Urteil des BVerwG, Az. 3 C 17.08

Verordnung, Betriebsinhaber, Schlachtung, Produktion
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 17.08
VGH 19 BV 07.3002
Verkündet
am 24. September 2009
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. September 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette, Liebler,
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert und Buchheister
für Recht erkannt:
Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
vom 6. Mai 2008 wird aufgehoben. Die Sache wird zur
anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den
Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Kläger sind Landwirte. Sie begehren die Festsetzung eines höheren Refe-
renzbetrages zur Ermittlung ihrer Betriebsprämie im Jahr 2005 aufgrund von
Investitionen.
Sie beantragten am 11. Mai 2005 die Festsetzung der Zahlungsansprüche im
Rahmen der Betriebsprämie auf der Grundlage der im Flächen- und Nutzungs-
nachweis angegebenen Flächen. Gleichzeitig beantragten sie als Betriebsinha-
ber in besonderer Lage die Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller
Beträge (BIB) aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen sowie die
Zuweisung eines BIB-Anteils für die Extensivierungsprämie Rinder, weil sie in-
vestiert hätten, um die Produktionskapazität von 42 auf 85 Mutterkühe und
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56 Färsen und von 30 auf 70 männliche Rinder zu erhöhen. Die Baumaßnah-
men zur Stallerweiterung gingen auf einen Betriebsverbesserungsplan von
1996 zurück und seien im Jahre 2003 abgeschlossen worden.
Das Amt für Landwirtschaft und Forsten Kaufbeuren setzte mit Bescheid vom
16. Februar 2006 die Zahlungsansprüche der Kläger zur Beantragung von EG-
Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämie fest, lehnte aber die Zuweisung be-
triebsindividueller Beträge als Betriebsinhaber in besonderer Lage aufgrund
betrieblicher Investitionen ab, weil die zusätzlichen Beträge die gesetzlichen
Mindestwerte nicht erreichten. Den Widerspruch der Kläger wies die Staatliche
Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten mit Wider-
spruchsbescheid vom 24. August 2006 zurück. Die Zuteilung von Zahlungsan-
sprüchen wegen Investitionen zur Erweiterung des Viehbestandes setze vor-
aus, dass der zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 mindestens
zu 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sei. Bei einer geplanten Erhöhung
des Viehbestandes von 70 auf 136,1 Mutterkühe und von 30 auf 70 männliche
Rinder hätten deshalb im Betrieb der Kläger am 31. Dezember 2004 mindes-
tens 103 Mutterkühe und 50 männliche Rinder vorhanden sein müssen; tat-
sächlich seien aber nur 66 Mutterkühe und 31 männliche Rinder vorhanden
gewesen. Hinzu komme, dass mit den Investitionen eine Erweiterung des Be-
standes an männlichen Rindern nach dem Investitionsplan nicht beabsichtigt
gewesen sei.
Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger vorgetragen, sie hätten im Ver-
trauen auf den Fortbestand der alten sektoralen Prämienregelungen 309 040 €
in Gebäude und 151 725 € in den Zukauf von Flächen investiert. Ställe dienten
immer zugleich der Nachzucht männlicher wie weiblicher Rinder; auch dem Amt
für Landwirtschaft Kaufbeuren sei bekannt gewesen, dass der - fortgeschriebe-
ne - Investitionsplan auch die Erweiterung des männlichen Rinderbestandes
vorgesehen habe. Im Durchschnitt des Jahres 2004 hätten sie 130 Kühe ein-
schließlich prämienberechtigter Färsen und 71 männliche Rinder gehalten.
Wegen des Auslaufens der Schlachtprämie hätten sie ihren Viehbestand gegen
Ende des Jahres bis auf die Anzahl von Rindern vermindert, die von den Kre-
ditgebern verlangt worden sei. Mit der Einführung der Stichtagsregelung durch
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die Betriebsprämiendurchführungsverordnung, die erst am 9. Dezember 2004
verkündet wurde, hätten sie nicht rechnen können, zumal vergleichbare Be-
stimmungen in den europäischen Nachbarländern fehlten.
Mit Urteil vom 25. September 2007 hat das Bayerische Verwaltungsgericht
Augsburg den Beklagten verpflichtet, den Klägern zusätzliche betriebsindividu-
elle Beträge aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen unter
Zugrundelegung der von den Klägern geschaffenen zusätzlichen Produktions-
kapazitäten bei Mutterkühen und männlichen Rindern zuzuweisen, und dessen
Bescheide aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen. Die Berufung des Be-
klagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 6. Mai
2008 zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es im Wesentlichen übereinstim-
mend: Die gesetzliche Bestimmung, dass der zusätzliche Viehbestand „bis zum
31. Dezember 2004“ mindestens zu 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein
müsse, sei dahin auszulegen, dass er bis zum 31. Dezember 2004 mindestens
einmal im Betrieb vorhanden sein oder gewesen sein müsse, nicht aber gerade
an diesem Tage. Andernfalls hätte der Verordnungsgeber anordnen müssen,
dass der zusätzliche Viehbestand „am“ 31. Dezember 2004 vorhanden sein
müsse. Dass in einer Nachbarvorschrift vorausgesetzt werde, dass zusätzliche
Produktionskapazitäten „bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 mindestens
einmal“ in Höhe von 50 vom Hundert genutzt worden seien, schließe die An-
nahme nicht aus, dass beide Bestimmungen trotz der Wortlautabweichung in-
haltsgleich seien. Ein Grund für eine Verschiedenbehandlung der beiden Fall-
gruppen lasse sich auch nicht erkennen. Gegen eine strenge Stichtagsregelung
sprächen aber vor allem Sinn und Zweck der Regelung sowie verfassungs-
rechtliche Gründe. Die Regelung bezwecke den Nachweis der Ernsthaftigkeit
einer getätigten Investition. Dies werde bei beiden Auslegungen erreicht. Die
Auslegung als strenge Stichtagsregelung führe aber für die betroffenen Land-
wirte zusätzlich zu dem Zwang, einen Viehbestand über das Jahresende 2004
hinaus zu halten und damit darauf zu verzichten, die Ende 2004 auslaufende
Möglichkeit, Schlachtprämien zu beantragen, noch auszunutzen. Ein derart
unwirtschaftliches Verhalten habe der Verordnungsgeber nicht fördern wollen.
Es sei auch sehr fraglich, ob die mit einer Stichtagsregelung verbundene Un-
gleichbehandlung auf diesem Hintergrund hinlänglich gerechtfertigt wäre. Hinzu
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komme, dass die Stichtagsregelung erst am 10. Dezember 2004 in Kraft getre-
ten sei, also zu einem Zeitpunkt, zu dem die betroffenen Landwirte die Ent-
scheidung, ihren Viehbestand zu reduzieren, kaum mehr aus eigener Nach-
zucht hätten revidieren können.
Zur Begründung seiner Revision bringt der Beklagte vor: Die Vorschrift sei eine
Stichtagsregelung, wie sich aus Wortlaut, Systematik und ihrem Zweck ergebe
und zudem im Gesetzgebungsverfahren betont worden sei. Es solle sicherge-
stellt werden, dass die eigene Nachzucht nicht alsbald verkauft, sondern zur
Aufstockung des Tierbestandes genutzt werde. Dieses Ziel laufe auch nicht der
wirtschaftlichen Vernunft zuwider. Ein Zwang, vor Ende 2004 noch möglichst
viele Tiere schlachten zu lassen, habe nicht bestanden. Zum einen sei die
Zucht von Schlachtrindern trotz des Auslaufens der bisherigen Schlachtprämie
auch im Jahre 2005 noch gewinnbringend gewesen. Zum anderen sei die Ge-
währung der Schlachtprämie bis Ende Februar 2005 verlängert worden.
Die Kläger verteidigen die Entscheidungen der Vorinstanzen.
Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt die Revision.
II
Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
1. Der Entscheidung des Rechtsstreits sind die Vorschriften zugrunde zu legen,
die sich für das Antragsjahr 2005 Geltung beilegen.
Maßgeblich ist demnach § 15 der Verordnung zur Durchführung der einheitli-
chen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPräm-
DurchfV) vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3204) in der Fassung der Ersten
Änderungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl I S. 1213). Die Betriebsprä-
miendurchführungsverordnung beruht formell auf § 8 des Gesetzes zur Durch-
führung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen
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(MOG) vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) in der Fassung des Art. 4
des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom
21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) und fügt sich inhaltlich in die Regelungen des
Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämien-
durchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) in
der Fassung des Ersten Änderungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861;
vgl. die Neubekanntmachung vom 26. Juli 2004, BGBl I S. 1868) ein.
Mit § 15 BetrPrämDurchfV wurde Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der
Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebs-
prämienregelung (ABl EG Nr. L 141 S. 1) in der Fassung der Änderungsverord-
nung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABl EG Nr. L 63 S.
17) umgesetzt. Diese Verordnung dient der Durchführung der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln
für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit
bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe usw.
(ABl EG Nr. L 270 S. 1) in der Fassung der Änderungsverordnung (EG)
Nr. 864/2004 des Rates vom 29. April 2004 (ABl EG Nr. L 206 S. 20).
2. Nach Art. 33 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates können
Betriebsinhaber unter bestimmten Voraussetzungen die Betriebsprämienrege-
lung in Anspruch nehmen. Anhang VI führt diejenigen (sektoralen) Direktzah-
lungen auf, die von der Betriebsprämienregelung erfasst und abgelöst werden
sollen; hierzu zählen auch verschiedene Prämien nach der Verordnung (EG)
Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorgani-
sation für Rindfleisch (ABl EG Nr. L 160 S. 21). Die Betriebsprämie wird auf der
Grundlage eines Referenzbetrages ermittelt, der nach Art. 37 Abs. 1 der Ver-
ordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Grundsatz dem Dreijahresdurchschnitt der Ge-
samtbeträge der Zahlungen entspricht, die der Betriebsinhaber im Rahmen der
Stützungsregelungen nach Anhang VI in den Jahren 2000, 2001 und 2002 be-
zogen hat.
Die Referenzbeträge werden nach Art. 42 Abs. 1 der Verordnung (EG)
Nr. 1782/2003 linear um höchstens 3 % gekürzt, um eine nationale Reserve zu
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bilden. Diese soll nach Art. 42 Abs. 4 der Verordnung unter anderem dazu ver-
wendet werden, um Referenzbeträge für Betriebsinhaber festzulegen, die sich
in einer besonderen Lage befinden. In Art. 21 der Verordnung (EG)
Nr. 795/2004 hat die Kommission hierzu bestimmt, dass derartige Zahlungsan-
sprüche ein Betriebsinhaber erhält, der bis spätestens 15. Mai 2004 gemäß im
Einzelnen festgelegter weiterer Voraussetzungen in Produktionskapazitäten in-
vestiert oder Flächen gekauft hat.
In Deutschland wird der Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie ge-
mäß § 5 BetrPrämDurchfG für jeden Betriebsinhaber aus einem betriebsindivi-
duellen Betrag (BIB) und einem flächenbezogenen Betrag (FBB) festgesetzt. In
den betriebsindividuellen Betrag fließen für das Jahr 2005 Beträge der in § 5
Abs. 2 BetrPrämDurchfG genannten Direktzahlungen ein, darunter nach Nr. 1
auch für die Produktion von Rindfleisch mit den Direktzahlungen Sonderprämie
für männliche Rinder, Mutterkuhprämie einschließlich der Zahlungen für Färsen,
Schlachtprämie für Kälber sowie Extensivierungsprämie in bestimmter Höhe.
Gemäß § 5 Abs. 6 BetrPrämDurchfG erfolgt eine Änderung in der Festsetzung
eines Referenzbetrages ausschließlich zugunsten oder zulasten der nationalen
Reserve.
Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfV wird in Fällen zu berücksichtigen-
der Investitionen im Sinne des Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 bei
der Ermittlung des Referenzbetrages der betriebsindividuelle Betrag entspre-
chend § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 3 BetrPrämDurchfG auf der Grundlage der durch die
Investition bis zum Ablauf der Antragsfrist nachgewiesenen zusätzlichen
Produktionskapazität berechnet. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV
werden Erhöhungen des betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung des
Referenzbetrages nur berücksichtigt, wenn die Investition unmittelbar zu einer
Erhöhung der Produktionskapazität und zu einer gewissen Mindesterhöhung
des Referenzbetrages führt. Gemäß § 15 Abs. 4 Satz 1 BetrPrämDurchfV muss
der Betriebsinhaber nachweisen, dass mit der Durchführung des Plans oder
Programms, in dem die Investition vorgesehen ist, spätestens am 15. Mai 2004
begonnen worden ist. Hierzu müssen gemäß Satz 2 die vorgesehenen Verträge
einschließlich der Verträge über erforderliche Viehzukäufe bis zu diesem Zeit-
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punkt zu 50 vom Hundert oder mindestens zu 20 000 € geschlossen und
gemäß Satz 3 bis zum 15. Mai 2005 in mindestens diesem Umfang erfüllt sein.
Ist darüber hinaus im Rahmen der Gesamtinvestition die Erweiterung des
Viehbestandes aus eigener Nachzucht vorgesehen, so muss dieser zusätzliche
Viehbestand gemäß § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV bis zum 31. Dezem-
ber 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein.
3. § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist dahin auszulegen, dass der im In-
vestitionsplan vorgesehene zusätzliche Viehbestand aus eigener Nachzucht am
31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vor-
handen sein muss. Die Vorschrift enthält in diesem Sinne eine Stichtagsrege-
lung. Die Auffassung des Berufungsgerichts, es genüge, wenn die geforderte
Anzahl zusätzlicher Tiere vor dem 1. Januar 2005 wenigstens einmal im Betrieb
vorhanden gewesen ist, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.
Schon der Wortlaut spricht für die Annahme einer Stichtagsregelung. § 15
Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV verlangt, dass die zusätzlichen Tiere bis zum
31. Dezember 2004 vorhanden sein müssen, nicht dass sie bis zu diesem Zeit-
punkt einmal im Betrieb vorhanden gewesen sein müssen. Die Wahl des Prä-
sens ist eindeutig. Diese Eindeutigkeit geht nicht dadurch wieder verloren, dass
die zusätzlichen Tiere nach dem Wortlaut „bis zum“ - statt „am“ - 31. Dezember
2004 im Betrieb vorhanden sein müssen. Die Wendung „bis zum“ ist dem Um-
stand geschuldet, dass die Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nach-
zucht nicht plötzlich geschieht, sondern sich als länger andauernder Vorgang
darstellt.
Der Verordnungsgeber hat auch bewusst eine Stichtagsregelung getroffen. Die
Vorschrift wurde - seinerzeit als § 15 Abs. 4 Satz 2 - auf Verlangen des Bun-
desrates in die ursprüngliche Verordnungsfassung eingefügt. Zur Begründung
hat der Bundesrat ausgeführt, im Falle der Erweiterung des Viehbestandes aus
eigener Nachzucht könne die Ernsthaftigkeit der Investition dadurch nachge-
wiesen werden, dass der erweiterte Viehbestand „zum Stichtag 31. Dezember
2004“ mindestens in der in Satz 2 festgelegten Höhe im Betrieb vorhanden sei
(BRDrucks 728/04 S. 4). Damit sollte der Vorschlag der Bundes-
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regierung für den Fall der Erweiterung aus eigener Nachzucht ergänzt werden.
Für den anderen Fall der Erweiterung des Viehbestandes im Wege des Zukaufs
hatte bereits der Entwurf der Bundesregierung eine ausdrücklich als solche
bezeichnete Stichtagsregelung vorgesehen. § 15 Abs. 4 Satz 1 der Ent-
wurfsfassung, der § 15 Abs. 4 Satz 1 bis 3 BetrPrämDurchfV der im vorliegen-
den Rechtsstreit maßgeblichen Fassung entspricht, hatte vorgesehen, dass der
Betriebsinhaber nachweisen müsse, die im Investitionsplan vorgesehenen
Kaufverträge bis zum 15. Mai 2004 in einem bestimmten Umfang abgeschlos-
sen und bis zum 15. Mai 2005 in diesem Umfang auch vollzogen zu haben.
Bereits damals hatte Einigkeit bestanden, dass das auch vorgesehene Verträge
über Viehzukäufe einschließen sollte (vgl. BRDrucks 728/04 S. 4),
wie dies § 15 Abs. 4 Satz 2 BetrPrämDurchfV in der Fassung der im vorliegen-
den Rechtsstreit anwendbaren Ersten Änderungsverordnung dann klarstellte.
Auch für die beiden Termine des 15. Mai 2004 und des 15. Mai 2005 hatte es in
der Entwurfsbegründung geheißen, maßgeblicher Anknüpfungspunkt für den
Vertrauensschutz sei die bis zu einem „Stichtag“ realisierte Investition
(BRDrucks 728/04 S. 30).
§ 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV unterscheidet sich damit von § 15 Abs. 5a
Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV. Dort ist bestimmt, dass - zusätzlich zu den in
den vorangehenden Absätzen genannten Anforderungen - Investitionen in Pro-
duktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder oder zur Mast von Kälbern,
die in der Zeit vom 1. Januar bis zum Ablauf des 15. Mai 2004 fertig gestellt
worden sind, im Regelfalle nur berücksichtigt werden, wenn die zusätzlichen
Produktionskapazitäten „bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 mindestens
einmal“ in Höhe von 50 vom Hundert für die Produktion von männlichen Rin-
dern oder Kälbern „genutzt worden sind“. Die Wahl des Perfekts und der Zusatz
„mindestens einmal“ belegen, dass eine Nutzung während des zurückliegenden
Jahres 2004 genügt. Der Unterschied zu § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV
findet seinen Grund in der Verschiedenheit des jeweiligen Regelungs-
zusammenhanges. § 15 Abs. 2 bis 4a und damit auch § 15 Abs. 4 BetrPräm-
DurchfV betrifft die Vermehrung der sächlichen Produktionskapazitäten. In den
nachfolgenden Bestimmungen des § 15 Abs. 5 bis 7a BetrPrämDurchfV wird
zusätzlich für Sektoren, für die Direktzahlungen nur aufgrund eines entspre-
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chenden Prämienrechts oder Anbauvertrages gewährt werden, festgelegt, dass
solche Rechte für die geplante Produktionserweiterung im Betrieb grundsätzlich
bis zum 15. Mai 2004 auch vorhanden sein müssen. Ohne den Erwerb dieser
Rechte wären die Investitionen für Direktzahlungen nicht einsetzbar (vgl.
BRDrucks 728/04 S. 30). So werden Investitionen in die Produktionskapazitäten
der Mutterkuhhaltung - selbst wenn die Zahl der Stallplätze und der Tiere erhöht
wurde - nur berücksichtigt, wenn bis zum 15. Mai 2004 die der zusätzlichen
Produktionskapazität entsprechenden Prämienansprüche erworben worden
sind (§ 15 Abs. 5 BetrPrämDurchfV; vgl. Art. 7 der Verordnung
Nr. 1254/1999). Bei männlichen Rindern oder Kälbermast muss deshalb nicht
nur der Viehbestand erhöht worden sein (§ 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV), viel-
mehr müssen für diesen zusätzlichen Tierbestand auch Sonderprämien für
männliche Rinder gewährt worden sein, oder der zusätzliche Tierbestand muss
zur Produktion von Kälbern geführt haben, für deren Schlachtung Prämien ge-
zahlt wurden (§ 15 Abs. 5a Satz 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV; vgl. Art. 4, Art. 11
Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1254/1999). Nur für den Sonderfall,
dass die Investitionen vor Beginn des Jahres 2004 noch nicht abgeschlossen
waren, soll genügen, dass die zusätzlichen Produktionskapazitäten während
des Jahres 2004 zu wenigstens 50 vom Hundert für die Produktion von männli-
chen Rindern oder Kälbern genutzt (und hierfür Prämien gezahlt) worden sind.
4. Verfassungsrecht zwingt nicht zu einer anderen Auslegung.
a) Das Berufungsgericht meint, eine Stichtagsregelung sei mit dem allgemeinen
Gleichheitssatz nicht vereinbar, weil sie vom Normzweck nicht geboten sei. Für
den Normzweck, die Ernsthaftigkeit der ins Werk gesetzten Investition zu bele-
gen, genüge der Nachweis, dass die geplante Erweiterung des Viehbestandes
zu irgendeinem Zeitpunkt vor dem 1. Januar 2005 einmal zu 50 vom Hundert
realisiert worden sei. Darüber hinaus zu verlangen, dass der erweiterte Viehbe-
stand auch noch am 31. Dezember 2004 vorhanden sei, diene dem ganz ande-
ren Zweck, den Betriebsinhaber daran zu hindern, noch im Jahr 2004 möglichst
viele Schlachtprämien zu erzielen; das sei vom Normzweck eines Ernsthaftig-
keitsnachweises nicht geboten und verlange angesichts des Auslaufens der
Schlachtprämie zudem ein unwirtschaftliches Verhalten.
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Dem kann nicht gefolgt werden. Richtig ist der rechtliche Ausgangspunkt, wo-
nach durch eine Stichtagsregelung entstehende Härten nur hingenommen wer-
den müssen, wenn die Einführung eines Stichtages notwendig und die Wahl
des Zeitpunkts, orientiert am gegebenen Sachverhalt, sachlich vertretbar ist
(BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 1 BvR 564/84 u.a. - BVerfGE 75, 78
<106>). Allerdings steht dem Normgeber insofern ein weiter Einschätzungs-
spielraum zu; das Gericht ist auf die Prüfung beschränkt, ob er seinen Spiel-
raum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Be-
tracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begrün-
dete Entscheidung getroffen hat (BVerfG, Beschlüsse vom 15. Oktober 1996 - 1
BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95, 64 <89> und vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 -
BVerfGE 118, 79 <107 f.>; BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - BVerwG 5 C
10.05 - BVerwGE 126, 33 = Buchholz 451.55 Subventionsrecht
Nr. 108). Dass der Verordnungsgeber seinen Einschätzungsspielraum im vor-
liegenden Falle sachwidrig genutzt hätte, lässt sich nicht feststellen.
Mit dem Jahr 2005 wurden die bislang produktionsbezogenen Stützungszah-
lungen auf eine einheitliche Stützungszahlung für jeden landwirtschaftlichen
Betrieb - die sog. Betriebsprämie - umgestellt. Der Betrieb erhält seither Zah-
lungsansprüche je Hektar Betriebsfläche, die zunächst auf der Grundlage der
dem Betrieb bislang zustehenden Direktzahlungen ermittelt wurden, während
der Jahre 2009 bis 2013 aber innerhalb einer Region einander angeglichen
werden sollen (vgl. § 6 BetrPrämDurchfG; vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss
vom 14. Oktober 2008 - 1 BvF 4/05 - DVBl 2009, 178). Im Rahmen dieses Sys-
tems wurde die Betriebsprämie für das Jahr 2005 deshalb teilweise auf der
Grundlage der dem Betrieb im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 gewährten
produktionsbezogenen Direktzahlungen (sog. betriebsindividueller Betrag) be-
rechnet (vgl. § 5 Abs. 1 und 2 BetrPrämDurchfG). Den dem Betrieb in diesen
Jahren tatsächlich gewährten Direktzahlungen wurden diejenigen Direktzahlun-
gen im Wesentlichen gleichgestellt, die der Betrieb aufgrund von Investitionen
zur Ausweitung seiner Produktionskapazitäten erlangt hätte, wäre das bisherige
System produktionsbezogener Stützungszahlungen nach 2004 fortgeführt wor-
den. Diese Vergünstigung dient dem Vertrauensschutz. Es ist sachgerecht, sie
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an den Nachweis zu knüpfen, dass die fragliche Investition auch ins Werk ge-
setzt wurde, indem sie bis zu einem bestimmten Stichtag tatsächlich zu einer
Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes geführt hat. Ebenso ist
sachgerecht, zusätzlich den Nachweis zu verlangen, dass die Erhöhung der
Produktionskapazitäten auch zu erhöhten Stützungszahlungen in bestimmten
Produktionssektoren hätte führen können (vgl. Beschluss vom 8. September
2008 - BVerwG 3 B 52.08 - Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 7).
Es sprach auch nichts dagegen, im Rahmen des § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPräm-
DurchfV hierfür den 31. Dezember 2004 festzulegen. Die Vorschrift steht im
Regelungszusammenhang des § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV. Diese Bestim-
mung regelt, bis zu welchem Zeitpunkt geplante Investitionen tatsächlich zu
einer Erhöhung der Produktionskapazitäten des Betriebes geführt haben müs-
sen. Geplante Liefer-, Pacht-, Kauf- oder Leistungsverträge müssen bis zum 15.
Mai 2004 in einem Umfang von mindestens 50 vom Hundert oder von min-
destens 20 000 € abgeschlossen und bis zum 15. Mai 2005 in diesem Umfang
auch erfüllt sein. Hierzu gehören auch die geplanten Verträge über die erforder-
lichen Viehzukäufe. Das ist dahin zu verstehen, dass auch eine geplante Erhö-
hung des Viehbestandes durch Zukauf bis zum 15. Mai 2004 in Höhe von
50 vom Hundert eingeleitet und bis zum 15. Mai 2005 realisiert worden sein
muss; insofern findet eine Verrechnung mit anderen Punkten des Investitions-
planes nicht statt. Müssen aber geplante Kaufverträge über neue Tiere wenigs-
tens zur Hälfte bis zum 15. Mai 2004 geschlossen und innerhalb des nachfol-
genden Jahres auch vollzogen sein, so ist es keinesfalls sachwidrig, dass eine
geplante Erhöhung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht bis zum 31. De-
zember 2004 wenigstens zur Hälfte erfolgt sein muss.
Vor allem ist nicht sachwidrig, dass der Verordnungsgeber den Vertrauens-
schutz versagt, wenn ein einmal bereits erhöhter Viehbestand vor dem 31. De-
zember 2004 wieder unter die 50-vom-Hundert-Grenze reduziert worden ist. In
diesen Fällen liegt eine auf Dauer berechnete Erhöhung der Produktionskapazi-
täten des Betriebes nicht vor. Hiergegen können die Kläger nicht auf die übli-
chen Schwankungen im Tierbestand eines Betriebes verweisen. Derartigen
Schwankungen trägt die Verordnung schon dadurch Rechnung, dass sie für
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den Ernsthaftigkeitsnachweis eine Verwirklichung des Investitionsplanes in Hö-
he von (nur) 50 vom Hundert genügen lässt; Bestandsschwankungen oberhalb
dieser Mindestgrenze sind damit unschädlich. Ebenso wenig können die Kläger
anführen, die Mindestgrenze habe sie daran gehindert, Tiere zu schlachten und
so die erhöhten Produktionskapazitäten bestimmungsgemäß zu nutzen. Die
Schlachtung von Tieren (mit Ausnahme von Kälbern) stellt keine bestimmungs-
gemäße Nutzung der erhöhten Produktionskapazitäten dar und bewegt sich
damit außerhalb der Vertrauensschutzregelung. Anlass für Vertrauensschutz
besteht von vornherein nur im sachlichen Rahmen der Betriebsprämie. Die Be-
triebsprämie erfasst aber nur die Schlachtprämie für Kälber, nicht hingegen die-
jenige für andere Rinder (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. cc
BetrPrämDurchfG; vgl. Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung
Nr. 1254/1999). Die anderen von der Betriebsprämie erfassten Direktzahlungen
für Rinder sind keine Schlacht-, sondern Halteprämien. Das versteht sich für die
Mutterkuhprämie von selbst (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. bb
BetrPrämDurchfG; vgl. Art. 6 ff. der Verordnung Nr. 1254/1999), gilt aber
auch für die Sonderprämie für männliche Rinder, auch wenn diese tatsächlich in
aller Regel im Zeitpunkt der Schlachtung (oder der Ausfuhr) beantragt und
gewährt wird (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a Doppelbuchst. aa BetrPrämDurchfG;
vgl. Art. 4 der Verordnung Nr. 1254/1999; Beschluss vom 5. September
2007 - BVerwG 3 B 33.07 - Buchholz 310 § 130a VwGO Nr. 75 Rn. 9). Die
Produktion von Kälbern zur Schlachtung stellt sich aber als bestimmungsge-
mäße Nutzung der Produktionskapazitäten dar, die von der Erweiterung der
Produktionskapazitäten zu unterscheiden ist; Produktion und Schlachtung sind
Nutzung des Bestandes, gelten insofern aber nicht als Vermehrung und Ver-
minderung des Bestandes. Das wird schon daraus deutlich, dass eine Investiti-
on nur dann begünstigt wird, wenn die Produktionskapazitäten - einschließlich
des Viehbestandes - in einem vorgeschriebenen Mindestumfang erhöht wurden
(§ 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV) und in Ausnutzung der so erhöhten Produkti-
onskapazitäten zusätzliche Schlachtprämien für Kälber erzielt werden konnten
(§ 15 Abs. 5a BetrPrämDurchfV).
b) Die Wahl des Stichtags ist auch nicht deshalb mit dem Gleichheitssatz un-
vereinbar, weil der Stichtag erst drei Wochen zuvor festgelegt wurde und dies
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zu kurzfristig gewesen wäre. Die Kläger konnten durch die Regelung nicht über-
rascht worden sein.
Das betrifft zum einen die Frage, welche bisherigen sektoralen Direktzahlungen
in die Berechnung der künftigen Betriebsprämie einfließen würden und welche
nicht. Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates, welche die prinzipielle
Umstellung der Direktzahlungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe an-
ordnete, datiert vom 29. September 2003. Spätestens von diesem Zeitpunkt
wurde die rechtspolitische Diskussion auch in Deutschland von Fragen zu ihrer
Umsetzung beherrscht. Deutschland hat sich für ein Kombinationsmodell aus
einem betriebsindividuellen und einem flächenbezogenen Anteil und dafür ent-
schieden, in den betriebsindividuellen Teil hinsichtlich der Direktzahlungen aus
dem Rindfleischsektor nur die Sonderprämie für männliche Rinder, die Mutter-
kuhprämie, die Schlachtprämie für Kälber und die Extensivierungsprämie ein-
zubeziehen, nicht jedoch andere Schlachtprämien. Diese Entscheidung wurde
durch das Betriebsprämiendurchführungsgesetz getroffen, dessen Entwurf die
Bundesregierung am 20. Februar 2004 beschlossen hatte und das am 21. Juli
2004 verabschiedet wurde. Seither bestand Klarheit, dass Schlachtungen älte-
rer Rinder nicht begünstigt sein würden.
Den Klägern musste damit auch klar sein, dass ein Vertrauensschutz für bereits
eingeleitete Investitionen sich nur innerhalb dieses gegenständlichen Umfangs
der Betriebsprämie bewegen konnte. Ebenso verstand sich von selbst, dass ein
solcher Vertrauensschutz nur gewährt würde für Investitionen in eine auf Dauer
angelegte künftige Produktion. Das musste voraussetzen, dass ein Investiti-
onsvorhaben nicht nur begonnen, sondern auch fortgeführt und nicht vorzeitig
- etwa durch Schlachtungen - wieder abgebrochen wurde. Angesichts dessen
musste den Klägern schon vor dem Erlass der Betriebsprämiendurchführungs-
verordnung am 9. Dezember 2004 bewusst sein, dass eine Reduzierung des
Viehbestandes durch die Schlachtung von Mutterkühen und von älteren männ-
lichen Rindern schädlich sein konnte. Die Festlegung der 50-vom-Hundert-
Grenze und des Stichtags durch die genannte Verordnung hat das Erwartbare
dann fixiert, hat aber keinesfalls etwas Unerwartetes verfügt.
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5. Das Berufungsurteil kann nach allem keinen Bestand haben. Die Sache ist
aber nicht entscheidungsreif; es bedarf vielmehr zusätzlicher tatsächlicher
Feststellungen, weshalb der Rechtsstreit an den Verwaltungsgerichtshof zu-
rückverwiesen werden muss (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).
a) Der Beklagte hat bemängelt, dass für die von den Klägern angeführten In-
vestitionen kein Investitionsplan bestehe; die Kläger hätten lediglich einen In-
vestitionsplan vom 6. September 1996 vorgelegt, der nur eine Erweiterung des
Mutterkuhbestandes und auch nur von 42 auf 70 Tiere vorgesehen habe. Das
Berufungsgericht hat diesen Einwand zurückgewiesen. Die Kläger hätten ihren
Investitionsplan in den folgenden Jahren zumindest konkludent fortgeschrieben;
zudem sei dem Beklagten der Einwand des fehlenden Investitionsplanes als
unzulässige Rechtsausübung verwehrt, nachdem die zusätzlichen Investitionen
der Behörde bekannt gewesen und von dieser gebilligt worden seien. Das hält
der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.
Investitionen in Produktionskapazitäten können nach Art. 21 Abs. 2 der Verord-
nung (EG) Nr. 795/2004 nur berücksichtigt werden, wenn sie in einem Plan
oder Programm vorgesehen sind, dessen Durchführung spätestens am 15. Mai
2004 begonnen hat. Art. 21 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004
lässt die Berücksichtigung anderer objektiver Nachweise zu, wenn weder ein
Plan noch Programme in Schriftform vorliegen. Entsprechendes gilt, wenn zwar
ein Plan oder Programm besteht, der Betriebsinhaber aber geltend macht, die-
sen geändert zu haben; auch hierfür muss er objektive Nachweise beibringen.
Es muss sich freilich um objektive Nachweise dafür handeln, dass den Investi-
tionsmaßnahmen eine vorherige Planung zugrunde lag; zudem müssen sich
den Nachweisen Umfang, Zweck und Zeitraum des Investitionsvorhabens hin-
reichend genau entnehmen lassen (vgl. Beschluss vom 8. September 2008
a.a.O.). In Betracht kommen etwa Kreditanträge bei Banken und anderen Geld-
gebern, auch Förderanträge bei staatlichen Stellen. Es genügt aber nicht, allein
aus den tatsächlichen Investitionsmaßnahmen auf einen Plan zurückzuschlie-
ßen, der ihnen zugrunde liegen müsse. Ein derartiger Rückschluss von der
Planausführung auf einen „konkludenten“ Plan ließe schon nicht zu, das Inves-
titionsvorhaben zu bestimmen, ohne dessen Kenntnis das Maß der Planerfül-
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lung, also - mit Blick auf den vorliegenden Rechtsstreit - etwa nicht angegeben
werden kann, ob und zu welchem Zeitpunkt die geplante Erweiterung der Pro-
duktionskapazitäten zur Hälfte verwirklicht war.
Fehlt es an objektiven Nachweisen, so scheidet eine Berücksichtigung der zu-
sätzlichen Investitionen aus. Daran ändert auch nichts, wenn die Behörde
Kenntnis von den zusätzlichen Investitionen hatte und diese womöglich sogar
gebilligt hat. Die Behörde hat es nicht in der Hand, auf das Erfordernis des vor-
herigen Investitionsplans zu verzichten. Dass die Behörde dem Investitionsvor-
haben zustimmt, ist im Übrigen für die Anwendung des Art. 21 der Verordnung
(EG) Nr. 795/2004 nicht Voraussetzung. Allerdings kann ein Schriftwechsel
zwischen dem Betriebsinhaber und der Behörde die erforderlichen objektiven
Nachweise für den Investitionsplan liefern. Ob sich aus den vom Berufungsge-
richt festgestellten „eng abgestimmten Planungen“ zwischen den Klägern und
den Behörden des Beklagten der objektive Nachweis für die von den Klägern
behauptete Fortschreibung des ursprünglichen Investitionsplans ergibt, wird der
Verwaltungsgerichtshof zu prüfen haben.
b) Die Kläger haben in ihrem Antrag Investitionen zur Erweiterung ihres Mutter-
kuhbestandes von 42 (im Jahr 1996) auf 85 Kühe und 56 Färsen und des Be-
standes an männlichen Rindern von 30 (im Jahr 1996) auf 70 Tiere geltend
gemacht. Geht man von diesen Zahlen aus, so ist der Antrag hinsichtlich der
männlichen Rinder unbegründet; denn am 31. Dezember 2004 wurden nur 31
und damit weniger als die mindestens erforderlichen 50 Tiere gezählt. Ob der
Antrag hinsichtlich der Mutterkühe Erfolg haben könnte, lässt sich demgegen-
über auf der Grundlage der Feststellungen des Berufungsgerichts nicht ent-
scheiden. Hiernach sind am 31. Dezember 2004 66 Kühe gezählt worden; zur
Zahl der Färsen fehlen Angaben. Die Behördenakten bieten ebenfalls kein ein-
deutiges Bild. Die Bestandsliste für den 31. Dezember 2004 (Seite 28 bzw. 48)
verzeichnet 36 Färsen und 58 Kühe; die letztere Zahl ist freilich handschriftlich
in 66 verändert worden, ohne dass Quelle und Grund der Änderung genannt
würden.
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Der Beklagte, dem die Vorinstanzen hierin gefolgt sind, ist demgegenüber von
einem anderen Investitionsvorhaben ausgegangen. Zum einen datiert er den
Investitionsbeginn nicht auf das Jahr 1996, sondern auf 1998 und setzt den
Ausgangswert der Mutterkühe nicht mit 42, sondern mit 70 Tieren an. Eine Be-
gründung hierfür fehlt. Die Abweichung legt die Annahme nahe, der Beklagte
sei von zwei selbständigen Investitionsvorhaben ausgegangen; ein erstes Vor-
haben von 1996, mit dem der Mutterkuhbestand von 42 auf 70 Tiere aufge-
stockt werden sollte, sei bis 1998 abgeschlossen gewesen, ehe nach 1998 ein
neues Vorhaben zur weiteren Aufstockung des Mutterkuhbestandes (sowie zur
Aufstockung des Bestandes an männlichen Rindern) in Angriff genommen wor-
den sei. Das wäre bedeutsam, weil ein Betrieb nur wegen eines Investitions-
vorhabens in besonderer Lage im Sinne des Art. 21 der Verordnung (EG)
Nr. 795/2004, § 15 BetrPrämDurchfV sein kann, dessen Verwirklichung erst
nach dem 31. Dezember 2002 abgeschlossen wurde (vgl. unten c).
Zum anderen geht der Beklagte davon aus, dass die Zahl der Mutterkühe von
70 auf 136,1 hätte aufgestockt werden sollen. Auch diese Zahlen sind nicht den
Angaben der Kläger entnommen, ohne dass die Abweichung begründet worden
wäre. Sie entsprechen offenbar den dem Betrieb in den Jahren 1998 und 2003
zustehenden Prämienansprüchen (vgl. Art. 7 der Verordnung Nr. 1254/
1999). Die Zahl der Prämienansprüche besitzt jedoch nur im Rahmen des § 15
Abs. 5 BetrPrämDurchfV Bedeutung. Im Rahmen des § 15 Abs. 4 BetrPräm-
DurchfV kommt es demgegenüber auf den tatsächlichen Tierbestand an.
c) Schließlich muss bedacht werden, dass nach Art. 21 der Verordnung (EG)
Nr. 795/2004, § 15 BetrPrämDurchfV nur Investitionen berücksichtigt werden
können, die sich auf die Direktzahlungen für den Betrieb in den Jahren 2000,
2001 oder 2002 noch nicht ausgewirkt haben. Frühere Investitionen bleiben
hingegen außer Betracht. Andernfalls würden sich derartige Investitionen auf
die Betriebsprämie doppelt auswirken. Art. 21 Abs. 3 UAbs. 3 der Verordnung
(EG) Nr. 795/2004 bestimmt deshalb ausdrücklich, dass der Teil der Steigerung
der Produktionskapazität, für den dem Betriebsinhaber für den Bezugszeitraum
- also für die Jahre 2000 bis 2002 - bereits Zahlungsansprüche und/oder Refe-
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renzbeträge gewährt werden, bei der Anwendung der Vertrauensschutzrege-
lung nicht berücksichtigt wird.
Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass die Kläger die Baumaßnahmen zur
Stallerweiterung 2003 abgeschlossen haben. Wie erwähnt, ist aber nicht hinrei-
chend deutlich, wann die Investitionsmaßnahmen begonnen wurden und wel-
cher Investitionsplan ihnen zugrunde lag. Wurden die Investitionsmaßnahmen
schon 1996 begonnen, so dürften sie schon während des Bezugszeitraums zu
Direktzahlungen geführt haben. Dasselbe kommt bei einem Beginn erst im Jah-
re 2001 in Betracht, wenngleich nur hinsichtlich des Jahres 2002 und damit in
geringerem Maße. In beiden Fällen bedarf es daher der Feststellung, wie sich
die Viehbestandszahlen entwickelt haben. Ebenso muss festgestellt werden,
welche Direktzahlungen die Kläger in den Jahren 2000, 2001 und 2002 für Mut-
terkühe sowie ggf. für die Haltung männlicher Rinder sowie für die Schlachtung
von Kälbern erhalten haben. Auf dieser Grundlage lässt sich ermitteln, welcher
Teil dieser Direktzahlungen auf zusätzliche Produktionskapazitäten zurückzu-
führen war. Nur dann lässt sich eine Doppelberücksichtigung von Produktions-
kapazitäten vermeiden.
Kley
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Buchheister
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
VO (EG) Nr. 795/2004
Art. 21
BetrPrämDurchfV
§ 15
Stichworte:
Landwirtschaft; Betriebsprämie; betriebsindividueller Betrag; besondere Lage;
Investition; Investitionsvorhaben; Investitionsplan; Erweiterung der Produktions-
kapazitäten; Aufstockung des Viehbestandes; Stichtag; Mutterkuhprämie; Hal-
teprämie; Schlachtprämie; Vertrauensschutz.
Leitsatz:
§ 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV ist dahin auszulegen, dass der im Investi-
tionsplan vorgesehene zusätzliche Viehbestand aus eigener Nachzucht am
31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vor-
handen sein muss.
Urteil des 3. Senats vom 24. September 2009 - BVerwG 3 C 17.08
I. VG Augsburg vom 25.09.2007 - Az.: VG Au 3 K 06.1100 -
II. VGH München vom 06.05.2008 - Az.: VGH 19 BV 07.3002 -