Urteil des BVerwG, Az. 3 C 18.03

Butter, Amtliche Überwachung, Ablauf der Frist, Verordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 18.03
VGH 8 UE 3716/00
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Januar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
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Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 30. Januar 2003 wird zurückge-
wiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten um den Verfall einer Ausschreibungssicherheit.
Die Klägerin handelt u.a. mit Butter. Im Auftrag der Fa. Wurzener Dauerbackwaren
GmbH - im Folgenden: Verarbeitungsbetrieb - gab sie am 10. August 1993 bei der
Rechtsvorgängerin der Beklagten, der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Markt-
ordnung (BALM), unter Gestellung einer Ausschreibungskaution von 3 531,30 DM
ein Angebot für den Ankauf unter Gewährung einer Beihilfe von 10 t Butter ohne
Kennzeichnung zur Verarbeitung zu Enderzeugnissen der Formel A-C-D ab und er-
hielt den Zuschlag. In der Mitteilung der BALM vom 17. August 1993 über die Zu-
schlagserteilung heißt es:
"Die ... Verarbeitung der Butter ... muss bis zum 28.02.1994 erfolgen. Sie ist bis
zur Prüfung durch die überwachende Zollstelle in den Originalverpackungen zu
belassen. Die Verarbeitung der Butter ist der überwachenden Zollstelle spätes-
tens drei Arbeitstage vorher ... schriftlich anzuzeigen."
Die Butter wurde am 14. September 1993 geliefert und im September 1993 zu feinen
Backwaren (Butterkeks) verarbeitet.
Den Antrag der Klägerin vom 20. Oktober 1993 auf Gewährung einer Beihilfe lehnte
die BALM mit Bescheid vom 3. Februar 1994 ab. Mit weiterem Bescheid vom
23. Februar 1994 erklärte sie die gestellte Sicherheit für verfallen. Zur Begründung
hieß es jeweils, der Verarbeitungsbetrieb habe vor der Verarbeitung der Butter bei
dem zuständigen Zollamt weder einen Antrag auf amtliche Überwachung gestellt
noch eine Verarbeitungsanzeige erstattet, so dass der Nachweis, dass Markenbutter
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verarbeitet werden sollte bzw. verarbeitet wurde, nicht habe erbracht werden können.
Die Widersprüche der Klägerin hatten keinen Erfolg.
Mit ihrer Klage hat die Klägerin behauptet, den Antrag auf amtliche Überwachung
dem Zollamt rechtzeitig durch Boten übermittelt und die Verarbeitungsanzeige eben-
falls fristgerecht erstattet zu haben. Das Verwaltungsgericht hat hierzu Beweis erho-
ben, sich jedoch von der Richtigkeit der klägerischen Darstellung nicht zu überzeu-
gen vermocht. Mit Urteil vom 10. September 1998 hat es die Klage hinsichtlich der
Versagung der begehrten Beihilfe daher abgewiesen. Zugleich hat es den Bescheid
vom 23. Februar 1994 über den Verfall der Ausschreibungssicherheit und insoweit
auch den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Hierfür bestehe keine Rechtsgrundla-
ge.
Die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 30. Januar
2003 zurückgewiesen. Die einschlägige Vorschrift des Gemeinschaftsrechts ordne
den Verfall der Sicherheit an, wenn eine Hauptpflicht nicht erfüllt wurde. Die Einhal-
tung der Qualitätsanforderungen (Markenbutter) und die Verarbeitung der Butter sei-
en aber nicht als Hauptpflichten anzusehen, deren Einhaltung durch die Ausschrei-
bungssicherheit gesichert werde. Das Gemeinschaftsrecht kenne Ausschreibungssi-
cherheiten und Verarbeitungssicherheiten. Die Ausschreibungssicherheit sichere
Pflichten aus dem Ausschreibungsverfahren bis zur Zuschlagserteilung, die Verarbei-
tungssicherheit spätere Pflichten nach der Zuschlagserteilung. Daher diene die Aus-
schreibungssicherheit hier lediglich zur Sicherung der Aufrechterhaltung des Ange-
bots im Ausschreibungsverfahren, nicht jedoch zusätzlich der ordnungsgemäßen
Verarbeitung nach Erteilung des Zuschlags.
Die Beklagte hat die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt.
Sie meint, der Sicherungszweck der Ausschreibungssicherheit umfasse auch die
ordnungsgemäße Verarbeitung der Butter, wenn die Verarbeitung - wie hier - nicht
durch eine besondere Verarbeitungssicherheit gesichert sei. Ansonsten könnten An-
gebote abgegeben werden, die zwar den Zuschlag erhielten, ohne dass anschlie-
ßend die weiteren Verarbeitungspflichten eingehalten würden. Durch derartige
Scheinangebote würden echte Angebote verdrängt; der Zweck der Verordnung, den
Absatz bzw. Verbrauch zu fördern, werde verfehlt. Zudem werde ein Bieter, der sein
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Angebot bis zum Zuschlag aufrechterhalte, jedoch die Butter hernach nicht ord-
nungsgemäß verarbeite, gleichheitswidrig gegenüber demjenigen Bieter begünstigt,
der schon sein Angebot nicht aufrechterhalte.
Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich nicht am Verfahren.
Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
II.
Die Revision ist unbegründet. Die Rechtsvorgängerin der Beklagten hat die von der
Klägerin gestellte Ausschreibungssicherheit zu Unrecht für verfallen erklärt. Das Ver-
waltungsgericht hat die diesbezüglichen Bescheide daher mit Recht aufgehoben, der
Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Beklagten mit Recht zurückgewiesen.
Maßgebend ist Art. 22 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2220/85 der Kommission
vom 22. Juli 1985 mit gemeinsamen Durchführungsbestimmungen zur Regelung der
Sicherheiten für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl L Nr. 205 S. 5) i.d.F. des Art. 1
Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1181/87 vom 29. April 1987 (ABl L Nr. 113 S. 31) in Verbindung
mit Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 570/88 der Kommission vom 16. Feb-
ruar 1988 über den Verkauf von Billigbutter und die Gewährung einer Beihilfe für But-
ter und Butterfett für die Herstellung von Backwaren, Speiseeis und anderen Le-
bensmitteln (ABl L Nr. 55 S. 31) i.d.F. von Art. 1 Nr. 4 VO (EWG) Nr. 1048/89 vom
21. April 1989 (ABl L Nr. 111 S. 24). Nach Art. 22 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2220/85 ver-
fällt eine Sicherheit in voller Höhe, für die eine Hauptpflicht nicht erfüllt wurde, sofern
nicht höhere Gewalt die Erfüllung verhinderte. Art. 17 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 570/88
bestimmt als Hauptpflicht des Bieters im Rahmen einer Ausschreibung der hier vor-
liegenden Art, deren Erfüllung durch Leistung einer Ausschreibungssicherheit ge-
währleistet wird, die Beibehaltung des Angebots nach Ablauf der Frist für die Einrei-
chung der Angebote.
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Auf diese Bestimmungen lassen sich die angefochtenen Bescheide nicht stützen. Die
genannte Hauptpflicht des Bieters, deren Erfüllung durch die Ausschreibungssicher-
heit gewährleistet wird, umfasst nicht auch seine Pflichten nach Erteilung des Zu-
schlags, namentlich also nicht die Pflicht zu zweckentsprechender Verarbeitung oder
die Pflicht, die diesbezüglichen Kontrollen zu ermöglichen.
Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut. Die Pflicht zur "Beibehaltung des Angebo-
tes" reicht zeitlich nur bis zur Erteilung oder Versagung des Zuschlags. Dann ist ent-
weder der Kaufvertrag bzw. das Beihilfeverhältnis zur Interventionsstelle zustande
gekommen oder aber endgültig nicht zustande gekommen. In beiden Fällen ist das
"Angebot" als solches erledigt und braucht nicht noch länger "beibehalten" zu wer-
den. Dementsprechend wird der "Bieter" nach Erhalt des Zuschlags in der Begriff-
lichkeit der Verordnung auch zum "Zuschlagsempfänger" (vgl. Art. 22 Abs. 1 und 2
mit Art. 22 Abs. 3 VO Nr. 570/88). "Beibehalten" meint demnach "Aufrecht-
erhalten" des Angebots und nicht "Einhalten" darüber hinausreichender Verpflichtun-
gen.
Das wird durch das systematische Verhältnis bestätigt, in dem die Ausschreibungs-
zur Verarbeitungssicherheit steht. Nur letztere ist dazu bestimmt, die Einhaltung der
Hauptpflichten betreffend der Verarbeitung der Butter zu Butterfett bzw. der Butter
oder des Butterfetts zu den Enderzeugnissen sicherzustellen (Art. 18 Abs. 2 Satz 3
VO Nr. 570/88 i.d.F. von Art. 1 Nr. 11 Buchst. b VO Nr. 1157/91
vom 3. Mai 1991, ABl L Nr. 112 S. 57). Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass in
den Fällen, in denen die Verordnung (EWG) Nr. 570/88 die Gestellung einer Verar-
beitungssicherheit nicht verlangt, die Ausschreibungssicherheit deren Funktion über-
nehmen sollte. Nach dem 7. Erwägungsgrund zu der Verordnung (EWG) Nr. 570/88
wurde die Sicherheitsregelung gerechtfertigt durch den Umfang der Preissenkung
(beim Verkauf von Interventionsbutter) bzw. durch die Höhe der Beihilfe (beim An-
kauf von Marktbutter), "wenn diese gezahlt wird, bevor die Butter ihre Endbestim-
mung erreicht hat". Die Kommission sah also keinen Grund für eine Kaution, wenn
die Beihilfe für den Ankauf von Marktbutter erst nach der Herstellung der Enderzeug-
nisse ausgezahlt wird. In diesen Fällen war schon die Auszahlung der Beihilfe selbst
abhängig von dem Nachweis der bestimmungsgemäßen Verwendung der Butter
(Art. 22 Abs. 3 VO Nr. 570/88 i.d.F. von Art. 1 Nr. 13 Buchst. b VO
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Nr. 1157/91). Dementsprechend sah die Verordnung für diese Fälle keine Verarbei-
tungskaution vor. Dann aber besteht erst recht kein Anlass, die Ausschreibungskau-
tion "in die Lücke eintreten zu lassen", wie die Beklagte meint; eine "Lücke" bestand
gar nicht.
Auch aus Sinn und Zweck der beiden Kautionsarten ergibt sich nichts anderes. Die
Beklagte meint, die Verarbeitungssicherheit diene nicht nur zur Sicherung der Beihil-
fe, sondern enthalte zusätzlich ein Sanktionselement, da sie um 10 v.H. höher als
der jeweilige Beihilfebetrag festgesetzt werde. Es könne nicht angenommen werden,
dass in den Fällen, in denen keine Verarbeitungssicherheit zu stellen sei, die Verlet-
zung von Verarbeitungspflichten ohne Sanktion bleiben solle; die Sanktion liege dann
im Verfall der Ausschreibungssicherheit, deren Höhe denn auch in etwa dem ge-
nannten 10-prozentigen Überschussbetrag entspreche. Das vermag nicht zu über-
zeugen. Zwar trifft zu, dass Art. 18 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 570/88 mit der Änderungs-
verordnung (EWG) Nr. 1157/91 um einen Satz 2 (mit Anhang VII) ergänzt worden ist,
demzufolge die Verarbeitungssicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweiligen Beihil-
fehöchstsatzes festzusetzen ist. Es mag dahinstehen, ob der Verarbeitungssicherheit
damit ein über den Sicherungszweck hinausgehender Sanktionszweck beigelegt
worden ist; zuvor hatte der Europäische Gerichtshof der Verarbeitungssicherheit eine
besondere Sanktionsfunktion gerade abgesprochen (Urteil vom 11. Mai 1977
- Rs. 99, 100/76 - Beste Boter, Slg. 1977, 861 <873> Rn. 11, 12). Der von der Be-
klagten behauptete Zusammenhang mit der Ausschreibungssicherheit ist jedoch
nicht erkennbar. Andernfalls wäre zu erwarten gewesen, dass die Kommission in der
Änderungsverordnung (EWG) Nr. 1157/91 zugleich die Höhe der Ausschreibungssi-
cherheit neu geregelt und in Beziehung zur Höhe der Verarbeitungssicherheit gesetzt
hätte. Das ist aber nicht der Fall. Die Höhe der Ausschreibungssicherheit wird viel-
mehr in Art. 17 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 570/88 in einem festen ECU-Betrag je Tonne
- ohne jede Beziehung zur jeweiligen Höhe der Beihilfe bzw. der Preisermäßigung -
festgeschrieben, zunächst auf 60 ECU/t, seit der Änderungsverordnung (EWG)
Nr. 1048/89 auf 150 ECU/t. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1157/91 wurde Art. 17
Abs. 1 demgegenüber nicht verändert.
Schließlich folgt auch aus der früheren und der späteren Regelung nichts anderes.
Allerdings sah die Vorläufer-Verordnung (EWG) Nr. 1932/81 der Kommission vom
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13. Juli 1981 (ABl L Nr. 191 S. 6) vor, dass in den Fällen, in denen keine Verarbei-
tungskaution gestellt werden musste, die Ausschreibungskaution auch die fristgemä-
ße Verarbeitung zu den vorgeschriebenen Erzeugnissen sichern sollte (Art. 12
Abs. 1 Buchst. b). Aber gerade der Umstand, dass diese ausdrückliche Regelung
nicht in die Verordnung (EWG) Nr. 570/88 übernommen wurde, verbietet die Annah-
me, der Verordnungsgeber habe gleichwohl an dieser Bestimmung festhalten wollen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Verordnungsgeber
1997 wieder zu dem älteren Rechtszustand zurückgekehrt ist (vgl. Art. 17 Abs. 1 VO
Nr. 2571/97 vom 15. Dezember 1997, ABl L Nr. 350 S. 3). Damit wurde der
vorherige Rechtszustand nicht lediglich klargestellt, wie die Beklagte meint, sondern
im Sinne einer Re-Reform wiederum geändert. Darauf weist der 2. Erwägungsgrund
hin, wonach die Erfahrung gezeigt habe, dass bestimmte Anpassungen der Rege-
lung notwendig seien, um ihre Funktionsweise zu verbessern.
Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes ist nicht zu erkennen. Die Be-
klagte sieht eine ungerechtfertigte Besserstellung desjenigen, der den Zuschlag ab-
wartet, dann aber seine Verarbeitungspflicht verletzt, gegenüber demjenigen, der
sein Angebot schon vor dem Zuschlag zurückzieht. Daran ist richtig, dass der Bieter
im zweiten Fall seine Ausschreibungskaution verliert, im ersten jedoch nicht. Das ist
jedoch dadurch gerechtfertigt, dass er im zweiten Fall das Ausschreibungsverfahren
vorzeitig verlässt, also die Regeln des Ausschreibungsverfahrens verletzt, im ersten
hingegen nicht. Mit der Erteilung des Zuschlags ist das Ausschreibungsverfahren
beendet. Ein Grund, die im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens geleistete Kauti-
on noch über diesen Zeitpunkt hinaus zu binden, ergibt sich allein aus dem Gleich-
behandlungsgebot nicht. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Bieter, der
nach dem Zuschlag seine Verarbeitungspflichten verletzt, keinen unbilligen Vorteil
erzielt. Er erhält dann nämlich keine Beihilfe, so dass er die Butter ohne Subvention
zu Marktpreisen einkaufen muss. Dann aber besteht auch kein Anlass, ihn an seinen
Verarbeitungspflichten festzuhalten.
Nach allem ergibt sich, dass der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 570/88 durch
das Verwaltungsgericht und den Verwaltungsgerichtshof zu folgen ist. Das ist - auch
unter Berücksichtigung der anderssprachigen Fassungen der Verordnung Nr. 570/88
und der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - derart offen-
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kundig, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel an der Entscheidung der
gestellten Frage bleibt. Es besteht darum kein Anlass, die Sache dem Europäischen
Gerichtshof vorzulegen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. 283/81 -
CILFIT, Slg. 1982, <3415> Rn. 16 ff.).
Prof. Dr. Driehaus
Richter am Bundesverwaltungs-
Dr. Dette
gericht van Schewick ist wegen
Urlaubs an der Unterzeichnung
verhindert.
Prof. Dr. Driehaus
Liebler
Prof. Dr. Rennert
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 769,34 €
(3 531,30 DM) festgesetzt.
Prof. Dr. Driehaus
Liebler
Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse:
ja
Lebensmittelrecht
Gemeinschaftsrecht
Rechtsquellen:
VO (EWG) Nr. 2220/85 Art. 21, 22
VO (EWG) Nr. 570/88 Art. 17, 18
Stichworte:
Butter; Butterfett; Ausschreibungskaution; Ausschreibungssicherheit; Verarbeitungs-
kaution; Verarbeitungssicherheit; Verfall; Kautionsverfall.
Leitsatz:
Die Ausschreibungskaution nach Art. 17 VO (EWG) Nr. 570/88 über die Gewährung
einer Beihilfe für Butter usw. sichert nicht auch die Pflicht des Zuschlagsempfängers,
die Butter nach Erhalt des Zuschlags zweckentsprechend zu verarbeiten und die
diesbezüglichen Kontrollen zu ermöglichen.
Urteil des 3. Senats vom 29. Januar 2004 - BVerwG 3 C 18.03
I. VG Frankfurt am Main vom 10.09.1998 - Az.: VG 1 E 2784/94 (3) -
II. VGH Kassel vom 30.01.2003 - Az.: VGH 8 UE 3716/00 -