Urteil des BVerwG, Az. 3 C 15.10

Bse, Entschädigung, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Verdacht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 15.10
OVG 13 A 3267/08
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 26. Mai 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Buchheister, Dr. Wysk und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
10. Februar 2010 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin betreibt Schlacht- und Zerlegebetriebe. Sie begehrt von der be-
klagten Tierseuchenkasse eine Entschädigung wegen einer amtstierärztlich
angeordneten Sicherung von Schlachtfleisch.
Im Juni 2004 ergab sich in einem Betrieb der Klägerin bei der Schlachtung ei-
nes Rindes der Verdacht auf Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE). Auf
Anordnung des Amtstierarztes wurde daraufhin der Betrieb der Klägerin ent-
sprechend einem so genannten BSE-Krisen-Ablaufplan gesperrt. Ihr wurde auf-
gegeben, das Fleisch von 40 Tierkörpern der Schlachtlinie und einen Teil der
Innereien bis zum endgültigen Testergebnis zu lagern sowie die leicht verderb-
lichen Nebenprodukte und Innereien als spezifisches Risikomaterial (SRM) zu
entsorgen. Bei der Untersuchung im staatlichen Referenzlabor bestätigte sich
der BSE-Verdacht nicht.
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Die Klägerin verwertete das Schlachtfleisch und verlangte für die ihr infolge der
Anordnungen entstandenen Erlöseinbußen und Entsorgungsaufwendungen
Entschädigung in Höhe von 6 239,95 €. Die seinerzeit zuständige Tierseuchen-
kasse lehnte dies ab; der Widerspruch der Klägerin hiergegen blieb erfolglos.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, der Klägerin 4 883,23 € zu
erstatten; die weitergehende Klage hat es abgewiesen. Der Anspruch ergebe
sich aus § 66 Nr. 5 des Tierseuchengesetzes (TierSG), da der Amtstierarzt sei-
ne Maßnahmen auf tierseuchenrechtlicher Grundlage getroffen habe. Der Um-
fang der Entschädigung bestimme sich nach § 67 TierSG. Danach sei der
- nach teilweiser Erledigungserklärung noch - auf 5 444,95 € bezifferte Klagebe-
trag zu reduzieren.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil ge-
ändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Die amtstierärztliche Anordnung
beruhe weder auf nationalen noch auf gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften
des Tierseuchenrechts, sondern auf der BSE-Untersuchungsverordnung und
habe daher dem Verbraucherschutz und nicht der Tierseuchenbekämpfung ge-
dient. Der Anspruch lasse sich auch nicht aus gemeinschaftsrechtlichen Vor-
schriften oder aus § 72c TierSG herleiten.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt die Klägerin
sinngemäß, das Berufungsurteil zu ändern und die Berufung der Beklagten zu-
rückzuweisen. Zur Begründung macht die Klägerin geltend: Die Gewährung
einer Entschädigung sei aus Gründen der Gleichbehandlung geboten, unab-
hängig davon, ob die Maßnahmen auf verbraucherschützenden oder tierseu-
chenpräventiven Vorschriften beruhten. Die Zielrichtungen dieser Vorschriften
überschnitten sich, was sich auch aus § 79a Abs. 2 TierSG ergebe, der zu Re-
gelungen zur Vorsorge für die menschliche Gesundheit ermächtige. Kein
Schlachthof sei ein geschlossenes System, sodass es im Zuge der Schlachtung
zu einer Kontaminierung lebender Tiere kommen könne. Der Entschädigungs-
anspruch lasse sich ferner auf § 72c TierSG i.V.m. der Verordnung (EG)
Nr. 999/2001 stützen. Danach bestehe die Möglichkeit, sämtliche verdächtigen
Tiere vorsorglich töten zu lassen, was eine Erstattungspflicht nach Art. 13
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Abs. 4 der Verordnung begründe. Vorsorglich rege sie an, zur Auslegung dieser
Vorschrift eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen. Es
liege auch ein Verfahrensmangel vor. Das Berufungsgericht habe den Sachver-
halt nicht genügend aufgeklärt, indem es davon abgesehen habe, den Amt-
stierarzt, der den BSE-Krisen-Ablaufplan in Kraft gesetzt habe, als sachver-
ständigen Zeugen dazu zu vernehmen, ob er damit eine tierseuchenrechtliche
Anordnung getroffen habe.
Die Beklagte verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts. Das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2010 im Verfahren BVerwG 3 C
41.09 sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die Klägerin begehre
nicht die Erstattung des Verlustes von Schlachtfleisch im Sinne des § 72c
TierSG, sondern von Verlusten aus der verspäteten Verarbeitung des Fleisches
und von Kosten für die Entsorgung von Innereien und anderem Risikomaterial.
Diese Kosten führten zu einer Mehrbelastung der Fleischwirtschaft, die nicht
durch die Entschädigungsregelungen des Tierseuchenrechts aufgefangen wer-
den könne.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht meint, der
Anspruch sei aus den Gründen des Urteils vom 21. Oktober 2010 gegeben.
II
Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Ver-
handlung (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin erstrebt mit ihrer Revision die Wiederherstellung des verwaltungs-
gerichtlichen Urteils im Umfang der Stattgabe; nur insoweit ist das Urteil infolge
des Rechtsmittels der Beklagten noch nicht rechtskräftig.
Die Revision ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts beruht nicht auf
einer Verletzung von Bundes- oder europäischem Gemeinschaftsrecht (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Klägerin kann Entschädigung weder für die Verluste
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verlangen, die ihr aus der angeordneten Zwischenlagerung und verzögerten
Verwertung von Schlachtfleisch entstanden sind, noch für Aufwendungen im
Zusammenhang mit der sofortigen Beseitigung von Risikomaterial. Diese An-
sprüche lassen sich weder auf das Tierseuchengesetz noch auf europäisches
Gemeinschaftsrecht stützen.
1. § 66 Nr. 5 TierSG ist nicht einschlägig. Diese Vorschrift begründet unter den
weiter genannten Voraussetzungen einen Anspruch auf Entschädigung für Rin-
der, deren Fleisch nach der Schlachtung auf Grund einer tierseuchenrechtli-
chen Vorschrift oder einer auf eine solche Vorschrift gestützten behördlichen
Anordnung gemaßregelt worden ist. Das Berufungsgericht ist ohne Verstoß ge-
gen revisibles Recht davon ausgegangen, dass die amtstierärztlichen Anord-
nungen nicht auf Grund einer tierseuchenrechtlichen Rechtsgrundlage ergan-
gen sind. Der Senat hat im Urteil vom 21. Oktober 2010 (BVerwG 3 C 41.09 -
NVwZ-RR 2011, 102 ) entschieden, dass als tierseuchenrechtlich
nur eine Maßnahme anzusehen ist, die ihre Rechtsgrundlage im Tierseuchen-
gesetz selbst oder in einer auf Grund der darin enthaltenen Ermächtigungen
erlassenen Rechtsverordnung hat. Das war hier nicht der Fall. Für amtliche
Maßnahmen nach dem Aufkommen eines BSE-Verdachts bei einem geschlach-
teten Rind bietet das unmittelbar geltende Verordnungsrecht der Europäischen
Union spezielle, dem deutschen Recht vorgehende Rechtsgrundlagen. Von
diesen Befugnissen hat der Amtstierarzt Gebrauch gemacht: Die Sperrung des
Betriebes war unmittelbar auf der Grundlage von Art. 12 Abs. 1 UAbs. 2 der
Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung be-
stimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (ABl Nr. L 147 vom
31. Mai 2001, S. 1 ff.) möglich; die Anordnung der vorsorglichen Beseitigung
und Lagerung von Körperteilen aller BSE-verdächtiger oder nach europäischem
oder deutschem Recht zusätzlich als verdächtig geltender Tiere der Schlachtli-
nie konnte sich auf Art. 12 Abs. 3 dieser Verordnung stützen.
2. Der Anspruch auf Entschädigung ergibt sich auch nicht aus § 72c TierSG.
Danach gelten die §§ 66 bis 72b hinsichtlich der Entschädigungen für Tierver-
luste auf Grund einer Vorschrift eines unmittelbar geltenden Rechtsaktes der
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Europäischen Gemeinschaft entsprechend, soweit ein solcher Rechtsakt im
Anwendungsbereich des Tierseuchengesetzes nicht entgegensteht oder seine
Durchführung es erfordert. Die Vorschrift dient der Umsetzung von Entschädi-
gungspflichten für Tierverluste auf Grund unmittelbar geltender Vorschriften in
Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft (vgl. BTDrucks 14/7153
S. 10 f.). Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist darüber hinaus auf zusätzli-
che Beseitigungspflichten zu erstrecken, die das deutsche Recht anknüpfend
an eine gemeinschaftsrechtliche Mindestvorgabe begründet (Urteil vom
21. Oktober 2010 a.a.O. ).
a) § 72c TierSG erfasst den vorliegenden Fall nicht unmittelbar, denn ein unmit-
telbar geltender Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts fordert es nicht, den Ei-
gentümern der betroffenen Rinder Entschädigung zu gewähren. Maßgeblich ist
die Verordnung (EG) Nr. 999/2001. Sie begründet in Art. 13 Abs. 4 eine Pflicht
zur Entschädigung für den Verlust solcher Tiere, die gemäß Art. 12 Abs. 2 und
Art. 13 Abs. 1 Buchst. a und c getötet bzw. beseitigt werden, also selbst an BSE
erkrankt sind (Art. 13 Abs. 1), oder bei denen die Möglichkeit einer solchen In-
fektion nicht ausgeschlossen werden kann (Art. 12 Abs. 2). Einer der dort er-
fassten Sachverhalte lag nicht vor: Die Rinder der Klägerin waren nicht an BSE
erkrankt und bei ihnen konnte aufgrund des endgültigen Testergebnisses auch
die Möglichkeit einer Infektion ausgeschlossen werden.
b) Ebenso wenig ergibt sich eine Entschädigungspflicht aus der Verordnung
(EG) Nr. 999/2001 seit ihrer Ergänzung durch die Verordnung (EG)
Nr. 1248/2001 vom 22. Juni 2001 (ABl Nr. L 173 vom 27. Juni 2001, S. 12).
Zwar hat der Senat die in Nr. 6.5 des neuen Anhangs III, Kap. A, Abschn. I vor-
genommene Erstreckung der Beseitigungspflicht auf dem positiv getesteten
Schlachtkörper vorausgehende und nachfolgende Tiere zum Anlass genom-
men, den Anwendungsbereich des § 72c TierSG auf sämtliche Tiere zu erwei-
tern, die nach europäischem oder deutschem Recht zusätzlich zum positiv ge-
testeten Schlachtkörper zu beseitigen sind (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2010
a.a.O. ). Diese Auslegung des § 72c TierSG setzt aber voraus, dass
die Schlachtkörper vernichtet worden sind. Dies war hier nicht der Fall; denn
eine Anordnung nach § 4 der Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Unter-
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suchung von geschlachteten Rindern auf BSE (BSE-UntersV), hier noch i.d.F.
der Bekanntmachung vom 18. September 2002 (BGBl I S. 3730), ist nicht er-
gangen. § 4 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BSE-UntersV ermächtigte zu Maßnah-
men lediglich bei einem nachgewiesenen BSE-Fall. Bei Anordnung der
amtstierärztlichen Maßnahmen bestand hingegen lediglich ein dahingehender
Verdacht.
c) Es ist nicht gerechtfertigt, Verwertungsverluste und weitere Aufwendungen,
die dem Eigentümer von Schlachtrindern im Rahmen der Vorbereitung einer
Entscheidung über die Maßregelung im Sinne des § 4 BSE-UntersV infolge der
Dauer der amtlichen Überprüfung und durch vorläufige Sicherungsmaßnahmen
faktisch entstehen, in den Anwendungsbereich des § 72c TierSG einzubezie-
hen. Das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet nicht, hierfür eine Entschä-
digung zu gewähren, denn die auf der Grundlage der Verordnung (EG)
Nr. 999/2001 in vorläufigen Verdachtsfällen ergriffenen Sicherungsmaßnahmen
sind von der Entschädigungspflicht des Art. 13 Abs. 4 der Verordnung nicht um-
fasst. Das zeigt auch der Erwägungsgrund 13 der Verordnung, der eine Ent-
schädigung für Maßnahmen nur bei „amtlicher Bestätigung eines TSE-Falles“
vorsieht.
d) Es ist auch unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht geboten, Eigen-
tümern von Schlachtrindern auf der Grundlage des § 72c TierSG Entschädi-
gung für jedwede Erlöseinbußen und Aufwendungen zu gewähren, die ihnen im
Zusammenhang mit lebensmittelrechtlichen Maßnahmen der Fleischhygiene
entstehen. Soweit das Gemeinschaftsrecht oder eine darauf beruhende natio-
nale Regelung keine Entschädigung veranlasst, bleibt es vielmehr bei der
grundsätzlich gewollten Trennung der Regelungsregime tierseuchenrechtlicher
und lebensmittelrechtlicher Vorschriften und der ihr zugrunde liegenden Ent-
scheidung des deutschen Rechts, dass Maßnahmen aufgrund anderer als im
Tierseuchengesetz enthaltener Vorschriften ohne Entschädigung durch die
Tierseuchenkasse bleiben sollen (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O.
). Dazu gehören jene Fälle, in denen Fleisch in einer fleischhygiene-
rechtlichen Entscheidung wie auf Grund von § 4 Abs. 2 BSE-UntersV die Ver-
kehrsfähigkeit abgesprochen wird, aber erst recht solche, die im Vorfeld einer
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solchen Maßregelung der Überprüfung dienen, ob ein BSE-Fall vorliegt. Diese
Überprüfung ist nicht anders als die fleischhygienerechtliche Maßregelung eine
staatliche Maßnahme zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des
Fleischmarktes. Dies rechtfertigt nach der Absicht des Gesetzgebers, absehba-
re finanzielle „Mehrbelastungen“, die durch lebensmittelrechtliche Vorsorge-
maßnahmen verursacht werden, der Fleisch- und Landwirtschaft zu überbürden
und der Regulierung durch den Marktpreis zu überlassen (vgl. Urteil vom
21. Oktober 2010 a.a.O. m.w.N.).
3. Das Berufungsgericht hat mit bindender Wirkung (§ 137 Abs. 1 VwGO) fest-
gestellt, dass ein etwaiger sonstiger Entschädigungsanspruch gegen die Be-
klagte auf fleischhygienerechtlicher Grundlage nicht in Betracht kommt, weil die
Beklagte insofern nach Landesrecht nicht passivlegitimiert wäre.
4. Ein Verfahrensfehler, der zur Zurückverweisung des Verfahrens führen wür-
de, liegt nicht vor. Die Frage, ob der Amtstierarzt eine Anordnung auf tierseu-
chenrechtlicher oder lebensmittelrechtlicher Grundlage getroffen hat, ist eine
Rechtsfrage und einem Beweis durch Vernehmung eines Bediensteten der an-
ordnenden Stelle nicht zugänglich.
5. Die von der Klägerin angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof
zur Einholung einer Vorabentscheidung ist nicht veranlasst. Es ist offensichtlich
und klar, dass das einschlägige Verordnungsrecht der Europäischen Union kei-
ne Entschädigung vorsieht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Liebler
Buchheister
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
4 883,23 € festgesetzt.
Kley
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Tierseuchenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BSE-Untersuchungs-
verordnung
§ 4
TierSG
§ 66 Nr. 5, § 72c
VO (EG) Nr. 999/2001
Erwägungsgrund 13, Art. 13 Abs. 4, Anhang III,
Kap. A, Abschn. I Nr. 6
VO (EG) Nr. 1248/2001
Stichworte:
Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE); transmissible spongiforme En-
zephalopathien (TSE); BSE-Tests; BSE-Verdacht; Maßregelung; amtliche
Verbringungssperre; Erlöseinbußen; Schlachtfleisch; Verwertungsverluste;
Kühlverluste; Aufwendungen zur Beseitigung von Risikomaterial; Entschädi-
gung; tierseuchenrechtliche Maßnahme; lebensmittelrechtliche Maßnahme;
Trennung von Fleischhygiene- und Tierseuchenrecht; unmittelbar geltender
Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts; Verbraucherschutz.
Leitsatz:
Der Eigentümer von Schlachtrindern kann weder nach § 66 Nr. 5 noch nach
§ 72c TierSG von der Tierseuchenkasse Entschädigung für Erlöseinbußen und
Aufwendungen zur Beseitigung von Risikomaterial verlangen, die infolge
amtstierärztlich angeordneter Sicherungsmaßnahmen nach einem BSE-
Verdacht entstanden sind, der sich später nicht bestätigt hat.
Urteil des 3. Senats vom 26. Mai 2011 - BVerwG 3 C 15.10
I. VG Münster
vom 27.10.2008 - Az.: VG 5 K 1649/05 -
II. OVG Münster
vom 10.02.2010 - Az.: OVG 13 A 3267/08 -