3. Oktober

1990 die öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, welche die Körperschaft des öffentlichen Rechts wahrgenommen hat, die den fraglichen Vermögenswert dem

Zentralstaat zur Verfügung gestellt hat.

11Ausgehend davon ist die Klägerin grundsätzlich berechtigt, die Restitution der

Vermögenswerte zu beanspruchen, welche die frühere Stadtgemeinde M. durch

die Bodenreform zugunsten des Zentralstaats verloren hat; denn bei ihr handelt

es sich um die Gebietskörperschaft, die an die Stelle der gleichnamigen

seinerzeitigen Stadtgemeinde getreten ist (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 der DDR

- Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 : „Die Gemeinden führen

ihre bisherigen Namen.“) und die heute die Funktionen wahrnimmt, die der damaligen Gemeinde oblagen.

12Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die beanspruchten Flächen sich

sowohl außerhalb des Gebiets der ehemaligen Stadtgemeinde M. befanden als

auch außerhalb des Stadtgebiets der Klägerin liegen, und zwar im Gebiet der

früheren Stadt G. und ihrer heutigen Nachfolgerin, der Beigeladenen zu 1.

13Die Belegenheit des beanspruchten Grundstücks hat der Senat zunächst nur

dann zur Bestimmung des restitutionsberechtigten Rechtsnachfolgers im Sinne

des § 11 Abs. 3 VZOG herangezogen, wenn die neu gegründete Gemeinde

infolge von Umgemeindungen von Ortsteilen nicht in vollem Umfang dasselbe

Gebiet eingenommen hat wie ihre gleichnamige Vorgängerin. In einem solchen

Fall kommen als Funktions- und Aufgabennachfolgerin alle Gemeinden in Betracht, die sich auf dem Gebiet der „alten“ Gebietskörperschaft befinden und die

für ihr jeweiliges Gebiet die Funktion und die Aufgaben der früheren Gemeinde

wahrnehmen. Dieses Konkurrenzproblem hat der Senat bei der Restitution von

Immobiliarvermögen nach dem örtlichen Anknüpfungspunkt, also nach der

Belegenheit der Sache gelöst und damit die Gemeinde für restitutionsberechtigt

angesehen, in deren Gebiet sich das Grundstück heute befindet (Urteil vom

15. Juli 1999 a.a.O.). Dieses Kriterium hatte er bereits zuvor bei der Bestimmung der Rechtsnachfolge nach der Kassenärztlichen Vereinigung

Deutschlands und nach der Reichsärztekammer herangezogen (Urteile vom

14. November 1996 - BVerwG 3 C 27.96 - und vom 24. September 1998

- BVerwG 3 C 21.97 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 11 und 20), beides ehemalige länderübergreifende Körperschaften, deren Funktionen nunmehr von

Körperschaften auf Landesebene wahrgenommen werden.

14Mit seinem Beschluss vom 16. November 2004 (BVerwG 3 B 41.04 - Buchholz

428.2 § 11 VZOG Nr. 31) hat der Senat diese Rechtsprechung allerdings auch

auf den Fall übertragen, dass die zurückverlangte Fläche niemals zum Gebiet

der früheren gleichnamigen Gemeinde gehört hat, und ein solches Grundstück

ebenfalls der heutigen Belegenheitsgemeinde zugesprochen. An dieser über

die eigentliche Rechtsnachfolgekonkurrenz hinausgreifenden Heranziehung des

Belegenheitskriteriums, die das Verwaltungsgericht veranlasst hat, die Beigeladene zu 1 als Funktions- und damit als Rechtsnachfolgerin im Sinne des

§ 11 Abs. 3 VZOG anzusehen, hält der Senat nicht fest; denn sie verwischt die

Grenzen zwischen öffentlicher Restitution und „bloßer“ Vermögenszuordnung.

15Die Restitutionsberechtigung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 VZOG knüpft aufgrund

der zwingenden Vorgaben des Art. 21 Abs. 3 EV an einen Eigentumsverlust an,

der nach § 11 Abs. 3 VZOG gegenüber der Funktionsnachfolgerin der seinerzeit geschädigten und im Regelfall nicht mehr existenten Körperschaft wiedergutgemacht werden soll, und daher Vorrang gegenüber den übrigen Regelungen der Art. 21 und 22 EV zur Verteilung des in Privateigentum zu überführenden Volkseigentums genießt. Durchgreifendes Entscheidungselement ist demgemäß die sich in der Funktionsidentität ausdrückende Gesamtrechtsnachfolge

nach der geschädigten Körperschaft (vgl. Urteil vom 14. November 1996,

a.a.O.); nur auf diese Weise kann dem die Restitution beherrschenden Wiedergutmachungsgedanken Rechnung getragen werden. Die Heranziehung weiterer Kriterien zur Bestimmung des Restitutionsberechtigten ist nur dann erforderlich, aber auch nur dann zulässig, wenn an die Stelle des früheren Verwaltungsträgers mehrere neue Verwaltungsträger getreten sind, also bei Gebietskörperschaften wie Gemeinden dann, wenn das frühere Gemeindegebiet auf

mehrere neu gegründete Gemeinden aufgeteilt ist. In solchen Fällen soll die

Wiedergutmachung für entzogene Grundstücke gegenüber dem Verwaltungs-

träger stattfinden, in dessen Gebiet die umstrittenen Grundstücke heute liegen.

An dieser Stelle gewinnt die mit der öffentlichen Restitution verbundene Zielsetzung Bedeutung, die typischerweise durch die unentgeltliche Vermögensübertragung bewirkte Schwächung der Leistungsfähigkeit der betreffenden

Körperschaft dadurch zu korrigieren, dass diese wieder mit Vermögen ausgestattet wird, von dem angenommen werden kann, dass es zur Wahrnehmung

ihrer Aufgaben dient (vgl. BTDrucks 12/5553 S. 168; Urteil vom 6. April 1995

- BVerwG 7 C 11.94 - BVerwGE 98, 154 <161> = Buchholz 111 Art. 22 EV

Nr. 10 S. 31 f.). Diese aufgabenorientierte Ausstattung mit früher entzogenem

Vermögen führt bei mehreren in der Funktionsnachfolge stehenden gemeindlichen Anspruchsprätendenten dazu, dass diejenige Gemeinde als berechtigt

anzusehen ist, welche in dem Gebiet zur Aufgabenerfüllung berufen ist, in dem

der Restitutionsgegenstand belegen ist.

16Gibt es eine solche Konkurrenzsituation zwischen mehreren für die Rechtsnachfolge in Betracht kommenden Funktionsnachfolgern nicht, kommt die Heranziehung des Belegenheitskriteriums dagegen nicht in Betracht. In diesen

Fällen gibt es nur einen in der Funktionsnachfolge stehenden Verwaltungsträger, dem gegenüber etwas gutzumachen ist. Das gilt nicht nur dann, wenn das

betroffene Grundstück nach wie vor im Gebiet der aufgelösten und neu gegründeten Gemeinde liegt, sondern auch dann, wenn das Grundstück - wie

hier - immer außerhalb der Gemeindegrenzen gelegen hat. Auch dann wird die

aktuelle Belegenheitsgemeinde nicht zur Rechtsnachfolgerin nach der früheren

Eigentümerin im Sinne des § 11 Abs. 3 VZOG. Sie hat zwar die Hoheitsgewalt

über das Gebiet, in dem der Restitutionsgegenstand liegt; dennoch tritt sie bei

der Wahrnehmung ihrer gemeindlichen Aufgaben weder ganz noch teilweise an

die Stelle der früheren Grundstückseigentümerin. Maßgeblich bleibt die funktionelle Identität zwischen Alt- und Neugemeinde. Ist diese gegeben, verlangt der

im Vermögenszuordnungsrecht vorrangig geltende Restitutionsgrundsatz die

Rückübertragung an die Neugemeinde als einzige in Betracht kommende

Rechtsnachfolgerin, gleichgültig, ob das Grundstück innerhalb oder außerhalb

des Gemeindegebiets gelegen hat und liegt.

17

Der Senat ist gehindert, eine abschließende Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren der Klägerin zu treffen. Dies wäre nur möglich, wenn nach den

bisherigen tatsächlichen Feststellungen Rückübertragungsausschlussgründe

nach § 11 Abs. 1 Satz 3 VZOG verneint werden könnten. Dazu fehlen verwertbare Feststellungen der Vorinstanz. Zwar heißt es im Tatbestand des angegriffenen Urteils, die - hier noch im Streit befindlichen - Flurstücke seien an den für

die Zuordnung maßgeblichen Stichtagen landwirtschaftlich genutzt und durch

Sammelzuordnung in das Eigentum der Beigeladenen zu 2 - der BVVG - übertragen worden. Diese Feststellung steht jedoch zum einen nicht im Einklang mit

den Ausführungen des angegriffenen Bescheides, nach dessen Begründung

nur die in Anlage 1 zum Bescheid genannten Grundstücke landwirtschaftlich

genutzt und deswegen der Beigeladenen zu 2 zugeordnet wurden; demgegenüber soll es sich bei den anderen Grundstücken im Wesentlichen um Verkehrsflächen und gemischt genutzte Grundstücke (Straße, Grünfläche u.ä.) handeln,

die auch deswegen - jedenfalls teilweise - bereits der Beigeladenen zu 1 zugeordnet worden sind. Zum anderen schlösse die Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht aus, dass an oder nach den genannten Stichtagen Ausschlussgründe im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1, 3, 4 oder 5 VZOG vorgelegen

haben oder entstanden sind. Das Verwaltungsgericht muss daher klären, ob es

solche Rückübertragungsausschlussgründe gibt. Die Aufklärungspflicht entfällt

nicht deswegen, weil solche Restitutionshindernisse bisher nicht geltend gemacht worden sind; denn bisher wurde der Sache nach nur über die Restitutionsberechtigung als solche gestritten, so dass das Verwaltungsgericht sich

nicht veranlasst gesehen hat, auf einen - aus seiner rechtlichen Sicht nicht entscheidungserheblichen - Vortrag zu Rückübertragungshindernissen hinzuwirken.

Kley Liebler Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Buchheister Dr. Wysk

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Vermögenszuordnungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

EV Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 VZOG § 11 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 Nr. 1, 3, 4 und 5, Abs. 3 DDR-Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 § 9 Abs. 1 Satz 1

Stichworte:

Öffentliche Restitution; öffentlich-rechtliche Körperschaft; Gebietskörperschaft; Grundstücksrestitution; Restitutionsberechtigung; Rechtsnachfolge; Gesamtrechtsnachfolge; Funktionsnachfolge; Gemeinde; Altgemeinde; Neugemeinde; Gemeindegrenzen; Gemeindegebiet; Aufteilung des Gemeindegebiets; Umgemeindung; Wiedergutmachung; Belegenheit des Grundstücks; Restitutionsausschluss.

Leitsatz:

Unter Rechtsnachfolge im Sinne des § 11 Abs. 3 VZOG ist die sich in der Funktionsidentität ausdrückende Gesamtrechtsnachfolge zu verstehen.

Die Belegenheit eines von einer Gemeinde nach Art. 21 Abs. 3 oder Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV zurückverlangten Grundstücks kann nur dann als Kriterium zur Bestimmung der restitutionsberechtigten Körperschaft herangezogen werden, wenn das frühere Gemeindegebiet auf mehrere neue Gemeinden aufgeteilt worden ist (Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung des Senats, Beschluss vom 16. November 2004 - BVerwG 3 B 41.04 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 31).

Urteil des 3. Senats vom 25. Februar 2010 - BVerwG 3 C 18.09

I. VG Gera vom 16.12.2008 - Az.: VG 6 K 305/08 Ge -

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Anmerkungen zum Urteil