Urteil des BVerwG, Az. 3 C 17.11

Verordnung, Leistungsfähigkeit, Investitionsförderung, Öffentliche Aufgabe
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 17.11
OVG 13 A 648/10
Verkündet
am 30. August 2012
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. August 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister, Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
10. Februar 2011 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin betreibt als freie Trägerin in der Rechtsform einer als gemeinnützig
anerkannten Gesellschaft mit beschränkter Haftung ein in den Krankenhaus-
plan des Landes Nordrhein-Westfalen aufgenommenes Krankenhaus. Sie be-
gehrt für die Jahre 2008 und 2009 die Förderung von Investitionskosten durch
das beklagte Land.
1
- 3 -
Im Land Nordrhein-Westfalen werden die Investitionskosten der zum 31. De-
zember 2006 im Krankenhausplan ausgewiesenen Krankenhäuser (Plankran-
kenhäuser) nach Maßgabe des Krankenhausgestaltungsgesetzes ab 2008
durch Pauschalen gefördert. Für die Errichtung von Krankenhäusern (Neubau,
Umbau, Erweiterungsbau) einschließlich der Erstausstattung mit den für den
Krankenhausbetrieb notwendigen Anlagegütern sowie für die Wiederbeschaf-
fung der Anlagegüter mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer von mehr als
15 Jahren werden jährliche Baupauschalen gezahlt, mit denen die Krankenhäu-
ser im Rahmen der Zweckbindung der Fördermittel wirtschaften können. Die
Pauschale wird erst ab dem Jahr 2012 allen Plankrankenhäusern gewährt. In
den Jahren 2008 bis 2011 werden die Krankenhäuser nach und nach in die
Förderung aufgenommen. Zur Festlegung des Zeitpunktes der erstmaligen För-
derung in diesem Übergangszeitraum wird für jedes Plankrankenhaus eine För-
derkennziffer ermittelt. Beginnend mit der niedrigsten Ziffer werden in jedem
Jahr so viele Krankenhäuser neu in die Förderung aufgenommen, bis der maß-
gebliche Haushaltsansatz ausgeschöpft ist. Die Kennziffer berechnet sich nach
der Verordnung über die pauschale Krankenhausförderung aus dem Verhältnis
zwischen dem in der Verordnung näher definierten Wert der bisherigen Landes-
förderung und dem Wert der Baupauschale für das Jahr 2008.
Den Antrag der Klägerin, ihr für das Jahr 2008 eine Baupauschale zu bewilli-
gen, lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 17. November 2008 ab. Die für die
Klägerin errechnete Förderkennziffer von 23,2595 liege über derjenigen des
letzten in die Förderung aufgenommenen Krankenhauses (21,0340). Mit Ände-
rungsbescheid vom 1. Dezember 2008 setzte er die Kennziffer auf 23,3619 he-
rauf und lehnte die Bewilligung der Baupauschale mit derselben Begründung
erneut ab. Die Änderung der Kennziffer gehe darauf zurück, dass für 34 Kran-
kenhäuser die effektiven Bewertungsrelationen für Überlieger nicht berücksich-
tigt worden seien, was Auswirkungen auf die Fallwertbeträge aller Krankenhäu-
ser und demzufolge auf die Berechnung der Förderkennziffer habe.
Die Klägerin hat am 19. Dezember 2008 Klage erhoben.
2
3
4
- 4 -
Während des Klageverfahrens hat der Beklagte die Bewilligung der Baupau-
schale auch für das Jahr 2009 abgelehnt, weil die Förderkennziffer erneut über
derjenigen des letzten in die Förderung aufgenommenen Krankenhauses
(21,7958) liege. Die Klägerin hat den Bescheid vom 24. Juni 2009 zum Gegen-
stand des Klageverfahrens gemacht.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Bewilligung der Baupauschale für die
Kalenderjahre 2008 (500 519,55 €) und 2009 (492 704,91 €), hilfsweise auf
Neubescheidung abgewiesen. Die streitentscheidenden Normen des Kranken-
hausgestaltungsgesetzes und der Verordnung seien mit höherrangigem Recht
vereinbar. Art. 14 Abs. 1 GG sei durch die Verweigerung einer Förderung in der
Übergangszeit nicht verletzt. Dieses Grundrecht gebe keinen Anspruch darauf,
dass Investitionsvorhaben jährlich mit einer bestimmten Summe gefördert wür-
den. Eine Gefahr für ihr Eigentum drohe der Klägerin in keinem Falle, denn sie
habe neben der Baupauschale Anspruch auf Förderung durch einen besonde-
ren Betrag, wenn dies zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses
notwendig sei. Von einer Pauschalförderung als Regelfall auszugehen sei von
der Gestaltungsbefugnis des Landesgesetzgebers nach Bundesrecht gedeckt.
Die Regelungen der Verordnung seien rechtmäßig. Die Ermächtigungsgrundla-
ge im Krankenhausgestaltungsgesetz sei hinreichend bestimmt, die Einzelrege-
lungen der Verordnung seien nicht gleichheitswidrig. Die Förderkennziffer sei
ein vernünftiges und einleuchtendes Kriterium und regelmäßig auch aussage-
kräftig.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Auf
einfaches Gesetzesrecht könne sie den Anspruch nicht stützen. Entscheidungs-
erheblich seien die Übergangsvorschriften der Verordnung. Diese seien gültig.
Die Einführung der Baupauschale kollidiere nicht mit der konkurrierenden Ge-
setzgebungskompetenz des Bundes, denn er habe von seinem Zugriffsrecht
insofern keinen Gebrauch gemacht. Dass die Länder an einer pauschalen För-
derung gehindert seien, ergebe sich weder aus § 9 noch aus § 10 des Kranken-
hausfinanzierungsgesetzes. Der Gesetzgeber gehe von der Zulässigkeit ver-
schiedener Fördermodelle aus. Die Verordnungsermächtigung im Kranken-
hausgestaltungsgesetz genüge den Bestimmtheitsanforderungen der Landes-
5
6
7
- 5 -
verfassung, die mit denen des Grundgesetzes übereinstimmten. Der Gesetzge-
ber habe die Parameter für die Verteilung der Fördermittel festgelegt, der
Zweck sei ausreichend zu erkennen, das weitere Regelungsprogramm be-
stimmt genug. Dass der Gesetzgeber die Bemessungsgrundlagen nicht weiter
bestimmt habe, gehe darauf zurück, dass unüberbrückbare Regelungsschwie-
rigkeiten bestünden. Es reiche daher aus, dass der Gesetzgeber die Grenzen
der Regelungsmacht festgesetzt habe. Weitere Einzelheiten hätten nicht festge-
legt werden müssen, weil es sich um eine begünstigende Regelung handele.
Aus Verfassungsrecht könne die Klägerin den Anspruch nicht herleiten. Art. 14
Abs. 1 GG gewähre keine unmittelbaren Leistungsansprüche, denn es gehe
nicht um die Erhaltung des Bestands. Auch Art. 12 Abs. 1 GG gebe keinen An-
spruch auf Krankenhausförderung. Wirtschaftliche Belastungen, die einer Be-
schränkung der Berufswahl nahekämen, stünden nicht in Rede. Bei existenziel-
ler wirtschaftlicher Bedrängnis ermögliche das Krankenhausgestaltungsgesetz
die Festsetzung eines „Notbetrages“.
Die Regelungen der Verordnung verstießen auch nicht gegen höherrangiges
Recht. Die Förderkennziffer diene dem Zweck, in der Übergangszeit vorrangig
Krankenhäuser zu fördern, deren Förderung schon länger zurückliege. Es sei
nicht willkürlich, dabei nicht die unterschiedliche Abschreibungspraxis der Kran-
kenhäuser zu berücksichtigen. Zwar könnten unterschiedliche Abschreibungs-
fristen zu einer Veränderung der Förderreihenfolge führen; dies nehme der För-
derkennziffer aber nicht ihre Aussagekraft. Demgegenüber würde die von der
Klägerin verlangte Standardisierung einen erheblichen Mehraufwand bei der
Ermittlung der Vergleichsdaten bedeuten. Der Verordnungsgeber dürfe hiervon
absehen, um den Verwaltungsaufwand bei der Umstellung möglichst gering zu
halten. Aus demselben Grund sei nicht zu beanstanden, dass der Einsatz von
Eigenmitteln unberücksichtigt geblieben und von einer Indexierung der in der
Vergangenheit gezahlten Zuschüsse abgesehen worden sei. Dies hätte auch
dem Konzept widersprochen, alle Krankenhäuser pauschal, also unabhängig
von ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, zu fördern.
Mit der Revision macht die Klägerin geltend, ihre Klageforderung rechtfertige
sich unmittelbar aus dem Krankenhausfinanzierungsgesetz und beschränke
8
9
- 6 -
sich auf jenen Minimalbetrag, der durch die angefochtenen Bescheide als för-
derfähig anerkannt worden sei. Entgegenstehendes Landesrecht sei verfas-
sungswidrig und unanwendbar. Dem Land fehle die Gesetzgebungskompetenz,
weil mit der Pauschalförderung eine vom Bundesrecht abweichende Fördersys-
tematik eingeführt werde. Bundesrecht liege der Grundsatz zwingender Einzel-
förderung der Investitionskosten zugrunde. Eine Pauschalförderung komme nur
für so genannte kleine Baumaßnahmen in Betracht. Das Krankenhausfinanzie-
rungsgesetz habe mit § 10 eine Pauschalförderung erst für die Zukunft ermögli-
chen wollen, woraus folge, dass für sie bisher kein Raum gewesen sei. Die För-
derung der Investitionskosten der Krankenhäuser dürfe auch nicht unter einen
Haushaltsvorbehalt gestellt werden, der die Grenze der Förderung unabhängig
von Notwendigkeit und Bedarf im Einzelfall ziehe. Das Krankenhausfinanzie-
rungsgesetz gehe von einem Rechtsanspruch auf volle Abdeckung der investi-
ven Kosten über öffentliche Mittel aus. Dieser Anspruch sei eine verfassungs-
rechtlich gebotene Kompensation für das Verbot, die zur Finanzierung der In-
vestitionen erforderlichen Mittel über Entgelte zu erwirtschaften. Darin liege eine
entschädigungspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Rechts am
eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, das von Art. 14 GG geschützt
werde. Die Härteregelung des § 23 Abs. 1 KHGG könne den Eingriff nicht aus-
gleichen, weil es sich um eine Ermessensvorschrift mit Ausnahmecharakter
handele.
Die Regelungen der Verordnung seien ebenfalls nichtig. Die Ermächtigungs-
norm im Landesrecht genüge nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforde-
rungen, die revisibel seien. Das nötige Programm für die Bemessung der För-
dermittel werde dem Verordnungsgeber nicht vorgegeben. Dies sei nicht ver-
zichtbar, weil es sich weder um begünstigende Regelungen handele noch un-
überbrückbare Regelungsschwierigkeiten bestünden. Die Festlegung der För-
derreihenfolge sei willkürlich. Das Kriterium, die Förderung an den Zeitpunkt der
letzten Zuwendung zu knüpfen, sei untauglich. Dabei würden Alter und Zustand
der Krankenhäuser nicht berücksichtigt. Der Vergleich der Krankenhäuser an-
hand der bilanzierten Werte der früheren Förderung sei ungeeignet. Er führe zu
widersinnigen Ergebnissen, weil zum Teil relativ neue Krankenhäuser mit aktu-
ellem technischen Standard gefördert würden, während ältere Häuser, die trotz
10
- 7 -
kürzlich gewährter Fördermittel noch erheblichen Nachholbedarf hätten, in der
Übergangszeit aus der Förderung herausfielen. Richtigerweise müssten Nut-
zungsdauer und Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser berücksichtigt werden.
Vergleichbare Förderwerte hätten es erfordert, die Fördermittel anhand eines
Kaufkraftvergleichs auf das Jahr 1972 zu indexieren und die Abschreibungsfris-
ten zu vereinheitlichen. Die dazu nötigen Daten hätten sich durch Rückfragen
bei den Krankenhäusern auf einfache Art in Erfahrung bringen lassen. Demge-
genüber habe das Berufungsgericht einen erheblichen Verwaltungsaufwand
behauptet, ohne hierzu eigene Feststellungen zu treffen. Mit einer Verwaltungs-
vereinfachung lasse sich ohnehin nicht rechtfertigen, dass die praktizierte Art
der Ermittlung der Förderkennziffer zu ungereimten und ungerechten Ergebnis-
sen führe.
Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Die landesrechtlichen Rege-
lungen seien nicht zu beanstanden. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz ent-
falte keine Sperrwirkung gegenüber einer pauschalen Förderung. Für das Lan-
desrecht seien nur die Kriterien der Bedarfsgerechtigkeit und Leistungsfähigkeit
verbindlich. Darüber hinaus lasse sich dem Bundesrecht kein abgestuftes und
austariertes System der Förderung entnehmen. Es gebe auch keinen Grund für
den Bundesgesetzgeber, die Fördermodelle zu limitieren. Angesichts der unter-
schiedlichen Bewertung von Pauschalförderungen in den Bundesländern habe
der Bund Bestrebungen für Pauschalierungen nicht verbieten wollen. § 10 KHG,
bei dessen Schaffung dem Bund die nordrhein-westfälische Regelung bekannt
gewesen sei, spreche vielmehr für einen Freiraum der Länder. Auch die Ge-
setzgebungsgeschichte zeige, dass der Bund den Ländern weiterhin das Recht
habe lassen wollen, zwischen den Förderarten eigenständig zu wählen. Die
Ermächtigungsnorm sei bestimmt genug. Der Grad der Bestimmtheit hänge von
den Konkretisierungsmöglichkeiten ab. Hier handele es sich um einen schwer
überschaubaren, komplexen Sachverhalt, bei dessen Neuregelung der Verord-
nungsgeber einen größeren Spielraum habe. Im Übrigen lasse sich durch Aus-
legung und aus der Gesetzesbegründung hinreichend erschließen, welche Vor-
gaben § 18 Abs. 2 KHGG mache. Die Übergangsregelungen der Verordnung
seien auch nicht gleichheitswidrig. Die Klägerin sei nicht in ihren Grundrechten
verletzt. Sie habe nicht dargetan, dass sie in ihrer wirtschaftlichen Existenz ge-
11
- 8 -
fährdet sei und ihren Versorgungsauftrag nicht sachgerecht erfüllen könne. Der
Haushaltsvorbehalt sei verfassungsgemäß. Leistungs- und Teilhaberechte
stünden stets unter dem Vorbehalt des Möglichen. Eine Förderung losgelöst
von Notwendigkeit und Bedarf werde weder vorgeschrieben noch zugelassen.
Dem Haushaltsgesetzgeber werde lediglich zugestanden, den finanziellen
Rahmen der Förderung zu konkretisieren.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und hält in
Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Gesundheit die Förderung
durch eine jährliche Baupauschale für bundesrechtskonform. Der Bundesge-
setzgeber habe die Frage nach dem Fördersystem nicht entschieden. Die pau-
schale Förderung sei eine zulässige Modalität der Förderart und keine abwei-
chende Fördersystematik. Das stelle auch § 10 KHG nicht infrage. Mit ihm ver-
suche der Bund lediglich, auf Entwicklungen in den Ländern zu reagieren und
auf die Erarbeitung eines bundeseinheitlichen Modells der Förderung durch
Pauschalbeträge hinzuwirken.
II
Die Revision hat keinen Erfolg.
Das Berufungsgericht hat ohne Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO) entschieden, dass den geltend gemachten Ansprüchen der Klägerin auf
Bewilligung einer Baupauschale für die Jahre 2008 und 2009 nordrhein-
westfälisches Landesrecht entgegensteht. Der Beurteilung des Revisionsge-
richts unterliegt insofern nur, ob die angewandten Rechtsgrundlagen mit Bun-
desrecht vereinbar sind. Kein Gegenstand der Prüfung ist, ob der Beklagte
Landesrecht fehlerfrei angewandt, insbesondere die Förderkennziffern richtig
berechnet hat, die in beiden Jahren einen Nachrang der Klägerin in der Förder-
reihenfolge begründen. Dies hat das Berufungsgericht bejaht, hieran ist der Se-
nat gebunden.
12
13
14
- 9 -
Die Klägerin hat aufgrund Bundesrechts weder einen Anspruch auf die geltend
gemachte Förderung noch auf die hilfsweise verlangte Neubescheidung ihrer
Förderungsanträge.
1. Die Klägerin stützt ihr Förderungsbegehren unmittelbar auf Bundesrecht, weil
sie der Auffassung ist, das einschlägige Landesrecht sei nichtig. Das von ihr
herangezogene Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und
zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz -
KHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl I S. 886)
gewährt jedoch solche Ansprüche nicht, obwohl es in § 8 Abs. 1 Satz 1 be-
stimmt, dass die Träger der in den Krankenhausplan eines Landes aufgenom-
menen Krankenhäuser einen Anspruch auf Förderung „nach Maßgabe dieses
Gesetzes“ haben. Der 2. Abschnitt (§§ 8 bis 11) des Gesetzes stellt nur Grund-
sätze der Investitionsförderung auf; das „Nähere zur Förderung“ zu regeln über-
lässt § 11 ausdrücklich dem Landesrecht. Das Gesetz richtet sich mithin an die
Gesetzgeber der Länder, weist keinen vollzugsfähigen Gehalt zugunsten des
einzelnen Krankenhausträgers auf und vermag daher auch keine einklagbaren
Förderungsansprüche der Klägerin zu begründen.
2. Die Klägerin kann auch keine erneute Entscheidung über ihren Förderantrag
verlangen. Dabei mag dahingestellt bleiben, ob der hilfsweise gestellte Be-
scheidungsantrag nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO überhaupt geeignet ist, ih-
rem mit der Nichtigkeit der einschlägigen Anspruchsnorm begründeten Begeh-
ren gerecht zu werden; denn das nordrhein-westfälische Landesrecht, auf das
die Ablehnung ihrer Anträge gestützt ist, lässt in der - den Senat bindenden -
Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht keinen Verstoß gegen Bundes-
recht erkennen.
a) Maßgeblich für die Bescheidung der Förderungsanträge der Klägerin sind
das Krankenhausgestaltungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (KHGG)
vom 11. Dezember 2007 (GV.NW S. 702, ber. 2008 S.157) und die aufgrund
von § 18 Abs. 2 Nr. 1 dieses Gesetzes erlassene Verordnung über die pau-
schale Krankenhausförderung (PauschKHFVO) vom 18. März 2008 (GV.NW
S. 347).
15
16
17
18
- 10 -
b) Dem Land fehlt nicht die Gesetzgebungskompetenz für die mit dem Kran-
kenhausgestaltungsgesetz eingeführte Baupauschale. Der Bund ist durch den
Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG im Rahmen der konkurrierenden
Gesetzgebung ermächtigt, die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser zu
regeln. Damit verbleibt den Ländern gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur
Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszu-
ständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Mit dem Grundgesetz
unvereinbar und nichtig ist Landesrecht nur insoweit, wie es den bundesrecht-
lich gezogenen Rahmen inhaltlich überschreitet und dadurch die Sperrwirkung
des Art. 72 Abs. 1 GG missachtet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 1974
- 2 BvN 1/69 - BVerfGE 36, 342 <363 ff.>; Dreier, in: ders. (Hrsg.), GG, Kom-
mentar, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 31 Rn. 23). Im Krankenhausfinanzierungs-
gesetz werden die Länder durch den Regelungsauftrag des § 11 zu einer Aus-
führungsgesetzgebung verpflichtet, welche die „Grundsätze der Investitionsför-
derung“ (§§ 8 ff. KHG) präzisiert. Die Förderung der Investitionskosten im Sinne
des § 9 Abs. 1 KHG durch (Bau-)Pauschalen überschreitet den durch die
Grundsätze gezogenen Rahmen nicht. Soweit dort keine bindenden Vorgaben
gemacht werden, bleibt den Ländern ein weiter Spielraum für eigenständige Re-
gelungen.
aa) Größtmögliche Regelungsfreiheit sollte den Ländern bereits mit der Neu-
ordnung der Krankenhausfinanzierung im Jahre 1984 eingeräumt werden. In
der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuordnung der Kranken-
hausfinanzierung vom 28. August 1984 (BRDrucks 391/84, S. 17 f. zu IV 2 c)
heißt es, zu den Schwerpunkten der Neuregelung gehöre, mehr Gestaltungs-
freiraum für die Gesetzgebung der Länder durch Einschränkung der bundesge-
setzlichen Vorgaben für die Investitionsförderung zu schaffen. Der Verzicht auf
eine detaillierte bundesrechtliche Normierung der einzelnen Tatbestände für die
Investitionsförderung möge aus Sicht der Krankenhausträger bedauert werden,
weil sie nicht voll übersehen könnten, welche landesrechtlichen Regelungen an
die Stelle bisheriger bundeseinheitlicher Fördertatbestände träten. Jedoch er-
scheine die Zurückführung bundesrechtlicher Vorgaben als Konsequenz aus
der Aufhebung der Mischfinanzierung und der damit verbundenen künftigen
19
20
- 11 -
(wirtschaftlichen) Alleinverantwortung der Länder für die Investitionsförderung
vertretbar.
bb) Es ist vor diesem Hintergrund als eine bewusste Zurückhaltung zu deuten,
dass § 9 Abs. 1 KHG die Fördertatbestände benennt, ohne zugleich eine be-
stimmte Art ihrer Verwirklichung vorzugeben. Das Fehlen einer solchen Ein-
grenzung soll den Ländern die Freiheit zur Wahl der Fördermethode belassen.
Eine Ausnahme macht § 9 Abs. 3 KHG, indem er für die Wiederbeschaffung
kurzfristiger Anlagegüter und kleiner baulicher Maßnahmen einen bestimmten
Förderweg vorschreibt. Es bedürfte angesichts dieser Regelung eines deutli-
chen Anhaltspunktes, hätte für die Förderung der übrigen Anlagegüter eine be-
stimmte Methode, etwa die von der Klägerin favorisierte bedarfsabhängige Ein-
zelförderung, verbindlich gemacht oder ausgeschlossen werden sollen.
cc) Anderes ergibt sich nicht aus § 9 Abs. 5 KHG. Diese Vorschrift bestimmt
durch den Bezug auf die „förderungsfähigen und unter Beachtung betriebswirt-
schaftlicher Grundsätze notwendigen Investitionskosten“ ergänzend zu § 4
Nr. 1 und § 1 KHG den Umfang der zu erreichenden Kostendeckung (vgl. Be-
schlussempfehlung und Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung
der Krankenhausfinanzierung vom 5. Dezember 1984, BTDrucks 10/2565
S. 28). Damit enthält sie jedoch ebenfalls nur eine Zielbeschreibung ohne die
Festlegung auf einen Förderweg. In diesem Licht betont der Zusatz, die Mittel
seien „nach Maßgabe des Landesrechts“ zu bemessen, gerade die Freiheit, Art
und Weise der Zielerreichung selbst zu bestimmen.
Die ursprünglich vorgesehene Fassung des Regelungsvorbehalts zugunsten
der Landesgesetzgebung besagte sogar ausdrücklich, dass die Wahlfreiheit
zwischen den Förderwegen auch die Pauschalförderung umfasste. Der Regie-
rungsentwurf sah vor, dass Landesrecht auch regeln können sollte, ob Förder-
mittel nach § 9 Abs. 1 KHG als Fest- oder Pauschalbeträge gewährt werden
(vgl. § 12 der Entwurfsfassung vom 28. August 1984, BRDrucks 391/84 S. 6
und 24). Wenngleich diese Formulierung nicht Gesetz geworden ist, sollten die
aufgeführten Gestaltungsmöglichkeiten mit der Generalklausel in § 11 Satz 1
21
22
23
- 12 -
KHG doch unverändert beibehalten werden (vgl. BTDrucks 10/2565 S. 24, 25
und 28).
dd) In der geltenden Fassung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes kommt
besonders im Entwicklungsauftrag des § 10 Abs. 1 Satz 1 zum Ausdruck, dass
die Pauschalförderung als genereller Förderweg zulässig ist. Danach soll für
bestimmte Krankenhäuser „eine Investitionsförderung durch leistungsorientierte
Investitionspauschalen […] ermöglicht werden.“ Ausweislich der Begründung
des Gesetzentwurfs zielt die Regelung auf eine systemkongruente Abstimmung
der Fördergrundsätze mit den bundeseinheitlichen Modalitäten der Finanzie-
rung der Betriebskosten im DRG-System (Entwurf zu einem Krankenhausfinan-
zierungsreformgesetz - KHRG - vom 7. November 2008, BTDrucks 16/10807
S. 23). Diesen Abstimmungsbedarf entnahm die Bundesregierung einer zu-
nehmenden Praxis der Länder, die Investitionsförderung auf Pauschalen umzu-
stellen. Diese Praxis ist in § 10 KHG als mit bestehendem Bundesrecht verein-
bar anerkannt worden.
Gegenteiliges lässt sich nicht aus der Formulierung erschließen, eine Investi-
tionsförderung durch Investitionspauschalen solle „ab dem 1. Januar 2012 er-
möglicht werden“. Damit ist nicht beabsichtigt, den Ländern die Pauschalförde-
rung erst künftig zu erlauben, wie die Klägerin meint. Die Formulierung knüpft
vielmehr daran an, dass bundeseinheitliche Grundlagen für die Einführung einer
Investitionsfinanzierung durch leistungsorientierte Investitionspauschalen erst
noch geschaffen werden müssen (vgl. das in § 10 Abs. 1 und 2 KHG beschrie-
bene Verfahren).
Auch verschlägt nichts, dass § 10 erst nach dem Erlass der nordrhein-
westfälischen Regelungen in das Krankenhausfinanzierungsgesetz eingefügt
wurde. Sein Entwicklungsauftrag knüpft erkennbar an die bundesrechtlich be-
reits eröffneten Förderwege an. Entsprechend wird in der Begründung des Ge-
setzentwurfs hervorgehoben, dass die Länder „weiterhin“ eigenständig zwi-
schen der Förderung durch leistungsorientierte Investitionspauschalen und der
Einzelförderung von Investitionen entscheiden können. Damit übereinstimmend
stellt § 10 Abs. 1 Satz 5 KHG klar, dass das Recht der Länder, eigenständig
24
25
26
- 13 -
zwischen den Förderwegen zu entscheiden, unberührt bleibt (vgl. Art. 1 Nr. 1
des Gesetzes zum ordnungspolitischen Rahmen der Krankenhausfinanzierung
ab dem Jahr 2009, Krankenhausfinanzierungsreformgesetz - KHRG - vom
17. März 2009, BGBl I S. 534).
c) Die Einwände der Klägerin gegen diese Auslegung greifen nicht durch.
aa) Es geht an der Wertung des Bundesrechts vorbei, wenn die Klägerin der
Förderung durch Pauschalen die Eignung absprechen will, kostenintensive
Vorhaben wie den Neubau einer Krankenhausabteilung oder umfangreiche
Umbauten zu finanzieren. Dem liegt die unzutreffende Auffassung zugrunde,
jegliche Investitionskosten müssten vollständig aus öffentlichen Mitteln gedeckt
werden. § 9 Abs. 5 KHG verpflichtet nur dazu, Krankenhausträger in die Lage
zu versetzen, eine vollständige Deckung ihrer notwendigen Investitionskosten
herbeizuführen. Dazu bietet die Möglichkeit, mit Pauschalbeträgen zu wirtschaf-
ten, eine prinzipiell taugliche Grundlage. Diese Vorstellung liegt auch § 9 Abs. 3
KHG zugrunde. Auch wenn die Pauschalförderung dort nur für kleine Vorhaben
vorgesehen ist, fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass ihr aus der Sicht des Bun-
desrechts die Eignung zur Finanzierung großer Vorhaben fehlt. Das Gegenteil
ergibt sich aus dem Auftrag des § 10 Abs. 1 KHG, die Einführung leistungs-
orientierter Investitionspauschalen zu ermöglichen.
bb) Für die Baupauschale in der Ausgestaltung des beklagten Landes gilt nichts
anderes. Das Berufungsgericht hat die Eignung der Baupauschale festgestellt,
die Zielvorgaben des Bundesrechts zu erfüllen. Die Klägerin hat insoweit keine
durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben. Anlass, an der Bewertung des Be-
rufungsgerichts zu zweifeln, besteht unabhängig hiervon nicht. Das Landes-
recht erlaubt den Krankenhausträgern übereinstimmend mit dem Krankenhaus-
finanzierungsgesetz, mit Pauschalbeträgen im Rahmen der Zweckbindung frei
zu wirtschaften (§ 18 Abs. 1 KHGG). Ausdrücklich eingeräumt sind die Rechte,
nicht verbrauchte Mittel in die Folgejahre zu übertragen (§ 21 Abs. 4 KHGG)
und Zinserträge anzusparen (§ 21 Abs. 7 KHGG), die Mittel zur Finanzierung
von Krediten und zur Finanzierung von Entgelten für die Nutzung von Anlage-
gütern einzusetzen (§ 21 Abs. 5 und 6 KHGG) sowie Ansprüche und Anwart-
27
28
29
- 14 -
schaften auf die Baupauschale an andere förderungsberechtigte Krankenhäu-
ser in Nordrhein-Westfalen zur Finanzierung von Investitionen nach § 9 Abs. 1
Nr. 1 KHG abzutreten (§ 20 KHGG). Der Klägerin ist zuzugeben, dass sich die
Finanzierung großer Investitionen dadurch nachhaltig verändert; darauf kommt
es aber nicht an. Entscheidend ist, dass die Finanzierung von Investitionen
auch mithilfe der Bewirtschaftung für sich genommen gegebenenfalls nicht kos-
tendeckender jährlicher Pauschalbeträge möglich ist. Hiergegen ist nichts vor-
gebracht oder ersichtlich.
cc) Der Einwand der Klägerin, Pauschalen seien per se nicht auskömmlich, trifft
nicht die Fördermethode. Entscheidend ist die anderweitig bestimmte Höhe der
für die Förderung bereitgestellten Haushaltsmittel, was im Landesrecht des Be-
klagten anerkannt ist (vgl. § 2 Abs. 2 PauschKHFVO). Sollte die Leistungsfä-
higkeit eines Krankenhauses im Einzelfall gleichwohl infrage gestellt sein, weil
notwendige Investitionskosten nicht gedeckt werden können, bietet nach der
berufungsgerichtlichen Auslegung des Landesrechts § 23 Abs. 1 KHGG Abhilfe.
Die Entscheidung, nach dieser Bestimmung einen besonderen (zusätzlichen)
Betrag festzusetzen, liegt nicht im Ermessen des Beklagten, wie die Klägerin
meint. Die Zielvorgabe des § 9 Abs. 5 KHG verpflichtet unabhängig vom För-
derweg dazu, die Deckung der notwendigen Investitionskosten sicherzustellen.
Kann dieses Ziel auf andere Weise nicht erreicht werden, erstarkt die Ermächti-
gung aus § 23 Abs. 1 KHGG zu einem Anspruch des gefährdeten Kranken-
hausträgers.
d) Auch die Übergangsbestimmungen zur Baupauschale in § 9 PauschKHFVO,
die den Anspruch der Klägerin für die streitigen Jahre ausschließen, sind bun-
desrechtlich nicht zu beanstanden. Die Verordnung beruht auf einer ausrei-
chenden Ermächtigungsgrundlage.
aa) § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG genügt den verfassungsrechtlichen Bestimmtheits-
anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Vorschrift gilt zwar unmit-
telbar nur für Bundesgesetze und darauf gestützte Verordnungen. Der in ihr
enthaltene Grundsatz folgt jedoch aus dem rechtsstaatlichen und demokrati-
schen Verfassungssystem und ist daher auch für die Landesgesetzgebung ver-
30
31
32
- 15 -
bindlich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -
BVerfGE 41, 251 <266>; BVerwG, Urteile vom 23. März 2011 - BVerwG 6 CN
3.10 - BVerwGE 139, 210 und vom 28. November 2002 - BVerwG
2 CN 1.01 - BVerwGE 117, 219 <222> jeweils m.w.N.). Er gibt somit in revisi-
bler Weise die Auslegung des vom Berufungsgericht herangezogenen landes-
verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabs vor (hier Art. 70 Satz 2 der Verfas-
sung für das Land Nordrhein-Westfalen).
bb) Nach den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG muss das zum Erlass
der Verordnung ermächtigende Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten
Ermächtigung bestimmen. Welche Anforderungen im Einzelnen erfüllt sein
müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes
und der Intensität der Maßnahme abhängig. Es reicht aus, wenn sich der Um-
fang der Ermächtigung nach den allgemein gültigen Methoden durch Auslegung
erkennen lässt; keineswegs müssen Einzelheiten im Text des Gesetzes aus-
drücklich benannt sein. Vielmehr können zur Klärung - wie auch sonst bei der
Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen
Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt,
berücksichtigt sowie die Entstehungsgeschichte der Norm herangezogen wer-
den (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1976 a.a.O. S. 265 f.; Nichtannahme-
beschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - BVerfGK 15, 377 <382> =
NVwZ 2009, 905 m.w.N.).
cc) Die Ermächtigungsgrundlage in § 18 Abs. 2 Nr. 1 KHGG wird diesen Be-
stimmtheitsanforderungen (noch) gerecht. Gegenstand der Prüfung sind nur die
Regelungen, die die Förderung im Übergangszeitraum gestalten und den An-
spruch der Klägerin ausschließen. Die wesentlichen Aussagen hierzu hat der
Landesgesetzgeber selbst getroffen, indem er den Verordnungsgeber dazu er-
mächtigt, „für einen Übergangszeitraum die Reihenfolge der Berechtigten zu
bestimmen“. Der Zweck dieses Übergangszeitraums macht das „Programm“
und die Richtung der Verordnungsregelungen kenntlich. Der Zeitpunkt des Ein-
setzens der Förderung soll sich zum einen nach dem relativen Grad der Leis-
tungsfähigkeit des Krankenhausträgers, zum anderen nach dem Grad der
Dringlichkeit seines Investitionsbedarfs richten.
33
34
- 16 -
Namentlich Letzteres gebietet es, Krankenhausträger umso eher in die neue
Förderung einzubeziehen, je weniger wirksamer die in der Vergangenheit ge-
währte Förderung noch ist. Dieses Ziel ist letztlich ein Gebot der Gleichbehand-
lung nach Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich
Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu
behandeln. Der Normgeber muss damit für seine Unterscheidungen und Nicht-
unterscheidungen einen vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergeben-
den oder sonstwie einleuchtenden Grund angeben können. Das gilt für Belas-
tungen und Begünstigungen gleichermaßen (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse
vom 8. Juni 2004 - 2 BvL 5/00 - BVerfGE 110, 412 <431> und vom 17. April
2008 - 2 BvL 4/05 - BVerfGE 121, 108 <119>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR
3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <369 f.>; jeweils m.w.N.). Bei der Umstellung
eines Systems der Einzelförderung, wie es § 21 des Krankenhausgesetzes
Nordrhein-Westfalen vom 16. Dezember 1998 (GV.NW S. 696, zuletzt geändert
durch Art. 2 des Gesetzes vom 21. Dezember 2006, GV.NW S. 631) vorsah,
auf ein System anlasslos und regelmäßig gezahlter Pauschalen ist dem Um-
fang Rechnung zu tragen, in dem der Investitionsbedarf der berechtigten Kran-
kenhäuser aktuell gedeckt ist. Würden im Umstellungszeitpunkt alle Kranken-
hausträger gleichermaßen in die Gewährung der Pauschalen einbezogen, hät-
ten Träger, deren nachgewiesener Bedarf - nach näher zu bestimmenden Krite-
rien - zeitnah gedeckt worden ist, nach Ablauf derselben Zeit die Möglichkeit zu
neuen Investitionen wie Träger, deren letzte Förderung länger zurückliegt und
von denen daher bei typisierender Betrachtung angenommen werden darf, dass
ihr Investitionsbedarf beim Einsetzen der Pauschalförderung höher und dringli-
cher ist und früher befriedigt werden muss. Eine angemessen lange Ausset-
zung der Förderung solcher Träger, deren Förderung in diesem Sinne noch
nicht lange zurückliegt, ist daher zwingende Folge des Gebotes, Ungleiches
nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln.
dd) Hiervon ausgehend ist die Ermächtigungsgrundlage nicht deshalb unbe-
stimmt, weil sie die Einzelheiten der Förderung im Übergangszeitraum nicht
selbst benennt, namentlich nicht die Länge dieses Zeitraums sowie die Kriterien
für die Berechnung der Pauschale und für die Festlegung der Reihenfolge der
35
36
- 17 -
Aufnahme in die Förderung. Was den Normadressaten gegenüber insofern zu-
lässigerweise verordnet werden durfte, wird aus dem Zweck des Übergangs-
zeitraums und aus den Zielsetzungen des Krankenhausgestaltungsgesetzes
sowie dessen Entstehungsgeschichte deutlich.
Was die mögliche Dauer des Übergangszeitraums anlangt, ergibt sich aus der
Berichtspflicht des § 38 Satz 3 KHGG (31. Dezember 2012) ein Anhalt dafür,
dass dem Gesetzgeber eine Spanne von fünf Jahren nach Inkrafttreten des
Gesetzes vorschwebte, also ein Drittel des Zeitraums der Mindestnutzungsdau-
er der wiederzubeschaffenden Anlagegüter nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG. An
diesen Rahmen hat sich der Verordnungsgeber gehalten, indem er in § 9 Abs. 1
PauschKHFVO den Übergangszeitraum auf das Jahr 2011 erstreckt hat. Der
sich daraus ergebende Beginn der regulären Förderung durch Baupauschalen
stimmt zudem mit dem Auftrag des § 10 Abs. 1 Satz 1 KHG überein, eine sol-
che Förderung für Krankenhausträger wie die Klägerin ab dem 1. Januar 2012
zu ermöglichen. Auch wenn die Norm erst nach der Verordnung in Kraft getre-
ten ist, dürfte der dort vorgesehene Zeithorizont doch bereits bekannt gewesen
sein.
Die Bemessungsgrundlagen für die Pauschalmittel erschließen sich aus den
Zwecken des Krankenhausgestaltungsgesetzes. Entgegen der Ansicht der Klä-
gerin ist es noch hinnehmbar, dass der Gesetzgeber keine weitergehende Kon-
kretisierung vorgenommen hat. Nach der bundes- und landesrechtlich überein-
stimmenden Zielsetzung sind Krankenhäuser nach Maßgabe ihrer Wirtschaft-
lichkeit und Leistungsfähigkeit (vgl. § 1 Abs. 1 KHG; § 8 Abs. 2 Satz 1, § 12
Abs. 2 Satz 1, § 20 Satz 4, § 23 Abs. 1 KHGG), im Sprachgebrauch des § 10
Abs. 1 Satz 1 KHG also „leistungsorientiert“ zu fördern. Daher wird auch in der
Beschlussempfehlung des zuständigen Landtagsausschusses hervorgehoben,
dass die Leistungsfähigkeit der Krankenhäuser, vor allem der Schweregrad der
bewerteten Fälle maßgeblich sein soll (LT NRW, Drucks 14/5583 S. 60). Dem
Verordnungsgeber war diese Maßgabe ohne Weiteres ersichtlich, weshalb er in
den §§ 1 ff. PauschKHFVO Fallwert- und Tageswertbeträge sowie Budget- und
Ausbildungsbeträge zu Bemessungsgrundlagen der jährlichen Pauschalbeträge
erhoben hat; denn in diesen Beträgen dokumentieren sich die Betriebsergeb-
37
38
- 18 -
nisse und damit der wirtschaftliche Erfolg eines Krankenhauses. Wirtschaftlich-
keit und Leistungsfähigkeit in diesem Sinne haben auch für die Übergangszeit
Geltung, denn die Bemessungsgrundlagen im Sinne des § 18 Abs. 2 Nr. 1
KHGG gelten für die gesamte Förderung.
Aus dem Vorstehenden wird deutlich, nach welchen Kriterien die Reihenfolge
festzulegen ist, in der die Krankenhäuser in die Förderung aufgenommen wer-
den. Diese Festlegung erfordert eine numerische Größe, in der sich sowohl die
Leistungsfähigkeit des jeweiligen Krankenhauses als auch seine relative Nähe
zur noch wirksamen Förderung und damit die typisierte Dringlichkeit künftiger
Investitionsförderung im Verhältnis der Berechtigten zueinander niederschlägt.
Letzteres ergibt sich, wie dargetan, aus dem Zweck der Übergangszeit. Der
Verordnungsgeber hat zu diesem Zweck eine individuelle Förderkennziffer vor-
gesehen (§ 9 Abs. 2 und 3 PauschKHFVO) und bestimmt, dass in jedem Jahr
des Übergangszeitraums die noch nicht geförderten Krankenhäuser mit den
jeweils niedrigsten Ziffern in die Förderung aufgenommen werden (§ 9 Abs. 4
PauschKHFVO).
Die Vorhersehbarkeit des Regelungsprogramms bestätigt sich aus der Entste-
hungsgeschichte des § 18 Abs. 2 KHGG. Noch im Gesetzgebungsverfahren ist
dem nordrhein-westfälischen Landtag eine Broschüre des zuständigen Fachmi-
nisteriums zugeleitet worden, in welcher der wesentliche Inhalt der Verordnung
über die pauschale Krankenhausförderung, insbesondere die Bemessungs-
grundlagen, die Dauer der Übergangszeit und die Kriterien zur Festlegung der
Förderkennziffer, bereits umrissen war (vgl. LT NRW, Information 14/530 und
Drucks 14/5583 S. 37). Darüber hinaus lag ein Arbeitsentwurf der Verordnung
vor (LT NRW, Drucks 14/5583 S. 38). Die Einbeziehung dieser Unterlagen in
das parlamentarische Verfahren zeigt, dass der Gesetzgeber die Maßgaben der
Verordnung in seinen Willen aufgenommen und ihr damit einen allseits bekann-
ten Rahmen gesetzt hat.
e) Die Übergangsregeln der Verordnung über die pauschale Krankenhausförde-
rung sind aus revisionsrechtlicher Sicht auch inhaltlich nicht zu beanstanden.
Der Senat kann insofern nur prüfen, ob die Bestimmungen mit Bundesverfas-
39
40
41
- 19 -
sungs- und einfachem Bundesrecht vereinbar sind. Dass mit ihnen die Vorga-
ben der Ermächtigungsnorm fehlerfrei umgesetzt worden sind, hat das Beru-
fungsgericht verbindlich entschieden.
aa) Die fraglichen Regelungen unterliegen grundrechtlichen Anforderungen. Es
trifft nicht zu, dass die Verordnung, wie das Berufungsgericht angenommen hat,
lediglich begünstigende Regelungen enthält, bei denen der Verordnungsgeber
frei wäre. Auch als begünstigende Regelungen müssten sie im Übrigen den
Gleichheitssatz beachten. Die partiell belastende Qualität der Übergangsvor-
schriften erhellt aber schon daraus, dass sie einen Teil der Berechtigten vor-
übergehend von der Förderung ausschließen und hierauf abzielen. Auch davon
abgesehen berühren sie Grundrechte der berechtigten Krankenhausträger. Al-
lerdings ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG nicht beeinträchtigt.
Sie schützt nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen;
sie schützt nicht in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten
(BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 13. Juni 2002 - 1 BvR 482/02 -
NVwZ 2002, 1232 m.w.N.). Eine Beeinträchtigung des Bestands an Anlagegü-
tern, die den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eines Kranken-
hausträgers ausmachen, ist bereits rechtssystematisch ausgeschlossen. § 9
Abs. 5 KHG untersagt eine die Leistungsfähigkeit von Krankenhäusern schädi-
gende Unterfinanzierung notwendiger Investitionen, eine im Einzelfall gleich-
wohl eintretende Gefährdung müsste jedenfalls mithilfe von Sonderbeträgen
nach § 23 Abs. 1 KHGG abgefangen werden. Auch sind Fördermittel keine (er-
gänzende) Vergütung für erbrachte Leistungen der Krankenhäuser, sodass sie
aus diesem Grunde als Ausgleich für eine entschädigungspflichtige Inhalts-
oder Schrankenbestimmung angesehen werden müssten (ebenso BFH, Urteil
vom 14. Juli 1988 - IV R 78/85 - BB 1988, 2286 <2287>). Bloße Erwerbschan-
cen werden berührt, soweit es § 17 Abs. 4 Nr. 1 KHG Krankenhausträgern ver-
wehrt, ihre Investitionskosten für langfristige Wirtschaftsgüter im Pflegesatz zu
berücksichtigen.
Die Regelungen der Verordnung berühren jedoch die Berufsfreiheit der Kran-
kenhausträger und sind daher an Art. 12 Abs. 1 GG und an Art. 3 Abs. 1 GG zu
messen. Die Krankenversorgung in Krankenhäusern ist nach § 1 Abs. 2 KHGG
42
43
- 20 -
eine öffentliche Aufgabe des Landes, in deren Erfüllung private Träger nach
Maßgabe öffentlich-rechtlicher Vorgaben einbezogen sind (vgl. § 1 Abs. 3
KHGG). Die streitigen Regelungen betreffen damit einen stark regulierten Markt
und setzen den auf ihm agierenden Krankenhausträgern Rahmenbedingungen
für ihre berufliche und wirtschaftliche Betätigung und für ihren Wettbewerb un-
tereinander.
bb) Den grundrechtlichen Anforderungen halten die in Rede stehenden Über-
gangsvorschriften Stand. Ihre Rechtfertigung erlangen sie aus dem genannten
Zweck des Übergangszeitraums, Krankenhausträger nach dem Maß ihrer Leis-
tungsfähigkeit und nach dem Maß der Dringlichkeit ihres Investitionsbedarfs im
Verhältnis zu anderen Trägern in die Förderung durch Pauschalen aufzuneh-
men. Dieses Ziel hat der Verordnungsgeber in bundesrechtlich nicht zu bean-
standender, namentlich willkürfreier Weise umgesetzt. Die individuelle Förder-
kennziffer, deren Relation zu anderen Kennziffern für den Zeitpunkt der erstma-
ligen Förderung des jeweiligen Krankenhauses mit der Baupauschale maßgeb-
lich ist (§ 9 Abs. 2 Satz 1 PauschKHFVO), ergibt sich aus dem Verhältnis zwei-
er Größen, die beide Aspekte zahlenmäßig ausdrücken. Sie errechnet sich ge-
mäß § 9 Abs. 2 Satz 1 PauschKHFVO aus dem Verhältnis zwischen dem „heu-
tigen Wert der bisherigen Landesförderung“ und dem Wert der Baupauschale
gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG für das Jahr 2008. Der „heutige Wert der bishe-
rigen Landesförderung“ ist in § 9 Abs. 3 Satz 1 PauschKHFVO definiert als
„Summe der zum 31. Dezember 2006 bilanzierten und testierten Sonderposten
und Verbindlichkeiten für Investitionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG“. Damit ist im
Zähler (mathematisch: Dividend) der Verhältnisgröße (Quotient) ein Wert vor-
gesehen, der den Umfang widerspiegelt, in dem die gewährte Förderung noch
wirksam ist, im Nenner (mathematisch: Divisor) hingegen ein Wert, der die Leis-
tungsfähigkeit abbildet. Im Einzelnen gilt insofern Folgendes:
cc) Der Zähler der Verhältnisgröße beschreibt den Umfang der öffentlichen
Fördermittel, die einem Träger für noch nicht verbrauchte (d.h. abgeschriebene)
Anlagegüter zugeflossen sind und kraft eingegangener Verpflichtungen für In-
vestitionsmaßnahmen noch zufließen werden. Das ergibt sich aus den Begriffen
„Sonderposten“ und „Verbindlichkeiten“, mit denen der Verordnungsgeber er-
44
45
- 21 -
kennbar an den Sprachgebrauch der Verordnung über die Rechnungs- und
Buchführungspflichten von Krankenhäusern (KHBV) vom 24. März 1987 (BGBl I
S. 1045) anschließt, die für die Träger von Plankrankenhäusern verbindlich ist.
§ 5 Abs. 2 und 3 KHBV bezeichnen als „Sonderposten“ öffentliche Fördermittel
für Investitionen in aktivierte (also auf der Aktivseite der Bilanz aufgeführte)
Vermögensgegenstände des Anlagevermögens. Sonderposten sind - vermin-
dert um den Betrag der bis zum jeweiligen Bilanzstichtag angefallenen Ab-
schreibungen auf die mit diesen Mitteln finanzierten Vermögensgegenstände
des Anlagevermögens - in der Bilanz auf der Passivseite auszuweisen und be-
ziffern daher die für bewilligte Einzelmaßnahmen am allgemeinen Bilanzstichtag
(hier dem 31. Dezember 2006) gewährten und noch nicht abgeschriebenen,
also die Qualität des Anlagevermögens noch bestimmenden Fördermittel. Hin-
gegen ergibt sich aus den Verbindlichkeiten der Umfang der noch abzutragen-
den Altschulden aus schon bewilligten Investitionsmaßnahmen. Die Summe
aus Sonderposten und Verbindlichkeiten beschreibt mithin den Wert der im
System der bedarfsabhängigen Einzelförderung erlangten, noch wirksamen
Förderung. Im Zähler der nach § 9 Abs. 2 PauschKHFVO maßgeblichen Ver-
hältnisgröße bestimmt dieser Wert in proportionaler Weise die Höhe der För-
derkennziffer, die gemäß § 9 Abs. 4 PauschKHFVO umso früher zur Förde-
rungsaufnahme führt, je geringer sie ausfällt.
Die Leistungsfähigkeit des Krankenhauses wird über den „Wert der Baupau-
schale gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 KHGG für das Jahr 2008“ berücksichtigt. Die-
ser Wert wird aus der Summe der bezifferten Betriebsleistungen des Kranken-
hauses abgebildet, aus denen sich die jährliche Baupauschale gemäß §§ 1 ff.
PauschKHFVO zusammensetzt. Das Anwachsen dieses Wertes im Nenner der
Verhältnisgröße des § 9 Abs. 2 PauschKHFVO verringert in umgekehrt propor-
tionaler Weise die Höhe der Förderkennziffer und erhöht damit gemäß § 9
Abs. 4 PauschKHFVO ebenso wie der Zähler die Chance, frühzeitig in die Pau-
schalförderung aufgenommen zu werden.
dd) Die Klägerin stellt die Aussagefähigkeit der Förderkennziffer nicht durch-
greifend infrage. Dabei kann offenbleiben, ob eine andere Art ihrer Berechnung
möglich oder sogar aussagekräftiger wäre. Revisionsrechtlich ausschlaggebend
46
47
- 22 -
ist nur, ob die Verordnung eine mit Blick auf ihren Zweck hinreichend geeignete
numerische Größe vorschreibt. Das ist zu bejahen. Die Kritik, die in der Ver-
gangenheit gewährten Fördermittel hätten relativ zur Kaufkraft auf das Jahr
1972 indexiert und der Abschreibungsmodus hätte vereinheitlicht werden müs-
sen, überzeugt nicht.
(1) Die Forderung nach einer kaufkraftbereinigten Indexierung widerspricht be-
reits dem bilanzrechtlichen Nominalwertprinzip, das Inflationsverluste von einer
Berücksichtigung ausschließt (vgl. Karsten Schmidt, in: Staudinger, Kommentar
zum Bürgerlichen Gesetzbuch <13. Bearbeitung 1997> Vorbem. zu §§ 244 ff.
Rn. D 349 ff. m.w.N.). Hiergegen lässt sich nicht anführen, dass nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs beim Zugewinnausgleich eine Infla-
tionsbereinigung vorgenommen wird (vgl. Urteil vom 18. Oktober 1989 - IVb ZR
82/88 - BGHZ 109, 89 = NJW 1990, 445); denn dieser Kaufkraftbereinigung
liegen keine handelsrechtlichen Bewertungen zugrunde. Vor allem aber geht
eine Indexierung am Sinn der vom Verordnungsgeber gewählten Vergleichs-
größe vorbei. Die Förderkennziffer soll die Nähe des jeweiligen Trägers zu der
noch wirksamen Förderung beschreiben, während eine Indexierung die Sum-
men der an die Krankenhausträger in den Jahren seit 1972 gezahlten Förder-
mittel ohne Rücksicht darauf miteinander vergleichbar machen würde, welche
Bedeutung die Fördermittel für den Zustand des Krankenhauses im Zeitpunkt
der Systemumstellung auf eine Pauschalförderung noch haben. Ein solcher
Vergleich führte am Zweck der Vergleichsgröße vorbei, denn für den Beginn der
Pauschalförderung soll nicht maßgeblich sein, wer (kaufkraftbereinigt oder no-
minell) die meisten Fördermittel erhalten hat, sondern wie dringlich die Aufnah-
me des Trägers in die Förderung wegen eines absehbaren Investitionsbedarfs
ist. Hinzu kommt, dass die Indexierung nach den bindenden Feststellungen des
Berufungsgerichts einen hohen Verwaltungsaufwand verursachen würde und
damit der Zielsetzung des Gesetz- und Verordnungsgebers zuwiderliefe, ein für
die Verwaltung möglichst einfach handhabbares Fördermittelverfahren vorzu-
sehen.
(2) Auch von einer Angleichung der Abschreibungsfristen hat der Verordnungs-
geber willkürfrei abgesehen. Eine Angleichung ist weder notwendig noch sinn-
48
49
- 23 -
voll möglich. Zwar trifft es zu, dass sich die Abschreibungsfristen für Anlagegü-
ter von Krankenhäusern unterscheiden können. Dies durfte der Verordnungs-
geber im Rahmen der Berechnung der Förderkennziffer jedoch akzeptieren.
Krankenhausträgern ist eine bestimmte Abschreibungsmethode nicht vorgege-
ben. Die Verordnung über die Rechnungs- und Buchführungspflichten verpflich-
tet sie lediglich dazu, die gewährten Fördermittel „vermindert um den Betrag der
bis zum jeweiligen Bilanzstichtag angefallenen Abschreibungen auf die mit die-
sen Mitteln finanzierten Vermögensgegenstände des Anlagevermögens, aus-
zuweisen“. Deswegen sind Krankenhausträger jedoch nicht in einer Weise frei,
die es unsachgemäß erscheinen ließe, die von ihnen gewählte Abschreibungs-
methode zugrunde zu legen. Vielmehr sind sie durch die handelsrechtlichen
Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, die sie nach § 3 Satz 1 Halbs. 2
KHBV i.V.m. § 238 Abs. 1 Satz 1 HGB ebenso wie die handelsrechtlichen Be-
wertungsvorschriften (vgl. § 4 Abs. 3 KHBV) zu beachten haben, zu einer sach-
gerechten Wahl der Abschreibungsmethode verpflichtet. Auch wenn damit die
Abschreibungsmethode für Vermögensgegenstände des Anlagevermögens, um
die es hier geht, im Einzelfall nicht vorherbestimmt ist und demgemäß variieren
kann (vgl. § 253 Abs. 3 HGB und die Methodenbeschreibung in: Gabler Wirt-
schaftslexikon, http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Archiv/54441/abschreibung-
v8.html), beruht ihre Wahl doch auf anerkannten Bewertungsgrundsätzen und
einer vernünftigen kaufmännischen Beurteilung. Die handelsrechtlichen Bewer-
tungsvorschriften (§§ 252 ff. HGB) verpflichten dazu, für die Gegenstände des
Anlagevermögens einen Abschreibungsplan aufzustellen, der die Anschaf-
fungs- oder Herstellungskosten auf die Geschäftsjahre verteilt, in denen der
Vermögensgegenstand voraussichtlich genutzt werden kann (§ 253 Abs. 3
HGB, vgl. Morck, in: Koller/Roth/Morck, Handelsgesetzbuch, Kommentar,
7. Aufl. 2011, § 253 Rn. 7). Für die Frist der planmäßigen Abschreibung zeitlich
begrenzt nutzbarer Güter ist daher die Nutzungsdauer des jeweiligen Gutes
maßgeblich. Diese ist vorsichtig zu schätzen (§ 252 Abs. 1 Nr. 4 HGB) und hat
sich an den Besonderheiten des Betriebes zu orientieren (Morck, a.a.O.). Es ist
demgemäß nicht willkürlich, sondern im Gegenteil sachgerecht, dass der Ver-
ordnungsgeber die durch Testate von Wirtschaftsprüfern abgesicherten unter-
nehmerischen Entscheidungen der Krankenhausträger verbindlich gemacht hat.
Er durfte angesichts ihrer Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsmäßiger
- 24 -
Buchführung annehmen, dass Unterschiede in den Abschreibungsmodalitäten
sachlich begründet sind. Entsprechend war er nicht gehalten, die kaufmänni-
schen Beurteilungen der Krankenhausträger unter erheblichem Verwaltungs-
aufwand durch eigene zu ersetzen, die den rechtlich akzeptierten Besonderhei-
ten aus der Natur des jeweiligen Vermögensgegenstandes kaum besser hätten
gerecht werden können.
(3) Der Verordnungsgeber musste bei der Festlegung der Reihenfolge der Auf-
nahme in die Pauschalförderung schließlich nicht berücksichtigen, in welchem
Umfang Eigenkapital für Investitionszwecke eingesetzt worden war. Zwar kann
sich die Leistungsfähigkeit eines Krankenhauses auch im Umfang des Eigen-
mitteleinsatzes ausdrücken. Der Verordnungsgeber hat sich jedoch in § 1
PauschKHFVO für einen anderen Maßstab der Leistungsfähigkeit entschieden,
der auf tauglichen und objektiv nachvollziehbaren Daten beruht. Dieser Maß-
stab wäre nur dann willkürlich gewählt, wenn die Berücksichtigung von Eigen-
mitteln die Leistungsfähigkeit eines Krankenhauses in eindeutig überlegener
und vorzugswürdiger Weise beschreiben würde. Dafür aber ist nichts ersicht-
lich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Buchheister
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Rothfuß
50
51
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Krankenhausfinanzierungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 1; Art. 12 Abs. 1; Art. 14 Abs. 1;
Art. 72 Abs. 1; Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a;
Art. 80 Abs. 1 Satz 2
Krankenhaus-
finanzierungsgesetz
§§ 8; 9 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 5; § 10 Abs. 1;
§ 11
Krankenhausgestaltungs-
§§ 1; 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1; §§ 20; 21;
gesetz NRW
23 Abs. 1
Verordnung über die pauschale
§§ 1 ff.; § 9 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3
Krankenhausförderung NRW
Verordnung über die Rechnungs- § 3 Satz 1 Halbs. 2; § 5 Abs. 2, Abs. 3
und Buchführungspflichten von
Krankenhäusern
HGB
§ 238 Abs. 1; § 252 Abs. 1; § 253 Abs. 3
Stichworte:
Krankenhausfinanzierung; Plankrankenhäuser; Krankenhausträger; Förderung
der Investitionskosten; Wiederbeschaffung langfristig nutzbarer Anlagegüter;
Förderung kurzfristiger Anlagegüter; Förderwege; bedarfsabhängige Einzelför-
derung; Förderung durch Baupauschalen; leistungsorientierte Investitionspau-
schalen; Grundsätze des Bundesrechts; Ausführungsgesetzgebung der Länder;
Entwicklungsauftrag; Gesetzgebungskompetenz; konkurrierende Bundesge-
setzgebung; Sperrwirkung des Bundesrechts; kompetenzwidriges Landesrecht;
irrevisibles Landesrecht; revisionsrechtliche Überprüfung von Landesrecht;
Ausgestaltung der Baupauschale im Landesrecht; Sonderförderung; Notbetrag
zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit; landesrechtliche Verordnung; Ermächti-
gungsgrundlage; Bestimmtheitsanforderungen; Inhalt, Zweck und Ausmaß;
Auslegung von Normen; Entstehungsgeschichte der Norm; Einzelheiten der
Förderung; Dauer des Übergangszeitraums; Bemessungsgrundlagen; Wirt-
schaftlichkeit und Leistungsfähigkeit von Krankenhausträgern; Förderung im
Übergangszeitraum; Reihenfolge der Förderung; Grundrechtsrelevanz der För-
derung; Eigentumsbeeinträchtigung; Inhalts- oder Schrankenbestimmung; Aus-
gleichspflicht; Berufsfreiheit; regulierter Markt; Förderkennziffer; Zweck und Be-
rechnung; Aussagekraft einer Verhältnisgröße; Willkürfreiheit; heutiger Wert der
bisherigen Landesförderung; Bilanzierung; bilanzrechtliche Grundsätze; Son-
derposten; Verbindlichkeiten; Abschreibungen; Abschreibungsmethode; kauf-
kraftbereinigte Indexierung; bilanzrechtliches Nominalwertprinzip; Angleichung
der Abschreibungsfristen; handelsrechtliche Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung; Verwaltungsaufwand; Eigenkapital; Eigenmittelförderung.
Leitsatz:
Den Landesgesetzgebern ist es durch Bundesrecht nicht verwehrt, die Investi-
tionskosten der Plankrankenhäuser zur Wiederbeschaffung ihrer langfristig
nutzbaren Anlagegüter durch jährliche (Bau-)Pauschalen zu fördern (hier nach
dem Krankenhausgestaltungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen).
Bei der Umstellung einer bedarfsabhängigen Einzelförderung auf ein System
jährlicher (Bau-)Pauschalen ist es aus Gründen der Gleichbehandlung gerecht-
fertigt, die Krankenhäuser nach dem Grad ihrer Leistungsfähigkeit und der
Dringlichkeit ihres Investitionsbedarfs sukzessive in die neue Förderung aufzu-
nehmen.
Die zur Festlegung der Reihenfolge der Aufnahme in die Förderung im nord-
rhein-westfälischen Verordnungsrecht vorgesehene Förderkennziffer spiegelt
diese Kriterien in bundesrechtlich nicht zu beanstandender Weise wider.
Urteil des 3. Senats vom 30. August 2012 - BVerwG 3 C 17.11
I. VG Düsseldorf vom 05.02.2010 - Az.: VG 13 K 8814/08 -
II. OVG Münster
vom 10.02.2011 - Az.:OVG 13 A 648/10 -