Urteil des BVerwG, Az. 3 C 17.09

Bse, Firma, Labor, Rücknahme
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 17.09
VGH 9 BV 04.2401
Verkündet
am 28. Januar 2010
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. Januar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
Buchheister und Dr. Wysk
für Recht erkannt:
Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
28. April 2008 wird, soweit die Berufung hinsichtlich des
Hilfsantrages zurückgewiesen worden ist, und hinsichtlich
der Kostenentscheidung aufgehoben. Insoweit wird die
Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung
an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten über den Ausgleich von Vermögensnachteilen wegen
der Rücknahme von Genusstauglichkeitsbescheinigungen.
Mit Einführung der BSE-Pflichttests durch die BSE-Untersuchungsverordnung
vom 1. Dezember 2000 mussten Schlachtrinder im Alter von über 30 Monaten,
später bereits im Alter von über 24 Monaten, im Rahmen der amtlichen Fleisch-
untersuchung auf BSE untersucht werden. Für einen Teil der in den Schlacht-
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höfen der Klägerin, unter anderem in A., geschlachteten Rinder führte diese
Tests die Firma M. durch, der die Regierung von Niederbayern eine entspre-
chende Erlaubnis nach der Tierseuchenerreger-Verordnung für ihr Labor in P.
erteilt hatte. Ab Mitte des Jahres 2001 führte die Firma die Tests auch in einem
Zweitlabor in W. durch, für das keine gesonderte Erlaubnis vorlag. Aufgrund der
Testergebnisse erteilten die amtlichen Veterinäre der Beklagten der Klägerin
Tauglichkeitsbescheinigungen, mit denen die Genusstauglichkeit des Fleisches
bestätigt wurde.
Zwischen der Klägerin und der Firma M. bestanden nach den Feststellungen
des Berufungsgerichts seit dem Jahr 2000 vertragliche Beziehungen über die
Durchführung von BSE-Tests. Die Klägerin schlug der Beklagten im Dezember
2000 vor, ihre vertraglich gesicherten Kapazitäten für die amtlichen BSE-Tests
zu nutzen, worauf die Beklagte bei dem Landesuntersuchungsamt mit Schrei-
ben vom 12. Dezember 2000 beantragte, die Firma M. mit der Durchführung
der amtlichen Tests zu beauftragen. Außerdem ist festgestellt, dass die Kläge-
rin von der Nutzung des Labors in W. wusste und dass die praktische Abwick-
lung im Schlachthof, namentlich die Probenentnahme, die Zusammenstellung
der Testchargen, die Übergabe an die Mitarbeiter der Firma M. sowie die Ferti-
gung der Übergabeprotokolle durch Mitarbeiter der Klägerin erfolgte, während
die amtlichen Tierärzte die Aufsicht bei der Probenentnahme führten, die Test-
ergebnisse entgegennahmen und die Tauglichkeitsbescheinigungen erteilten.
Nachdem im Dezember 2001 bekannt wurde, dass das Labor in W. keine Zu-
lassung besaß, nahm die Beklagte auf Anweisung des Bayerischen Staatsmi-
nisteriums für Gesundheit, Ernährung und Verbraucherschutz unter dem
5. Februar 2002 die den Schlachthof A. betreffenden Tauglichkeitsbescheini-
gungen der insgesamt 38 428 in der Zeit von Juli bis 15. Dezember 2001 in
dem Labor in W. getesteten über 24 Monate alten Rinder zurück, untersagte
das weitere Inverkehrbringen des Fleisches und ordnete an, das bereits abge-
setzte Fleisch aus dem Verkehr zu nehmen. Zur Begründung machte sie im
Wesentlichen geltend, dass die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen we-
gen der fehlenden Zulassung des Labors fehlerhaft gewesen seien. Der hierge-
gen erhobene Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.
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Während des Klageverfahrens hat die Klägerin mit Schreiben vom 27. Novem-
ber 2003 gegenüber der Beklagten beantragt, den ihr durch die Rücknahme der
Tauglichkeitsbescheinigungen entstandenen und auf 7 807 413,29 € zzgl. Zin-
sen bezifferten Vermögensnachteil gemäß Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auszuglei-
chen. Die Beklagte hat eine Bescheidung dieses Antrags vor Klärung der
Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung abgelehnt.
Die auf Aufhebung des Bescheids vom 5. Februar 2002, hilfsweise auf Ver-
pflichtung der Beklagten zur Festsetzung des auszugleichenden Vermögens-
nachteils gerichtete Klage ist in den Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben. Das
Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Rück-
nahme der Tauglichkeitsbescheinigungen sei rechtmäßig. Die Bescheinigungen
seien fehlerhaft gewesen, weil sie sich auf Testungen in einem nicht zugelas-
senen Labor stützten. Der Hilfsantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Fest-
setzung des auszugleichenden Vermögensnachteils sei zulässig, aber unbe-
gründet. Das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der zurückgenommenen
Tauglichkeitsbescheinigungen sei nicht schutzwürdig. Dabei könne zu ihren
Gunsten unterstellt werden, dass sie keine positive Kenntnis von der fehlenden
Zulassung des Zweitlabors der Firma M. in W. gehabt habe. Ob ihr aufgrund
enger Geschäftsbeziehungen und eines Näheverhältnisses zu der Firma M.
grobe Fahrlässigkeit vorzuwerfen sei, könne offenbleiben. Die Klägerin habe
sich jedenfalls nicht mit guten Gründen auf die Rechtmäßigkeit der Verwal-
tungsakte verlassen dürfen; denn die Fehlerhaftigkeit der Tauglichkeitsbeschei-
nigungen falle auch in ihren Verantwortungsbereich. Zwar seien Fehler des be-
auftragten Labors dem für die amtlichen Tests zuständigen Hoheitsträger zure-
chenbar. Die Bestellung der Firma M. sei jedoch von der Klägerin initiiert und
mit Nachdruck gefordert worden. Sie habe einen objektiven Vorteil dadurch ge-
habt, ihre frei gewordenen, aber mit Fixkosten belasteten Testkapazitäten für
die Durchführung von Pflichttests einsetzen zu können. Die Klägerin sei Haupt-
auftraggeberin der Firma M. gewesen und habe deren Prüfkapazitäten nahezu
vollständig ausgeschöpft. Daraus folge unabhängig von einer wirtschaftlich und
rechtlich beherrschenden Stellung jedenfalls ein wirtschaftliches Eigeninteres-
se. Hieraus ergäben sich gesteigerte Ingerenzen für den von ihr empfohlenen
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Verwaltungshelfer. Außerdem hätten die Mitarbeiter der Klägerin im Schlachthof
die Zusammenarbeit mit der Firma M. bei der Abwicklung der BSE-Tests eigen-
ständig organisiert. Dabei könne als wahr unterstellt werden, dass der leitende
Amtstierarzt der Beklagten die Klägerin angewiesen habe, den Probenversand
an die Firma M. abzuwickeln. Die amtlichen Tierärzte der Beklagten hätten zwar
die Aufsicht geführt und die Testprotokolle entgegengenommen; alles Weitere
sei jedoch von den Mitarbeitern der Klägerin verantwortet worden. Sie habe
eine Schlüsselstellung innegehabt und als eine Art verwaltungsinternes Schar-
nier zwischen der Beklagten und der Firma M. fungiert. Dadurch habe sie sich
selbst im Verantwortungsraum der Verwaltung bewegt. Unklarheiten über die
Zuständigkeiten gingen angesichts der interessengeleiteten Einmischung der
Klägerin zu ihren Lasten. Dass sich auch die amtlichen Veterinäre in grob fahr-
lässiger Weise nicht um die erforderliche Zulassung des Labors der Firma M. in
W. gekümmert hätten, entlaste die Klägerin nicht. Ihre Mitverantwortung werde
zusätzlich dadurch untermauert, dass sie auch im Rahmen der freiwilligen BSE-
Tests verpflichtet gewesen sei, sich um die Zulassung dieses Labors zu küm-
mern. Sie habe der Genehmigungspflicht nach § 3 BSE-Untersuchungsverord-
nung unterlegen, der sie offensichtlich nicht nachgekommen sei.
Zur Begründung der Revision, die nur noch die mit dem Hilfsantrag begehrte
Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung eines auszugleichenden Vermö-
gensnachteils betrifft, macht die Klägerin eine Verletzung des Art. 48 Abs. 3
BayVwVfG geltend. Das Berufungsgericht habe ihren Anspruch unter Verken-
nung der Reichweite des durch die Vorschrift begründeten Vertrauensschutzes
verneint. Da ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG nicht
festgestellt sei, komme es darauf an, ob das Vertrauen unter Abwägung mit
dem öffentlichen Interesse schutzwürdig sei. Zu ihren Gunsten greife der Re-
gelvertrauenstatbestand bei Vermögensdispositionen. Sie habe das Fleisch in
Verkehr gebracht, die Gebühren für die amtliche Untersuchung gezahlt und die
Testkosten des Labors übernommen. Unabhängig davon sei ihr Vertrauen
schutzwürdig, weil die Verantwortung für die amtlichen BSE-Tests allein die
Beklagte trage. Nach den fleischhygienerechtlichen Vorschriften obliege die
Fleischuntersuchung den amtlichen Tierärzten. Private Untersuchungslabore
fungierten als deren Verwaltungshelfer. Die nicht ordnungsgemäße Durchfüh-
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rung der Tests stelle eine dem Hoheitsträger zuzurechnende Amtspflichtverlet-
zung gegenüber dem Schlachtbetrieb dar. Das schließe eine Abwägung nach
Verantwortungsbereichen, wie sie das Berufungsgericht vorgenommen habe,
von vornherein aus. Selbst wenn sie eine „Schlüsselstellung“ eingenommen
habe, könne dies die gesetzliche Aufgabenzuweisung nicht ändern. Die Beklag-
te habe aufgrund ihrer Überwachungsbefugnisse alle Vorgänge kontrollieren
können und müssen. Ein Eigeninteresse der Klägerin an den Tauglichkeitsbe-
scheinigungen könne kein Grund sein, ihr die Verantwortung für die Rechtmä-
ßigkeit der Amtshandlung aufzubürden. Eine Verantwortlichkeit ergebe sich
schließlich nicht daraus, dass sie freiwillige Tests in dem Labor in W. habe
durchführen lassen. Nach § 3 der BSE-Untersuchungsverordnung sei es Auf-
gabe der zuständigen Behörde, solche Tests auf Antrag zu genehmigen und die
Genehmigungsvoraussetzungen zu prüfen. Sie habe darauf vertrauen dürfen,
dass das Labor in W. über alle nötigen Genehmigungen verfüge, weil dort auch
amtliche Untersuchungen durchgeführt worden seien und weil die Beklagte mit
den freiwilligen Tests im Labor in W. einverstanden gewesen sei.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Ein Vertrauensschutz ergebe sich
nicht aus Vermögensdispositionen der Klägerin. Das Regelbeispiel des Art. 48
Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG gelte zwar auch für den Vertrauensschutz nach Ab-
satz 3 der Vorschrift; es dürfe jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Die ge-
setzliche Zuständigkeit der Beklagten sei insoweit unerheblich. Dass die
Rechtswidrigkeit eines zurückgenommenen Verwaltungsakts jedenfalls auch in
die Verantwortung der Behörde falle, sei vielmehr die Regel. Ob die Behörde
eine Amtspflichtverletzung begangen habe, wirke sich auf die gebotene Abwä-
gung somit nicht aus. Auf die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheinigun-
gen habe die Klägerin schon deshalb nicht vertrauen dürfen, weil sie die Prü-
fung der Zulassung des Labors in W. im Zuge der freiwilligen BSE-Tests
pflichtwidrig unterlassen habe.
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Auch der Beigeladene verteidigt das Berufungsurteil. Während es für die Amts-
haftung auf den formalrechtlichen Verantwortungsbereich der Behörde ankom-
me, entscheide über den Ausgleichsanspruch die Schutzwürdigkeit des Ver-
trauens, an der es auch bei einer Mitverantwortung der Behörde mangeln kön-
ne. Im Übrigen überwiege hier das öffentliche Interesse das Interesse der Klä-
gerin. Die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen setze Gemeinschafts-
recht durch und diene dem Schutz der Bevölkerung vor möglichen Krankheiten
durch infiziertes Fleisch sowie der Funktionsfähigkeit des Rindfleischmarktes.
Jedenfalls führe eine entsprechende Anwendung des § 254 BGB zu einer An-
spruchsreduzierung auf Null.
II
Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsurteil verstößt gegen Art. 48 Abs. 3
BayVwVfG, der mit § 48 Abs. 3 VwVfG übereinstimmt (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2
VwGO). Da die Sache nicht spruchreif ist, sondern weitere Feststellungen er-
fordert, ist sie zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Beru-
fungsgericht zurückzuverweisen.
Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist Art. 48 Abs. 3 Satz 1
BayVwVfG. Bei den zurückgenommenen Tauglichkeitsbescheinigungen handel-
te es sich um rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte im Sinne des § 48
Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG, die nicht im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG
einmalige oder laufende Geldleistungen oder teilbare Sachleistungen gewähr-
ten oder hierfür Voraussetzung waren, sondern die Verkehrsfähigkeit des
Schlachtfleisches bescheinigten. Wird ein solcher Verwaltungsakt zurückge-
nommen, so hat die Behörde dem Betroffenen gemäß § 48 Abs. 3 Satz 1
BayVwVfG auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser da-
durch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, so-
weit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwür-
dig ist. Auf Vertrauen kann sich der Betroffene aufgrund der Verweisung in
Art. 48 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG auf Abs. 2 Satz 3 der Vorschrift in den dort auf-
geführten Fällen nicht berufen.
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Hiernach gilt für die Reichweite des Vertrauensschutzes nach Art. 48 Abs. 3
BayVwVfG im Grunde nichts anderes als für den Vertrauensschutz nach Art. 48
Abs. 2 BayVwVfG: Soweit kein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3
BayVwVfG besteht und der Betroffene subjektiv auf den Bestand des Verwal-
tungsakts vertraut hat, kommt es für die objektive Schutzwürdigkeit des Ver-
trauens auf eine wertende Abwägung des öffentlichen Interesses mit den Be-
langen des Betroffenen an. Schutzwürdig ist grundsätzlich jeder, der sich mit
guten Gründen auf die Rechte aus der begünstigenden hoheitlichen Maßnahme
verlassen durfte, weil deren Fehlerhaftigkeit nicht in seinem Verantwortungsbe-
reich liegt. Ausschlaggebend für die Bestimmung der Verantwortungsbereiche
sind nicht allein formale Gesichtspunkte, sondern alle Umstände und Beson-
derheiten des einzelnen Falles (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 12. Juli 1972
- BVerwG 6 C 24.69 - BVerwGE 40, 212 <217> = Buchholz 232 § 87 BBG
Nr. 50 S. 55; Urteil vom 11. Februar 1982 - BVerwG 2 C 9.81 - Buchholz 232
§ 116a BBG Nr. 8; Beschluss vom 25. Juni 1986 - BVerwG 1 WB 166.84 -
BVerwGE 83, 195 <198 f.>). Bei der Würdigung der öffentlichen Interessen ist
freilich in Rechnung zu stellen, dass Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG einen Aus-
gleichsanspruch begründet, während Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG für die dort be-
zeichneten Geld- und Sachleistungsverwaltungsakte bereits die Rücknahme-
möglichkeit begrenzt.
1. Das Berufungsgericht hat zwar diese Grundsätze seiner Prüfung vorange-
stellt. Die von ihm bislang getroffenen tatsächlichen Feststellungen tragen aber
eine Verneinung der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nicht. Darin
liegt eine Verletzung des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG.
Da das Berufungsgericht keine Ausschlussgründe nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3
BayVwVfG festgestellt, sondern insbesondere eine grob fahrlässige Unkenntnis
der Klägerin von der Rechtswidrigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen aus-
drücklich offengelassen hat, kommt es darauf an, ob die Schutzwürdigkeit des
Vertrauens der Klägerin nach dem allgemeinen Abwägungsgebot des Art. 48
Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG entfällt. Dafür ist bislang nichts erkennbar.
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a) Bei der Abwägung ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin im Vertrauen auf
den Bestand der Tauglichkeitsbescheinigungen Vermögensdispositionen getrof-
fen hat, die nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig
gemacht werden können. In einem solchen Fall ist das Vertrauen in der Regel
schutzwürdig. Die in Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG zum Ausdruck kommende
Wertung gilt gleichermaßen für die nach Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG erfor-
derliche Abwägung; Letztere setzt gerade voraus, dass dem Betroffenen im
Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts ein Vermögensnachteil ent-
standen ist. Die irreversible Vermögensdisposition bildet ein Kriterium für die
Schutzwürdigkeit, das sich bei Geldleistungsverwaltungsakten und sonstigen
begünstigenden Verwaltungsakten nur in der Rechtsfolge, nicht aber in seiner
Bedeutung für die Abwägung unterscheidet. Es begründet eine Regel, die nur
durch besondere Umstände erschüttert werden kann.
Die Klägerin hat hier im Vertrauen auf den Bestand der Tauglichkeitsbescheini-
gungen Vermögensdispositionen getroffen, indem sie das Fleisch als zum
menschlichen Verzehr geeignet an ihre Abnehmer verkauft hat. Soweit diese
Vermarktung infolge des Bescheides vom 5. Februar 2002 überhaupt noch
rückgängig gemacht oder noch nicht ausgelieferte Ware zurückgehalten werden
konnte, hat sich die Klägerin möglichen Ersatzansprüchen ihrer Abnehmer aus-
gesetzt. In welcher Höhe aus der Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigun-
gen ein konkreter Vertrauensschaden der Klägerin resultiert, ist eine hier nicht
zu erörternde Frage der haftungsausfüllenden Kausalität. Für die Feststellung,
ob die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, Vermögensnachteile aus-
zugleichen, kommt es allein darauf an, dass die Vermarktung nicht oder nicht
ohne Weiteres rückgängig gemacht werden konnte und der Entzug der Genuss-
tauglichkeit des Fleisches für die Klägerin eine Verletzung ihrer vertraglichen
Lieferverpflichtungen gegenüber ihren Abnehmern bedeutete.
b) Außerdem ist hier zu berücksichtigen, dass der Fehler, der zur Rechtswidrig-
keit und Rücknahme der Verwaltungsakte geführt hat, in den alleinigen Verant-
wortungsbereich der Beklagten fällt. Weist das Gesetz einer bestimmten Be-
hörde die amtliche Fleischuntersuchung und damit die Entscheidung darüber
zu, ob das Fleisch für den menschlichen Verzehr geeignet ist, so hat diese Be-
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hörde für die Gesetzmäßigkeit der Untersuchung einzustehen; denn eine solche
Aufgabenübertragung begründet nicht nur eine formale Zuständigkeit, sondern
auch die Verantwortung des in die Pflicht genommenen Hoheitsträgers für die
ordnungsgemäße Erfüllung dieser Aufgabe. Er kann sich nicht damit entlasten,
lediglich „formalrechtlich“ zuständig gewesen zu sein, tatsächlich diese Verant-
wortung aber nicht oder nicht ausreichend wahrgenommen zu haben.
Die BSE-Pflichttests waren im fraglichen Zeitraum nach § 1 Abs. 1 der BSE-
Untersuchungsverordnung im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung
durchzuführen, die mit der Tauglichkeitserklärung nach § 10 des Fleischhygie-
negesetzes (FlHG) abschloss, wenn keine Beanstandungen vorlagen. Die
Fleischuntersuchung war nach § 22a Abs. 1 FlHG Aufgabe der zuständigen
Behörde und oblag dem amtlichen Tierarzt. Wer zuständige Behörde nach Lan-
desrecht war, hat das Berufungsgericht nicht ausdrücklich geprüft, aber ersicht-
lich eine Zuständigkeit der Beklagten angenommen. Das ist zutreffend (vgl.
Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygiene-
gesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Oktober 1998, BayGVBl
S. 876, in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a der Verordnung zur Aus-
führung des Fleischhygienegesetzes vom 8. Juli 2000, BayGVBl S. 500). Als für
die Durchführung der BSE-Tests verantwortliche Stelle trägt die Beklagte auch
die Verantwortung für Verwaltungshelfer, derer sie sich zur Aufgabenerfüllung
bedient. Die Beklagte trägt deshalb die Verantwortung für Mängel, die das La-
bor betreffen (vgl. BGH, Urteil vom 2. Februar 2006 - III ZR 131/05 - NVwZ
2006, 966; Beschluss vom 15. Februar 2007 - III ZR 137/06 - LMRR 2007, 2).
Ob die Firma M. auf Antrag der Beklagten mit der Durchführung der BSE-Tests
beauftragt worden ist, spielt dafür keine Rolle. Es reicht aus, dass die amtlichen
Tierärzte sich dieses Labors bedient haben, indem sie die dort ermittelten Test-
ergebnisse für die ihnen obliegende amtliche Fleischuntersuchung verwendet
haben.
c) Diese Umstände zwingen zwar nicht dazu, das Vertrauen der Klägerin unter
allen Umständen als schutzwürdig anzusehen. Es wäre insbesondere dann
nicht schutzwürdig, soweit ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3
BayVwVfG bestünde. Wenn aber solche Gründe - wie hier vom Berufungsge-
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richt unterstellt - nicht vorliegen, müssen mindestens vergleichbar gewichtige
Umstände benannt werden, um die Schutzwürdigkeit des Vertrauens zu vernei-
nen. Daran fehlt es bislang.
Ein wirtschaftliches Eigeninteresse der Klägerin an der reibungslosen Durchfüh-
rung der BSE-Pflichttests kann nicht dazu führen, sie für die ordnungsgemäße
Ausstattung des von der Beklagten genutzten Labors mit den nötigen behördli-
chen Erlaubnissen mitverantwortlich zu machen. Es liegt auf der Hand, dass ein
Fleischgewinnungsbetrieb im hohen Maße davon abhängig ist, dass die amtli-
che Fleischuntersuchung, für die er Gebühren zahlen muss, schnell und zuver-
lässig erfolgt, damit das Fleisch vom amtlichen Veterinär freigegeben und frisch
in den Verkehr gebracht werden kann. Das Angewiesensein auf behördliche
Erlaubnisse zur Entfaltung der unternehmerischen Aktivität begründet aber
noch keine Mitverantwortung für deren Rechtmäßigkeit.
Auch durch die Empfehlung der Firma M. gegenüber der Beklagten hat die Klä-
gerin keine Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheini-
gungen übernommen. Die Empfehlung begründet keine Rechtspflicht zu einer
Prüfung, ob das Labor alle Voraussetzungen für einen Einsatz als Verwaltungs-
helfer erfüllt. Diese Prüfung bleibt vielmehr Aufgabe der zuständigen Behörde.
Anders lägen die Dinge, wenn die Klägerin gegenüber der Beklagten ausdrück-
lich oder der Sache nach behauptet hätte, dass das Labor auch für die Zweig-
stelle in W. über die nötigen Erlaubnisse verfüge. Darin läge ein Verursa-
chungsbeitrag, der ebenso wie die durch Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG
erfassten Fälle die Schutzwürdigkeit des Vertrauens entfallen ließe. Dafür ge-
ben die bisherigen Feststellungen aber nichts her. Zum Zeitpunkt der Empfeh-
lung der Firma M. durch die Klägerin im Dezember 2000 lag vielmehr für den
seinerzeit alleinigen Standort des Labors in P. die erforderliche Erlaubnis nach
der Tierseuchenerreger-Verordnung unstreitig vor. Ob die Klägerin sich gegen-
über der Beklagten „mit Nachdruck“ für die Bestellung der Firma M. eingesetzt
hat, ändert deshalb nichts. Im Übrigen ging der Druck, der die Beklagte veran-
lasst haben mag, auf den Vorschlag einzugehen, weniger von der Klägerin als
vielmehr von den allgemeinen Umständen aus. Die Beklagte musste innerhalb
kürzester Zeit die Durchführung von BSE-Pflichttests organisieren, ohne dass
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im Freistaat Bayern ausreichende Testkapazitäten bei staatlichen Untersu-
chungsstellen zur Verfügung standen. Diese Umstände lassen sich aber
schlechterdings nicht dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuweisen.
Die vom Berufungsgericht angeführte Nähe der Klägerin zur Firma M. begrün-
det ebenfalls keine Mitverantwortung für die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeits-
bescheinigungen. Die Klägerin hatte sich vertraglich Testkapazitäten bei der
Firma M. zu einer Zeit gesichert, als noch keine BSE-Testpflicht bestand, und
dies durch begleitende Regelungen abgesichert, die später fortgeschrieben
wurden. Das genügt weder für sich noch in einer Gesamtschau der Umstände,
um die Klägerin dafür in die Verantwortung zu nehmen, dass das Mitte 2001
eröffnete Zweitlabor in W. über keine separate Erlaubnis verfügte. Vielmehr war
es offenbar sogar so, dass die Klägerin sich bei der Firma M. erkundigt hat, ob
für das Zweitlabor die notwendige Erlaubnis vorliege, und hierauf von deren
Geschäftsführerin die Antwort erhalten hat, dass bereits alles Erforderliche in
die Wege geleitet worden sei. Eine noch über eine solche Erkundigung hinaus-
gehende Verpflichtung, die Angaben der Firma M. gleichsam an Stelle der zu-
ständigen Behörde zu kontrollieren, lässt sich aus der vertraglichen Beziehung
nicht herleiten. Gleiches gilt für die Zahlungen der Klägerin an die Firma M. Es
entsprach seinerzeit im Freistaat Bayern, wie die Klägerin unter Hinweis auf
Rundschreiben des Bayerischen Landkreistages ausgeführt hat und im Übrigen
gerichtsbekannt ist, der Praxis, den Fleischgewinnungsbetrieben eine Direktab-
rechnung der BSE-Testkosten mit den Untersuchungslaboren zu ermöglichen,
weil man meinte, auf diese Weise Umsatzsteuer zu vermeiden. Ebenso uner-
giebig ist die vom Berufungsgericht angeführte Zusammenarbeit der Mitarbeiter
der Klägerin mit Bediensteten der Firma M. bei der praktischen Abwicklung der
BSE-Tests. Die Fehlerhaftigkeit der Tests resultierte nicht aus tatsächlichen
Umständen, die dem Einflussbereich der Mitarbeiter der Klägerin im Schlacht-
hof zugeordnet werden könnten (etwa falsche Etikettierung, falsche Lagerung
etc.). Es geht vielmehr um einen bezogen auf die Sphäre der Klägerin durchaus
entfernt liegenden Aspekt, nämlich um das Fehlen der behördlichen Zulassung
einer Zweigstelle des Labors, auf dessen Testergebnisse die amtlichen Veteri-
näre ihre Tauglichkeitsbescheinigungen stützten. Ein solcher Mangel lässt sich
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nicht dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuweisen, nur weil sie Ge-
schäftsbeziehungen mit der Laborfirma unterhalten hat.
Das Berufungsgericht sieht eine Mitverantwortung der Klägerin zusätzlich da-
durch begründet, dass sie im Rahmen freiwilliger BSE-Tests verpflichtet gewe-
sen sei, sich um die Zulassung des Labors in W. zu kümmern. Richtig ist, dass
die Genehmigung freiwilliger BSE-Tests nach § 3 BSE-Untersuchungs-
verordnung unter anderem die Untersuchung in einem anerkannten Labor er-
fordert. Die Prüfung der Voraussetzungen für die Erteilung einer beantragten
Genehmigung ist allerdings Sache der Behörde. Ein Vorwurf könnte die Kläge-
rin insoweit nur treffen, wenn sie in einem Antrag auf Genehmigung freiwilliger
BSE-Tests unzutreffende Angaben über die Zulassung des Labors gemacht
hätte. Dafür ist aber nichts ersichtlich; vielmehr hat sie offenbar überhaupt kei-
nen Antrag nach § 3 BSE-Untersuchungsverordnung gestellt. Soweit das Beru-
fungsgericht ihr auch diesen Umstand vorwirft und darin einen Grund für die
Fehlerhaftigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen erblickt, fehlt es an einem
hinreichenden Ursachenzusammenhang. Im Übrigen übersieht das Berufungs-
gericht, dass keine Pflicht bestand, überhaupt eine Genehmigung nach § 3
BSE-Untersuchungsverordnung zu beantragen. Die Vorschrift bietet lediglich
die Möglichkeit, sich die Einhaltung des Sicherheitsstandards der Pflichttests
auch für jüngere Schlachtrinder über eine behördliche Genehmigung bestätigen
zu lassen, um auch dieses Fleisch als BSE-getestet vermarkten zu können. Es
kommt deshalb nicht darauf an, dass die Klägerin unwidersprochen vorgetragen
hat, die Beklagte sei mit den freiwilligen Tests in W. einverstanden gewesen
und habe diese Kontrollen zugelassen.
2. Die Entscheidung erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl.
§ 144 Abs. 4 VwGO). Zwar hat das Berufungsgericht eine Schutzwürdigkeit ih-
res Vertrauens schon wegen einer Mitverantwortung der Klägerin verneint, oh-
ne noch in eine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse einzutreten. Dieses
Interesse kann aber das Interesse der Klägerin nicht überwiegen, wenn die Ver-
antwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein die Beklagte trifft
und zulasten der Klägerin weder ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2
Satz 3 BayVwVfG noch vergleichbar gewichtige Umstände vorliegen.
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Dem öffentlichen Interesse kommt nicht deshalb besonderes Gewicht zu, weil
die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen der Durchsetzung von Ge-
meinschaftsrecht und dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsgefahren
sowie der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Rindfleischmarktes die-
nen sollte. Das öffentliche Interesse im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1
BayVwVfG unterscheidet sich von dem Rücknahmeinteresse; es bezieht sich
nicht auf die Beseitigung des rechtswidrigen Verwaltungsakts als solche, son-
dern nur noch auf eine Vermeidung der Pflicht zum Nachteilsausgleich. Da be-
günstigende Verwaltungsakte, die nicht unter Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG fallen,
ohne Rücksicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte zurückgenommen werden
können, sich das öffentliche Rücknahmeinteresse also ohne Weiteres durchzu-
setzen vermag, ist dieses Interesse auf der Stufe des Nachteilsausgleichs nicht
mehr relevant. Der Konflikt zwischen Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeit ist
bereits zugunsten der Rechtmäßigkeit aufgelöst. Die Ausgleichsverpflichtung
bildet demgemäß das Äquivalent der freien Rücknehmbarkeit (BTDrucks 7/910
S. 71). Dem Interesse des Betroffenen an einer Kompensation des Vertrauens-
schadens kann nur das öffentliche Interesse entgegengehalten werden, die
Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände ohne Ausgleich des Vertrauens-
schadens herbeiführen zu können (zutreffend H. Maurer, in: FS Boorberg,
1977, S. 245 f.; Meyer, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 48 Rn. 117;
a.A. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 48 Rn. 192). Die-
ses fiskalische Interesse vermag das Vertrauen der Klägerin nicht zu überwie-
gen. Da die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein
in der Sphäre der Beklagten liegt und die Klägerin sich nach den bisherigen
tatsächlichen Feststellungen auf die Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens berufen
kann, ist kein Grund ersichtlich, warum sie die Rücknahme der Tauglichkeitsbe-
scheinigungen ohne Kompensation hinzunehmen hätte.
3. Die Sache ist nicht entscheidungsreif. Das Berufungsgericht hat aus einem
komplexen Sachverhalt bislang nur einzelne tatsächliche Feststellungen getrof-
fen, die nicht ausreichen, um eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Kläge-
rin zu verneinen, andererseits aber auch nicht den eindeutigen Schluss zulas-
sen, dass keine weiteren Gründe für eine fehlende Schutzwürdigkeit in Betracht
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kommen. Da der Senat selbst keine zusätzlichen tatsächlichen Feststellungen
treffen kann, ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.
Bei der weiteren Prüfung wird das Berufungsgericht zu berücksichtigen haben,
dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nur dann entfällt, wenn
Umstände feststellbar sind, die einen Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2
Satz 3 BayVwVfG erfüllen oder das gleiche Gewicht haben. Nach Lage des Fal-
les kommt insoweit nur ein Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG entsprechen-
der Verursachungsbeitrag oder eine - vom Berufungsgericht ausdrücklich of-
fengelassene - grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin in Betracht. Eine sol-
che grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Ausstattung des Zweitlabors
der Firma M. mit der nötigen behördlichen Erlaubnis kann der Klägerin aber nur
angelastet werden, wenn ihr aufgrund konkret benennbarer und ihr zurechenba-
rer Umstände eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblag, die sie in un-
gewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hat.
Sollte sich danach ergeben, dass das Vertrauen der Klägerin schutzwürdig ist,
bleibt für eine von den Beteiligten erörterte Anspruchsminderung nach dem
Rechtsgedanken des Mitverschuldens auf der Ebene der Haftungsbegründung
kein Raum. Anwendbar ist der Rechtsgedanke des Mitverschuldens auf dem
Grunde nach bestehende Ausgleichsansprüche, bei denen der Betroffene ge-
botene und zumutbare Schritte zur Schadensminderung unterlassen hat (vgl. zu
einem solchen Fall etwa Beschluss vom 1. Februar 2007 - BVerwG 4 B 1.07 -
juris). Eine Mitverantwortung beider Seiten für die Rechtswidrigkeit des Verwal-
tungsakts kann aber nicht dazu führen, dass ein Ausgleichsanspruch nur teil-
weise entsteht. Das folgt zwar nicht schon daraus, dass Vertrauen nicht teilbar
ist; denn es geht nicht um das Vertrauen selbst, sondern um dessen Schutz-
würdigkeit. Dafür kommt es auf eine Abwägung zwischen zwei widerstreitenden
Interessen an, die nur zu einem eindeutigen Ergebnis führen kann. Entweder
wiegt die eine oder die andere Seite schwerer; eine Zwischenlösung im Sinne
eines teilweisen Überwiegens ist nicht denkbar. Die Abwägung muss begriffs-
notwendig in eine Vorrangentscheidung münden. Davon ist der Senat bereits in
seinem Urteil vom 14. August 1986 (BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357
<364> = Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 66 S. 138) ausgegangen. Dort hat er
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angenommen, dass auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauens-
schutz besteht, wenn die Ursache des Fehlers in seinen Verantwortungsbereich
fällt und die Behörde eine Mitverantwortung trägt. Umgekehrt entfällt oder min-
dert sich der Vertrauensschutz nicht, wenn der Begünstigte eine lediglich unter-
geordnete Mitverantwortung trägt. Insoweit unterscheidet sich die Bestimmung
des schutzwürdigen Vertrauens nach § 48 VwVfG von den Umständen, die bei
einem Folgenbeseitigungsanspruch die Berücksichtigung eines Mitverschul-
dens des Anspruchsberechtigten ermöglichen (dazu Urteil vom 14. April 1989
- BVerwG 4 C 34.88 - BVerwGE 82, 24 = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 199).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass Art. 48 Abs. 3 Satz 1
BayVwVfG einen Ausgleichsanspruch gewährt, „soweit“ das Vertrauen schutz-
würdig ist. Damit ist ebenso wie mit derselben Formulierung in Absatz 2 der
Vorschrift gemeint, dass bei sachlich oder zeitlich teilbaren Leistungen Vertrau-
en nur teilweise entstehen oder nur teilweise schutzwürdig sein kann, etwa weil
nur ein Teil der Leistung bereits verbraucht ist oder nur für einen bestimmten
Leistungszeitraum keine Kenntnis von der Rechtswidrigkeit bestand (vgl.
BTDrucks 7/910 S. 70). Für die hier in Rede stehenden Verwaltungsakte trifft
das aber nicht zu.
Kley
Liebler
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Buchheister
Dr. Wysk
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Verwaltungsverfahrensrecht
Fachpresse: ja
Lebensmittelrecht
Rechtsquelle:
BayVwVfG Art. 48 Abs. 3
Stichworte:
Genusstauglichkeitsbescheinigung; Rindfleisch; Schlachttieruntersuchung;
BSE-Test; Labor; Zulassung; Rücknahme; Vermögensnachteil; Ausgleich; Ver-
trauensschutz; Abwägung; Bestandsinteresse; Rücknahmeinteresse; fiskali-
sches Interesse; Vermögensdisposition; Verantwortungsbereich der Behörde;
amtlicher Tierarzt; Mitverschulden.
Leitsatz:
Eine gesetzliche Aufgabenübertragung auf einen Hoheitsträger begründet nicht
nur dessen formale Zuständigkeit, sondern seine Verantwortung für eine ord-
nungsgemäße Erfüllung der Aufgabe.
Bei dem mit dem Vertrauen des Betroffenen auf den Bestand des Verwaltungs-
akts abzuwägenden öffentlichen Interesse im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1
BayVwVfG handelt es sich nicht um das Rücknahmeinteresse, sondern um das
fiskalische Interesse, den Verwaltungsakt ohne Verpflichtung zum Nachteils-
ausgleich zurücknehmen zu dürfen.
Eine lediglich untergeordnete Mitverantwortung des Betroffenen für die Rechts-
widrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsakts führt nicht zu einer Minde-
rung des Anspruchs aus Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auf Ausgleich des Vermö-
gensnachteils.
Urteil des 3. Senats vom 28. Januar 2010 - BVerwG 3 C 17.09
I. VG Ansbach
vom 17.05.2004 - Az.: VG AN 16 K 02.00454 -
II. VGH München vom 28.04.2008 - Az.: VGH 9 BV 04.2401 -