Urteil des BVerwG, Az. 3 C 15.08

Verordnung, Irrtum, Rücknahme, Sanktion
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 15.08
OVG 10 LB 156/07
Verkündet
am 26. August 2009
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. August 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette, Liebler,
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert und Buchheister
für Recht erkannt:
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 24. April 2008 wird geändert. Die Berufung der
Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Lü-
neburg vom 1. Dezember 2005 wird zurückgewiesen.
Die weitergehende Revision der Beklagten wird zurück-
gewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-
visionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Landwirt. Am 5. März 2002 stellte er einen Antrag auf Flächen-
zahlungen für das Jahr 2002, unter anderem für Getreide auf einer Fläche von
insgesamt 37,7888 ha, darunter auch für den Anbau von Winterweizen - später
geändert in Körnermais - auf dem Schlag 2, den er als Flurstück 10/2 der Flur 2
der Gemarkung M. identifizierte und dessen Größe er mit 1,0800 ha angab.
Eine satellitengestützte Fernerkundung vom 3. Juni 2002 sowie eine Vorortkon-
trolle vom 9. September 2002 ergaben, dass das Flurstück 10/2 als Bahnge-
lände genutzt wurde; der Mais war auf dem nördlich angrenzenden, durch einen
Feldweg getrennten Flurstück 10/4 derselben Flur angebaut, das 0,9718 ha
groß ist. In seinem Bescheid vom 29. November 2002 über die Bewilligung von
Flächenzahlungen für das Jahr 2002 erkannte das Amt für Agrarstruktur
daraufhin unter anderem den Schlag 2 nicht an. Die anerkannte Gesamtanbau-
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fläche für Getreide von 36,1785 ha wurde zudem im Wege der Sanktion auf
32,9579 ha gekürzt.
Der Kläger hatte schon in den Vorjahren Flächenzahlungen für dieselbe Parzel-
le (teilweise beziffert als Schlag 3; im Folgenden durchgängig Schlag 2 ge-
nannt) erhalten. Mit Bescheid vom 22. Januar 2003 änderte das Amt für Agrar-
struktur die diesbezüglichen Bewilligungsbescheide, indem es die Bewilligung
von Flächenzahlungen für dieses Flurstück zurücknahm und die Zahlungen für
die restlichen Flächen im Wege der Sanktion entsprechend kürzte. Zugleich
forderte es die überzahlten Beträge zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 Prozent-
punkten über dem jeweiligen Bundesbankdiskontsatz - ab 1. Januar 1999 über
dem Basiszinssatz - seit der Auszahlung zurück.
Gegen den Bewilligungsbescheid vom 29. November 2002, soweit darin der
Schlag 2 nicht anerkannt worden war, und gegen den Rücknahme- und Rück-
forderungsbescheid vom 22. Januar 2003 legte der Kläger jeweils Widerspruch
ein. Bei seinen Flächenzahlungsanträgen seit 1993 habe er die - fast gleich
großen, gleich geschnittenen und benachbarten - Flurstücke 10/2 und 10/4
verwechselt. Grund hierfür seien ungenaue Unterlagen gewesen, die ihm das
Katasteramt am 27. November 1990 erstellt und die er dem Amt für Agrarstruk-
tur zusammen mit seinem Flächenzahlungsantrag für 1993 eingereicht habe.
Diese Unterlagen bestanden aus Auszügen aus der Liegenschaftskarte und aus
dem Liegenschaftskataster. Auf der Karte waren die Flurstücke 10/2 und 10/4
sowie das beide trennende Wegegrundstück 10/3 insgesamt gelb umrandet; im
südlichen Teil war als Flurstücksnummer „10/2“ angegeben, während
entsprechende Angaben im Wegegrundstück und im nördlichen Teil fehlten.
Das Kataster wies die Größe des Flurstücks 10/2 mit 10 893 m
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aus und gab
als Eigentümer die Deutsche Bahn AG und als tatsächliche Nutzung „Bahnge-
lände“ an. Der Kläger wies ergänzend darauf hin, dass die Deutsche Bahn AG
auch Eigentümerin des Flurstücks 10/4 sei, das sie ihm seit geraumer Zeit ver-
pachtet habe. Er fügte eine Bescheinigung des Katasteramts vom 3. Februar
2003 bei, derzufolge die Liegenschaftsauskunft vom 27. November 1990 feh-
lerhaft gewesen sei; der Kläger habe davon ausgehen müssen, dass auch die
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nördlich der Straße gelegene Fläche zum Flurstück 10/2 der Flur 2 gehörte, da
diese Fläche fälschlicherweise insgesamt gelb eingerahmt gewesen sei.
Mit Bescheiden vom 18. März 2003 und vom 14. Mai 2003 änderte das Amt für
Agrarstruktur daraufhin seinen Bewilligungsbescheid vom 29. November 2002
und seinen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 22. Januar 2003
und half den Widersprüchen damit teilweise ab. Zwar blieb es bei der Versa-
gung einer Flächenzahlung für den Schlag 2 für das Jahr 2002 sowie bei der
Rücknahme der Bewilligung von Flächenzahlungen für diesen Schlag für die
Jahre 1994 bis 2001 und bei der Rückforderung ausgezahlter Beihilfen nebst
Zinsen, jedoch verzichtete die Behörde auf eine weitere Kürzung der Flächen-
zahlungen im Wege der Sanktion. Zur Begründung hieß es, der Kläger habe die
Verwechslung der Flurstücke nicht zu vertreten.
Mit Widerspruchsbescheid vom 17. März 2004, ergänzt um eine Zinsfestset-
zung vom 13. April 2004, hob die Bezirksregierung die Änderungsbescheide
des Amtes für Agrarstruktur vom 18. März 2003 und vom 14. Mai 2003 auf,
wies die Widersprüche gegen die beiden Ausgangsbescheide zurück und setzte
den Rückforderungsbetrag auf insgesamt 12 368,46 € zuzüglich Zinsen fest.
Seit 1993 setze die Gewährung von Flächenbeihilfen voraus, dass der An-
tragsteller die beantragten Flächen mit Angabe der Flurstücksnummer und der
Größe zweifelsfrei identifiziere. Der Kläger habe aber für den beantragten
Schlag 2 eine falsche Flurstücksnummer und eine unzutreffende Größe ange-
geben. Es handele sich auch nicht um einen offensichtlichen Fehler, der jeder-
zeit korrigiert werden könne. Eine Flächenzahlung für 2002 könne für den
Schlag 2 daher nicht bewilligt werden; die Bewilligung für die Vorjahre sei inso-
weit rechtswidrig gewesen. Da die Falschangabe eine Unregelmäßigkeit dar-
stelle, müssten auch die Sanktionsvorschriften angewendet werden. Hiervon
könne entgegen der Ansicht der Ausgangsbehörde nicht abgesehen werden;
denn der Kläger habe zumindest fahrlässig gehandelt. Er hätte die Ungenauig-
keiten der Liegenschaftsauskunft erkennen und zum Anlass für Rückfragen
nehmen müssen.
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Mit seiner Klage erstrebt der Kläger die Aufhebung der Rücknahme- und Rück-
forderungsbescheide für die Jahre 1994 bis 2001 sowie die Verpflichtung der
Beklagten zur Bewilligung einer weiteren Flächenzahlung für den Schlag 2 für
das Jahr 2002. Dem gab das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 1. Dezember
2005 mit der Maßgabe statt, dass die Flächenzahlungen seit 1994 - ohne
Strafabzug - der tatsächlichen Größe des Flurstücks 10/4 anzupassen seien.
Indem er die Flurstücke zweier benachbarter Grundstücke verwechselt habe,
sei dem Kläger ein offensichtlicher Fehler unterlaufen, der bei jeder Vorortkon-
trolle unter Abgleich mit den Katasterunterlagen sofort hätte aufgedeckt werden
können und müssen. Der Kläger habe auch ohne Betrugsabsicht gehandelt, da
die beiden Flurstücke annähernd gleich groß seien und er die gemeinte Fläche
tatsächlich wie in den Anträgen angegeben bewirtschaftet habe. Ihn treffe auch
keine relevante Fahrlässigkeit; vielmehr habe er auf die unzutreffenden Anga-
ben des Katasteramts vertrauen dürfen. Offensichtliche Fehler könnten aber
jederzeit - auch nach Jahren noch - berichtigt werden; sie könnten daher auch
nicht Grund für eine Beihilfenkürzung im Wege der Sanktion sein.
Die Beklagte hat Berufung eingelegt. Im Berufungsverfahren hat der Kläger
ergänzend vorgetragen, er habe seit etwa 1971 ein Grundstück mit einer Fläche
von rund 2 ha hinzugepachtet. Der Eigentümer habe das Grundstück später an
die Bundesbahn - die nachmalige Deutsche Bahn AG - veräußert, die etwa die
Hälfte der Fläche für den Ausbau des Rangierbahnhofs M. in Anspruch
genommen habe. Das Pachtverhältnis sei deshalb nur für die verbleibende
- nördliche - Hälfte des Grundstücks fortgesetzt worden. Ihm sei klar gewesen,
dass die von ihm bebaute Fläche nur noch etwa 1 ha umfasst habe. Um die
neue Flurstücksnummer und die genaue Größe zu erfahren, habe er
Unterlagen des Katasteramts angefordert und erhalten. Aus diesen habe er ent-
nehmen müssen, dass das Grundstück die Flurstücksnummer 10/2 habe und
dass das Flurstück 10/2 eine Größe von 1,0893 ha gehabt habe. Diese
Angaben habe er in seine Flächenzahlungsanträge übernommen; zugleich ha-
be er die Katasterunterlagen dem Amt für Agrarstruktur eingereicht. Dass im
Kataster die tatsächliche Nutzung des Flurstücks 10/2 mit „Bahngelände“ an-
gegeben sei, habe ihm nicht auffallen müssen; unrichtige Nutzungsangaben
seien bei nicht bodengeschätzten Flächen - zumal solchen, die der Bahn ge-
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hörten - häufig. Im Übrigen sei dem Amt für Agrarstruktur die Verwechslung
selbst bei mehreren Vorortkontrollen nicht aufgefallen, obwohl hierbei jeweils
Kartenmaterial und auch die Liegenschaftsauskunft vom 27. November 1990
vorgelegen hätten.
Mit Urteil vom 24. April 2008 hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzli-
che Urteil geändert, den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Amtes
für Agrarwirtschaft vom 22. Januar 2003 in der Fassung des Widerspruchsbe-
scheides vom 17. März 2004 aufgehoben, soweit darin Zinsen auf den Rück-
forderungsbetrag für die Zeit vor dem 31. Januar 2003 festgesetzt wurden, und
die Klage im Übrigen abgewiesen. Der Kläger habe für das Antragsjahr 2002
keinen Anspruch auf weitere Flächenzahlungen. Er habe das Flurstück 10/4
bewirtschaftet, für dieses aber keinen Antrag gestellt. Das beantragte Flurstück
10/2 hingegen habe er nicht bewirtschaftet; dieses sei Bahngelände und damit
nicht beihilfefähig. Die Falschangabe könne nicht als offensichtlicher Irrtum be-
richtigt werden. Nach den Bewertungsmaßstäben der Generaldirektion VI der
Europäischen Kommission in den Arbeitsunterlagen vom 18. Januar 1999, de-
nen das Gericht im Ansatz folge, ohne an sie gebunden zu sein, sei Vorausset-
zung für einen offensichtlichen Fehler, dass der Betriebsleiter gutgläubig ge-
handelt habe und dass keinerlei Risiko einer Betrugshandlung seinerseits be-
stehe. Ein Fehler sei offensichtlich, wenn er bei einer Bearbeitung des Flächen-
zahlungsantrags ohne Weiteres klar erkennbar sei und sich einem aufmerksa-
men und verständigen, mit den Umständen des Falles vertrauten Durch-
schnittsbetrachter ohne Weiteres aufdränge. Diese Voraussetzungen seien hier
nicht erfüllt. Zwar sei der Fehler einem objektiven Durchschnittsbetrachter ohne
Weiteres erkennbar. Er beruhe aber nicht auf einem Versehen des Klägers;
denn dieser habe nicht nur eine falsche Flurstücksnummer, sondern auch eine
unrichtige Flurstücksgröße angegeben. Ferner habe der Kläger nicht schuldlos
gehandelt, sondern im Zuge der Antragstellung seine Überprüfungs- und Sorg-
faltspflichten verletzt. Die Ungenauigkeiten der Liegenschaftsauskunft vom
27. November 1990 hätten ihm auffallen müssen. Die Beklagte habe deshalb
eine Flächenbeihilfe für das Flurstück 10/4 für das Jahr 2002 mit Recht versagt.
Sie habe auch die Beihilfe für die beihilfefähigen Flächen im Wege der Sanktion
mit Recht gekürzt. Hiervon hätte sie nur absehen müssen, wenn den Kläger an
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der Falschangabe keine Schuld treffe, wovon nach dem Vorstehenden nicht
ausgegangen werden könne. Was für 2002 gelte, gelte auch für die Vorjahre,
weshalb auch der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid im Wesentlichen
rechtmäßig sei. Vertrauensschutz hindere die Rücknahme nicht. Der Rück-
nahme stehe auch keine Verjährung entgegen. Schließlich könne sich der Klä-
ger gegen die Rückforderung der überzahlten Beträge nicht auf Entreicherung
berufen. Die Klage müsse nach allem überwiegend abgewiesen werden. Erfolg
habe sie nur, soweit die Beklagte Zinsen auch für die Zeit vor der Übermittlung
des Rückforderungsbescheides geltend mache. Dies lasse das neuere Ge-
meinschaftsrecht nicht mehr zu. Auf das strengere ältere Recht könne nicht
mehr abgestellt werden, weil die Rückforderung einschließlich der Zinsforde-
rung eine Sanktion für eine Unregelmäßigkeit darstelle und für derartige Sank-
tionsregeln die dem Betroffenen günstigere Regelung angewendet werden
müsse.
Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen, soweit es der Klage wegen
der Zinsen für die Zeit vor der Übermittlung des Rückforderungsbescheides
stattgegeben hat. Die Beklagte hat Revision eingelegt, mit der sie vollständige
Klageabweisung begehrt.
Der Kläger ist dem entgegengetreten; insoweit verteidigt er das Berufungsurteil.
Soweit das Berufungsgericht die Klage abgewiesen hat, hat der Senat auf die
Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers hin die Revision zugelassen. Insoweit
beanstandet der Kläger, dass das Berufungsgericht die Bestimmungen über die
Unbeachtlichkeit offensichtlicher Fehler bzw. eines offensichtlichen Irrtums bei
der Antragstellung nicht angewendet hat. Unter anderem sei fehlerhaft, zwar
ihm - dem Kläger - Fahrlässigkeit anzulasten, die eigene Fahrlässigkeit der Be-
klagten jedoch außer Betracht zu lassen. Diese habe schon 1993 und wieder-
holt in den Folgejahren Vorortkontrollen vorgenommen und dabei die Antrags-
und Katasterunterlagen geprüft, ebenfalls ohne den Fehler zu bemerken.
Die Beklagte tritt der Revision des Klägers entgegen. Sie verteidigt insofern das
angefochtene Berufungsurteil und macht ergänzend geltend, die Agrarsubven-
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tionen stellten ein Massenverfahren dar, das deshalb besonders auf die eigene
Sorgfalt des jeweiligen Antragstellers vertrauen müsse. Damit sei die Betonung
behördlicher Amtsermittlungspflichten im Einzelfall nicht zu vereinbaren.
II
Die Revision des Klägers hat Erfolg. Auch die Revision der Beklagten erweist
sich insoweit als begründet, als das Berufungsgericht in geringem Umfang über
ihre Berufungsanträge hinausgegangen ist; im Übrigen ist sie unbegründet.
1. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit Recht zur Bewilligung einer wei-
teren Flächenzahlung für das Jahr 2002 in Ansehung des Flurstücks 10/4 ver-
pflichtet.
a) Der Anspruch des Klägers ergibt sich aus der Verordnung (EG)
Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsre-
gelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl EG
Nr. L 160 S. 1), die im Wirtschaftsjahr 2002 in der Fassung der Verordnung
(EG) Nr. 1038/2001 des Rates vom 22. Mai 2001 (ABl EG Nr. L 145 S. 16) an-
zuwenden war - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 -. Die verwal-
tungsmäßige Durchführung dieser und anderer Beihilferegelungen richtet sich
nach der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992
zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für be-
stimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl EG Nr. L 355 S. 1), die im
Wirtschaftsjahr 2002 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 495/2001 der
Kommission vom 13. März 2001 (ABl EG Nr. L 72 S. 6) galt - im Folgenden:
Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 -, sowie nach der aufgrund der Ermächtigung in
Art. 12 dieser Verordnung ergangenen Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der
Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum
mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten
Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferege-
lungen (ABl EG Nr. L 327 S. 11) - im Folgenden: Verordnung (EG)
Nr. 2419/2001 -. Nationale Durchführungsbestimmungen enthält die auf der
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Grundlage des Marktorganisationengesetzes in der Fassung der Bekanntma-
chung vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) - MOG - ergangene Flächen-
zahlungsverordnung vom 6. Januar 2000 (BGBl I S. 15) - FZV -.
Gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 wird die Flä-
chenzahlung für eine Fläche gewährt, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflan-
zen bebaut ist oder nach Art. 6 stillgelegt wurde und die eine regionale Grund-
fläche nicht übersteigt. Gemäß Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung und § 4 Abs. 1
Satz 2 FZV sind anspruchsberechtigt nur Erzeuger, die bis zu dem der Ernte
vorausgehenden 15. Mai einen Antrag gestellt haben. Nach Art. 6 Abs. 1
Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 und § 4 Abs. 1 Satz 6, Abs. 6
Satz 1 FZV muss jeder Beihilfeantrag alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit
erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere die zweckdienlichen An-
gaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlich genutzten Parzellen des Be-
triebs, ihre Fläche, ausgedrückt in Hektar mit zwei Dezimalstellen, sowie ihre
Lage und Nutzung.
b) Der Kläger hat seinen Flächenzahlungsantrag für das Wirtschaftsjahr 2002
am 4. April 2002 gestellt und am 13. Mai 2002 geändert; das war rechtzeitig.
Der Antrag sollte nach seinem Willen auch das Flurstück 10/4 umfassen. Das
steht nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts außer Zwei-
fel: Der Kläger hat dieses Flurstück tatsächlich bebaut, und zwar mit den im
Antrag genannten Kulturpflanzen; die nachträgliche Änderung vom 13. Mai
2002 (von Weizen auf Mais) bezog sich sogar gerade auf dieses Flurstück und
vollzog eine witterungsbedingte Änderung des tatsächlichen Anbaus nach. Da-
gegen wollte der Kläger keinen Antrag für das andere Flurstück 10/2 stellen.
Auch dies steht nach den tatsächlichen Feststellungen außer Frage; nichts
deutet darauf hin, dass der Kläger Flächenzahlungen für Bahngelände hätte
beantragen wollen.
Allerdings hat der Kläger das Flurstück 10/4 falsch, nämlich mit der Flurstücks-
nummer 10/2 bezeichnet und seine Größe unzutreffend mit 1,08 statt mit
0,98 ha angegeben. Darin liegt aber ein offensichtlicher Irrtum im Sinne von
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Art. 12 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001, der jederzeit berichtigt werden
kann.
aa) Nach dieser Vorschrift kann ein Beihilfeantrag nach seiner Einreichung je-
derzeit berichtigt werden, wenn die zuständige Behörde offensichtliche Irrtümer
anerkennt. Dabei steht es nicht im Belieben der zuständigen Behörde, ob sie
einen offensichtlichen Irrtum anerkennt oder nicht. Ob ein offensichtlicher Irrtum
vorliegt, unterliegt im Streitfall der abschließenden Beurteilung des Gerichts;
anderes wäre mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu ver-
einbaren. Liegt aber ein offensichtlicher Irrtum vor, so muss die Behörde ihn
anerkennen und die Berichtigung des Beihilfeantrags gestatten oder sogar
selbst von Amts wegen vornehmen; ein irgendwie geartetes Ermessen steht ihr
nicht zu. Das entspricht Sinn und Zweck der Regelung und wird von den Betei-
ligten im Übrigen auch nicht in Zweifel gezogen (einhellige Rspr; OVG Lüne-
burg, Urteile vom 11. Juni 2003 - 10 LB 27/03 - RdL 2003, 329 = AUR 2004,
228 und vom 24. April 2008 - 10 LB 179/07 - RdL 2008, 346 = AUR 2009, 31;
VG Leipzig, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 5 K 1323/02 - AUR 2006, 402).
Nach Auffassung des Berufungsgerichts setzt die Annahme eines offensichtli-
chen Irrtums voraus, dass der Fehler für jeden mit der Sache vertrauten Be-
trachter ohne Weiteres erkennbar ist. Dem ist im Grundsatz zuzustimmen. Nach
allgemeinem deutschem Rechtsverständnis unterliegen offensichtliche
Unrichtigkeiten im Verwaltungs- oder im gerichtlichen Verfahren der jederzeiti-
gen Berichtigung, wobei eine Unrichtigkeit dann offenbar ist, wenn sie sich aus
dem Zusammenhang der Erklärung oder aus den Vorgängen bei ihrer Abgabe
auch für jeden Dritten ohne Weiteres zweifelsfrei ergibt (stRspr; vgl. zu § 118
VwGO nur Beschluss vom 16. Juli 1968 - BVerwG 6 C 1.66 - BVerwGE 30, 146
= Buchholz 310 § 118 VwGO Nr. 1; zu § 319 ZPO etwa BGH, Beschluss vom
14. September 2004 - VI ZB 61/03 - NJW 2005, 156). Dieses Verständnis liegt
auch dem Gemeinschaftsrecht und damit auch Art. 12 der Verordnung (EG)
Nr. 2419/2001 zugrunde, wie die einschlägigen Auslegungshinweise der Gene-
raldirektion Landwirtschaft der Europäischen Kommission vom 18. Januar 1999
(VI/7103/98 Rev.2-DE) und aus dem Jahre 2002 (AGR 49533/2002-DE) bele-
gen.
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In subjektiver Hinsicht hat das Berufungsgericht angenommen, die Annahme
eines offensichtlichen Irrtums scheide aus, wenn der Antragsteller auch nur
leicht fahrlässig gehandelt habe. Dem kann in dieser Allgemeinheit nicht zuge-
stimmt werden. Allerdings beziehen die Überlegungen des Berufungsgerichts,
die insofern Ergebnis einer längeren Rechtsprechung dieses Gerichts sind (vgl.
OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Juni 2003 a.a.O., Beschluss vom 15. August
2007 - 10 LA 37/06 - AUR 2008, 26 und Urteil vom 24. April 2008 a.a.O.) und
im Wesentlichen Gefolgschaft bei den Verwaltungsgerichten der ersten Instanz
gefunden haben (vgl. VG Leipzig, Urteil vom 15. Dezember 2005 a.a.O.; VG
Aachen, Urteil vom 13. Juni 2007 - 3 K 34/07 - RdL 2008, 352; VG Düsseldorf,
Urteil vom 30. April 2008 - 20 K 2482/07 - juris; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4.
Februar 2009 - 7 K 2186/07 - juris), einen zutreffenden Ausgangspunkt. Es gilt
nämlich, den Tatbestand des offensichtlichen Irrtums von dem Tatbestand der
Unregelmäßigkeit abzugrenzen. Unregelmäßigkeiten begründen den Verdacht
eines Betruges oder einer Unredlichkeit; sie ziehen, wenn dieser Verdacht sich
nicht ausräumen lässt, im Regelfalle Sanktionen nach sich (vgl. Art. 32 f. der
Verordnung Nr. 2419/2001). Schon nach dem Wortsinn muss deshalb für
die Annahme eines Irrtums feststehen, dass der Betriebsleiter gutgläubig
gehandelt hat. Dies bestätigen die bereits erwähnten Auslegungshinweise der
Generaldirektion Landwirtschaft der Europäischen Kommission und ergänzen,
dass keinerlei Risiko eines Betruges oder einer Unredlichkeit besteht. In diesem
Zusammenhang erlangen subjektive Umstände Bedeutung. Das kann aber über
diesen Zusammenhang hinaus nicht verselbstständigt werden. Es würde darauf
hinauslaufen, den Tatbestand des offensichtlichen Irrtums auf unvermeidbare
Irrtümer zu reduzieren. Eine derartige Einschränkung seines
Anwendungsbereichs entspräche aber nicht dem Sinn und Zweck dieses
Rechtsinstituts. Dass die abweichende Auffassung des Berufungsgerichts zu
weit geht, ist im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu
Art. 234 Abs. 3 EG (Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. 283/81 - Slg. 1982, 3415,
CILFIT) zweifelsfrei, so dass Anlass für die Einholung einer Vorabentscheidung
hierzu nicht besteht.
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Ob der Antragsteller in gutem Glauben gehandelt hat, unterliegt der Würdigung
im Einzelfall. Zwingende Beweisregeln bestehen insoweit nicht. Auch die Euro-
päische Kommission nimmt derartige Regeln nicht mehr an. Anders als noch in
früheren Auslegungshinweisen wird in den Auslegungshinweisen von 2002
(AGR 49533/2002-DE) betont, dass der Annahme von gutem Glauben weder
entgegensteht, dass der Irrtum nicht von dem Betriebsinhaber selbst, sondern
im Rahmen einer Vorortkontrolle aufgedeckt worden ist, noch dass durch ihn
eine höhere Zahlung erfolgt ist oder erfolgt wäre. Derartige Umstände sind
vielmehr - wenngleich möglicherweise zum Nachteil des Betriebsinhabers - wie
alle anderen Umstände im Einzelfall zu würdigen. Das steht mit dem Grundsatz
der freien, das heißt nicht durch Beweisregeln beschränkten Beweiswürdigung
des deutschen Rechts im Einklang (vgl. § 286 ZPO).
bb) Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Bezeichnung des
Flurstücks mit einer falschen Flurstücksnummer in objektiver Hinsicht die Vor-
aussetzungen eines offensichtlichen Irrtums erfüllt. Dagegen lässt sich nichts
einwenden. Der Irrtum ist zwar nicht aus dem Antrag selbst, wohl aber aus den
Umständen der Antragstellung ersichtlich und auch für jeden Dritten ohne Wei-
teres zweifelsfrei erkennbar, wobei in Rechnung zu stellen ist, dass für die Um-
stände der Antragstellung auf das Wirtschaftsjahr 1993 zurückgegangen wer-
den muss (vgl. Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 3508/92). Insofern
werden von den Beteiligten Einwände auch nicht erhoben.
Das Verwaltungsgericht hatte angenommen, dass der Kläger bei der Falschbe-
zeichnung seines Flurstücks gutgläubig gehandelt hat. Das Berufungsgericht
hat hierzu - von seinem abweichenden Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - ei-
gene Feststellungen nicht getroffen, es hat die Feststellung des Verwaltungsge-
richts aber auch nicht in Zweifel gezogen. Akteninhalt und Prozessgeschichte
bieten hierfür auch keinerlei Anhaltspunkt. Die Annahme liegt fern, der Kläger
habe sich Flächenzahlungen für ein nicht von ihm bewirtschaftetes Bahngelän-
de erschleichen, gleichzeitig aber auf Flächenzahlungen für ein von ihm bewirt-
schaftetes Grundstück verzichten wollen. Ebenso wenig besteht Anlass für die
Annahme, der Kläger habe die Flurstücksnummern nur zu dem Zweck ver-
tauscht, dem von ihm bewirtschafteten 0,9718 ha großen Flurstück eine gering-
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fügig, nämlich um 0,1082 ha größere Fläche zuschreiben zu können. Die von
ihm schon 1991 vorgelegten und seither von allen Beteiligten zugrunde geleg-
ten Liegenschaftsunterlagen belegen, dass er nach der Teilung des ursprüng-
lich von ihm angepachteten, etwa 2 ha großen Grundstücks das Katasteramt
nach der aktuellen Flurstücksnummer der von ihm bewirtschafteten Restfläche
gefragt und dem ihm in Antwort übersandten Auszug der Liegenschaftskarte
- wenn auch fehlerhaft - die Flurstücksnummer 10/2 entnommen und in seine
nachfolgenden Flächenzahlungsanträge unverändert übernommen hat. Das
mag fahrlässig gewesen sein; einen Anhaltspunkt, an seinem guten Glauben zu
zweifeln, bietet es nicht. Selbst die Beklagte zieht den guten Glauben des Klä-
gers nicht in Zweifel.
cc) Auch dass der Kläger die Größe des Grundstücks mit 1,0800 ha angegeben
hat, stellt einen offensichtlichen Irrtum im Sinne von Art. 12 der Verordnung
(EG) Nr. 2419/2001 dar.
Dass es sich insofern nicht um eine falsche Bezeichnung, sondern um eine fal-
sche Qualifizierung handelt, schließt einen offensichtlichen Irrtum nicht aus.
Zwar besteht Anlass zu größter Zurückhaltung, weil eine unzutreffende Grö-
ßenangabe stets dazu führen kann, dass eine höhere oder niedrigere Beihilfe
gewährt wird; im Zweifel werden deshalb die Regeln über Unregelmäßigkeiten
anzuwenden sein. Gleichwohl gehen die Auslegungshinweise der Generaldirek-
tion Landwirtschaft der Europäischen Kommission - anders als in früheren Fas-
sungen - nunmehr davon aus, dass die Anwendung der Regeln über den offen-
sichtlichen Irrtum auch dann, wenn die Falschangabe zu einer höheren Beihilfe
führt, nicht generell ausgeschlossen ist.
Im vorliegenden Fall kommt dem Umstand Bedeutung zu, dass es sich um ei-
nen Folgefehler der Angabe der falschen Flurstücksnummer handelt. Der Klä-
ger hat die Flurstücksgröße den Katasterunterlagen für ein anderes Flurstück
entnommen, das diejenige Flurstücksnummer 10/2 trägt, die er irrtümlich sei-
nem Grundstück zuordnete. Dieser Folgefehler ist ebenso wie der ursächliche
Fehler der Verwechslung der Flurstücksnummern für jeden sachkundigen Drit-
ten aus den Umständen der Antragstellung ohne Weiteres ersichtlich und in die-
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sem Sinne offenkundig. Der Kläger handelte auch insofern gutgläubig. Er wuss-
te, dass das ursprünglich von ihm bewirtschaftete Grundstück etwa 2 ha groß
gewesen und alsdann etwa hälftig geteilt worden war. Die Auskunft des Katas-
teramts, das Restgrundstück weise eine genaue Größe von 1,0893 ha auf,
bewegte sich im Rahmen dessen, was er erwarten konnte, zumal die Ab-
weichung gegenüber der tatsächlichen Größe des von ihm bewirtschafteten
Grundstücks gering ist.
Offensichtlich ist zunächst allerdings nur, dass die angegebene Größe sich auf
ein anderes Flurstück bezieht; die richtige Größe des Flurstücks lässt sich nicht
ohne Weiteres, das heißt nicht ohne zusätzliche Ermittlungen angeben. Dieser
Umstand steht der Anwendung von Art. 12 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001
jedoch nicht entgegen. Vielmehr eröffnet die Vorschrift dem Antragsteller die
Möglichkeit, die fehlerhafte Angabe nach Aufdeckung des Irrtums noch zu be-
richtigen und die hierzu nötigen Erkundigungen erst jetzt einzuholen. Das ent-
spricht ersichtlich auch der Auffassung der Generaldirektion Landwirtschaft der
Europäischen Kommission. In ihren bereits mehrfach zitierten Auslegungshin-
weisen bildet sie nämlich eine (erste) Fallgruppe für offensichtliche Irrtümer,
wenn bestimmte Angaben im Antrag vollständig fehlen; auch hier ist nur das
Fehlen als solches offensichtlich, nicht aber die zutreffende Angabe.
2. Der Berufung der Beklagten musste auch der Erfolg versagt bleiben, soweit
das Verwaltungsgericht den Bescheid des Amtes für Agrarstruktur vom 22. Ja-
nuar 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 17. März 2004
aufgehoben hat, welche die Bewilligungsbescheide für die Wirtschaftsjahre
1994 bis 2001 teilweise zurücknehmen sowie die sich hieraus ergebenden
Überzahlungen zuzüglich Zinsen zurückfordern.
a) Über die Rückforderung zu Unrecht gewährter Beihilfen ist nach nationalem
Recht zu entscheiden, soweit es an einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung
fehlt (Urteile vom 6. Juni 1991 - BVerwG 3 C 46.86 - BVerwGE 88, 278 <282 f.>
= Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 65 S. 16 f., vom 10. März 1994 - BVerwG 3 C
32.92 - BVerwGE 95, 213 <222> = Buchholz 451.90 Europ. Wirtschaftsrecht Nr.
127 S. 9 und vom 8. Februar 1996 - BVerwG 3 C 18.94 - Buchholz 451.511 §
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10 MOG Nr. 2 S. 3). Die gemeinschaftsrechtliche Regelung des integrierten
Verwaltungs- und Kontrollsystems enthält zwar seit der Änderungsverordnung
(EG) Nr. 1678/98 der Kommission vom 29. Juli 1998 (ABl EG Nr. L 212 S. 23)
in Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom
23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten
Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche
Beihilferegelungen (ABl EG Nr. L 391 S. 36) genauere Bestimmungen über die
Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge, die weitgehend unverändert in
Art. 49 der Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 2419/2001 übernommen worden
sind. Dies führt dazu, dass einige wichtige Teilaspekte wie etwa der Vertrau-
ensschutz seither gemeinschaftsrechtlich geregelt sind (vgl. Beschluss vom 29.
März 2005 - BVerwG 3 B 117.04 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112 = AUR
2005, 301). Die gemeinschaftsrechtliche Regelung ist aber unverändert nicht
abschließend. So begründen Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92
und Art. 49 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 zwar die materiell-
rechtliche Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter
Beträge, enthalten aber nicht zugleich auch die verfahrensrechtliche Ermächti-
gung der nationalen Behörden zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und
zum Erlass von Rückforderungsbescheiden (vgl. Urteil vom 10. Dezember 2003
- BVerwG 3 C 22.02 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44 S. 14 f. = NVwZ-RR
2004, 413). Insoweit ist deshalb weiterhin auf nationales Recht zurückzugreifen.
Die Ermächtigungsgrundlage zur Rücknahme von Bewilligungsbescheiden fin-
det sich demzufolge unverändert im nationalen Recht. Anwendbar ist insoweit
§ 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 MOG in der im März 2004 geltenden Fassung
der Verordnung vom 25. November 2003 (BGBl I S. 2304). Hiernach sind
rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8, auch
nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. Zu den Fällen des
§ 6 MOG zählen auch flächenbezogene Beihilfen auf gemeinschaftsrechtlicher
Grundlage (Nr. 7).
b) Mit den angefochtenen Bescheiden wurden die dort im Betreff aufgeführten
Bewilligungsbescheide für die Wirtschaftsjahre 1994 bis 2001 teilweise zurück-
genommen, weil die Bewilligung für den Schlag 2 zu Unrecht erfolgt sei und die
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Flächenzahlungen im Wege der Sanktion zusätzlich zu kürzen seien. Das war
nur im Umfang der Differenz zwischen der angegebenen und der tatsächlichen
Größe des Flurstücks 10/4 rechtmäßig, im Übrigen aber rechtswidrig.
Die Flächenzahlungen für die Jahre 1994 bis 1999 beruhten auf der Verord-
nung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer
Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen
(ABl EG Nr. L 181 S. 12) in der jeweiligen Fassung, diejenige für die Jahre 2000
und 2001 auf der Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 1251/1999. Für die ver-
waltungsmäßige Durchführung galt für alle hier in Rede stehenden Jahre die
Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 in der jeweiligen Fassung; die Nachfolgever-
ordnung (EG) Nr. 2419/2001 findet nach ihrem Art. 54 Abs. 2 erst ab dem Wirt-
schaftsjahr 2002 Anwendung. Nach Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG)
Nr. 3887/92 wird, wenn festgestellt wird, dass die in einem Beihilfeantrag „Flä-
chen“ angegebene Fläche über der ermittelten, d.h. der tatsächlich beihilfefähi-
gen Fläche liegt (sog. Übererklärung), der Beihilfeantrag auf der Grundlage der
bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet; außer in Fällen höhe-
rer Gewalt wird die tatsächlich ermittelte Fläche zusätzlich gekürzt.
Die angefochtenen Bescheide beruhen auf der Annahme, dass der Kläger hin-
sichtlich des Schlages 2 auch in den Jahren 1994 bis 2001 eine Übererklärung
vorgenommen habe. Den Anträgen des Klägers liegt jedoch dasselbe Versehen
zugrunde wie im Jahr 2002. Im diesem Jahr erfüllte das Versehen den
Tatbestand des offensichtlichen Irrtums im Sinne des Art. 12 der Verordnung
(EG) Nr. 2419/2001, der jederzeit berichtigt werden kann (vgl. oben zu 1.). Für
die Vorjahre gilt nichts anderes. Zwar galt hier noch die Vorgängerverordnung
(EWG) Nr. 3887/92. Diese enthielt seit dem 11. Februar 1995 zunächst in
Art. 5a (vgl. Art. 1 Nr. 2 der Änderungsverordnung Nr. 229/95 der Kom-
mission vom 3. Februar 1995, ABl EG Nr. L 27 S. 3) und seit dem 1. Januar
2000 in Art. 5b (vgl. Art. 1 Nr. 5 der Änderungsverordnung Nr. 2801/1999
der Kommission vom 21. Dezember 1999, ABl EG Nr. L 340 S. 29) eine ent-
sprechende Regelung. Hiernach kann ein Beihilfeantrag jederzeit angepasst
werden, wenn die zuständige Behörde offensichtliche Fehler anerkennt. Mit
Recht hat das Berufungsgericht angenommen, dass der „offensichtliche Fehler“
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im Sinne dieser Vorschriften dem „offensichtlichen Irrtum“ im Sinne des Art. 12
der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 gleichzustellen ist. Vor dem 11. Februar
1995 enthielt die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 eine vergleichbare ausdrück-
liche Regelung noch nicht. Art. 5a der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 sollte
aber ersichtlich auch schon für frühere Wirtschaftsjahre und damit auch für das
Jahr 1994 gelten. Zum einen positiviert die Vorschrift einen allgemeinen
Rechtsgedanken, der auch ungeschrieben Anwendung findet. Zum anderen
enthält die Änderungsverordnung (EG) Nr. 229/95, durch welche Art. 5a einge-
fügt worden ist, keinen Hinweis, dass sie erst ab einem bestimmten Wirt-
schaftsjahr Anwendung finde. Dieser Hinweis ist im Gemeinschaftsrecht üblich,
wenn eine neue Bestimmung nur für einen bestimmten Zeitraum - etwa nur für
die Zukunft - gelten soll. Das lässt den Rückschluss zu, dass die Neuregelung
allgemein und damit auch für zurückliegende Wirtschaftsjahre anwendbar sein
soll. Die Änderungsverordnung (EG) Nr. 229/95 enthält demzufolge auch nur in
diesem Sinne allgemeine Bestimmungen.
Das Verwaltungsgericht hat dem Kläger deshalb zu Recht nachgelassen, die
unrichtige Bezeichnung des Schlages 2 mit „Flurstück Nr. 10/2“ statt „Flurstück
Nr. 10/4“ und die unrichtige Angabe seiner Größe mit „1,08 ha“ statt mit „0,97“
(bzw. „0,9718 ha“) noch heute („jederzeit“) zu ändern. Daher liegt in keinem
Wirtschaftsjahr eine Übererklärung vor. Anlass für eine Kürzung im Wege der
Sanktion bestand nicht. Ebenfalls zutreffend hat das Verwaltungsgericht er-
kannt, dass die Behörde gleichwohl in jedem Wirtschaftsjahr für 0,11 ha (bzw.
0,1082 ha) zuviel, nämlich mehr Flächenzahlungen für den Schlag 2 geleistet
hat als (nunmehr infolge der Berichtigung) beantragt. In diesem Umfang sind
ihre Bewilligungsbescheide rechtswidrig. Sie waren insoweit grundsätzlich
rücknehmbar.
c) Ob dieser Teilrücknahme Vertrauensschutz, der Einwand der Entreicherung
oder Verjährung entgegensteht, kann offen bleiben. Das Verwaltungsgericht hat
die Anfechtungsklage gegen die Rücknahme- und Rückforderungsbescheide
der Sache nach insoweit abgewiesen, als diese jährliche Überzahlungen für das
Flurstück 10/4 wegen der Differenz zu dessen tatsächlicher Größe von 0,9718
ha betrafen; insoweit hat es lediglich die zusätzliche Kürzung im Wege der
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Sanktion für unzulässig erklärt. Da der Kläger keine Berufung eingelegt hat,
steht die Rechtmäßigkeit der Rücknahme und Rückforderung in diesem Um-
fang nicht mehr im Streit.
Das gilt auch in Ansehung der diesbezüglichen Zinsen: Das Verwaltungsgericht
hat die Anfechtungsklage gegen den Rückforderungsbescheid auch insoweit
abgewiesen, als für die Überzahlung für das Flurstück 10/4 Zinsen in bestimm-
ter Höhe für die Zeit seit der jeweiligen Auszahlung der jährlichen Beihilfebeträ-
ge festgesetzt wurden. Auch insoweit hat das Urteil allein den Kläger be-
schwert, der aber keine Berufung eingelegt und sich der Berufung der Beklag-
ten auch nicht angeschlossen hat.
Allerdings hat das Berufungsgericht den Rückforderungsbescheid wegen der
Zinsforderung für die vor Erlass des Bescheides liegende Zeit aufgehoben.
Damit hat es die Zinsfestsetzung in Ansehung der Zeit zwischen der jeweiligen
Auszahlung der jährlichen Beihilfen und dem Erlass des Rückforderungsbe-
scheides insgesamt beseitigt, also auch hinsichtlich der Zinsen für die Überzah-
lung, die allein auf die Größendifferenz des Flurstücks 10/4 entfällt. Auch inso-
weit muss das erstinstanzliche Urteil aber wiederhergestellt werden; in diesem
- geringen - Umfang hat die Revision der Beklagten Erfolg. Hierzu bedarf es
nicht der Prüfung, ob das Berufungsgericht die Zinsforderung der Beklagten
materiell-rechtlich mit Recht reduziert hat. Dass das erstinstanzliche Urteil auch
insoweit wiederherzustellen ist, ergibt sich schon daraus, dass das Berufungs-
gericht insoweit über die Berufungsanträge der Beklagten hinausgegangen ist
und diese schlechter gestellt hat, als sie aufgrund des erstinstanzlichen Urteils
stünde. Das verletzt § 128 Satz 1 VwGO.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Kley
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Buchheister
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Landwirtschaftsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
VO (EWG) Nr. 3887/92 Art. 5b
VO (EG) Nr. 2419/2001 Art. 12
Stichworte:
Landwirtschaft; Flächenzahlungen; Unregelmäßigkeit; offensichtlicher Fehler;
offensichtlicher Irrtum; Berichtigung.
Leitsatz:
Ein offensichtlicher Irrtum im Sinne von Art. 12 der Verordnung (EG)
Nr. 2419/2001 liegt vor, wenn sich die Unrichtigkeit der Angabe im Antrag auf
Flächenzahlungen aus dem Zusammenhang der Erklärung oder aus den Vor-
gängen bei ihrer Abgabe auch für jeden Dritten ohne weiteres zweifelsfrei ergibt
und wenn der Antragsteller in gutem Glauben gehandelt hat.
Urteil des 3. Senats vom 26. August 2009 - BVerwG 3 C 15.08
I. VG Lüneburg vom 01.12.2005 - Az.: VG 2 A 62/04 -
II. OVG Lüneburg vom 24. 04.2008 - Az.: OVG 10 LB 156/07 -