Urteil des BVerwG vom 24.09.2009, 3 C 17.08

Aktenzeichen: 3 C 17.08

Verordnung, Betriebsinhaber, Schlachtung, Produktion

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 17.08 VGH 19 BV 07.3002 Verkündet am 24. September 2009 Bärhold als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. September 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette, Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert und Buchheister

für Recht erkannt:

Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2008 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Die Kläger sind Landwirte. Sie begehren die Festsetzung eines höheren Referenzbetrages zur Ermittlung ihrer Betriebsprämie im Jahr 2005 aufgrund von

Investitionen.

2Sie beantragten am 11. Mai 2005 die Festsetzung der Zahlungsansprüche im

Rahmen der Betriebsprämie auf der Grundlage der im Flächen- und Nutzungsnachweis angegebenen Flächen. Gleichzeitig beantragten sie als Betriebsinhaber in besonderer Lage die Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller

Beträge (BIB) aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen sowie die

Zuweisung eines BIB-Anteils für die Extensivierungsprämie Rinder, weil sie investiert hätten, um die Produktionskapazität von 42 auf 85 Mutterkühe und

56 Färsen und von 30 auf 70 männliche Rinder zu erhöhen. Die Baumaßnahmen zur Stallerweiterung gingen auf einen Betriebsverbesserungsplan von

1996 zurück und seien im Jahre 2003 abgeschlossen worden.

3Das Amt für Landwirtschaft und Forsten Kaufbeuren setzte mit Bescheid vom

16. Februar 2006 die Zahlungsansprüche der Kläger zur Beantragung von EG-

Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämie fest, lehnte aber die Zuweisung betriebsindividueller Beträge als Betriebsinhaber in besonderer Lage aufgrund

betrieblicher Investitionen ab, weil die zusätzlichen Beträge die gesetzlichen

Mindestwerte nicht erreichten. Den Widerspruch der Kläger wies die Staatliche

Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten mit Widerspruchsbescheid vom 24. August 2006 zurück. Die Zuteilung von Zahlungsansprüchen wegen Investitionen zur Erweiterung des Viehbestandes setze voraus, dass der zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 mindestens

zu 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sei. Bei einer geplanten Erhöhung

des Viehbestandes von 70 auf 136,1 Mutterkühe und von 30 auf 70 männliche

Rinder hätten deshalb im Betrieb der Kläger am 31. Dezember 2004 mindestens 103 Mutterkühe und 50 männliche Rinder vorhanden sein müssen; tatsächlich seien aber nur 66 Mutterkühe und 31 männliche Rinder vorhanden

gewesen. Hinzu komme, dass mit den Investitionen eine Erweiterung des Bestandes an männlichen Rindern nach dem Investitionsplan nicht beabsichtigt

gewesen sei.

4Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger vorgetragen, sie hätten im Vertrauen auf den Fortbestand der alten sektoralen Prämienregelungen 309 040

in Gebäude und 151 725 in den Zukauf von Flächen investiert. Ställe dienten

immer zugleich der Nachzucht männlicher wie weiblicher Rinder; auch dem Amt

für Landwirtschaft Kaufbeuren sei bekannt gewesen, dass der - fortgeschriebene - Investitionsplan auch die Erweiterung des männlichen Rinderbestandes

vorgesehen habe. Im Durchschnitt des Jahres 2004 hätten sie 130 Kühe einschließlich prämienberechtigter Färsen und 71 männliche Rinder gehalten.

Wegen des Auslaufens der Schlachtprämie hätten sie ihren Viehbestand gegen

Ende des Jahres bis auf die Anzahl von Rindern vermindert, die von den Kreditgebern verlangt worden sei. Mit der Einführung der Stichtagsregelung durch

die Betriebsprämiendurchführungsverordnung, die erst am 9. Dezember 2004

verkündet wurde, hätten sie nicht rechnen können, zumal vergleichbare Bestimmungen in den europäischen Nachbarländern fehlten.

5Mit Urteil vom 25. September 2007 hat das Bayerische Verwaltungsgericht

Augsburg den Beklagten verpflichtet, den Klägern zusätzliche betriebsindividuelle Beträge aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen unter

Zugrundelegung der von den Klägern geschaffenen zusätzlichen Produktionskapazitäten bei Mutterkühen und männlichen Rindern zuzuweisen, und dessen

Bescheide aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen. Die Berufung des Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 6. Mai

2008 zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es im Wesentlichen übereinstimmend: Die gesetzliche Bestimmung, dass der zusätzliche Viehbestand „bis zum

31. Dezember 2004“ mindestens zu 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein

müsse, sei dahin auszulegen, dass er bis zum 31. Dezember 2004 mindestens

einmal im Betrieb vorhanden sein oder gewesen sein müsse, nicht aber gerade

an diesem Tage. Andernfalls hätte der Verordnungsgeber anordnen müssen,

dass der zusätzliche Viehbestand „am“ 31. Dezember 2004 vorhanden sein

müsse. Dass in einer Nachbarvorschrift vorausgesetzt werde, dass zusätzliche

Produktionskapazitäten „bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 mindestens

einmal“ in Höhe von 50 vom Hundert genutzt worden seien, schließe die Annahme nicht aus, dass beide Bestimmungen trotz der Wortlautabweichung inhaltsgleich seien. Ein Grund für eine Verschiedenbehandlung der beiden Fallgruppen lasse sich auch nicht erkennen. Gegen eine strenge Stichtagsregelung

sprächen aber vor allem Sinn und Zweck der Regelung sowie verfassungsrechtliche Gründe. Die Regelung bezwecke den Nachweis der Ernsthaftigkeit

einer getätigten Investition. Dies werde bei beiden Auslegungen erreicht. Die

Auslegung als strenge Stichtagsregelung führe aber für die betroffenen Landwirte zusätzlich zu dem Zwang, einen Viehbestand über das Jahresende 2004

hinaus zu halten und damit darauf zu verzichten, die Ende 2004 auslaufende

Möglichkeit, Schlachtprämien zu beantragen, noch auszunutzen. Ein derart

unwirtschaftliches Verhalten habe der Verordnungsgeber nicht fördern wollen.

Es sei auch sehr fraglich, ob die mit einer Stichtagsregelung verbundene Ungleichbehandlung auf diesem Hintergrund hinlänglich gerechtfertigt wäre. Hinzu

komme, dass die Stichtagsregelung erst am 10. Dezember 2004 in Kraft getreten sei, also zu einem Zeitpunkt, zu dem die betroffenen Landwirte die Entscheidung, ihren Viehbestand zu reduzieren, kaum mehr aus eigener Nachzucht hätten revidieren können.

6Zur Begründung seiner Revision bringt der Beklagte vor: Die Vorschrift sei eine

Stichtagsregelung, wie sich aus Wortlaut, Systematik und ihrem Zweck ergebe

und zudem im Gesetzgebungsverfahren betont worden sei. Es solle sichergestellt werden, dass die eigene Nachzucht nicht alsbald verkauft, sondern zur

Aufstockung des Tierbestandes genutzt werde. Dieses Ziel laufe auch nicht der

wirtschaftlichen Vernunft zuwider. Ein Zwang, vor Ende 2004 noch möglichst

viele Tiere schlachten zu lassen, habe nicht bestanden. Zum einen sei die

Zucht von Schlachtrindern trotz des Auslaufens der bisherigen Schlachtprämie

auch im Jahre 2005 noch gewinnbringend gewesen. Zum anderen sei die Gewährung der Schlachtprämie bis Ende Februar 2005 verlängert worden.

7Die Kläger verteidigen die Entscheidungen der Vorinstanzen.

8Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt die Revision.

II

9Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht 137

Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

101. Der Entscheidung des Rechtsstreits sind die Vorschriften zugrunde zu legen,

die sich für das Antragsjahr 2005 Geltung beilegen.

11Maßgeblich ist demnach § 15 der Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPräm-

DurchfV) vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3204) in der Fassung der Ersten

Änderungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl I S. 1213). Die Betriebsprämiendurchführungsverordnung beruht formell auf § 8 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen

(MOG) vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) in der Fassung des Art. 4

des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom

21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) und fügt sich inhaltlich in die Regelungen des

Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) in

der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861;

vgl. die Neubekanntmachung vom 26. Juli 2004, BGBl I S. 1868) ein.

12Mit § 15 BetrPrämDurchfV wurde Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der

Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung (ABl EG Nr. L 141 S. 1) in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABl EG Nr. L 63 S.

17) umgesetzt. Diese Verordnung dient der Durchführung der Verordnung (EG)

Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln

für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit

bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe usw.

(ABl EG Nr. L 270 S. 1) in der Fassung der Änderungsverordnung (EG)

Nr. 864/2004 des Rates vom 29. April 2004 (ABl EG Nr. L 206 S. 20).

132. Nach Art. 33 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates können

Betriebsinhaber unter bestimmten Voraussetzungen die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen. Anhang VI führt diejenigen (sektoralen) Direktzahlungen auf, die von der Betriebsprämienregelung erfasst und abgelöst werden

sollen; hierzu zählen auch verschiedene Prämien nach der Verordnung (EG)

Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl EG Nr. L 160 S. 21). Die Betriebsprämie wird auf der

Grundlage eines Referenzbetrages ermittelt, der nach Art. 37 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Grundsatz dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen entspricht, die der Betriebsinhaber im Rahmen der

Stützungsregelungen nach Anhang VI in den Jahren 2000, 2001 und 2002 bezogen hat.

14Die Referenzbeträge werden nach Art. 42 Abs. 1 der Verordnung (EG)

Nr. 1782/2003 linear um höchstens 3 % gekürzt, um eine nationale Reserve zu

bilden. Diese soll nach Art. 42 Abs. 4 der Verordnung unter anderem dazu verwendet werden, um Referenzbeträge für Betriebsinhaber festzulegen, die sich

in einer besonderen Lage befinden. In Art. 21 der Verordnung (EG)

Nr. 795/2004 hat die Kommission hierzu bestimmt, dass derartige Zahlungsansprüche ein Betriebsinhaber erhält, der bis spätestens 15. Mai 2004 gemäß im

Einzelnen festgelegter weiterer Voraussetzungen in Produktionskapazitäten investiert oder Flächen gekauft hat.

15In Deutschland wird der Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie gemäß § 5 BetrPrämDurchfG für jeden Betriebsinhaber aus einem betriebsindividuellen Betrag (BIB) und einem flächenbezogenen Betrag (FBB) festgesetzt. In

den betriebsindividuellen Betrag fließen für das Jahr 2005 Beträge der in § 5

Abs. 2 BetrPrämDurchfG genannten Direktzahlungen ein, darunter nach Nr. 1

auch für die Produktion von Rindfleisch mit den Direktzahlungen Sonderprämie

für männliche Rinder, Mutterkuhprämie einschließlich der Zahlungen für Färsen,

Schlachtprämie für Kälber sowie Extensivierungsprämie in bestimmter Höhe.

Gemäß § 5 Abs. 6 BetrPrämDurchfG erfolgt eine Änderung in der Festsetzung

eines Referenzbetrages ausschließlich zugunsten oder zulasten der nationalen

Reserve.

16Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfV wird in Fällen zu berücksichtigender Investitionen im Sinne des Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 bei

der Ermittlung des Referenzbetrages der betriebsindividuelle Betrag entsprechend § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 3 BetrPrämDurchfG auf der Grundlage der durch die

Investition bis zum Ablauf der Antragsfrist nachgewiesenen zusätzlichen

Produktionskapazität berechnet. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV

werden Erhöhungen des betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung des

Referenzbetrages nur berücksichtigt, wenn die Investition unmittelbar zu einer

Erhöhung der Produktionskapazität und zu einer gewissen Mindesterhöhung

des Referenzbetrages führt. Gemäß § 15 Abs. 4 Satz 1 BetrPrämDurchfV muss

der Betriebsinhaber nachweisen, dass mit der Durchführung des Plans oder

Programms, in dem die Investition vorgesehen ist, spätestens am 15. Mai 2004

begonnen worden ist. Hierzu müssen gemäß Satz 2 die vorgesehenen Verträge

einschließlich der Verträge über erforderliche Viehzukäufe bis zu diesem Zeit-

punkt zu 50 vom Hundert oder mindestens zu 20 000 geschlossen und

gemäß Satz 3 bis zum 15. Mai 2005 in mindestens diesem Umfang erfüllt sein.

Ist darüber hinaus im Rahmen der Gesamtinvestition die Erweiterung des

Viehbestandes aus eigener Nachzucht vorgesehen, so muss dieser zusätzliche

Viehbestand gemäß § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV bis zum 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein.

173. § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist dahin auszulegen, dass der im Investitionsplan vorgesehene zusätzliche Viehbestand aus eigener Nachzucht am

31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein muss. Die Vorschrift enthält in diesem Sinne eine Stichtagsregelung. Die Auffassung des Berufungsgerichts, es genüge, wenn die geforderte

Anzahl zusätzlicher Tiere vor dem 1. Januar 2005 wenigstens einmal im Betrieb

vorhanden gewesen ist, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

18Schon der Wortlaut spricht für die Annahme einer Stichtagsregelung. § 15

Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV verlangt, dass die zusätzlichen Tiere bis zum

31. Dezember 2004 vorhanden sein müssen, nicht dass sie bis zu diesem Zeitpunkt einmal im Betrieb vorhanden gewesen sein müssen. Die Wahl des Präsens ist eindeutig. Diese Eindeutigkeit geht nicht dadurch wieder verloren, dass

die zusätzlichen Tiere nach dem Wortlaut „bis zum“ - statt „am“ - 31. Dezember

2004 im Betrieb vorhanden sein müssen. Die Wendung „bis zum“ ist dem Umstand geschuldet, dass die Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht nicht plötzlich geschieht, sondern sich als länger andauernder Vorgang

darstellt.

19Der Verordnungsgeber hat auch bewusst eine Stichtagsregelung getroffen. Die

Vorschrift wurde - seinerzeit als § 15 Abs. 4 Satz 2 - auf Verlangen des Bundesrates in die ursprüngliche Verordnungsfassung eingefügt. Zur Begründung

hat der Bundesrat ausgeführt, im Falle der Erweiterung des Viehbestandes aus

eigener Nachzucht könne die Ernsthaftigkeit der Investition dadurch nachgewiesen werden, dass der erweiterte Viehbestand „zum Stichtag 31. Dezember

2004“ mindestens in der in Satz 2 festgelegten Höhe im Betrieb vorhanden sei

(BRDrucks 728/04 S. 4). Damit sollte der Vorschlag der Bundes-

regierung für den Fall der Erweiterung aus eigener Nachzucht ergänzt werden.

Für den anderen Fall der Erweiterung des Viehbestandes im Wege des Zukaufs

hatte bereits der Entwurf der Bundesregierung eine ausdrücklich als solche

bezeichnete Stichtagsregelung vorgesehen. § 15 Abs. 4 Satz 1 der Entwurfsfassung, der § 15 Abs. 4 Satz 1 bis 3 BetrPrämDurchfV der im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblichen Fassung entspricht, hatte vorgesehen, dass der

Betriebsinhaber nachweisen müsse, die im Investitionsplan vorgesehenen

Kaufverträge bis zum 15. Mai 2004 in einem bestimmten Umfang abgeschlossen und bis zum 15. Mai 2005 in diesem Umfang auch vollzogen zu haben.

Bereits damals hatte Einigkeit bestanden, dass das auch vorgesehene Verträge

über Viehzukäufe einschließen sollte (vgl. BRDrucks 728/04 S. 4),

wie dies § 15 Abs. 4 Satz 2 BetrPrämDurchfV in der Fassung der im vorliegenden Rechtsstreit anwendbaren Ersten Änderungsverordnung dann klarstellte.

Auch für die beiden Termine des 15. Mai 2004 und des 15. Mai 2005 hatte es in

der Entwurfsbegründung geheißen, maßgeblicher Anknüpfungspunkt für den

Vertrauensschutz sei die bis zu einem „Stichtag“ realisierte Investition

(BRDrucks 728/04 S. 30).

20§ 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV unterscheidet sich damit von § 15 Abs. 5a

Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV. Dort ist bestimmt, dass - zusätzlich zu den in

den vorangehenden Absätzen genannten Anforderungen - Investitionen in Produktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder oder zur Mast von Kälbern,

die in der Zeit vom 1. Januar bis zum Ablauf des 15. Mai 2004 fertig gestellt

worden sind, im Regelfalle nur berücksichtigt werden, wenn die zusätzlichen

Produktionskapazitäten „bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 mindestens

einmal“ in Höhe von 50 vom Hundert für die Produktion von männlichen Rindern oder Kälbern „genutzt worden sind“. Die Wahl des Perfekts und der Zusatz

„mindestens einmal“ belegen, dass eine Nutzung während des zurückliegenden

Jahres 2004 genügt. Der Unterschied zu § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV

findet seinen Grund in der Verschiedenheit des jeweiligen Regelungszusammenhanges. § 15 Abs. 2 bis 4a und damit auch § 15 Abs. 4 BetrPräm-

DurchfV betrifft die Vermehrung der sächlichen Produktionskapazitäten. In den

nachfolgenden Bestimmungen des § 15 Abs. 5 bis 7a BetrPrämDurchfV wird

zusätzlich für Sektoren, für die Direktzahlungen nur aufgrund eines entspre-

chenden Prämienrechts oder Anbauvertrages gewährt werden, festgelegt, dass

solche Rechte für die geplante Produktionserweiterung im Betrieb grundsätzlich

bis zum 15. Mai 2004 auch vorhanden sein müssen. Ohne den Erwerb dieser

Rechte wären die Investitionen für Direktzahlungen nicht einsetzbar (vgl.

BRDrucks 728/04 S. 30). So werden Investitionen in die Produktionskapazitäten

der Mutterkuhhaltung - selbst wenn die Zahl der Stallplätze und der Tiere erhöht

wurde - nur berücksichtigt, wenn bis zum 15. Mai 2004 die der zusätzlichen

Produktionskapazität entsprechenden Prämienansprüche erworben worden

sind 15 Abs. 5 BetrPrämDurchfV; vgl. Art. 7 der Verordnung

Nr. 1254/1999). Bei männlichen Rindern oder Kälbermast muss deshalb nicht

nur der Viehbestand erhöht worden sein 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV), vielmehr müssen für diesen zusätzlichen Tierbestand auch Sonderprämien für

männliche Rinder gewährt worden sein, oder der zusätzliche Tierbestand muss

zur Produktion von Kälbern geführt haben, für deren Schlachtung Prämien gezahlt wurden 15 Abs. 5a Satz 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV; vgl. Art. 4, Art. 11

Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1254/1999). Nur für den Sonderfall,

dass die Investitionen vor Beginn des Jahres 2004 noch nicht abgeschlossen

waren, soll genügen, dass die zusätzlichen Produktionskapazitäten während

des Jahres 2004 zu wenigstens 50 vom Hundert für die Produktion von männlichen Rindern oder Kälbern genutzt (und hierfür Prämien gezahlt) worden sind.

214. Verfassungsrecht zwingt nicht zu einer anderen Auslegung.

22a) Das Berufungsgericht meint, eine Stichtagsregelung sei mit dem allgemeinen

Gleichheitssatz nicht vereinbar, weil sie vom Normzweck nicht geboten sei. Für

den Normzweck, die Ernsthaftigkeit der ins Werk gesetzten Investition zu belegen, genüge der Nachweis, dass die geplante Erweiterung des Viehbestandes

zu irgendeinem Zeitpunkt vor dem 1. Januar 2005 einmal zu 50 vom Hundert

realisiert worden sei. Darüber hinaus zu verlangen, dass der erweiterte Viehbestand auch noch am 31. Dezember 2004 vorhanden sei, diene dem ganz anderen Zweck, den Betriebsinhaber daran zu hindern, noch im Jahr 2004 möglichst

viele Schlachtprämien zu erzielen; das sei vom Normzweck eines Ernsthaftigkeitsnachweises nicht geboten und verlange angesichts des Auslaufens der

Schlachtprämie zudem ein unwirtschaftliches Verhalten.

23Dem kann nicht gefolgt werden. Richtig ist der rechtliche Ausgangspunkt, wonach durch eine Stichtagsregelung entstehende Härten nur hingenommen werden müssen, wenn die Einführung eines Stichtages notwendig und die Wahl

des Zeitpunkts, orientiert am gegebenen Sachverhalt, sachlich vertretbar ist

(BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 1 BvR 564/84 u.a. - BVerfGE 75, 78

<106>). Allerdings steht dem Normgeber insofern ein weiter Einschätzungsspielraum zu; das Gericht ist auf die Prüfung beschränkt, ob er seinen Spielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (BVerfG, Beschlüsse vom 15. Oktober 1996 - 1

BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 <89> und vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 -

BVerfGE 118, 79 <107 f.>; BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - BVerwG 5 C

10.05 - BVerwGE 126, 33 66> = Buchholz 451.55 Subventionsrecht

Nr. 108). Dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspielraum im vorliegenden Falle sachwidrig genutzt hätte, lässt sich nicht feststellen.

24Mit dem Jahr 2005 wurden die bislang produktionsbezogenen Stützungszahlungen auf eine einheitliche Stützungszahlung für jeden landwirtschaftlichen

Betrieb - die sog. Betriebsprämie - umgestellt. Der Betrieb erhält seither Zahlungsansprüche je Hektar Betriebsfläche, die zunächst auf der Grundlage der

dem Betrieb bislang zustehenden Direktzahlungen ermittelt wurden, während

der Jahre 2009 bis 2013 aber innerhalb einer Region einander angeglichen

werden sollen (vgl. § 6 BetrPrämDurchfG; vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss

vom 14. Oktober 2008 - 1 BvF 4/05 - DVBl 2009, 178). Im Rahmen dieses Systems wurde die Betriebsprämie für das Jahr 2005 deshalb teilweise auf der

Grundlage der dem Betrieb im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 gewährten

produktionsbezogenen Direktzahlungen (sog. betriebsindividueller Betrag) berechnet (vgl. § 5 Abs. 1 und 2 BetrPrämDurchfG). Den dem Betrieb in diesen

Jahren tatsächlich gewährten Direktzahlungen wurden diejenigen Direktzahlungen im Wesentlichen gleichgestellt, die der Betrieb aufgrund von Investitionen

zur Ausweitung seiner Produktionskapazitäten erlangt hätte, wäre das bisherige

System produktionsbezogener Stützungszahlungen nach 2004 fortgeführt worden. Diese Vergünstigung dient dem Vertrauensschutz. Es ist sachgerecht, sie

an den Nachweis zu knüpfen, dass die fragliche Investition auch ins Werk gesetzt wurde, indem sie bis zu einem bestimmten Stichtag tatsächlich zu einer

Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes geführt hat. Ebenso ist

sachgerecht, zusätzlich den Nachweis zu verlangen, dass die Erhöhung der

Produktionskapazitäten auch zu erhöhten Stützungszahlungen in bestimmten

Produktionssektoren hätte führen können (vgl. Beschluss vom 8. September

2008 - BVerwG 3 B 52.08 - Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 7).

25Es sprach auch nichts dagegen, im Rahmen des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPräm-

DurchfV hierfür den 31. Dezember 2004 festzulegen. Die Vorschrift steht im

Regelungszusammenhang des § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV. Diese Bestimmung regelt, bis zu welchem Zeitpunkt geplante Investitionen tatsächlich zu

einer Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes geführt haben müssen. Geplante Liefer-, Pacht-, Kauf- oder Leistungsverträge müssen bis zum 15.

Mai 2004 in einem Umfang von mindestens 50 vom Hundert oder von mindestens 20 000 abgeschlossen und bis zum 15. Mai 2005 in diesem Umfang

auch erfüllt sein. Hierzu gehören auch die geplanten Verträge über die erforderlichen Viehzukäufe. Das ist dahin zu verstehen, dass auch eine geplante Erhöhung des Viehbestandes durch Zukauf bis zum 15. Mai 2004 in Höhe von

50 vom Hundert eingeleitet und bis zum 15. Mai 2005 realisiert worden sein

muss; insofern findet eine Verrechnung mit anderen Punkten des Investitionsplanes nicht statt. Müssen aber geplante Kaufverträge über neue Tiere wenigstens zur Hälfte bis zum 15. Mai 2004 geschlossen und innerhalb des nachfolgenden Jahres auch vollzogen sein, so ist es keinesfalls sachwidrig, dass eine

geplante Erhöhung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht bis zum 31. Dezember 2004 wenigstens zur Hälfte erfolgt sein muss.

26Vor allem ist nicht sachwidrig, dass der Verordnungsgeber den Vertrauensschutz versagt, wenn ein einmal bereits erhöhter Viehbestand vor dem 31. Dezember 2004 wieder unter die 50-vom-Hundert-Grenze reduziert worden ist. In

diesen Fällen liegt eine auf Dauer berechnete Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes nicht vor. Hiergegen können die Kläger nicht auf die üblichen Schwankungen im Tierbestand eines Betriebes verweisen. Derartigen

Schwankungen trägt die Verordnung schon dadurch Rechnung, dass sie für

den Ernsthaftigkeitsnachweis eine Verwirklichung des Investitionsplanes in Höhe von (nur) 50 vom Hundert genügen lässt; Bestandsschwankungen oberhalb

dieser Mindestgrenze sind damit unschädlich. Ebenso wenig können die Kläger

anführen, die Mindestgrenze habe sie daran gehindert, Tiere zu schlachten und

so die erhöhten Produktionskapazitäten bestimmungsgemäß zu nutzen. Die

Schlachtung von Tieren (mit Ausnahme von Kälbern) stellt keine bestimmungsgemäße Nutzung der erhöhten Produktionskapazitäten dar und bewegt sich

damit außerhalb der Vertrauensschutzregelung. Anlass für Vertrauensschutz

besteht von vornherein nur im sachlichen Rahmen der Betriebsprämie. Die Betriebsprämie erfasst aber nur die Schlachtprämie für Kälber, nicht hingegen diejenige für andere Rinder 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. cc

BetrPrämDurchfG; vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung

Nr. 1254/1999). Die anderen von der Betriebsprämie erfassten Direktzahlungen

für Rinder sind keine Schlacht-, sondern Halteprämien. Das versteht sich für die

Mutterkuhprämie von selbst 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. bb

BetrPrämDurchfG; vgl. Art. 6 ff. der Verordnung Nr. 1254/1999), gilt aber

auch für die Sonderprämie für männliche Rinder, auch wenn diese tatsächlich in

aller Regel im Zeitpunkt der Schlachtung (oder der Ausfuhr) beantragt und

gewährt wird 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. aa BetrPrämDurchfG;

vgl. Art. 4 der Verordnung Nr. 1254/1999; Beschluss vom 5. September

2007 - BVerwG 3 B 33.07 - Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 75 Rn. 9). Die

Produktion von Kälbern zur Schlachtung stellt sich aber als bestimmungsgemäße Nutzung der Produktionskapazitäten dar, die von der Erweiterung der

Produktionskapazitäten zu unterscheiden ist; Produktion und Schlachtung sind

Nutzung des Bestandes, gelten insofern aber nicht als Vermehrung und Verminderung des Bestandes. Das wird schon daraus deutlich, dass eine Investition nur dann begünstigt wird, wenn die Produktionskapazitäten - einschließlich

des Viehbestandes - in einem vorgeschriebenen Mindestumfang erhöht wurden

15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV) und in Ausnutzung der so erhöhten Produktionskapazitäten zusätzliche Schlachtprämien für Kälber erzielt werden konnten

15 Abs. 5a BetrPrämDurchfV).

27b) Die Wahl des Stichtags ist auch nicht deshalb mit dem Gleichheitssatz unvereinbar, weil der Stichtag erst drei Wochen zuvor festgelegt wurde und dies

zu kurzfristig gewesen wäre. Die Kläger konnten durch die Regelung nicht überrascht worden sein.

28Das betrifft zum einen die Frage, welche bisherigen sektoralen Direktzahlungen

in die Berechnung der künftigen Betriebsprämie einfließen würden und welche

nicht. Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates, welche die prinzipielle

Umstellung der Direktzahlungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe anordnete, datiert vom 29. September 2003. Spätestens von diesem Zeitpunkt

wurde die rechtspolitische Diskussion auch in Deutschland von Fragen zu ihrer

Umsetzung beherrscht. Deutschland hat sich für ein Kombinationsmodell aus

einem betriebsindividuellen und einem flächenbezogenen Anteil und dafür entschieden, in den betriebsindividuellen Teil hinsichtlich der Direktzahlungen aus

dem Rindfleischsektor nur die Sonderprämie für männliche Rinder, die Mutterkuhprämie, die Schlachtprämie für Kälber und die Extensivierungsprämie einzubeziehen, nicht jedoch andere Schlachtprämien. Diese Entscheidung wurde

durch das Betriebsprämiendurchführungsgesetz getroffen, dessen Entwurf die

Bundesregierung am 20. Februar 2004 beschlossen hatte und das am 21. Juli

2004 verabschiedet wurde. Seither bestand Klarheit, dass Schlachtungen älterer Rinder nicht begünstigt sein würden.

29Den Klägern musste damit auch klar sein, dass ein Vertrauensschutz für bereits

eingeleitete Investitionen sich nur innerhalb dieses gegenständlichen Umfangs

der Betriebsprämie bewegen konnte. Ebenso verstand sich von selbst, dass ein

solcher Vertrauensschutz nur gewährt würde für Investitionen in eine auf Dauer

angelegte künftige Produktion. Das musste voraussetzen, dass ein Investitionsvorhaben nicht nur begonnen, sondern auch fortgeführt und nicht vorzeitig

- etwa durch Schlachtungen - wieder abgebrochen wurde. Angesichts dessen

musste den Klägern schon vor dem Erlass der Betriebsprämiendurchführungsverordnung am 9. Dezember 2004 bewusst sein, dass eine Reduzierung des

Viehbestandes durch die Schlachtung von Mutterkühen und von älteren männlichen Rindern schädlich sein konnte. Die Festlegung der 50-vom-Hundert-

Grenze und des Stichtags durch die genannte Verordnung hat das Erwartbare

dann fixiert, hat aber keinesfalls etwas Unerwartetes verfügt.

305. Das Berufungsurteil kann nach allem keinen Bestand haben. Die Sache ist

aber nicht entscheidungsreif; es bedarf vielmehr zusätzlicher tatsächlicher

Feststellungen, weshalb der Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden muss 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

31a) Der Beklagte hat bemängelt, dass für die von den Klägern angeführten Investitionen kein Investitionsplan bestehe; die Kläger hätten lediglich einen Investitionsplan vom 6. September 1996 vorgelegt, der nur eine Erweiterung des

Mutterkuhbestandes und auch nur von 42 auf 70 Tiere vorgesehen habe. Das

Berufungsgericht hat diesen Einwand zurückgewiesen. Die Kläger hätten ihren

Investitionsplan in den folgenden Jahren zumindest konkludent fortgeschrieben;

zudem sei dem Beklagten der Einwand des fehlenden Investitionsplanes als

unzulässige Rechtsausübung verwehrt, nachdem die zusätzlichen Investitionen

der Behörde bekannt gewesen und von dieser gebilligt worden seien. Das hält

der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.

32Investitionen in Produktionskapazitäten können nach Art. 21 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 nur berücksichtigt werden, wenn sie in einem Plan

oder Programm vorgesehen sind, dessen Durchführung spätestens am 15. Mai

2004 begonnen hat. Art. 21 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004

lässt die Berücksichtigung anderer objektiver Nachweise zu, wenn weder ein

Plan noch Programme in Schriftform vorliegen. Entsprechendes gilt, wenn zwar

ein Plan oder Programm besteht, der Betriebsinhaber aber geltend macht, diesen geändert zu haben; auch hierfür muss er objektive Nachweise beibringen.

Es muss sich freilich um objektive Nachweise dafür handeln, dass den Investitionsmaßnahmen eine vorherige Planung zugrunde lag; zudem müssen sich

den Nachweisen Umfang, Zweck und Zeitraum des Investitionsvorhabens hinreichend genau entnehmen lassen (vgl. Beschluss vom 8. September 2008

a.a.O.). In Betracht kommen etwa Kreditanträge bei Banken und anderen Geldgebern, auch Förderanträge bei staatlichen Stellen. Es genügt aber nicht, allein

aus den tatsächlichen Investitionsmaßnahmen auf einen Plan zurückzuschließen, der ihnen zugrunde liegen müsse. Ein derartiger Rückschluss von der

Planausführung auf einen „konkludenten“ Plan ließe schon nicht zu, das Investitionsvorhaben zu bestimmen, ohne dessen Kenntnis das Maß der Planerfül-

lung, also - mit Blick auf den vorliegenden Rechtsstreit - etwa nicht angegeben

werden kann, ob und zu welchem Zeitpunkt die geplante Erweiterung der Produktionskapazitäten zur Hälfte verwirklicht war.

33Fehlt es an objektiven Nachweisen, so scheidet eine Berücksichtigung der zusätzlichen Investitionen aus. Daran ändert auch nichts, wenn die Behörde

Kenntnis von den zusätzlichen Investitionen hatte und diese womöglich sogar

gebilligt hat. Die Behörde hat es nicht in der Hand, auf das Erfordernis des vorherigen Investitionsplans zu verzichten. Dass die Behörde dem Investitionsvorhaben zustimmt, ist im Übrigen für die Anwendung des Art. 21 der Verordnung

(EG) Nr. 795/2004 nicht Voraussetzung. Allerdings kann ein Schriftwechsel

zwischen dem Betriebsinhaber und der Behörde die erforderlichen objektiven

Nachweise für den Investitionsplan liefern. Ob sich aus den vom Berufungsgericht festgestellten „eng abgestimmten Planungen“ zwischen den Klägern und

den Behörden des Beklagten der objektive Nachweis für die von den Klägern

behauptete Fortschreibung des ursprünglichen Investitionsplans ergibt, wird der

Verwaltungsgerichtshof zu prüfen haben.

34b) Die Kläger haben in ihrem Antrag Investitionen zur Erweiterung ihres Mutterkuhbestandes von 42 (im Jahr 1996) auf 85 Kühe und 56 Färsen und des Bestandes an männlichen Rindern von 30 (im Jahr 1996) auf 70 Tiere geltend

gemacht. Geht man von diesen Zahlen aus, so ist der Antrag hinsichtlich der

männlichen Rinder unbegründet; denn am 31. Dezember 2004 wurden nur 31

und damit weniger als die mindestens erforderlichen 50 Tiere gezählt. Ob der

Antrag hinsichtlich der Mutterkühe Erfolg haben könnte, lässt sich demgegenüber auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts nicht entscheiden. Hiernach sind am 31. Dezember 2004 66 Kühe gezählt worden; zur

Zahl der Färsen fehlen Angaben. Die Behördenakten bieten ebenfalls kein eindeutiges Bild. Die Bestandsliste für den 31. Dezember 2004 (Seite 28 bzw. 48)

verzeichnet 36 Färsen und 58 Kühe; die letztere Zahl ist freilich handschriftlich

in 66 verändert worden, ohne dass Quelle und Grund der Änderung genannt

würden.

35Der Beklagte, dem die Vorinstanzen hierin gefolgt sind, ist demgegenüber von

einem anderen Investitionsvorhaben ausgegangen. Zum einen datiert er den

Investitionsbeginn nicht auf das Jahr 1996, sondern auf 1998 und setzt den

Ausgangswert der Mutterkühe nicht mit 42, sondern mit 70 Tieren an. Eine Begründung hierfür fehlt. Die Abweichung legt die Annahme nahe, der Beklagte

sei von zwei selbständigen Investitionsvorhaben ausgegangen; ein erstes Vorhaben von 1996, mit dem der Mutterkuhbestand von 42 auf 70 Tiere aufgestockt werden sollte, sei bis 1998 abgeschlossen gewesen, ehe nach 1998 ein

neues Vorhaben zur weiteren Aufstockung des Mutterkuhbestandes (sowie zur

Aufstockung des Bestandes an männlichen Rindern) in Angriff genommen worden sei. Das wäre bedeutsam, weil ein Betrieb nur wegen eines Investitionsvorhabens in besonderer Lage im Sinne des Art. 21 der Verordnung (EG)

Nr. 795/2004, § 15 BetrPrämDurchfV sein kann, dessen Verwirklichung erst

nach dem 31. Dezember 2002 abgeschlossen wurde (vgl. unten c).

36Zum anderen geht der Beklagte davon aus, dass die Zahl der Mutterkühe von

70 auf 136,1 hätte aufgestockt werden sollen. Auch diese Zahlen sind nicht den

Angaben der Kläger entnommen, ohne dass die Abweichung begründet worden

wäre. Sie entsprechen offenbar den dem Betrieb in den Jahren 1998 und 2003

zustehenden Prämienansprüchen (vgl. Art. 7 der Verordnung Nr. 1254/

1999). Die Zahl der Prämienansprüche besitzt jedoch nur im Rahmen des § 15

Abs. 5 BetrPrämDurchfV Bedeutung. Im Rahmen des § 15 Abs. 4 BetrPräm-

DurchfV kommt es demgegenüber auf den tatsächlichen Tierbestand an.

37c) Schließlich muss bedacht werden, dass nach Art. 21 der Verordnung (EG)

Nr. 795/2004, § 15 BetrPrämDurchfV nur Investitionen berücksichtigt werden

können, die sich auf die Direktzahlungen für den Betrieb in den Jahren 2000,

2001 oder 2002 noch nicht ausgewirkt haben. Frühere Investitionen bleiben

hingegen außer Betracht. Andernfalls würden sich derartige Investitionen auf

die Betriebsprämie doppelt auswirken. Art. 21 Abs. 3 UAbs. 3 der Verordnung

(EG) Nr. 795/2004 bestimmt deshalb ausdrücklich, dass der Teil der Steigerung

der Produktionskapazität, für den dem Betriebsinhaber für den Bezugszeitraum

- also für die Jahre 2000 bis 2002 - bereits Zahlungsansprüche und/oder Refe-

renzbeträge gewährt werden, bei der Anwendung der Vertrauensschutzregelung nicht berücksichtigt wird.

38Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass die Kläger die Baumaßnahmen zur

Stallerweiterung 2003 abgeschlossen haben. Wie erwähnt, ist aber nicht hinreichend deutlich, wann die Investitionsmaßnahmen begonnen wurden und welcher Investitionsplan ihnen zugrunde lag. Wurden die Investitionsmaßnahmen

schon 1996 begonnen, so dürften sie schon während des Bezugszeitraums zu

Direktzahlungen geführt haben. Dasselbe kommt bei einem Beginn erst im Jahre 2001 in Betracht, wenngleich nur hinsichtlich des Jahres 2002 und damit in

geringerem Maße. In beiden Fällen bedarf es daher der Feststellung, wie sich

die Viehbestandszahlen entwickelt haben. Ebenso muss festgestellt werden,

welche Direktzahlungen die Kläger in den Jahren 2000, 2001 und 2002 für Mutterkühe sowie ggf. für die Haltung männlicher Rinder sowie für die Schlachtung

von Kälbern erhalten haben. Auf dieser Grundlage lässt sich ermitteln, welcher

Teil dieser Direktzahlungen auf zusätzliche Produktionskapazitäten zurückzuführen war. Nur dann lässt sich eine Doppelberücksichtigung von Produktionskapazitäten vermeiden.

Kley Dr. Dette Liebler

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert Buchheister

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Landwirtschaftsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

VO (EG) Nr. 795/2004 Art. 21 BetrPrämDurchfV § 15

Stichworte:

Landwirtschaft; Betriebsprämie; betriebsindividueller Betrag; besondere Lage; Investition; Investitionsvorhaben; Investitionsplan; Erweiterung der Produktionskapazitäten; Aufstockung des Viehbestandes; Stichtag; Mutterkuhprämie; Halteprämie; Schlachtprämie; Vertrauensschutz.

Leitsatz:

§ 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist dahin auszulegen, dass der im Investitionsplan vorgesehene zusätzliche Viehbestand aus eigener Nachzucht am 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein muss.

Urteil des 3. Senats vom 24. September 2009 - BVerwG 3 C 17.08

I. VG Augsburg vom 25.09.2007 - Az.: VG Au 3 K 06.1100 - II. VGH München vom 06.05.2008 - Az.: VGH 19 BV 07.3002 -

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